導語：如何才能寫好一篇社區工作者管理細則，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

【關鍵詞】城市社區 社區建設 社區工作人員 激勵機制

社區工作人員激勵是指管理主體在社區建設管理過程中，運用激勵理論，有計劃地對社區工作人員予以有效的刺激、引導與鼓勵，以促進其內在心理變化，充分發揮他們的潛能，調動他們的積極性和創造性，最終提高他們的工作質量和社區建設的整體水平。

為了有效研究社區工作人員激勵機制，我們將借鑒赫茨伯格的“雙因素理論”作為研究的理論基礎。

赫茨伯格的雙因素理論

赫茨伯格通過調查訪問發現，公司政策與管理、監督、工作條件、人際關系、薪金、地位、工作安定等屬于工作環境或工作關系方面的因素，一旦惡化到人們認為可以接受的水平以下時，就會產生對工作的不滿意。但是，當人們認為這些因素很好時，它只是消除了不滿意，并不會導致積極的態度，這就形成了某種既非滿意、又非不滿意的中性狀態，他將其稱之為保健因素。

與此相反，與工作內容或工作成果有關的因素，包括成就、賞識、挑戰性的工作、增加的工作責任，以及成長和發展的機會等，則會使職工感到滿意。這些因素的改善可以使職工獲得滿足感，產生強大而持久的激勵作用，所以稱為激勵因素。

唐山市社區工作人員激勵現狀

唐山市從2001年開始正式啟動城市社區建設，在社區隊伍建設方面，12年間初步形成了由社區居委會、社區專職工作者和公益崗位人員組成的社區工作者隊伍。

本次調查主要采用個案訪談的方式，以隨機抽樣的方式，以赫茨伯格的雙因素理論為基礎，共采訪50位社區工作人員作為樣本，對影響社區工作者工作積極性的激勵因素和保健因素作了相應的調查，在對調查結果進行歸納分析的基礎上得出社區工作者的激勵滿意度實際情況，找出影響工作者積極性的激勵因素及其存在的問題，并以此為基礎構建起社區工作者激勵機制。

保健因素方面現狀。結合社區工作者的實際狀況，在這里我們主要調查了管理制度和日常監督、工作條件、人際關系、薪金、地位和工作安定等六個方面。

第一，管理制度和日常監督方面。目前，唐山市關于社區工作人員管理的文件，主要是2007年頒布的《唐山市社區工作者隊伍建設實施意見》，在具體操作過程層面，各區根據自己實際情況制定了相關的實施細則，例如路北區先后出臺了《路北區社區工作人員管理辦法》和《路北區編制外用工管理考核暫行辦法》等文件，路南區則制定了《唐山市路南區社區工作者管理辦法（試行）》，這些文件從理論上可以保證對社區工作者進行有效的管理和監督，但是在現實狀況下，由于社區尤其是居委會職能定位不清、以及經費不足等因素的影響，導致很多規定流于表面，很難得到真正有效的實行。

此外這些規定中關于社區工作者職責和處罰的內容較多，而對于社區工作者權利的內容較少，或是因為經費或其他原因難以得到落實，這就增加了社區工作者心中的不公平感，使得他們在履行職責時其積極性大打折扣。

第二，工作條件方面。近年來，唐山市加大了對社區基礎設施建設的投入力度，社區工作者的工作條件有了大幅改善。但是在調查過程中，我們也發現部分社區的基礎設施建設仍存在諸多問題：

一是部分老小區配套設施先天不足，沒有合適的場地建設提供給社區工作者改善辦公條件。有的雖有場地，但相關手續繁瑣，導致社區辦公條件難以得到較大改善。

二是新小區的開發建設上，建設部門在驗收新住宅小區時，未能吸收民政部門和當地街道辦事處參加，導致了街道辦事處對開發商幾乎沒有制約機制，造成了一些新小區辦公條件的先天不足。

三是與企事業單位及物業管理部門關系難于協調。部分企業為減少開支渠道，減少所屬社區的經費支出和建設投入，致使一些單位型社區基礎設施簡陋。

此外，部分物業公司和房管、土地等部門對社區工作支持力度不大，由于缺少相應政策對共建事項加以明確，僅憑借與各單位之間協調關系，收效甚微，嚴重影響了社區建設和社區工作者辦公條件的改善工作。

第三，人際關系方面。在訪談中我們發現這一項是大部分人表示滿意度最高的一項。絕大部分人認為同事關系非常融洽，其原因在于：一是工作人員較少，相處機會較多；二是彼此之間不存在激烈的競爭關系；三是在工作過程中相互幫助增加了彼此之間的感情。而在與領導關系中，大部分人也認為雖然在稱呼上存在上下級的差異，但是在實際工作中，關系還是比較平等，不像公司一樣有嚴格的等級制度，大家在一起辦公，遇到事情都是一起討論，互相理解和支持，因此與領導的關系大部分人表示非常融洽。但是也有少部分人認為正因為社區工作人員間的關系過于融洽，反而不利于提高工作效率，因為當同事或下屬在工作中出現一些問題時，礙于情面，也不好意思直接指出或給予批評。

第四，薪金方面。從2007年起，唐山市社區居委會成員補貼標準為2005年全市在崗職工平均工資的80%，每人每月補貼1140元（市、區兩級財政為每人每月繳納養老、失業、醫療三險348元，實際上市、區兩級財政為每位社區居委會干部負擔1488元），社區工作人員月工作補貼扣除個人應繳納保險后平均為940元。從2011年開始各區還根據自己實際情況，由區財政負責，全面提高社區工作人員的福利待遇，例如路北區從2012年開始，每名社區工作者和居委會干部的生活補貼從原來扣除個人保險后的每月979.2元，提高到每月1500元，增幅達到53%。應該說社區居委會工作人員的待遇與過去相比雖有較大幅度的提高，但在訪談中，被訪者表示2012年唐山市的月最低工資已經漲到1320元，而職工平均收入則達到3588元/月，與之相比，他們的工資收入只是略高于最低工資水平，相較于平均收入則只到它的1/3，尤其是一些年輕人甚至表示，這些收入還不如在外面做零工，別說養家，就是自己每個月還得緊著用，不然還要找父母要錢，這讓大部分社區工作人員感覺其工作價值被低估，并對現有的薪金水平表示不滿。在調查中，筆者曾問到：“如果你不得不選擇離開社區工作這一行，你認為最有可能的原因是什么？”其中有35位明確表示是薪金過低，難以支撐現實生活。可見薪金已經成為影響社區工作人員隊伍穩定性的關鍵因素之一。

第五，地位方面。關于地位問題，我們的調查中主要集中在兩個問題上，一是“你認為自己的工作重要么？”，二是“你認為社區工作者是份受人尊敬的工作么？”關于第一個問題，大部分社區工作者同意這是一份很重要的工作，但是在第二個問題的回答中，大部分社區工作者并不認為自己受到了應有的尊重，由于受計劃經濟條件下亞社區的長期影響，不少居民將社區工作者仍視為居委會大媽的角色，甚至有居民認為當前進行的社區工作者隊伍的年輕化、專業化建設，完全是一種人力資源浪費，社區工作者由退休人員返聘就夠了。此外，由于在亞社區時代，居委會往往被視作政府的“派出機構”、“準行政組織”，成為各級黨委、政府及其各部門工作的操作層、落實層，到了現在，無論是社區居民，還是相關職能部門許多仍保有這種觀點，因此居民一旦有什么問題首先想到的是找居委會，而職能部門參與、支持社區建設的積極性不高，很多社區代表居民反映熱點和難點問題，往往得不到回復，這讓居民感覺居委會沒有認真履行職責，甚至對相關社區工作者進行漫罵，這都讓社區工作者感到無奈。

第六，工作安定性方面。在調查中，筆者發現“工作安定”事實上是吸引許多社區工作者進入這一職業的最重要因素。雖然不論是《唐山市社區工作者隊伍建設實施意見》，還是各區自己制定的社區工作者管理辦法，都明確規定要對社區工作人員進行考核，對考核不合格人員予以辭退，但是事實上，基本上所有社區工作人員都能考核合格，因考核不合格而被辭退的人員很少，如果不是自己提出辭職，絕對大多數工作人員都能長期在自己的崗位上工作。

激勵因素方面現狀。結合社區工作者的實際狀況，在這里我們主要調查了成就和工作的挑戰性、增加的工作責任以及成長和發展的機會等三個方面。

首先，成就和工作的挑戰性方面。社區工作人員的日常工作包含內容較多，粗略統計包括社會保障、民政、計劃生育、文教衛生、城管、殘聯、黨建和精神文明建設等多項工作，雖然工作內容豐富，但是很多工作是由各職能部門指派下來的，需要按照預定程序完成，由于這些工作大多屬于重復性較高工作，完成過程又相當瑣碎，使得工作本身缺乏挑戰性，社會工作人員個人的能力也難以得到充分發揮。在訪談中，筆者不止一次的聽到社區工作人員反映：“天天都做一樣的事情，什么清理小廣告，開證明信，人口登記……，都是些雞毛蒜皮的小事，真不知道有什么意思。”而在將工作結果上交給相應的職能部門后，各職能部門通常并不及時對其工作成果予以肯定，這極大地削弱社區工作人員的成就感。

其次，增加的工作責任方面。在調查中，筆者發現絕大部分社區工作人員都能很負責任地完成本職工作，不斷提高為群眾服務的水平。但是由于社區職能行政化趨向日趨嚴重，使得協助政府開展工作變成了必須完成的主要目標，加上各級對上邊的要求層層效仿且層層加碼，雪球越滾越大，壓力越傳越高，導致社區的任務越來越重，工作越來越多，社區工作人員受到過多的束縛，疲于完成各職能部門攤牌的各項工作，而它本身應該具有的自治職能則受到極大地削弱，社區工作人員難以自主地安排工作。此外辦公經費的短缺也嚴重制約了很多社區活動的開展，再加上目前我國的社區建設是由政府主導進行，社區各項事務的決策權都集中在各職能部門和街道辦事處，社區工作人員只負責相關的執行工作，缺少參與組織決策的權利。

最后，成長和發展的機會方面。在成長和發展的機會方面最重要兩點是培訓的機會和晉升的機會，而我們的調查也主要集中在這兩點上。

近幾年，唐山市民政局采取組織觀摩學習、組織業務培訓、組織考評活動等方式，有針對性地加強社區工作人員的專業理論知識和技能培訓工作。各區為了進一步搞好社區建設工作，也分層次、分步驟、多形式地開展社會工作專業知識普及和培訓，先后舉辦培訓班20余次，受訓人員達400余人，但是在訪談過程中也有不少社區工作人員表示從未或很少參加任何培訓。至于社會工作職業水平考試，雖然現在各社區鼓勵工作人員參加，但由于大部分工作人員基礎不好，也沒有專門的培訓輔導，因此很難拿到證書，再加上并沒有什么實際的獎勵措施，因此大家參加的積極性并不高。

而在晉升方面，與目前正規職業相比，社區工作沒有相應的職稱序列和職業保障制度，普遍存在“有專業無職業，有工作崗位無職稱序列”的狀況，進而造成社區工作者向上升遷的通道極為狹窄，其職業發展體系的建立還有賴于權力機構的社會決策。而我們調查也顯示了這一點，因此除非你選擇參加居委會主任選聘或者公務員考試，否則不存在著晉升的問題。

完善社區工作人員現有激勵機制的設想

筆者認為完善社區工作人員激勵機制應該做好以下幾個方面：

一是健全管理制度，完善考評機制，強化日常監管。準確定位社區功能，注意政策的可操作性，在關注社區工作者職責的同時重視工作者的合法權益，進一步提高社區工作規范化、制度化水平。對已有的文件和政策要認真落實，并根據實際情況的需要及時加以修正和補充。考評作為社區工作者任用和獎懲的依據，在整個社區工作人員管理制度中具有舉足輕重的作用，因此需要從考核內容、考核方式、考核標準、考核時間等多方面入手，建立起嚴密、科學的考核評估體系。

二是完善基礎設施，改善工作條件。每個工作者的工作都是在一定的環境條件下進行的，工作條件太差不僅不利于工作者的身心健康，還會影響到工作者工作的積極性，因此，需要繼續加強社區基礎設施建設，各區應盡量落實相關文件關于社區基礎設施建設的規定，同有關部門搞好溝通工作，不斷改善社區工作人員的工作環境和工作條件。

三是改善薪金待遇，強化精神激勵，實行物質激勵和精神激勵相結合。切實落實有關文件關于社區工作人員工資待遇的規定，在此基礎上根據工作要求、個人的工作經驗、專業能力水平建立完善的福利獎金分配方案。完善社區居委會干部工資待遇自然增長機制，實現社區工作者待遇隨著社會平均工資的提高逐年得到提高。

充分做好精神鼓勵的文章，做到物質激勵和精神激勵相結合，形成復合激勵。充分運用情感激勵、榜樣激勵、榮譽激勵、評判激勵、知識激勵、參與激勵等多種激勵模式，通過認可、賞識、表揚、通報、晉升等多種形式，加強同社區工作人員的有效溝通，切實關心、理解和尊重他們，從而使他們在精神上得到滿足，實現把“社區要為我做什么”的思考方式向“我要為社區做什么”的轉變。

四是促進工作人員參與，營造自主、溝通良好的工作環境。鼓勵社區工作人員通過各種方式和渠道參與社區管理，創造一個自主、開放的環境。在管理中注意給社區工作人員一個彈性空間，有利于發揮其工作創新的能力，對他們的工作成果及時予以認可，提升社區工作人員的成就感和自信心。對社區居民進行積極的宣傳，讓居民重新認識社區工作人員的工作內容和工作的重要性，同時約束各職能部門對社區的任務攤派行為，讓社區真正成為居民自治的機構和場所。

五是完善社區工作人員培訓和晉升制度，鼓勵工作人員自我成長和發展。結合職稱評定和績效管理辦法，以服務年限、學識水平、職業資格、工作經歷、知識更新、實踐成果和工作績效為要素，根據國家職業標準構建技術等級制度，完善社區工作人員晉升機制。并通過多種途徑，建立全面培訓體系，提升社區工作人員的整體素質。

篇2

論文摘要：市場經濟的不斷推進，對社區的職能提出了新的挑戰。面對城市社區管理體制中長期執行“議行合一”策略所暴露出的角色沖突問題，以及由此引發的社區自治缺失等現象，迫切需要有一系列變革。“議行分設”和“網格化管理”從組織與個體的角色明晰、角色認同、角色承擔的細致化與主動化等方面有所突破，為提升社區自治，向“小政府，大社會”目標邁進了一大步

當代中國社會正處于急劇變化的轉型時期，市場經濟的不斷推進，引發了一系列行政管理體制與職能轉變的迫切需求。社區作為城市最小的組織細胞，其組織機構的角色和職能也隨著城市化、現代化進程而發生了巨大的變化。從20世紀5O年代中葉到80年代初，中國城市社區組織機構從形式到結構，經歷了一系列的變動，但始終未擺脫社區政府管理城市社區的組織延伸之角色身份。20世紀90年代以來，隨著單位對個體責任承擔的削弱。過去包攬職工生老病死方方面面的職責落到了社區，伴隨著個體的社會化由“單位人”向“社會人”的轉變歷程，社區的工作核心、職能的時代訴求卻倍受社區管理體制中組織機構的角色身份設定的限制。

一、杜區管理體制中社居委沖突化的角色身份對社區功能的限制

社居委是城市管理的最小單位，從歷史和現實情況看，居委會是具有中國特色的群眾性自治組織，介乎于半行政、半民間之間。居委會的歷史地位在于既是國家與社會在基層社區的中介，是國家政權在基層的延伸；又是基層群眾的代言人和利益表達者；還肩負著組織居民開展民主自治和互助服務的職責。

1．雙重角色的沖突性，使得社居委在具體工作中角色身份的合理性降低。社區居委作為社區管理的最直接的單位，一方面要代表社區居民的心聲，甚至是代表居民向政府表達利益訴求。而另一方面，社居委又是政府政策的執行者，代表了國家的意志和利益。這種“既是運動員又是裁判員”的雙重角色身份，導致了沖突。角色代表的利益群存在差異，現實賦予社居委既是居民的代言人，又是政府意志的執行者等雙重角色的內在沖突，使得社居委的工作開展在角色合理性上受到質疑。

2．雙重角色承擔因任務的剛性差異而出現明顯的重點偏頗，在上級政府繁重的“行”的工作中淡化了對“議”的工作組織。由于兩種角色任務的剛性不同，導致了雙重角色沖突中的行為虛實選擇與社居委設立的初衷相悖，即社居委在實際工作中主要承擔了政府的“嘴與腿”的角色，而淡化了社居委設立的基本職能，即居民的“頭”的角色。

3．社居委在角色承擔中的趨避行為，降低了居民的信賴感與歸屬感。社居委在實際工作中重“行”輕“議”，將“居民帶頭人”的角色邊緣化，在社區居民的意識中缺乏號召力與歸屬感，從而導致居民主體意識淡漠，既不把自己看成是社區的主人，也不把社居委看成是社區的當家人，對社居委的依賴、信任程度很低。

4．社居委成員的角色認同程度較低。社居委的角色身份最終是通過個體的角色扮演得以實現的。當角色身份出現沖突的時候，個體會對所扮演的角色在認知上心存困惑，在情感上會出現趨避沖突的現象。進而影響到社居委成員對角色行為的執行程度。

二、城市社區體制改革中的角色身份重設之分析

在“小政府一大社會”的社會發展趨勢下，社區居民需求日益多樣化，傳統計劃經濟體制下社居委“議行合一”的外制型模式已遠遠不能滿足日益提升的社區群眾自治性要求。社居委的角色重設成為社區改革的關鍵點。

中國城市社區體制改革經歷了長期、多種模式的嘗試，其中，有兩項嘗試是通過變革角色進行的，一項是針對社區組織機構職能分離的“議行分設”，另一項則是在“議行分設”改革基礎上對角色職能細化的“網格化管理”。

“議行分設”是針對“議行合一”中暴露出的角色沖突之弊端所提出的，即明確居委會職責為參與決策社區事務、監督社區行政工作、反映社情民意；另由政府聘用專職社區工作者組成社區事務工作站，負責社區日常行政工作。社區網格化管理則是將社區劃分成若干單元網格，納入社區事務，確定專人負責，利用信息平臺，優化工作流程，到頤運行機制。

(一)明晰了社區各群體的角色身份，有利于激發角色承擔的積極性

1．社區服務者角色身份明晰，職責擔當明確。以合肥市蜀山區社區管理體制改革為例，針對社區管理體制中存在的不合理和不規范情況，該區施行機構改革，重在規范機構設置和人員配置，遏制機構人員膨脹，建立長效管理機制；對社區機構實行“議行分設”，剝離社居委承擔的行政職能，建立社區工作站；實行人事管理體制改革，建立和完善用人機制、考核機制與獎懲機制，從而進一步優化人員結構，提升人員素質，激發隊伍的活力。這一做法，讓曾經承擔著眾多政府各職能部門下沉來的大量行政事務的社居委逐漸還位于真正的居民自治組織。把已經進入社居委的各項行政工作進行剝離，如將社區組織、服務、衛生、環境、治安、文化和計生等七項內容從社居委的工作職能中完全剝離出來，使社居委的自我管理、自我服務、自我教育、自我完善功能得到進一步加強。

2．居民的“社區人”主體角色意識得以強化。“議行合一”所導致的社居委角色沖突以及“議”的角色虛化狀態下，社區居民被管理的角色意識占據主導地位，導致社區居民的主體意識、社區歸屬意識淡化。實行“議行分設”改革之后，社居委“議”的角色得以明確，引領群眾性自治組織的職能得以落實，角色承擔的職責明確化，社居委在居民心目中的角色形象突出了以下幾個特質：基層群眾的代言人和利益表達者、居民民主自治與互助服務的召集者、政府與居民合作、信任的信息溝通者。社居委角色在統一化的基礎上得以細化，使其能夠獲得居民的認同，讓居民獲得“有了自己的領頭人”的感受，激發居民“社區人”的主體意識。如合肥市蜀山區五里墩街道的金華飯店改造項目的合資立項，就是通過“議行分設”后的社居委通過民主決策進行的。金華飯店始建于1985年，由于設施老化等原因關門歇業，資產閑置，居民對此意見較大。社居委在充分收集居民意見和調研的基礎上，將民情民意做了細致的整理與分析，代表居民的合理意志，提交了改造報告，并獲得立項與執行。

3．幫助個體獲得角色承擔的積極情感。當角色身份得到他人反應的支持，人們就會經歷積極的情感過程。通過“議行分設”，社居委的成員和工作站成員的角色身份通過職責的規定得以明晰，他們對角色職責的認同與來自社區居民對這兩個角色的期待是一致的，這種趨同的反應能夠給社區組織成員帶來積極的情感。同樣，通過社居委的組織、引導，社區居民在參與社區事務、決策等活動中，自主自治的角色意識與積極承擔居民責任的情感也獲得極大的提高。

(二)角色管理規范化

角色身份對于個體來說．是“個體規劃給他自身的，作為對某一特定社會位置之占據的特定身份和地位。”對于某一特定的群體來說，同樣包含了社會或文化對這一角色的一系列觀念和角色期待。只有在角色明確的情況下，角色之間才能夠按照對角色的行動預期做出呼應并獲得對角色的規范管理。

以合肥市蜀山區街道、社區聘用人員管理辦法為例，堅持“結構優化、從嚴控制、按崗定酬、管養分離、擇優聘用”的原則，在“議行分設”改革中，通過對社居委、社區工作站各崗位詳細、明確的崗位說明，打破身份界限的競爭上崗、雙向選擇，實行一年試用期制和三年任期制以及綜合考核與末位淘汰制，崗變薪變等措施，將社居委、社區工作站中以“崗”為標志的角色進行了進一步細化，并通過明確的職責描述與評價細則，對角色行為進行了界定，規范了各崗位角色的行為管理。

(三)角色承擔的細致化、主動化

在改革中，“網格化管理”是將角色承擔進一步推向細致化、主動化的一個重要舉措。以合肥市蜀山區琥珀街道為例，將社區按縱向到底、橫向到邊的要求，劃分成26個片區，62個網格，各社區工作站人員作為網格負責人。網格責任人是本網格內發現、掌握、反饋、處置相關信息的第一責任人。這種管理模式，變社區工作站成員的角色由“專項任務迎進來”為“帶著多項任務走出去”，突出了社區工作站成員這一角色的主動服務意識，并將角色承擔進一步細致化了。

三、城市社區管理體制改革中值得進一步探討的問題

篇3

目標任務

2012年，全區社區建設要按照區委、區政府制定的“一年創精品、兩年見成效、三年全覆蓋”的工作目標和“利用三年時間對所有社區進行高標準改造提升”的要求，結合大警務室建設，在全面提升社區建設水平的基礎上，突出重點，打造亮點，實現10個城市社區、5個農村社區辦公服務用房的硬件改造和管理服務的軟件升級，重點打造一個國家級、兩個省級、三個市級示范社區。

方法步驟

（一）宣傳發動階段（6月19日—6月22日）

1、召開全區加強社區建設工作動員大會，安排部署全區社區建設工作；

2、搞好宣傳發動。采取多種方式廣泛學習宣傳動員會精神，提高認識，統一思想，層層發動，充分調動社會各界參與社區建設的積極性，營造加強社區建設的濃厚氛圍。

3、層層制定實施方案。鄉、各街道、各社區和各成員單位要按照區委、區政府《關于進一步加強社區建設的實施意見》的要求，結合《復興區標準化示范社區建設工作指導標準（試行）》和《復興區標準化示范社區建設工作評估標準和細則》，因地制宜，制定出本單位2012年社區建設工作實施方案。方案要明確目標、明確標準，明確進度，明確責任，明確人員。鄉、街道的方案既要著眼全面推進，又要特別注重培樹精品。成員單位的方案要按照全區社區建設工作的統一部署，充分發揮部門職能作用，集中力量，重點幫扶和打造精品社區。鄉、各辦、各成員單位要將社區建設實施方案于6月22日前，報區社區建設領導小組辦公室（民政局101室）。

（二）組織實施階段（6月23日—8月15日）

1、全面推進社區建設

鄉、各街道、各社區是社區建設的責任主體，要按照各自制定的工作方案，從加強社區基礎設施建設、創新社區管理機制、提升社區服務水平、加強社區工作者隊伍建設等方面扎實推進創建工作，使全區社區建設普遍得到加強。

各街道要按《實施意見》要求，對已入住居民的新小區，具備條件的要及時成立新的居民委員會，不具備條件的先由相鄰社區接管，做到無縫隙管理；對正在建設的小區和舊城改造小區，要在各指揮部的協調下，與開發單位簽訂社區辦公及服務用房協議書。

2、積極打造精品社區

鄉、各辦、各成員單位要按照區制定的對10個城市社區、5個農村社區改造升級，重點打造一個國家級、兩個省級、三個市級示范社區的任務目標，積極協調各方面力量，廣泛發動社會和駐區單位，給予物力、財力、器材、辦公服務場所等多方面的支持，科學規劃，集中力量，集中投入，確保年底前完成創建精品社區任務。

3、協調聯動齊抓共建。各成員單位要在區社區建設領導小組辦公室統籌協調下，結合本單位職能，找準切入點，落實好全面推進社區建設的各項任務，重點幫扶和打造精品社區。

4、選樹典型以點帶面。

區社區建設領導小組辦公室聯合區委、區政府督查室，定期深入鄉、街道辦、社區及成員單位，檢查督導社區建設工作進展，及時通報工作進展情況。并適時召開全區社區建設現場會、觀摩會，樹立典型，激勵先進，鞭策后進。

（三）檢查驗收階段（8月15日—8月20日）

1、各社區對照《評估標準和細則》進行自查，填寫《精品社區申報表》，報鄉、街道初審。

2、鄉、街道初審后，拿出意見，報區社區建設工作領導小組辦公室。

3、區社區建設工作領導小組辦公室組織考評小組，按照《評估標準和細則》，采取“聽”（聽匯報）、“看”（看現場）、“評”（民主測評）、“議”（綜合評議）等形式，對鄉、辦和社區進行實地檢查評估驗收。考評驗收結束后，考評小組將評選情況報區社區建設工作領導小組審批。

（四）總結表彰階段

適時對在社區建設中成績突出的鄉、辦、成員單位、社區和個人，給予表彰和獎勵，對達到“精品社區”標準的社區予以表彰和命名。

保障措施

（一）加強領導，明確責任。分包社區建設的每位區級領導要定期深入社區指導社區建設工作，協調解決社區建設中存在的困難和問題；鄉、各街道要成立社區建設工作領導小組，鄉黨委書記、各街道黨工委書記是第一責任人，主管領導是具體責任人，各社區書記是直接責任人。要認真履行職責，抓好組織實施；各成員單位要明確任務目標，發揮職能優勢，形成創建合力；區社區建設領導小組辦公室要發揮好統籌協調作用，指導推進全區社區建設創建工作。

篇4

一、目的意義

安全社區是指由街道組織各社區、學校、企事業等相關單位和居民共同參與實施預防事故和傷害，持續改善安全生產、生活環境，實現安全目標的社區。安全社區倡導“安全、健康、和諧”的理念，堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，立足“安全發展、持續改進”的原則，推動社會管理創新，加強安全文化和社區環境建設，提高社區成員的安全意識和防范能力，最大限度地降低和減少各類事故和人員傷害。

二、工作目標

安全社區等級評定分為五級，即：區級安全社區、市級安全社區、省級安全社區、國家級安全社區和國際安全社區。根據省、市文件要求，我區安全社區創建的工作目標是：到2013年9月底，100%的街道通過區級安全社區考評驗收，50%的街道通過市級安全社區考評驗收，市政府確定的省級安全社區試點單位街道通過“省安全社區”考評驗收；到“十二五”末期，全區各街道都被命名為“市安全社區”，100%街道被命名為“省安全社區”，街道被命名為“全國安全社區”，并力爭被國家安監總局向世界衛生組織（WHO）國際安全社區合作促進中心推薦命名為“國際安全社區”，形成安全管理體系健全、主體責任落實、工作措施到位、隱患整治有力、安全條件良好、安全狀況穩定好轉的安全生產工作格局，基本達到安全城區水平（詳見《區開展安全社區創建序時進度表（2012年-2016年》。

三、創建標準

區級安全社區：區安辦組織現場考評組按《省安全社區評定表（試行）》的標準要求對申請街道進行考評，并隨機抽查其轄區3個社區、2所學校、2家企業和6個家庭，得分達到80分以上（各抽查對象的單項得分必須同時達到80分以上），經綜合評定為合格的，由區安辦頒發“區安全社區”證書和牌匾。

市安全社區：市安辦組織現場考評組按《省安全社區評定表（試行）》的標準要求對申請街道進行考評，并隨機抽查3個社區、2所學校、2家企業和6個家庭，得分均達到85分以上（各抽查對象的單項得分必須同時達到85分以上），經綜合評定為合格的，由市安辦頒發“市安全社區”證書和牌匾。

省安全社區：省安全生產科學研究院（以下簡稱“省安科院”）組織現場考評組按《省安全社區評定表（試行）》的標準要求對申請街道進行考評，得分達90分以上并經綜合評定為合格的，報省安辦同意后，由省安辦頒發“省安全社區”證書和牌匾。

國際安全社區、全國安全社區分別由世界衛生組織和國家安監總局組織現場考評驗收，評定標準將邀請省安科院專家負責指導。

四、創建方法

（一）各創建單位要舉行安全社區創建啟動儀式，并在20個工作日內填寫《省安全社區備案表》分別報區安辦、市安辦、省安科院備案。

（二）要按照《省安全社區評定表（試行）》的各項要素，持續開展安全社區建設1年以上，自評合格且有效地預防、減少事故和傷害的發生，上年度發生的生產安全事故及其他各類事故與傷害指標在區政府下達的控制考核指標內的街道、工業園區和企業主導型社區，均可填寫《省安全社區評定申請書》。

（三）除街道直接向省安科院申報“省安全社區”考評驗收外；其他7個街道采取逐級申報的方式，先向區安辦申請區級安全社區評定。獲得“區級安全社區”稱號的單位，由區安辦簽署意見并加蓋公章后，向市安辦申請“市安全社區”考評驗收；獲得“市安全社區”稱號的，由市安辦簽署意見并加蓋公章后，向省安科院申請“省安全社區”考評驗收。

各考核驗收單位在收到創建單位提交材料后20個工作日內完成材料初步審查后，以書面形式通知申請單位，同意提交現場評定工作計劃，并組織現場評定組開展為期2日的現場評定；現場評定組在評定任務結束后10個工作日內向考評驗收單位遞交《評定表》和評定工作報告，考評驗收單位將于收到評定報告后10日內進行總評，做出綜合評定，綜合評定結論為合格的，由對應級別安辦頒發“安全社區”證書和牌匾；總評未通過的單位，可在半年以后重新提出申請。

五、實施步驟

按照“嚴格標準、積極穩妥、分步實施、全面推進”的原則，分四個階段進行。

第一階段：宣傳發動，統一思想（2012年月—6月底）。各街道各有關部門成立組織機構，制定方案，量化目標，落實責任，廣泛宣傳，層層動員，進一步統一思想、提高認識，努力營造創建安全社區工作氛圍。通過緊密籌備，于6月底前各街道要完成“安全社區”創建啟動儀式。

第二階段：試點先行，整體推進（2012年6月—2013年10月底）。市政府已確定我區的街道為創建省級安全社區試點單位，其他街道也要按照《省安全社區評定表（試行）》有關內容積極開展市級、區級安全社區創建活動；要從組織、制度、宣傳教育等基礎工作入手，落實安全社區創建工作責任和措施，深入開展安全社區創建工作；要積極探索工作方法和措施，交流學習工作經驗，為全面實施安全社區建設工作打基礎。各創建單位要圍繞工作目標任務，按照《省安全社區評定表（試行）》分步實施區級、市級安全社區創建工作，持續改進，提高安全生產本質水平，實現創建省級安全社區、國家級安全社區和國際安全社區的目標。

第三階段：考核驗收，持續改進（2012年6月-2016年12月）。區安委會每年將結合季度、年度安全生產目標責任制考核，組織有關部門對街道開展安全社區建設工作情況進行督查，并把開展創建工作作為年度考核的一項重要內容，區安委會按照目標任務及標準，逐個檢查安全社區創建與安全目標完成情況，差的給予通報批評，好的給予表彰和獎勵。各級“安全社區”稱號有效期均為三年。取得“安全社區”稱號的單位，要在期滿前3個月重新向對應的安全社區考核驗收單位提出評定（復評）申請，并提交復評申請書和工作報告；逾期未提出復評申請的，“安全社區”稱號自動廢止，對應的安委辦將在媒體上予以公布，撤銷其稱號。取得“安全社區”稱號的單位，期滿一年后，應于每年的1月30日前向對應級別的安全社區考評驗收單位遞交工作報告，內容包括上年度安全社區工作總結和持續改進計劃。

六、職責分工

安全社區建設包含交通安全、消防安全、工作場所安全、家居安全、老年人安全、兒童安全、學校安全、衛生安全、公共場所安全、體育運動安全、涉水安全、社會治安、防災減災與環境安全，涉及到安全監管、綜合治理、社會治安等方方面面工作，因此，各街道、各有關部門要認真履行“一崗雙責”，明確分工，落實責任，扎實開展安全社區創建工作。具體分工如下：

各街道辦事處是安全社區創建工作的責任主體，要認真履行職責，切實加強對安全社區創建工作的領導，建立健全創建工作責任制，組織街道部門、轄區社區、學校等企事單位、家庭開展創建活動，按時完成任務；要把安全社區建設計劃納入街道財政支持范圍，為安全社區建設提供人、財、物等條件保障。

區安辦要加強溝通協調，積極參與安全社區創建工作，把安全社區建設和隱患排查治理體系建設、安全生產標準化建設等有機結合起來，作為夯實安全生產基層基礎的重要抓手，指導協調創建單位開展工作。

區財政局要加大對安全社區創建的支持和獎勵，把安全社區創建經費納入全區財政預算，并實行以獎代補的方式，對獲得“國際安全社區”、“全國安全社區”給予10萬元獎勵；獲得“省安全社區”給予5萬元獎勵；獲得“市安全社區”給予2萬元獎勵，為安全社區創建提供有力保障。

區教育局要加強與社區內各類學校的溝通聯系，指導學校制定安全實施細則；督促學校開展校園安全隱患排查整治、安全知識宣傳教育和疏散逃生演練，改善校園安全環境，提高師生的自我防護意識和能力。

區公安分局要加強社區治安防控網絡和體系建設，協助社區建立群防群治隊伍，逐步提高居民參與治安防范控制的技能和水平；做好人民內部矛盾排查、調解工作，接待和處理人民群眾上訪，預防和減少社區各類治安和刑事案件。

交警大隊要加強道路交通安全監管和交通事故隱患路段排查，提出防范交通事故、消除隱患的意見或建議，并上報區政府處理，保障道路安全通行能力；組織開展社區成員道路交通安全知識宣傳教育活動，提高出行安全意識，預防和減少社區道路交通事故的發生。

區交通局要主動協調、配合市道路運輸管理處和市交通綜合行政執法支隊做好客、貨運輸企業安全監管，開展道路交通安全隱患排查治理，加強客運企業駕駛員安全教育，嚴厲打擊客運車輛超載、超速和非客運車輛非法營運行為。

區經貿局要加強食品衛生安全知識的宣傳教育，定期協調各職能部門開展食品衛生安全檢查，督促、檢查、指導安全社區創建單位轄區內工業企業落實安全管理責任。

消防大隊要指導各安全社區創建單位和公安派出所加強社區火災隱患排查整治，定期組織消防設施的檢查和維護，制定應對措施，確保消防安全；積極開展防火防災教育和逃生疏散演練，提高社區居民的自我保護意識和自救自護能力。

區衛生局要加強醫療衛生安全知識的宣傳教育，定期組織衛生安全檢查；督促各醫療衛生機構開展疾病和職業病防控工作。

區文體旅游新聞出版局要將創建安全社區的宣傳工作納入社會公益性宣傳范疇，積極開展安全生產宣傳教育活動；做好社區內文化市場、文化娛樂場所等公眾聚集場所的消防安全專項整治工作。

區人力資源和社會保障局要督促、檢查、指導社區內的企業制定和執行勞動規章制度；做好農民工的安全生產培訓工作和女工特殊勞動保護工作；協調、指導、監督轄區內各類技工學校、民辦培訓機構按國家和省有關規定落實安全管理責任。

區司法局要將安全生產法律、法規納入公民普法的重要內容，會同有關部門和社區宣傳普及有關安全生產法律、法規知識；監督、指導律師、基層法律服務工作者為社區及生產經營單位提供安全生產法律服務。

區民族宗教、民政、住建、農林水、環保、工商、質監等相關部門要按照《省人民政府關于印發〈政府及有關部門有關部門安全生產監督管理職責暫行規定〉的通知》（政文〔〕33號）的職責分工，督促、檢查、指導安全社區創建單位開展相關工作，推動安全社區創建工作全面開展。

各企事業單位、學校、社區和家庭要結合本單位（場所）的實際，采取有針對性的措施，組織開展形式多樣的創建活動，積極參與安全社區創建工作，協力推進安全文化和社區環境建設，共同促進社區安全形勢持續穩定好轉，減少各類事故與傷害的發生。

七、工作要求

（一）強化組織領導。堅持區委區政府統一領導、街道具體組織實施、各相關部門聯合行動、企事業單位和社區齊抓共管，充分調動各方面的積極性，形成“黨委領導、政府負責、安辦牽頭、街道實施、多元參與、聯合共建”的工作機制。為確保安全社區創建工作順利進行，成立區安全社區創建工作領導小組（見附件1），負責全區安全社區創建工作的總協調，領導小組辦公室設在區安辦，具體負責全區安全社區建設指導協調和考核等工作。各有關部門負責抓好分管職責范圍內的工作，支持、配合街道整合各方面資源，共同參與事故與傷害預防和安全促進工作，確保安全社區創建的有效實施和運行。

（二）建立考評機制。各街道各有關部門要切實加強安全社區創建工作，堅決做到不搞形式，不走過場，力爭“創建一個、達標一個”。要建立安全社區創建激勵和約束機制，提高安全社區創建在安全生產目標責任制考評中的權重，并納入績效考核內容；對于安全社區創建工作效果好，群眾滿意度高的單位和個人，應予以表彰和獎勵；對因組織領導不力，導致安全社區創建工作開展遲緩，安全事故多發的，要按照有關規定和程序追究相關責任人的責任。

篇5

積極履行部門職責，突出關鍵環節，穩步實施醫藥衛生體制四項改革，充分調動衛生工作者積極性，體現醫療衛生服務公益性。一是穩步推進醫療資源整合。創新基層醫療衛生管理新模式，實現優勢互補，著力打造區域基本醫療服務龍頭。二是穩步實施基本藥品制度。在充分調研、仔細測算的基礎上穩步推進社區衛生服務中心采購基本藥物工作，為全面實施基本藥物制度做好前期準備。三是穩步推進公共衛生均等化。在服務項目上，重點實現兒童免疫規劃、結核病規范管理、流動產婦管理、重點傳染病監測、健康檔案管理等工作的均等化；在服務對象上，努力實現城市居民、農村農民、外來民工等三大人群的全覆蓋，確保老、幼、婦、殘等重點人群預防保健工作的均等化；在應急能力上，通過健全應急處置機制、龍頭帶動機制和資源整合機制，努力提升全區公共衛生工作整體水平。四是穩步實施績效考核改革。建立健全績效評價激勵機制，突出“醫防并重，寓醫于防”的理念，建立以服務數量、服務質量、資源利用率、醫療安全、患者評價和勞動效率為核心指標，科學設計績效考核指標體系，適當拉開人員收入差距，穩步推進衛生事業單位績效工資改革。

（二）推進衛生基礎設施建設，著力在健全體系上求提升。

切實加大區域衛生規劃推進力度，促進資源合理配置，提升醫療衛生機構標準化、規范化水平。一是加快推進衛生設施標準化建設。落實衛生設施建設三年行動計劃，繼續推進彭埠、丁橋、九堡3個社區衛生服務（分）中心的建設工程，扎實推進社區衛生服務站達標工程，新建社區衛生服務站2個，改、遷建社區衛生服務站4個，規范達標率力爭達到95%以上，進一步健全社區衛生服務網絡，做到站點建設全省領先。二是加快推進衛生機構規范化建設。重點實施醫院病房大樓和區公共衛生大樓改造工程。同時，加強醫療機構的內部布局調整與設備更新，進一步優化內部服務流程，營造良好診療環境，真正為百姓提供優質、均衡、普惠的健康服務。三是加快推進衛生信息化平臺建設。堅持以信息化帶動工作的標準化、規范化，以建立居民健康檔案為重點，以健康信息管理為核心，以遠程會診系統建設為突破口，以網絡化管理為手段，提升數字化管理與服務水平，進一步提高工作效能。

（三）推進衛生人才隊伍建設，著力在能力素質上求提升。

全面啟動人才隊伍建設三年行動計劃，加快改革、加大培訓、加強培養，分層分類強化人才隊伍建設，整體提升隊伍素質。一是健全兩項機制。根據“總量控制、適度增加”的原則，充分利用省市人才網絡平臺，重點引進中醫、燒傷等重點學科建設所需的高層次人才和影像、衛生管理等緊缺專業人才。加快推進學科帶頭人、業務骨干和優秀衛生管理人才培養，加強崗位管理，實行評聘分開，著力提高人力資源使用效率。二是開展三大活動。開展“大培訓”活動，緊緊依托“衛生人才培訓中心”基地和邵逸夫醫院培訓實習基地，分別采取市區聯合辦班、省區聯動合作的形式，引入上海復旦大學和省、市大醫院高年資專家及美國密西根大學師資力量，分衛生管理、全科診療、公共衛生管理三個班次，積極培養高素質骨干全科醫生，進行為期三年的培訓。開展“大比武”活動，在系統內繼續全面深入開展“一月一比武”、“一月一主題”的崗位技能大比武，通過大比武提高醫護人員的整體技術水平。開展“大考試”活動，深入開展以“基本理論、基本知識、基本技能”為主要內容的三基知識考試，努力做到“一季一考，人人過關考”。三是深化名醫強科。按照“選準優勢、錯位發展”的思路，堅持名醫帶動、強科拉動，大力扶持培育特色專科和責任醫師團隊，力爭培育市級名中醫和市級強科各1個，對獲評的名醫強科，繼續給予資金資助、獨立設置“名醫工作室”的物質激勵和精神激勵。堅持科研促動，認真承辦完成與社區衛生服務密切相關的“代謝綜合癥診斷標準”、“中醫藥燒傷救治”、“中醫藥救治糖尿病足”等3項部、省級科研課題，扎實推進其它3項市級科研課題和23項區級科研課題，努力實現創立一批特色專科、服務專科，培養一批學科帶頭人，造就一批名醫的工作目標。

（四）推進省級衛生強區創建，著力在服務內涵上求提升。

通過創建活動，夯實工作基礎，完善工作機制，提升服務內涵，帶動衛生工作整體提升。一是健全四全服務理念。全面推行“全人、全程、全面、全科”的社區衛生服務新理念，不斷提升社區責任醫生團隊廣度與深度。在運作上，進一步深化社區責任團隊“動態式、網格式、契約式、定制式”的四式化管理模式，切實提升服務品質；在內容上，以創建“全國中醫藥特色社區衛生服務示范區”活動為載體，大力推進“名老中醫+地道藥材”進社區工作，合理規劃中醫網點，積極培育中醫藥特色站點，推廣中醫適宜技術，深化中草藥配送機制，讓居民群眾享受到便捷、優質、價廉的中醫藥服務。二是推進衛生項目管理。總結閘弄口街道社區衛生服務中心慢性病項目化管理經驗，在全區范圍內逐步推開對高血壓、糖尿病等重點慢性病的項目化管理新模式。建立“家庭、站點、中心和上級醫院”的“四站式”慢性病服務鏈，實施慢性病管理服務規范流程，變專家坐診為專家會診，努力提高高血壓和糖尿病人的有效控制率，切實提高居民群眾對社區衛生服務的認可度和滿意度。三是優化醫療質量管理。以管理促規范、擴內涵、增品質，繼續深入開展醫療管理年活動，嚴把人員資質與醫療技術“準入關”，加強民營醫療機構監管，大力推行“臨床路徑”管理，全面實施醫療質量持續改進計劃，嚴格落實各項規章制度和操作規范，加強醫患溝通，確保醫療安全，提升服務質量。四是實施健康促進行動。全面深化重點慢性病預防控制三年行動計劃，力爭實現35-55歲年齡段高血壓、糖尿病控制和建檔率50%。結合“億萬農民健康促進行動”和“相約社區健康行”活動，繼續深化“一壇一臺”健康宣教平臺，促進城鄉居民群眾的健康素質全面發展。全面提升農村二次改水和改廁質量，新增二次改水受益18000人次，新增三格式無害化戶廁所1500座，比例達86%以上；力爭新創4個區級改廁示范村，繼續保持全市領先水平。以“一鎮一街一品”精品亮點培育為載體，扎實推進健康社區（村）、健康街區和健康單位建設，力爭新創省級衛生鎮街2個、省級衛生單位（社區、村）15個、市級衛生單位（社區、村）12個。

篇6

2002年區教育局、區文明辦共同策劃舉辦了江干區社區教育論壇,邀請省、市專家作專題發言。區領導、各部門、鎮、街道以及基層有關干部參加論壇，初步了解社區教育的概念及其意義，逐步引起重視。2003年部分街道社區在教育局的指導下開展了社區教育節和社區教育宣傳咨詢活動。2004年區教育局與街道聯手開展了大型廣場社區教育宣傳周活動。通過文藝演出、板報宣傳、咨詢活動、現場書畫等多種形式，宣傳理念，營造氛圍。活動中有180多名專兼職和志愿者參加活動，吸引了廣大市民參觀。還在江干教育網建立了社區教育網頁，宣傳社區教育，報導社區教育信息和在教育活動中出現的先進事跡。通過這些活動和載體宣傳，收到了良好的效果。社區教育在我區上下漸入人心。

二、構建社區教育三級網絡

構建網絡是開展社區教育工作的基礎。2003年10月我區社區教育在原成人教育培訓中心的基礎上籌建并經市教育局批準成立，社區學院定名為江干區社區學院（籌）。閘弄口街道、采荷街道、凱旋街道在此前后成立了社區學校。基層社區先后成立市民學校，至今全區49個基層社區成立市民學校41個。4個鎮則依托化學校，拓展社區教育的功能。全區46個村也均建立了村民學校，初步形成了覆蓋全區城鄉的社區教育三級網絡。

三、建立專兼職和志愿者相結合的工作隊伍

我區重視社區教育、成人教育隊伍建設。已建立起由專職、兼職和志愿者三部分組成的干部師資隊伍。目前全區有專職人員16名，其中區社區學院6名，各鎮6名、街道4名。15名干部是由區教育局委派。1名由鎮解決。兼職人員主要由各基層社區、村文教委員擔任。目前社區文教委員49名，村文教委員46名，共計95名。2004年通過舉辦兩期文教干部崗位培訓班，提高了他們的教育理論和實際工作能力。其余是外聘的師資和志愿者，根據教育活動的內容需求，隨時聘請參與工作。

四、制定政策文件，采取措施，推進工作深入發展

（一）近年來我區推動社區教育工作出臺的文件如下：

2001年：

由區教育局起草并由區政府下發了《江干區社區教育工作的實施意見》。

2002年：

區教育局下發了《江干區中小學參與社區共建、學校資源向社區開放的實施意見》。

2003年：

1、區教育局向區政府報告申請社區教育專項事業經費并經同意按我區常住人口每年人均1元列入財政預算。

2、區教育局起草并由區政府辦下發《江干區企業職工“雙證制”教育培訓的實施意見》

3、區教育局與文明辦、民政局聯合下發《江干區示范市民學校的評估認定的意見》，同時下發了《江干區示范市民學校評估細則》。

2004年：

1、區教育局起草并由區政府辦下發了《江干區關于加強社區教育工作，推進學習型城區建設的實施意見》并召開江干區社區教育工作會議。

2、區教育局下發《關于社區教育券發放方法的通知》。

（二）為了貫徹落實有關文件，采取了以下一些舉措

1、2002年起，區教育局就分別對閘弄口、凱旋、采荷三個街道派出專職干部到街道承擔基層社區教育的指導工作。從近兩年半的工作來看，工作成效是明顯的，在指導網絡建設、活動開展、規范管理等方面都收到一定的成效，也受到街道、社區的歡迎。

2、2002年起全區中小學場地等資源向社區開放。區教育局統一制作銅牌向社會公布，統一印制市民活動卡，大部分學校開放工作比較好，也受到市教育局的獎勵。

3、加強對基層市民學校的管理。教育局統一印制社區教育工作臺帳，規范基層工作計劃的制定，工作過程的記載和年度工作和小結，并通過例會，調研等形式了解基層工作情況，加強工作指導。2004年通過創示范市民學校活動并進行評估，評出十所首批區級示范市民學校，區教育局分別授予銅牌并予以5000元的獎勵。這些措施的落實，在促進基層市民學校向規范、健康的方向發展方面起到較好的作用，而且極大地提高了基層社區工作的積極性。

4、2004年試行江干區社區教育券制度。采用學習者自己出一點，社區教育券補貼一點的辦法，激勵市民參與學習，提高素質。全年共計發放社區教育券16萬元，已基本回收。社區教育券主要用于市民三項等培訓。1000余名市民受益，其中600名市民通過培訓拿到市教育局頒發的結業證。從試行的情況看，收到一定的效果。市民的學習積極性得到一定的調動，同時也調動了社區學院和各成校、社區學校的培訓的積極性。

五、教育培訓活動蓬勃開展，我區成員和市民素質得到提高

隨著社區教育三級網絡的形成，各層面均開展了各類教育培訓活動。區社區學院成立一年來，舉辦了成人業余高等、中等學歷教育11個，學員500余人；面向我區機關公務員開展電子政務培訓班9期，360余名學員培訓結業；舉辦“十萬家庭網絡行”培訓，1997名市民通過培訓結業；還舉辦了基層文教干部崗位培訓班等等。

各街道社區學校在區教育局的指導下，也舉辦市民三項培訓、中老年書畫班、文史知識、外語等各類培訓班。市民參與率不斷擴大，有些班級學員報滿供不應求，還涌現一大批學習積極分子和動人事跡。各基層市民學校也開展了“百場講座”活動，內容涉及公民道德、法律知識、環境保護、科學發展觀、健康教育等等。各街道、鎮和社區把青少年的教育納入社區教育范疇，利用暑假組織轄區青少年開展思想品德教育和社會實踐活動。豐富的活動內容，吸引了廣大青少年的參與，據統計參與率達到80%以上。活動的形式有很多創新。例如：“家門口的陶吧”、“小市民道德論壇”、“青少年模擬法庭”、“我愛家園演講比賽”，給青少年以很好的教育，也受到媒體的報導。社區教育活動開展以來，全區還出現了一些較為固定的學習型團隊。例如：景新社區的書畫社、慶春門社區的集郵文化夜校在全市都有點名聲。農村成校僅2004年舉辦成人業余中專學歷班學員298名，大專學班學員135名,其它培訓班培訓人數1690人，還配合鎮各有關部門開展各類培訓達12500人次。開展農民素質培訓有1099名獲得技能證書或學歷畢業證，大大超額完成區今年下達的200名指標。社區教育活動開展為提高我區城鄉人員素質，促進經濟和社會發展，發揮了積極的作用。

我區社區教育工作雖然收到一些成效，但還存在一下制約發展的問題，需要黨委、政府和有關部門認真研究并予以解決。概述如下：

一、管理和運行機制不夠有效，需加以完善。

社區教育以提高轄區全民素質為宗旨，是一項系統工程，要靠全社會的共同努力，要落實各級的目標任務，并健全有效機制。目前，街道、鎮和基層總體講發展不平衡。主要原因是工作的開展主要靠領導的意識和重視程度。因而在社區教育的人員、經費、場地、設施、工作的落實上隨意性很大，個別街道至今尚未建立社區學校正常地開展社區教育。隨著義務教育管理體制的調整并統一由區管之后，各鎮、街道的教育工作重點，應及時轉到以提高轄區成員的綜合素質的社區教育上來。區政府要起到對全區社區教育工作的領導和協調作用,落實各級的工作目標責任，建立符合我區、鎮(街道）、社區（村）分級主辦社區教育的運行機制和各層面內部協作機制，分工協作，形成合力，整體推進我區社區教育工作的發展。

二、投入有待進一步加強。

我區自2003年起作為區級層面，每年按常住人口人均1元列入財政預算。這筆經費除了解決區級大型社區教育活動和區社區學院事業經費外，主要用于基層市民學校建設的獎勵和江干區社區教育券發放，即推進基層工作的規范化和鼓勵社區工作者志愿者和弱勢群體的教育培訓工作上。與兄弟區相比我區的投入尚存在較大差距，例如上城區是按常住人口每年人均2元的標準列入預算。下城區則把外來人口也列入預算。江干區是個外來人口大區，對他們的教育也關系到我區社會的和諧發展，應該把外來人口列入社區教育經費指標。在鎮和街道層面的投入方面也嚴重不足，較好的鎮和街道除場地設施的一次性投入外，社區教育活動的日常經費就很少，而且沒有一個制度性的規定。至于城區各基層社區市民學校普遍反映經費難以落實，給社區教育工作和活動的開展造成很大的困難。社區教育作為一項公益性事業，需要一定的經費支持，除了區級予以投入外，街道、鎮也應該給予基層社區教育工作一定的經費保障，并形成制度。

三、落實專職社區教育人員的編制，理順管理體制。

我區現有社區教育和成人教育教育專職人員，除社區學院外，其余人員的編制還在原學校。隨著中小學定編工作的開展，如何落實這些人員編制，理順管理體制有利于人員安定，也有利于工作的開展。西湖區、上城區的做法是派到街道工作的社區教育干部的編制全放到區社區學院。農村成校的編制，兄弟區、縣（市）的普遍做法是規模較大的成校，編制獨立。最近省教育廳、人事廳的文件規定，農村成校編制控制在農村人口的萬分之二。根據上述情況，我區人員編制問題解決的方法可以是采取以下做法：

1、下派街道工作的社區教育專職干部，其編制統一放入區社區學院，由區教育局職能部門對他們進行工作考核，其工資和政策性補貼、年度獎金由教育局發放，其它每月的獎金福利由街道給予解決。

2、農村成校前幾年已辦妥獨立建制的法人單位手續，其人員應從原單位劃出并劃入成校，同樣由區教育局職能部門對他們進行工作考核，其工資和政策性補貼、年度獎金，由教育局統一發放，其每月的獎金、福利由鎮給予解決。

四、社區教育三級網絡有待于進一步完善

2003年10月市教育局批準我區社區學院（籌），但至今仍借用四季青小學場地。進修學校、社區學院新場地已在籌建中，內部規劃需充分考慮社區教育的特點、規模和功能。根據市教育局對社區學院的評估指標要求建筑面積要達到4000平方米，在設計上要考慮功能的整合，以便實際使用并能順利通過市教育局的評估認定，正式批準我區社區學院。四個街道有3個建立了社區學校，其余1個至今未建立社區學校。要加大指導力度的同時，把街道社區教育工作列入區級對各街道的工作考核目標體系。各街道都要整合資源建立社區學校，并完善管理體制和運行機制。實行分管領導任主任的校務委員會制度，同時實行分管領導任校長，教育局下派專職干部任常務副校長的社區學校管理運行模式，確保街道社區教育工作的開展。區教育局要對各街道社區學校實行督導評估制度，認定合格社區學校。各鎮成校隨著城市化進程逐步向社區教育接軌，現階段成人學校要通過區教育局督導評估增掛鎮社區學校牌子。各街道、鎮也要加強轄區基層市民（村民）學校的建設，整合社區資源建立和完善市民學校，開展社區教育工作。區教育局要繼續實行區級示范市民（村民）學校的評估認定工作，進一步推進市民學校建設。

五、打破條條分割，實現教育資源和教育培訓的整合

社區教育是一定區域范圍內面向全體成員的終身教育體系。具有社區教育具有“全面、全員、全程”的特征。也就是說教育內容全面廣泛，包括學歷教育、職業技能教育、社會生活教育、文化藝術教育、休閑娛樂教育等等；教育對象涉及轄區干部、職工、農民、市民、外來人口等等；培訓過程涉及早期教育、青少年教育、成人教育、中老年教育等。目前我區在教育資源和教育培訓上都存在條條分割的問題。在教育資源上各條線都要基層成立學校。例如；老年大學、婦女學校、人口學校、團校等等，名目雖多其實并不具備必要的人、財、物等條件，而且各條線對下都還要組織考核等,使得基層不得不忙于應付，不但浪費有限的資源而且極大地增加基層的人力、精力上的負擔，還會助長了形式主義。

區、街道（鎮）、基層社區（村）三級都應該在教育資源和教育培訓兩方面加以整合。蕭山、余杭等兄弟區整合電大、職業培訓中心、老年大學等各類教育培訓，統一建造一所區社區學院。規模大、功能全，具有極大的教育培訓優勢，較好地滿足轄區各類人群培訓的需求。我區應該打破條條分割，建設好江干區社區學院，使之成為面向我區干部、職工、市民、中老年等為一體的上規模、設施新、功能全的一個終身教育平臺。

街道（鎮）和基層社區（村）同樣整合有限資源，建設和完善社區學校、市民學校，把其它各類稱呼的學校均納入其中，成為各層面的終身教育平臺。納入之后各條線在管理上要加強協調和整合，形成良好的運行機制，促進各類教育培訓活動的有序進行，真正起到提高轄區成員和市民綜合素質的作用。

六、社區教育市場有待進一步開發，培訓面有待擴大

區社區學院成立以來，延續了原成人教育培訓中心和進修學校的學歷教育的同時，也拓寬了一些培訓內容，例如十萬家庭網上行。但總體來說，培訓面尚不寬，且主要是政府推動的項目。社區教育從培訓目標和內容來看，一部分是公益性的，即政府對市民提高文明程度、法制意識、綜合素質要求的教育培訓活動；另一部分則是公民為了提高自身學歷、技能、專長、生活質量的培訓，這一部分則應該引進市場機制，作一些有償的服務。區社區學院更要增強市場意識，服務意識，深入企事業單位、深入基層、了解需求，搞好課程開發，搞好教育服務不斷提高知名度。各鎮街道社區學校除了大量開展面向轄區市民的公益性教育培訓活動外，也應該發揮地緣優勢，加強與社區學院和各類培訓機構的合作，開展教育服務。各基層市民學校則主要開展轄區市民的公益性教育活動，以提高市民的素質，促進轄區的文明建設。通過各層面的共同努力，不斷擴大市民參與率。

七、充分發揮社區教育網絡在農民素質工程中的作用問題

我區社區教育三級網絡初步形成，這是我區提高城鄉市民素質的主力軍。我區社區學院和農村成校，均有開展教育培訓的場地，教育培訓的設施設備，還有計算機等專用教室，也有專門的干部師資隊伍。社區學院前身成人教育培訓中心和農村成校均有10多年的辦班培訓的經歷，不但開展了成人高等、中等學歷教育，也開展了10多個工種的職業技能培訓，還與省、市高校，技術學院和職能技能培訓部門建立了良好的合作關系。完全有能力承擔和組織我區勞動力素質培訓和失土農民的技能培訓。可是2004年我區失土農民培訓卻通過招標方式，讓民辦教育機構承擔。據了解，民辦教育機構也無專門的培訓人員，基本上也是外聘人員，而且在我區并無健全的網絡和基地，最后還是租用我區的成人學校的場地設施并由成人學校參與管理來實施培訓工作。我區既然構建起社區教育三級網絡，區政府及有關部門應整合培訓資源，發揮我區自己網絡的作用和效益。

八、加強對學習型組織創建工作的領導

篇7

關鍵詞：農村；留守少年；社會支持體系

中圖分類號：G632.0 文獻標識碼：A 文章編號：1992-7711（2014）08-0167

一、農村留守少年社會支持現狀

1. 農村留守少年社會支持構成

本研究以少年生活、學習等社會活動的交往網絡為起點，探究留守少年在日常交往圈中的不同對象――父母（監護人）、朋輩群體、親戚、鄰居、教師等在留守少年遭遇生活、學習、心理、生理問題以及安全隱患時的支持情況，并對學校、農村社區和有關政府部門針對留守少年組織開展關愛支持行動進行研究。

2. 農村留守少年社會支持現狀

據不完全統計，目前茂名全市父母單方外出務工的留守少年超過50萬人，數量居廣東省首位。基于此，研究以茂名市為樣本，在市直、轄6個縣（市、區）的小學、中學農村戶口留守少年（6-14歲兒童）抽樣進行《社會支持評定量表》問卷調查。結果顯示，農村留守少年社會支持體系的總均分為35.72，其中客觀支持均分為9.67，主觀支持均分為23.08，對社會支持的利用度均分為2.97。這說明農村留守少年的社會支持低。

3. 農村留守少年現有社會支持的特點

（1）社會支持的來源呈現狹隘性和非專業性。在面臨困境時，多數留守少年求助于教師。他們在遇到學習、生活問題求助教師的比例分別為68%、39.1%，從教師那里獲取生理衛生、安全知識的比例為52.4%和53.1%。其次選擇朋輩群體，再次選擇家人（監護人），只有極個別留守少年選擇其他的機構組織或專業人士。（2）社會支持的滿意度不高。6.2%的留守少年表示沒有教師在學習輔導之外沒有情感性支持，25.6%的留守少年表示親戚、鄰居只在生活上給予幫助，27.3%的留守少年認為從家人（監護人）中獲得的支持較少。此外，87.3%的留守少年表示，幾乎不會從農村戶籍居住地村干部處獲得幫助。（3）社會支持的利用率偏低。63.1%的留守少年在遇到問題、困惑時很少尋求支持，有16.2%的留守少年在煩惱時根本不尋求支持。值得注意的是，在處理心理困惑方面主動還是被動的選擇上，31.3%的留守少年選擇將心事埋藏在心里，不愿意主動向別人傾訴、找人分擔。這種情況以留守女童居多，令人擔憂。

二、農村留守少年社會支持缺乏的原因

1. 農村勞動力大規模流動與城鄉“二元化”之間的矛盾

2013年全國外出農民工16610萬人，增加274萬人，增長1.7%。城鄉戶籍制度、社會保障制度等社會政策“二元結構”使農民工不能與城市人口享有同等的權力和權益，也造成了其子女接受教育的困難，這些因素直接導致了農村留守少年問題的產生。

2. 監護人能力與留守少年成長中多元需求之間的差距

調研發現，與祖輩或父母中的一方共同生活的留守少年比例為90.4%。他們的祖輩大多年事已高，還要承擔繁重的體力勞動，大多數祖輩監護人不能很好地照料留守少年。祖輩的文化水平的欠缺使他們在學習輔導時非常吃力，也不能有效進行學習督促。留守在家的父親或母親本應該是為留守少年提供最好支持的群體，但他們留守在家多是由于體弱多病無法外出務工，甚至還要子女照顧。由親戚或鄰居監護的留守少年大多只能得到生活中的支持，他們的臨時監護人大多出于同情心提供一些物質上的幫助，如提供飯食或借錢，但同時認為“沒有精力理別人家的事”。

3. 外出務工父母在經濟收入與子女教育之間取舍的失衡

外出務工父母由于文化水平、工作能力等因素在城市大多只能從事報酬較低的工作。為節省開支，他們會盡量減少花費，而和家人聯系的交通費、電話費等費用也常被他們列入精簡計劃。由于過于看重經濟收入積累而忽視了家人之間特別是對留守子女的聯系，造成了親子關系疏離。此外，大多數父母外出務工的主要目的是為子女準備教育資金，受這一動機驅使，父母對子女的學習給予了高度的關注，而忽視留守少年心理和情感等方面的發展。

4. 農村學校課程設置與留守少年身心發展的不相適應

在茂名地區，除外出務工人員子弟學校之外，多數學校由于主要生源不是留守少年，沒有充分意識到留守少年群體的特殊性，沒有專門為留守少年群體設置心理疏導、安全教育、權益維護等課程。在教學過程中，當留守少年出現的問題時，也大多被簡單武斷地貼上“問題少年”的標簽處理，缺乏對其問題行為背后家庭環境因素的考量。此外，農村學校大多面臨的場所簡陋、經費緊張、師資不足等困難，制約了學校為留守少年群體提供支持。

5. 農村社區資源的匱乏與留守群體問題突出之間的反差

目前村民外出務工已極為普遍，包括部分村兩委干部家庭也有不少青壯年成員外出務工，他們身后留下一個個留守家庭。由于青壯年家庭成員的缺失，導致留守家庭問題突出，留守少年、留守老人、留守婦女都不同程度地面臨生活上的種種困難。這種現象本應該引起村級組織的關注，由于這些問題似乎司空見慣，加之農村社區的資源匱乏，村一級整合社會資源的能力有限，農村社區幾乎沒有針對留守家庭給予特殊的幫扶措施，村干部本身沒有采取行動去幫助留守少年，也沒有村中組織村民去幫助留守少年。

三、改善農村留守少年社會支持狀況的對策

1. 政府要加強宏觀管理，完善相關政策法規

政府應從宏觀上把握解決農村留守少年問題的方向，為農村留守少年問題的徹底解決發揮重大作用。（1）加快戶籍制度和社會保障制度的改革。其內容包括取消戶籍制度，建立以公民身份為基礎的醫療、教育、就業、養老等社會保障制度體系，可以有效解決留守少年面臨的問題。（2）構建維護少年權益的法律支持體系。制定維護少年權益的實施細則，以相關法律法規為依據，設立專門機構，以獨立第三方的角色代表留守少年對侵害留守少年的行為提起法律訴訟，從而真正地保證農村留守少年的合法權益。（3）凈化農村留守少年成長環境。大興培養和踐行社會主義核心價值觀，加強對社會正能量的宣傳與獎勵，對當地網吧、游戲廳等娛樂場所嚴格監管，為留守少年的健康成長營造良好的社會氛圍。（4）加快發展地方經濟，加快小城鎮建設。只有推進農村剩余勞動力實現原地或就近就業，才能從根本上解決留守少年問題。

2. 家長和監護人要強化教育理念，營造良好家庭氛圍

加強宣傳教育，讓父母意識到親子互動、良好家庭氛圍的重要性，增加對子女的教育引導和心靈情感上的撫慰。另外，父母還要經常與監護人、學校保持良好的溝通，及時掌握留守子女的生活、學習、生理及心理方面的情況，并及時有效地給予子女提供具體的幫助，消除空間阻隔帶來的“心靈陌生感”。同時，監護人要增強自身的角色意識，為留守少年制定合理的教育目標，幫助其健康成長。此外，監護人也要關心留守少年的情緒情感變化，適時引導。

3. 學校要強化責任意識，完善教育管理體系

學校要把留守少年問題納入學校常規管理范疇，除做好課堂教學工作，更要從生活、情感上關心他們，與家長配合化解留守少年問題。（1）建立檔案。逐一登記留守少年家庭住址、父母（監護人）聯系方式，以及留守少年在校期間的學業、行為、思想等方面的表現等，以便家長能全面了解子女情況。班主任應定期與監護人聯系并適時地進行家訪，除課業輔導外，還應幫助監護人樹立正確的教育理念，督促其履行相應監護職責，為留守少年營造良好的學習生活環境。（2）開設相關的心理課程。對留守少年在成長過程中遇到的困惑進行及時的疏導和幫助，使其掌握基本心理健康知識，以期自身妥善處理心理上的困惑。此外，學校可設立心理咨詢室，進行一對一輔導，助其解決在學習、生活中的問題。（3）完善寄宿制度。有條件的學校可以為留守少年提供寄宿并完善相關的寄宿管理制度，設立專職生活輔導員，照顧留守少年的飲食起居。

4. 匯聚社會各界力量，建立完善的社會保護圈

篇8

我國是世界上唯一一個老年人口超過1億的國家，也是發展中人口大國崛起過程中人口老齡化問題最嚴峻的國家，而“未富先老”已成為我國越來越突出的問題。據《中國老齡事業發展報告（2013）》藍皮書指出，我國人口老齡化將加速發展，在2025年之前，老年人口將每年增長100萬人，預計到2020年，我國60歲以上的老年人口將達到2.48億，占全國人口總數的17%；而到2050年我國老年人口總數將超過4億。面對我國社會老齡化發展的迅猛勢頭和嚴峻挑戰，黨的十作出了“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”的戰略部署，養老問題已成為各級黨委政府高度關注、人民群眾迫切需要解決的民生問題。而隨著社會轉型、產業調整和經濟的轉軌，養老觀念、方式的轉變也成為必然，養老服務業的發展空間日益擴大，社會養老事業與產業協調發展必將成為應對老齡化社會的戰略選擇。

1 雅安市老齡事業發展現狀

1.1 人口老齡化現狀

雅安地處四川西部屬經濟欠發達地區，是一個人口小市，資源大市，經濟欠發達市。雅安市早在1997年就開始邁入老齡社會行列，近年來，雅安市老年人口仍持續增長，據2012、2013年數據統計顯示，全市60歲以上的老年人占全市人口總數的16.12%、18.5%。從近十年發展趨勢分析，雅安老齡化程度高于全國全省水平，而且老齡化將逐步加重。預計在2025年前，全市60歲及以上人口將達到總人口的1/4以上，而在2035年前，全市60歲及以上人口將達到總人口的1/3以上。近十年來，雅安人口再生產類型轉變為現代型，總體看，雅安人口率先進入一個“三低”時期，已形成了“低出生、低死亡、低自然增長”的現代型人口再生產類型，且先于全省完成轉變。雅安老齡化進程的加快，面臨老齡化的壓力和挑戰也將越來越大。

1.2 養老服務機構現狀

由于雅安社會經濟欠發達，養老服務發展緩慢，養老機構主要是以國有為主的單一格局，民辦養老機構起步晚，基礎差。從數量上看，雅安市養老機構大多數分布在農村，主要為農村敬老院。截至2013年2月，全市共有各類養老機構42個，其中農村敬老院30個、公辦社會福利院11個，合計床位3622張，“民辦民營”養老機構只有1個，床位60張。由于“4?20”蘆山強烈地震造成全市38個養老機構不同程度受損，使養老服務的提供受到了影響。目前雅安每百名老人擁有床位1.3張，按照省上“十二五”時期每百名老人擁有床位3張的目標，全市老人需養老床位8484張，缺口達4802張。

由于受財力、物力、人力資源的限制，不同養老機構之間的基礎設施存在較大差異，全市公辦城市福利院建設不足，民辦養老機構發展滯后，總體不能滿足雅安市不斷增長的社會養老服務需求。社會福利院基礎設施較齊全、環境優美、管理規范，老年人對國有養老機構信任度比較高，入住率較高，有些社會福利院出現供不應求、預約及排號入住的現象，如市社會福利院“一床難求”，目前至少有100多人等候入住。但農村敬老院，主要是為“五保戶”提供日常的生活供養和照料，各方面的條件都較差，由于地處偏遠、交通不便、資金短缺、院舍陳舊、設施簡陋、醫護缺乏等方面的原因，入住對象精神慰藉、保健康復、文化娛樂等方面嚴重缺乏，普遍存在著入住率低、床位長期閑置、資源浪費的現象。

1.3 養老機構工作人員現狀

雅安市養老機構總體呈現出工作人員數量少、城鄉養老機構工作人員素質差別較大的主要特點。目前，全市公辦養老機構的管理服務人員與集中供養對象之比為1∶6，遠高于省三星級（最高等級）敬老院1∶10的標準。據統計，截至2013年2月，全市41個公辦養老機構共有管理服務人員409人，其中在編165人，臨聘244人，大專及以上文化程度人員占41.8%。在編人員多為鄉鎮機構改革分流安置人員，臨聘人員多為“4050”人員。管理服務隊伍整體文化素質、專業技能和服務水平較低，現有在編管理服務人員大部分無養老職業資格證書，臨聘人員也只能從事清潔衛生等后勤工作，同時這部分人員流動性相對較大，沒有接受過專業培訓，管理能力、醫護水平相對較低，為老年人提供心理護理、精神慰藉等服務難以開展。

2 當前老齡事業發展面臨的主要問題

2.1 保障體系不健全，老齡事業基礎薄弱

快速發展的老齡化進程與經濟轉軌、社會轉型相交織。從全國范圍來看，現階段的養老保障水平較低，社會養老服務體系建設相對滯后，對老齡事業投入嚴重不足，老齡產業起步晚，一些地方對老齡工作重視不夠，機構人員力量薄弱，推動老齡事業發展的體制機制尚不健全。現有養老制度基本上還是“補缺型”的框架，主要保障“三無”和困難老人的基本生存，服務面相對狹窄，尚未形成系統化的、惠及全體老年人的服務體系。而當更多的養老服務機構進入養老產業之后，養老機構的管理以及服務標準亟待規范，行業的監管作用亟待加強。

2.2 家庭養老功能弱化，社區服務功能不足

家庭養老中無微不至的照顧、時刻體現的親情給予老年人的精神寄托是社會養老無法替代的，長期以來，中國社會最主要的養老模式是家庭式養老，但隨著社會的發展以及家庭規模的縮小和結構變化，中國全面迎來“421家庭”時代，城市“空巢家庭”越來越多，城鄉“空巢老人”占老年人口比例接近50%；與此同時，中青年人緊張快捷的生活節奏和越來越重的工作壓力，客觀上造成家庭成員沒有時間和精力去更多更好地照料老年人，傳統的家庭養老功能日益弱化是不可回避的現實。隨著社會工作的加快發展，社區照顧模式作為社區工作的一種專業方法正逐步得到推行，但我國社區建設尚不成熟，社區基礎設施不完備，社區機構功能發揮不足，客觀上造成社區養老服務功能無法滿足市場需求。

2.3 養老服務供需矛盾日益突出

隨著老年人在生活照料、醫療保健、精神慰藉等多層次、多樣化需求快速增加，現有養老服務供給能力離巨大的需求還有不小差距，主要體現在養老設施總量供不應求。據統計，截止2012年底我國各類老年福利機構為4.4萬個，床位數416.5萬張，平均每千名60歲以上老人擁有床位22.4張，而實際上很多地方的公立養老機構出現千人難求一床的尷尬局面。而民營養老機構卻呈現床位空置率高，營運不佳的狀況。從全國總體來看，養老機構和配套設施缺乏、養老床位不足、現有資源亟待整合優化，養老服務的數量和質量都遠遠不能滿足市場需要。

2.4 養老服務項目、水平及醫護專業人員素質亟待提高

目前，大部分養老機構只能給入住老人提供最基本的養老服務，養生康復、醫療保健、文化娛樂等其他方面的服務內容很少。過于單一的模式，不僅影響養老機構的社會經濟效益，不能有效滿足老年人的需求，也會影響到老齡事業的健康發展。另一方面，養老機構的專業護理人員缺乏、護工年齡偏大、素質不高、專業技能缺乏及流動頻繁，不少養老機構由于受到條件的限制，工作人員只能既當管理人員又當護理人員，身兼數職，勞動強度大、工資待遇低、工作環境差，社會上還存在著對養老服務人員的偏見，導致養老機構工作人員隊伍不穩定。

2.5 養老產業發展滯后

從現實看，我國有消費能力的老人數量其實是龐大的，消費市場是存在的，養老市場規模巨大。國家有關扶持老齡事業的政策、規劃雖然陸續出臺，但地方政府實施的細則、配套的制度在具體落實上還存在不少問題，特別是各地對民辦養老機構的扶持不夠，具體的優惠政策和措施還比較缺乏，可操作性不強，所以養老產業還一直處于被“觀望”的境地，進展緩慢。與迅猛發展的老齡化進程相比，養老產業發展相對滯后，主要表現為養老產業規模小，形式陳舊，結構單一，數量少，由于養老產業主要集中在經營養老院或生產老年用品上，而從事老年用品的生產企業、消費場所普遍規模不大、產品不多，無法形成聯動，沒有形成產業鏈條，不能滿足老年群體的消費需求。現階段我國養老行業發展較為分散，行業準入標準還不完備，行業規范與監管也相對薄弱。

3 加快養老事業發展的對策及建議

3.1 發揮政府主導作用，構建可持續發展的社會養老服務體系

面對社會日益增長的養老服務需求，地方黨委政府要把老齡事業看作長期的戰略性問題、重大的民生問題，把發展老齡事業納入經濟社會發展總體規劃，建立養老公共服務財政投入穩定增長機制。雅安要抓住災后恢復重建契機，充分利用優質的生態資源、生態環境，加快推進養老事業社會化產業化發展，走多元化、特色化、生態化之路。堅持政府主導、政策扶持、多方參與、統籌規劃，推進城鄉、區域之間老齡事業發展，著力構建以政府投資和普通服務為特征的機構養老、以社會投資和中高檔服務為特征的專業社區養老、以居住分散和服務分散為特征的居家養老這三種方式。建立與雅安市人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調，統籌城鄉、適度普惠的老年福利制度和以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐，制度完善、組織健全、規模適度、運營良好、服務優良、監管到位、可持續發展的社會養老服務體系。

3.2 加強科學規劃，加大政策扶持

政府的責任主要體現在制定養老服務規劃、制定養老服務扶持政策、加大基本養老服務投入以及養老機構規范管理等方面。一是要按照統籌考慮、合理布局、超前規劃的原則，在科學分析本地老年人口發展趨勢的基礎上，結合地方經濟社會發展規劃和城市建設規劃，制定全市養老機構發展總體規劃，科學統籌養老服務機構布局，為未來養老服務事業發展預留空間。二是加大政策扶持，將養老機構設施建設項目納入綠色審批通道，對養老產業在簡化和規范程序、土地劃撥、稅收優惠、減免費用、精神鼓勵、財政補貼、信貸優先、吸引外資等多方面制定支持政策。三是提高財政對新增養老床位的補貼力度，對新增養老床位的補貼范圍、標準、補貼申請和下撥辦法進行具體規定，使對新增床位的財政補貼能夠落實到位。同時要結合地方實際切實落實國家關于養老體系建設的各項優惠政策。

3.3 加大專業人員培養，加強養老機構人才隊伍建設

一是作為培養專業人才的重要陣地，高等院校和中等職業學校應有計劃地增設與養老服務相關的專業或課程，開設老年醫學、老年護理學、營養學以及心理學等課程，加快培養老年服務管理、醫療保健、護理康復、營養調配、心理咨詢等實用性專業人才。二是以醫藥衛生類專業為主要優勢的雅安職業技術學院為依托，建立全市養老護理人員培訓基地，對養老機構的管理、服務人員進行培訓與輪訓，逐步建立養老機構院長資質培訓和養老護理員持證上崗制度，不斷提高養老服務從業人員的職業素養、業務技能和服務水平。三是鼓勵和吸引專業社會工作者和社工專業、護理專業的高等院校畢業生到養老機構工作，并為他們創造良好的工作和發展環境，提升養老機構專業化管理水平。四是完善專業人才與志愿者、社會義工相結合的服務隊伍，為老年人提供科學的志愿服務。

3.4 推進居家養老服務，完善社區服務平臺，構建多元化、全方位的社區養老助老服務體系

養老機構已從傳統意義上僅為孤寡老人提供撫養和生活照料的老年福利院，向覆蓋全體老年人，為他們提供生活照料、精神慰藉、康復護理、醫療保健、健康教育、體育健身、文化娛樂、權益維護等全方位的服務轉化。而家庭養老功能趨于弱化的現實和社會、經濟的發展現狀，迫切需要社區參與到養老服務業中。要超前謀劃社區養老服務設施建設規劃，把社區養老服務站、社區老年日間照料中心項目建設列入政府民生工程，加快社區居家養老服務中心建設步伐，以社區服務中心為核心，以社區醫院、社區調解中心、社區敬老院、社區托老所、社區老年學校、社區婚介所和家政服務中心等為依托，以社區志愿者為補充構建社區養老助老服務體系，依托現代信息技術手段，通過電子政務、社區服務信息網、熱線電話等形式，努力構建覆蓋城鄉的養老服務信息網絡平臺。合理確定政府購買服務的標準、范圍和方式，依據不同情況為老人提供有償、抵償或無償的養老服務。

3.5 提高保障水平，完善養老保障體系

一是加快推進城鄉一體養老保障體系建設，探索城鄉統籌發展的養老保障制度模式，重點解決農村老人“養”和“醫”的根本問題。二是探索醫養結合，引導醫院與養老機構對接掛鉤、開設全科門診和派駐醫務人員等，對符合條件的養老機構及時納入基本醫療保險和新農合定點范圍，并逐步建立政府為困難、空巢、失能老年人購買服務的養老服務補貼制度。三是完善老年人社會保障制度，形成基本養老保險、補充養老保險、個人儲蓄養老保險與商業養老保險相結合的養老保險體系。四是建立全市高齡老人補貼制度，對年齡在80周歲及以上的老年人實行享受高齡生活補貼，按年齡段制定適當的補貼標準按月發放。

3.6 大力發展民辦養老產業，豐富組織形式與運行模式

雅安經濟還比較落后、財政困難、政府資金投入不足，公立養老機構遠不能滿足社會養老服務需求，而大力支持和發展社會力量舉辦專業化養老機構是切實解決養老難題的有效措施，可以有效地改變我市養老機構數量少、服務類型單一的問題，緩解養老服務供需失衡的狀況。雅安要充分利用良好的生態環境和自然資源，按照靈活適用的原則，探索多種經營模式，鼓勵民間資本以獨資、合資、合作、聯營、參股、租賃等方式，興辦養生養老公寓、老年康復護理院、臨終關懷醫院，建設養生養老基地等高、中端生態養老服務機構。引導民間資本、企業投入養老產業，實現規模化、品牌化經營。發展老年旅游產業，在旅游資源、旅游設施、旅游服務方面進行重新組合，有針對性地設計老年旅游產品，配套建設社區衛生服務機構、餐飲服務中心、文化娛樂場所、老年大學、老年運動中心等，最大限度地滿足老年人的需求。

3.7 規范養老服務管理，加強行業監管

篇9

關鍵詞：出獄人；社會保護；地方立法；安置幫教；社會救助

中圖分類號：D916.7文獻標志碼：A 文章編號：1671-1254（2016）05-0045-08

Abstract：The protection of exconvicts is one of the dead ends， which have usually been ignored in the social welfare system. Because of the decline of the exconvicts social abilities and their difficulties in earning their own living， they will have to encounter great resistance when they return to the community. Taking Chongqing as an example， the relevant rules have been abolished along with the abolishment of the RTL system， which led to the legal vacancy of the combining part between social comprehensive measures and social welfare system. The form of local legislation forces the government to enlarge the scope of social welfare， which would be an efficient approach to improve the current ineffective protection. Therefore， the local government can take a first try and practice enacting social protection regulations by making “Social Protection Ordinance for the Exconvicts”， putting their basic life and health care into practice and bringing these systems into social insurance and social relief.

Keywords：exconvicts； social protection； local legislation；“aid-help-management-education program” for the exconvicts；social aid

出獄人保護是強化社會治安綜合治理和提高再犯罪預防的重要環節，也是社會救助和福利保障制度運行中最易忽略和遺忘的角落。出獄人主要指被判處死刑緩期兩年執行、無期徒刑、有期徒刑且在監獄服刑期滿回歸社會的人員，以及被監獄決定監外執行或被法院裁定假釋的服刑人員①。出獄人社會保護又稱更生保護，具體指政府、民間團體、社區工作者和志愿者應特殊人群重返社會的基本需求提供生活救助、心理疏導、升學就業指導、治療康復的活動。在公眾看來，出獄人從來不是單純的社會弱勢人群而是邊緣法律人的角色，對于這類曾經實施危害社會行為的人員分享社會資源，普通人多少持有排斥的態度。在公共資源有限的情形下，他們同樣可能成為政府擬定保障和救助范圍時有意無意排除的對象。因此，僅用政策倡導和協調方式加強出獄人保護工作是遠遠不夠的。一方面，詳定法律法規，系統明確出獄人最低生活、醫療、住房保障，細化升學就業平等，跟進社會救助，才可能落實政府和社區職責；另一方面，制定相當規格的地方法規，將出獄人保護真正列入社會治安綜合治理的子項目，持續保證和適度擴大政府購買社會服務的力度，清晰基層政府職責，充分發揮社區自治組織的作用，才可能真正推動法治文明和社會進步。

一、強化出獄人社會保護的理論依據

（一）出獄人社會保護的刑事理論依據

1.犯罪學依據：犯罪社會環境原因的風險調節。按照以往“犯罪中心主義”的犯罪原因研究方法，對犯罪生成的考量主要圍繞犯罪人的意志及其行為，而避開被害人、刑事環境因素。自20世紀70年代以來， 犯罪學理論出現了重大變化， 其中一個明顯的發展就是關于犯罪的情境性研究和情境研究方法的出現[1]。在犯罪事件中， 除所謂“無被害人的犯罪”， 必然存在犯罪人、被害人、犯罪周圍社會環境的影響作用，即“同其他任何社會事件一樣， 犯罪事件的發生也有其背景和環境。其環境是由居民和社會的特點、文化觀念、對被害危險的認知以及其他間接影響犯罪事件的因素組成的。被害人和犯罪人與這些環境因素相互作用并受環境的影響”[2]。“犯罪者―被害者―刑事環境”橫向三元范式改變了“犯罪中心主義”對犯罪人和犯罪行為的限制觀察，將被害人因素、刑事環境及社會因素納入犯罪原因研究。既然犯罪的產生不能離開一定的社會因素，在懲罰和改造犯罪的刑事一體化目標下，與刑罰執行相關的后續制度設計就應當考慮出獄人與社會環境的互動影響關系，改善出獄人的社會對待，減少社會環境誘發再犯罪的矛盾沖突。

2.刑罰學依據：刑罰負效應的消解。刑罰以報應為基礎，雖然它是因果緣起自然法則的體現，但主動施加的報應不禁讓人聯想到某種偏激的行動。邊沁認為，刑罰本身是一種惡，并且由此帶來其他的痛苦[3]。刑罰對受刑人的消極影響包括禁閉嚴控環境的壓抑、人格與權利限制的緊迫、繁重強制勞動的艱辛、與社會隔絕的孤獨以及由此所帶來的附加“懲罰”：限量的衣食睡，本能的壓制和疾病的爆發，醫療救助的困難，為爭奪權利待遇的相互傾軋傷害、體罰，家人的拋棄和婚姻變故。這是刑事司法運行和刑罰天然帶來的結果，是刑罰功能擴張給受刑人造成的沉重壓力[4]。為消解刑罰負效應，在出獄人歷經懲罰與贖罪的靈肉煎熬后，加強對這一弱勢群體的關愛和社會保護，解決他們的基本生活困難，減少刑罰后期影響，這些十分必要。

（二）出獄人社會保護的法哲學基礎

1.出獄人保護是人權保護的應有之義。人因其為人而享有的權利是人權思想的基本內涵。正所謂“自然權利是人所共有的、任何個體都可對蒂屬對象或社會所要求的重要利益”[5] 。基于“出獄人仍是人”這一自然事實，出獄人享有與其他公民同等的基本權利。洛克在《政府論》中對“自然權利”作出界定：“人們……生來就享有自然的一切同樣的有利條件，能夠運用相同的身心能力，就應該人人平等，不存在從屬或受制的關系”；“人們既然都是平等和獨立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或財產。”[6]按照自然權利的屬性，出獄人享有的權利并不是基于社會的允許和寬容而被慈悲給予的，是其因“活著”的生命狀態而自然存在的。主體道德上的善惡與自然權利的享有不具有關聯性。出獄人曾因濫用權利的對價即犯罪突破人權的無害性[7]而失去自由，這種自我選擇限定了其自然權利喪失的程度。因此，監禁的結束意味著復權的開始，它表明個人的自然權利從來不是外在賜予，監禁及其他剝奪權利的方式從來沒有超越道德和法律評判標準的絕對意義。

在權利體系中，生命權以自然人的性命維持和基本安全為內容，民法理論稱其為生命健康權。出獄人要維持自身在社會生活中的存在，必須要具備最低生活、住房、醫療甚至救助等基本保障。這些基本需求只能由政府福利體系予以基本保障或者由社會救助體系予以相應的滿足，因為出獄人生活于社會共同體這一互動的基本組織形式之中。對于個人訴諸于社會的需要，社會以法律的形式確認和維護人的生命權，保障生命不受非法剝奪，保障生命在受到各種威脅時能得到積極維護，才可能接續以社會制度規范的形式滿足人的不同層級物質需要和心理需求。但無論是歷史經驗還是現實實踐，出獄人基本權利的保護明顯滯后于一個國家和社會的整體權利保障水平。

出獄人的犯罪標簽是最明顯的，他們受到社會排斥，也容易出現社會制裁反應下的“偏差行為”[8]。盡管現代社會接受這樣的事實，如果出獄人重新踏入社會，無立足之地和無生活來源，就不止是他的生命健康受到直接威脅，社區也將永無寧日。但這種基于社會秩序需要而不得不采取的保護，難免摻入人格歧視和心理排斥的因素，整個保護力度取決于保護者的意愿，出獄人權利的保護必然處于可有可無、可多可少的狀態。強調自然權利的本質性，恰恰是強調平等保護每個人包括出獄人維系生命健康和人格尊嚴的基本權利。

2.出獄人保護是重建和平衡社會關系的客觀需要。犯罪和行刑共同造成社會關系的斷裂，如果出獄后社會關系不能修復或重建，出獄人將失去包含基本生存滿足在內的所有依靠。

監禁是犯罪者被隔離于社會的形式，出獄是其重新融入社會的開始。犯罪者以其惡行率先打破了平和有序的社會關系。作為一個“公共敵人”[9]，犯罪人不僅遭受國家制裁，他們出獄試圖重建社會關系還會遭遇來自“共同體”的提防甚至排斥。出獄人是曾經的犯罪者，其一般狀況應當低于無罪公民中的最低階層，因為犯罪人的命運不能比非犯罪人的最低階層更好，這是深入在社會和一般公民意識中對待出獄人的“劣等原則”[10]。這一原則長期影響著國家和社會對待出獄人的態度，客觀上造成出獄人在社會中的難融性與邊緣化。

在社會嵌入性的結構關系中，在法律的權利和義務之外，社會關系和親緣關系的破損，都將使出獄人陷入物質生活上孤立無援的境地。同時，接納感和歸屬感是保持個體身心健康的基本需要[11]。如果出獄后一度受到排斥、拒絕和忽視，就會導致被剝奪和不信任的感受，對出獄人的認知、情緒和行為產生直接影響。出獄人既然履行了國家實施的刑罰內容，國家就有責任和義務恢復其權利，在其處于困境的時候像保護普通生活困難的社會公民一樣給予物質救助，采用保護手段使他們免受不平等的對待，協助其重建社會關系。只要在出獄的特殊時期里以相應的保障制度和社會關聯機制給予出獄人適當的幫助，社會對于出獄人的認同度，家庭對于出獄人的親緣關系，新的社會關系秩序就有可能自然生成和恢復。

3.出獄人保護是實現必要社會防衛的手段。社會基于寬容性、慈悲性和公平性給予出獄人合理的基本權利保障和保護，建立在理性之上的善意、接納和包容，將贏得社會整體的安定與和諧發展，畢竟各得其所才能各盡其能。相反，出獄人進入社會生活所遭遇的困厄與“劣等原則”視角下的社會蔑視，不僅不能讓他們產生主動修復社會關系的想法，更可能選擇回避或者對抗。回避必致自害，對抗則傷及社會。一方面，當出獄人基本生存保障尚且不能得到滿足，生活空間受到壓制，就極有可能重操犯罪舊業；另一方面，在社會關系中飽受排斥的出獄人，會反擊那些直接傷害自己的人，甚至將整個社會作為報復對象。對此，這樣的理論倡導值得重視，“犯罪者有復歸社會的權利，社會有使犯罪者復歸社會的義務”，后者促成犯罪者順利復歸社會，是真正的最高的人道主義[12]。

二、國內外出獄人保護的規制現狀

（一）國外及發達地區規制出獄人保護的基本經驗

作為近代刑制改革的產物，出獄人保護是世界各國普遍關注的問題。1955年，聯合國《囚犯待遇最低限度標準規則》明確出獄人社會保護的基本宗旨和具體要求。與之相應，發達國家和地區也建立健全了保護出獄人權利的法律體系。第一，制定相關法律。日本《更生保護法》、英國《出獄人保護法》、美國《在監人重返社會法》、德國《重返社會法》、臺灣地區《更生保護法》，代表了兩大法系的相同選擇。第二，保護項目具有綜合性。在美英等國，更生保護不止是保障出獄人基本生活，為生活困難的出獄人提供生活用品和臨時住所，還注重對其心理疏導和就業指導。澳大利亞的更生保護工作貫穿“全程關懷”的理念，提供全方位的過渡性安置[13]。第三，保護對象專業化。澳大利亞、臺灣地區出現了專門針對女囚提供支持幫助[14]，并為其提供釋放后的各種社會幫扶。第四，形成了強有力的社會支持系統。在這些國家，大量非政府組織、民間團體和慈善個人活躍在出獄人保護活動中，社會自籌資金占的比重也明顯超過了政府的財政支出，慈善公益投入作用突出。臺灣地區形成了以民間組織更生保護會為主、政府為輔的更生保護體系，從社會福利政策的角度設計保護內容，充分發動社會或民間力量參與其中，并以半官方的財團法人模式實施更生保護，減少行政干預的任意性。

（二）我國規制現狀

《監獄法》第三十七條規定，“對刑滿釋放人員，當地人民政府幫助其安置生活。刑滿釋放人員喪失勞動能力又無法定贍養人、扶養人和基本生活來源的，由當地人民政府予以救濟”。《未成年人保護法》第五十七條規定：“解除羈押、服刑期滿的未成年人的復學、升學、就業不受歧視”。中治委《關于進一步加強刑滿釋放解除勞教人員安置幫教工作的意見》，在此基礎上確立了安置幫教的性質和五項工作任務，并強調應將落實刑滿釋放人員的社會保險、就業技能培訓、落戶和解決其生活著落列為安置幫教的重點。為此，司法部聯合11個部委制訂實施方案，推進安置幫教工作。

個別省市也制定地方性法規和規章。1992年，河北省《安置幫教刑滿釋放、解除勞動教養人員條例》是全國唯一一部相關地方法規。2002年，浙江省《歸正人員安置幫教工作辦法》，2012年，上海市《上海市安置幫教工作規定》，明確了安置幫教工作機構、資金來源及其職責，以及跟進幫扶方法的具體要求。依照上述立法規定，上海、江蘇、安徽等省市開始建設和運行一批過渡性安置幫教基地，上海市 “海之星幫扶中心”“洪智中途驛站”“浦東民新中途之家”，都是這一階段推進安置幫教的典型代表。

但是，行政色彩濃厚的“安置幫教”極易延續刑罰執行的慣性，即將出獄人置于行政管束而忽略保護的本義。而且，我國目前沒有一部系統完整的關于出獄人保護的專門法律，出臺的相關規范、意見與行政規章，與民政、工商、人力社保和公安相關的規范性文件的匹配度或關聯度不高。例如，2014年《社會救助暫行辦法》并未將出獄人列入社會救助的范圍，這雖不必定排斥出獄人，整個制度對這一特殊群體權利的習慣性忽略，卻可能由此得以強化。

2010年，重慶市《關于進一步加強刑滿釋放解除勞教人員安置幫教工作的實施意見》（渝府發〔2010〕128號），明確了安置幫教工作領導機構和工作責任，規定刑釋人員在就業、就學、社會保障等方面不受歧視，享受同等待遇。刑釋人員家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的，或不符合最低生活保障條件但生活確有困難的，可申請城鄉居民最低生活保障或臨時救助；對錄用刑釋人員的企業給予國家普惠政策，自主創業的兩類人給予信貸支持、稅收優惠；明確刑釋人員應當參加或領取失業保險、職工基本養老保險或城鄉居民社會養老保險、基本養老金，鎮職工醫療保險或城鄉居民合作醫療保險。此后，渝北、璧山等區縣制定了本行政區內的實施意見。但遺憾的是，該文件因涉及“勞動教養”，于2015年被廢止。

三、出獄人社會保護的地方規定及實踐問題

以重慶市為例，據相關地方性立法及2005-2015年重慶市政府相關部門和各區縣政府報送備案登記的2738件相關規范性文件參見重慶市人民政府法制辦公室編：《重慶市已登記備案規范性文件目錄》（2006-2015）.，社會福利基本惠及確有生活困難的出獄人，但實踐中仍存在一些問題。

（一）以戶為單位的低保可能遺漏特殊對象

依據國務院《社會救助暫行辦法》《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，民政部《最低生活保障審核審批辦法（試行）》等上位法規定及內容調整，市人大和市政府將《重慶市城鄉居民最低生活保障條例（修訂）》納入2015年市地方性法規審議項目。《條例（修訂）》淡化了城市和農村低保的區別，統一城市和農村低保的最高限額、計算方式、發放時間、核查周期。在確認低保對象方面：明確保障對象必須是具有本市戶籍的居民家庭；本市戶籍居民，共同生活的家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準，且符合當地最低生活保障家庭財產狀況的家庭，由政府給予最低生活保障；未婚現役軍人、脫離家庭獨立生活一年以上的宗教教職人員以及在監獄內服刑的人員不計入共同生活的家庭成員。

在規范性文件方面，2011年重慶市民政局、重慶市財政局出臺了《關于做好農轉城困難居民最低生活保障工作的通知》。2006至2015年上半年，區縣（自治縣）出臺了41件城鄉最低生活保障相關的規范性文件 2007年，涪陵、北碚、 奉節、沙坪壩、北碚、萬盛制定了關于加強農村居民最低生活保障制度實施細則或辦法。2011-2014年，巫溪、綦江、萬盛、江北印發了城鄉居民最低生活保障管理的規范性文件；2010-2013年，渝北、潼南、永川、梁平、綦江出臺了提高城鄉低保等社會救助對象保障標準的規范性文件；2010-2014年，武隆、梁平、江北、城口、黔江區、北部新區印發了城鄉居民最低生活保障家庭收入核算實施辦法；2014年，奉節、渝北、榮昌、江北出臺了關于最低生活保障條件認定的規范性文件；2014年，潼南印發了城鄉居民最低生活保障經費管理的規范性文件；2013-2014年，江北、大足、永川、江北、潼南、綦江、渝北、榮昌、江津、酉陽制定了加強和改進最低生活保障工作、提高城鄉低保等社會救助對象保障標準方面的規范性文件；2006-2013年，云陽、江津、萬盛、綦江出臺了農村五保、城鎮“三無”供養管理的規范性文件。

重慶市最低生活保障對象在理論上包括生活困難的出獄人。盡管“在監獄內服刑的人員不計入共同生活的家庭成員”，出獄人經安置落戶仍可能以貧困家庭為單位申領低保費，但低保申請不是以出獄人個人而是以居民家庭的收入狀況為申請標準，可能帶來以下問題：第一，出獄人難以落戶，申領低保就無從入手；第二，如果出獄人受到家庭成員的排斥，其家庭既不屬于低保申請范圍，又不愿為生活困難的出獄人給予經濟支助，出獄人的基本生存狀況堪憂；第三，一些區縣不乏為保外就醫、假釋人員仍有罪犯身份的人員辦理低保的個例，但政府相關法律性文件并未明確這些人應當如何落戶，這就意味著他們可能會被視為服刑人而排除在救助范圍之外。另外，由于法律沒有專對這類人保護提出硬性要求，出獄人對低保的申請可能被拖延、申領可能附加更加嚴格的條件。畢竟在普通人看來，生活困難的普通居民的生活需求在社會資源緊張情況下尚不能全數滿足，出獄人無理由享有低保的權利。

（二）搖號輪候廉租房濟貧不救急

2013年，住建部、財政部、國家發改委下發了《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行》后，公租房涵蓋了過去的經濟適用住房和廉租住房。根據國家政策變化，結合本市實際，重慶市市政府將《重慶市公共租賃住房管理辦法》（以下簡稱《辦法》）列入2015年政府規章審議項目，并經市人民政府常務會議審議通過。按照《辦法》，公租房和廉租住房雖在申請人經濟情況、申請條件、申請程序、租金等方面存在差異，政府提供的住房及管理服務卻是相同的。在此之前，2006年至2015年，區縣（自治縣）出臺了25個關于保障性住房的規范性文件，規制這類活動 2008-2015年，潼南、城口、忠縣、奉節、梁平、開縣、銅梁、酉陽、江津、璧山、江北、云陽出臺了廉租住房保障辦法或住用分配管理、租金及補貼標準的規范性文件；2009年萬盛制定了住房困難家庭住房保障方面的規范性文件；

2010-2015年，重慶市先后出臺了《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》《重慶市人民政府關于進一步加強公租房管理的意見》，市國土房管局出臺了《重慶市公共租賃住房管理實施細則》《關于公共租賃住房申請有關事宜的通知》《關于做好公共租賃住房和廉租住房并軌運行管理工作的通知》；

2012-2015年，銅梁、璧山、永川、開縣、秀山、彭水、梁平制訂了公共租賃住房管理實施辦法。

目前，公共租賃住房的供給比較充足。截至2015年底，重慶市累計開工建設公租房69.2萬套，其中在建46.8萬套、竣工22.4萬套，累計入住19.1萬套。實行公租房與廉租房并軌后，房源是統一的。出獄人或其家庭只要有一定的收入來源，且個人月收入不高于2000元，家庭月收入不高于3000元，就可以按家庭、單身人員、合租等方式申請公租房。廉租房對申請人經濟能力的要求更低，主要針對最低生活保障對象，只要出獄人家庭人均住房面積在13平方米以下，就可以得到實物配租或租賃補貼的廉租房保障。實物配租的租金只有公租房租金的十分之一，按照每月每平方1元收取。租賃補貼對全市保障對象實行全覆蓋，如對于未享受實物配租但又符合廉租房申請條件的出獄人家庭，主城區按照17元至20元每平方，最高人均不超過13平方米的標準發放租賃補貼。但公租房和廉租房的申請，采取搖號和輪候制度。受搖號輪候限制，出獄人在有住房需求或緊急情況下很難及時申請入住。雖然符合條件的出獄人家庭可以申請廉租房租賃補貼，但是補貼與市場租金差額較大，很難用這筆租金獲得房源。令相關部門為難的是，如為解決出獄人對住房的急迫需要而打破搖號輪候做法，對生活困難的普通群眾又會造成新的不公平。

（三）社會保險、救助局部惠及出獄人

重慶市目前采取的辦法是，根據市級部門和各區縣制定的規范性文件落實社會保險、救助及促進就業等方面活動。

在社會保險方面，2007至2014年，市級主管部門和區縣（自治縣）制定了31個基本醫療保險方面的規范性文件2007-2014年，南岸、北碚、永川、梁平、巫山、黔江、大足、銅梁、江北、黔江、江津區縣制定了城鄉居民合作醫療保險的規范性文件；2006年，巫山出臺了靈活就業人員醫療保險的規范性文件；2010-2011年，巫山、綦江制定了以個人身份參加城鎮職工醫療保險的規范性文件；2011年、2012年，綦江、大足制定了城鎮職工基本醫療保險的規范性文件；2010-2012年，梁平、渝北、彭水制定了關于調整醫療保險有關政策規定的規范性文件；2009年、2011年，梁平、綦江制定了城鎮職工大病補充醫療保險的規范性文件；2011年、2012年，人力資源和社會保障局、梁平、潼南制定了醫療保險市級統籌實施辦法及實施方案；2012年，市人力資源和社會保障局制定了城鄉居民合作醫療保險特殊疾病管理、醫療保險就醫管理、擴大城鎮職工基本醫療保險個人賬戶支付范圍的規范性文件；2014年，市人力資源和社會保障局制定了醫療保險單病種結算暫行辦法。

。2008至2014年，制定了14個養老保險方面的規范性文件2006年，重慶市勞動和社會保障局制定了關于參加城鎮企業職工基本養老保險若干問題處理意見的規范性文件；2013-2014年，重慶市人力資源和社會保障局制定了調整全市失業保險金標準、城鄉居民基本養老保險實施意見、城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續有關問題的規范性文件；2011-2015年，重慶市人力資源和社會保障局制定了5個調整企業退休人員基本養老金、城鎮超齡人員征地農轉非人員養老待遇的規范性文件；2013年，制定了解決離開我市城鎮各類用人單位人員養老保險有關問題的處理意見；2008年至2010年，南岸、酉陽、彭水制定了城鄉或農村社會養老保險的規范性文件。。社會保險是權利和義務相結合的制度，享有社會保險權利的前提是履行保險費繳納義務。例如，在養老保險方面，由于服刑對出獄人的養老保險造成了繳納中斷，刑釋后雖然可以恢復繳納，但受繳納年限的影響，已經退休的人員或脫離原單位的人員很難接續或領取養老金，失業保險、職工醫療保險也有同樣的情況。只有在醫保方面情況稍好，未就業或就業但未繳納醫療保險的出獄人，雖然無法享受城鎮職工醫療保險的待遇，但是如果屬于城鄉低保對象、城市“三無”人員、農村五保對象、城鄉重度（一、二級）殘疾人員等政策規定的特殊困難人員，可以參加城鄉居民醫療保險。

在社會救助方面，2005年至2015年，市級主管部門和區縣（自治縣）制定了59個社會救助、特殊人員救助、城鄉醫療救助等規范性文件2010年至2014年，市人民政府出臺了關于社會救助、保障標準和社會救助基金的規范性文件；2011年，市財政局、市民政局印發了自然災害生活救助資金管理暫行辦法；2005-2015年，云陽、忠縣、黔江、北碚、梁平、開縣、酉陽、北部新區、城口、巫溪、忠縣、璧山、萬盛、榮昌制定了城鄉困難群眾臨時救助的規范性文件；2014-2015年，渝中、江津制定了社會救助家庭經濟狀況信息核查認定的規范性文件；2010年，璧山制定了流浪未成年人救助保護的規范性文件；2011年，江津、酉陽制定了加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設方面的規范性文件；2007-2013年，梁平、巫山、武隆、綦江、璧山、萬盛、九龍坡、渝中、大渡口、江北、沙坪壩、北碚、江津、銅梁、璧山、巫山、南川、永川、黔江、榮昌、云陽出臺了城鄉醫療救助辦法；2007年、2010年，沙坪壩、璧山分別制定了精神病患者救助的規范性文件；2014年，涪陵制定了特殊困難家庭肇事肇禍嚴重精神障礙患者救治救助的規范性文件；2014年，北部新區出臺了健全城鄉醫療救助制度的規范性文件；2015年，九龍坡區印發了基本公共衛生服務管理辦法（修訂）的規范性文件。。與社會保險不同，社會救助義務是單向的。只要符合相關的生活困難條件，出獄人無需承擔繳費義務即可得到救助。按照重慶市相關規定，屬于主城區城鄉低保對象、城市“三無”人員、農村五保對象和城市流浪乞討人員的出獄人，每人每月可領取救助金205元到445元，在物價漲幅較大時，可領取價格臨時補貼。但政策和社會經濟形勢對出獄人基本生活水平影響極大，社會救助金標準較低，價格臨時補貼在物價回落時中止發放，都逆轉不了出獄人的貧困狀態，因而需要通過就業指導改變其境遇。

在促進就業方面，2006年至2015年，區縣（自治縣）制定了4個促進低保人員、就業困難人員就業方面的規范性文件 2006年，北碚區出臺了建立城市低保與促進就業聯動機制的規范性文件；2009年、2010年，北部新區制定了促進就業困難人員靈活就業、促進低保人員就業的規范性文件；2015年，江津區制定了小微企業扶持資金管理的規范性文件。。按照政府相關文件，城鎮登記失業人員中的“4050”人員、殘疾人、三峽庫區移民、城鎮“低保戶家庭”和“零就業家庭”人員等屬于實施促進就業政策的保障對象，出獄人也未被排斥于外。政府對自主創業的就業困難人員在財稅、金融、工商等政策措施上放寬準入條件，簡化辦事程序，采取了多種措施鼓勵各類社會企業招用這些人員，尤其明確政府投資開發的公益性崗位應當優先安排這類就業困難人員。只是，出獄人不同于一般弱勢群體，對他們的政策性扶持不能停留于不在相關規范性文件中保留岐視性規定，而應將他們放在明確保護的位置。這樣才能減緩政府基層工作人員、社區居民潛在的敵意。

四、強化出獄人社會保護的現實選擇

重慶市在出獄人社會保護中所遇到的問題是國內出獄人社會保護薄弱現狀的一個縮影。出獄人在面臨就業、入學、生活困難以及社會的排擠之下重新選擇犯罪，是我們在歷經追訴犯罪和耗費行刑成本后最不愿意看到的結果。出獄人在刑期結束后相對生活困難的時期，如果能夠取得基本的生存保障，進而擁有正常的職業，過上有尊嚴的生活，即使社區存在誘發犯罪的因素，社會本身也會獲得抵御包括犯罪在內的各種社會風險的能力。質言之，對出獄人給予權利保障既是解決弱勢群體現實問題并提供保護的方式，也是激勵出獄人順應社會，遏制再次犯罪的有效手段[15]。

規制出獄人保護有兩條途徑：一是從法的安定性、最小變動性原理出發，以現有安置幫教規章或規范性文件為依據，形成出獄人保護的地方規范體系；二是出臺出獄人保護的地方性法規。重走老路或者去掉原有規范性文件，如市府128號令中的“勞教”和保留“刑滿釋放人員安置幫教”。所謂“安置幫教”仍無法涵蓋出獄人保護的重要內容，而且規范性文件效力低，很難與其它位階更高的規范相匹配，不能整合部門職能和促成基層政府與社區的良性互動。相反，在缺乏國家層面的出獄人保護法的背景下，地方立法的先行先試可以起到補充國家立法、促進社會管理創新的重要作用。因此，采取第二個方案，以地方出臺《出獄人社會保護條例》為核心帶動相關出獄人保護的規范性文件的出臺，更具合理性和可行性。

（一）制定頒布《出獄人社會保護條例》

目前，國家層面沒有制定出獄人社會保護法，個別地方出臺的“安置幫教辦法”明顯不能適應需要。就重慶情況而言，市府第128號令曾經對刑釋人員安置幫教起到積極作用，如2012年，渝北區對本行政區內刑釋人員的全年在冊幫教率達到98%，重新犯罪率控制在了2%以內，南岸區甚至建立了類似江蘇等地“中途之家”的安置基地，探索解決出獄人就業謀生等問題。但市府128號令廢止后，推進出獄人保護缺乏有力的法律依據。盡管針對普通困難群眾提供低保、住房、就業、醫療等基本保障和救助的制度，并未明確排除出獄人保護，但能否落實到出獄人保護的層面是不夠確定的，行政管理部門只需動用相應解釋權，他們很容易被排除于外。采取地方立法最高形式制定專門《條例》，可以促使政府部門按照《條例》規定落實出獄人保護，真正消除社會福利惠及全民的最后一個死角。

（二） 以積極保護真正替代消極幫扶

《條例》明確保護對象范圍、保護內容、保護期限、保護機構、保護方式、保護內容、實施程序、保護經費和罰則等，能夠明確傳達出以下信息：第一，以積極的“社會保護”替代消極的“安置幫教”的基本取向。目前，安置幫教多少帶有行刑慣性，即強調防范性管束[16]。定位于保護既確認了出獄人的普通公民身份，又表明即便須對其教育管理也須首先解決其生存困難。第二，輸血性救濟與造血性幫扶相結合。出獄人在不能從其家庭獲得援助或者不能從普通的公共救助制度得到基本保護時，地方政府或相關組織對其緊急救助幫助其度過困難，防止出獄人以再犯罪方式尋求自力救濟。第三，運用法律杠桿，動用社會資源幫扶特殊人員，政府、民間團體與志愿人員合作打造和諧社區。

（三）由最薄弱環節入手完善社會保障制度

出獄人是社會福利政策最難關照到的人群。這類人的權利保護所涉權利事項眾多，對象弱瘠性與危險性并存。從這個最薄弱的保護環節入手，以地方法規帶動建立、統合相關社會領域的社會福利保障制度，功在千秋、利在當下。具體思路是：第一，以《條例》為核心法規，聯通生活、醫療基本保障與救助制度。質言之，《條例》制定后，具體保障措施應當植入新立的相關社會保障、救助規范性文件中，以低位法補充高位法的方式，實現出獄人保護制度的接續、延展和跟進。第二，根據《條例》清理相應的規范性文件，落實部門職能。重慶市目前可能涉及出獄人保護內容的規范性文件較為繁雜，各種涉及底層成員福利保障的規范性文件存在制定主體和效力層級多、數量較大、重復率高等問題。比如，2010年至2014年，全市12個區縣（自治縣）制定的《城鄉困難群眾臨時救助辦法》達13個之多，內容要么照抄上一級立法、文件，要么區縣相互交流借鑒，內容雷同，細化條文和因地制宜的操作性條文少。運用立法后評估、規范性文件清理機制，督促落實相關規定的執行情況，減少背離出獄人保護理念的制度設計，可以整體提升地方立法水平。第三、創新出獄人社會保障制度措施。出獄人社會保護是一項系統化的社會工程，它的高效運轉需要充分調動各種社會力量。在《條例》的保護宗旨下，可以在實踐層面探索出獄人保護的新措施新方法，參照國外更生保護的經驗[17]，引入民間社會力量，發展民間組織、慈善團體參與出獄人社會保護，為出獄人提供更多的物質幫助，增加社會與出獄人的互動和理解。

參考文獻：

[1]郭建安.犯罪被害人學[M].北京：北京大學出版社，1997：130.

[2]高維儉.刑事科學系統論[J].法學研究，2006（1）：18-19.

[3]邊沁.立法理論――刑法典原理[M].北京：中國人民公安大學出版社，1993：69.

[4]曾粵興，于濤.刑罰的倫理分析[J].法治研究，2011（8）：14.

[5]鐘麗娟.自然權利制度化研究[M].濟南：山東人民出版社，2010：20-21.

[6]洛克.政府論：下集[M].北京：商務印書館，1997：5-6.

[7]王立峰.懲罰的哲理[M].北京：清華大學出版社，2013：177-178.

[8]韓曉峰，謝錫美.重刑主義的蛻變[J].昆明理工大學學報：社會科學版，2008（7）：72.

[9]盧梭.社會契約論[M].北京：商務印書館， 2003：43-44.

[10]王云海.監獄行刑的法理[M]. 北京：中國人民公安大學出版社，2010：127-128.

[11]林聚任.論社會關系重建在社會重建中的意義與途徑[J].吉林大學社會科學學報，2008（5）：114-115.

[12]馬克昌，莫洪憲.近代西方刑法學說史[M].北京：中國人民公安大學出版社，2008：494-495.

[13]司法部幫教安置工作代表團.澳大利亞刑釋人員的過渡性安置及幫教[J].人民調解，2007（6）：31.

[14]高梅書，張昱.國外出獄人社會適應研究及對當代中國的啟示[J].華東理工大學學報：社會科學版，2013（1）：39.

[15]賈洛川.試論社會管理創新視域下出獄人社會保護的創新[J].河北法學，2013（12）：90-91.