導語：如何才能寫好一篇財政風險論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

政府的公共資源，無論是存量，還是流量，實際上仍處于割據的狀態。財政改革取得了一定的成效，財政流量規模在不斷地擴大，其占GDP的比重在不斷地提高，但財政能力受整體制度的約束而難以增強。經濟總量（流量）在不斷地擴大，而公共債務也在飛速增長，這不只是表現在中央政府，也反映在地方各級政府。法律上禁止地方政府發行公債，但各級政府大搞"準財政"活動，政府融資在部門利益的推動下迅速擴大，未來資源被加速使用。另外，在轉型過程中，社會"推定"給政府的支出責任和義務也不斷增加，這使政府承受著很大的未來支出壓力。總而言之，我國財政風險有不斷擴大的趨勢，或者說，正日漸超出社會公眾可接受的風險程度。

這種狀況的出現有某種必然性，從世界各國來觀察，也具有某種共性，這是在全球經濟變革的大背景下出現的。就我國的情況來看，這是在國民經濟的市場化、工業化、金融化和城市化的環境中產生的，是這種環境的變化速度超出了制度變遷的速度所導致的一種結果。因此，要究其原因的話，財政風險的不斷擴大是制度安排出現時滯造成的。換句話說，這是改革滯后于發展所導致的。

進一層分析，整個改革的滯后，形成了一種風險傳導機制，使社會經濟生活中各個過程和各個環節的風險不斷地積聚和集中，"百川納海"，致使財政風險不斷擴大。

一、"風險大鍋飯"的制度性存在

改革打破了"利益大鍋飯"，而"風險大鍋飯"依然如故。我國改革是從物質刺激入手的，使社會形成了多元化的利益主體，并使其各自有了明確的利益邊界，原來你中有我，我中有你的"利益大鍋飯"被徹底打破。這就是說，通過20多年的改革，形成了一個有效的激勵機制，各個不同層次的利益主體都有了強烈的利益動機。企業（包括金融企業）、個人、各級政府及其各個部門的利益日漸清晰，由此形成了一種以"逐利"為動力的競爭局面。

但另一方面，風險責任的界定卻是相當模糊的，甚至根本就沒有界定，仍在吃"風險大鍋飯".這導致公共風險擴大，最后不得不由政府財政來兜底。1998年以來，政府幾次為四大國有銀行注資、通過成立資產管理公司處理其不良資產等措施（注：1998年為四大國有銀行注資2700億元人民幣，以充實其資本金；1999年成立四大資產管理公司為四大國有銀行剝離不良資產14000億元人民幣；2004年1月再次為中國銀行和中國建設銀行注資450億元美元，為其股份制改造做準備。），最典型地說明了"財政兜底"這個客觀事實。

（一）政府替國有企業承擔風險

盡管自20世紀80年代以來，國企改革一直是整個經濟改革的中心，但無論是兩步"利改稅"、承包制，還是現代企業制度，都只是從激勵的角度調整了政府與國企的財政關系。1993年提出的"產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學"的國企改革目標至今也沒有達到，"盈了歸己，虧了歸國家"的局面并沒有發生實質性的變化，政府承擔著無限的責任和風險。其關鍵在于忽視了風險的分擔界定。給予了國企各種權利，如融資權、投資權、資產處置權、分配權等各種權利，但經營過程中的各種風險，如債務風險、投資風險等卻沒有規定由誰來承擔、承擔多少。可以說，我們是在無風險的假設條件下來進行國企改革的。這樣一來，企業經營者的避險動機嚴重不足，在投、融資過程中往往是只注重短期利益，忽視未來的成本，從而使企業處于巨大的風險狀態之中。因此，國企改革實際上從一開始就是以政府承擔全部風險為前提條件的。

在國企還沒有學會在市場這個大海中游泳之前，以由政府承擔全部風險的辦法來調動企業的積極性，也許在改革的初期有一定合理性。但這個改革初期的措施卻造成了嚴重的路徑依賴，并一直持續到現在。

1.激勵與約束不對稱

搞活國企是以給企業看得見的物質利益開始的。從20世紀70年代末的"企業基金"、"利潤留成"，到80年代的"利潤承包"，都以"減稅讓利"為主要的改革思路，寄希望于通過利益誘導來調動企業的積極性。到20世紀的90年代，提出轉換企業經營機制，建立現代企業制度，改革思路從一味地"減稅讓利"轉到了落實"經營自"上，試圖讓國企變成真正具有自我發展、自我約束能力的企業。但隨著國企經營自的落實，卻造成了普遍的"內部人"控制，所有者的監督形同虛設，所有者的權益得不到保障，而且經營者常常采取拿國有資產冒險或大量借債的方式來追求自身的短期利益。在這種激勵與約束不對稱的條件下，國有資產的保值增值成了無法兌現的空頭支票。尤其在市場化進程不斷深入，市場競爭日益激烈的環境下，強烈的逐利動機更促使經營者采取冒險的舉動，至于其背后的風險則考慮不多，甚至不予考慮。大量國企的這種行為造成嚴重的公共風險——經濟效率的普遍低下。

這樣，激勵與約束不對稱造成的后果，不僅是導致政府擁有的經濟資源減少（資產流失和資產收益流失），而且還會因國企的高風險偏好而帶來大量的債務，并通過"國企-銀行-財政"這根鏈條轉化為政府的債務。廣東國際信托投資公司的破產、中國農業信托投資公司的清盤、大量國企實行"債轉股"等等，這些活生生的案例，最終都給政府帶來了大量的債務。這些債務的處理通常不透明，沒有在政府的預算報告中反映出來，從而表現為政府的隱性債務。

2.國企信息不透明

每一個國企的經營績效幾乎都是一個"黑箱"，不僅社會公眾不了解，政府主管部門也未必清楚。許多在賬面上連續盈利的企業，實際上卻處于嚴重的虧損狀態。即使是改組上市的公司，這種狀況也未有實質性的改變。盡管對信息披露有強制性規定，信息不透明也造成了多重的危害，如虛盈實虧，使所有者權益虛假；資產轉移，使所有者權益受損；高風險投融資，給所有者帶來大量隱性債務；監控失效，造成"內部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隱藏了企業經營過程中的各種風險，這不僅僅是給所有者權益造成潛在損害，而且會誤導政府宏觀決策，容易誤判國有經濟的整體狀況。同時，這也給社會公眾造成錯覺，致使相關利益者遭受損失。這些都會導致公共風險，加大政府作為公共主體的未來支出壓力。

3.國企職工的"人質"效應

人的問題一直都是各級政府的一塊"心病".對政府來說，不怕資產流失、不怕企業虧損，最怕國企職工的安置以及由此引起的社會問題。因此，長期以來，政府采取了一種"通過養企業來養人"的辦法，明明知道企業虧損嚴重，債臺高筑，但各級政府也是想方設法為企業籌資金、找貸款，讓企業茍延殘喘。其目的就是一個，把那些國企職工養起來，以減少公共風險，穩定社會。在社會保障制度還不健全，或國企職工長期形成的對企業依戀心理沒有根本性的轉變以前，政府不得不以高昂的代價來穩定國企職工。這樣一來，國企職工成了各級政府的"軟肋"，同時也成為經營者轉移風險的最佳借口。

在某種意義上，經營者以企業職工為"人質"，可以不斷地向政府提出各種要求，政府的國企改革目標往往在這種要求下變異為"安撫"政策，如提供"安定團結貸款"、稅費減免等等。曾經風靡一時的匈牙利經濟學家科爾奈所說的"軟約束"，在這種情況下就變得更軟了。但這時，政府與國企的關系已經不再是"父子"關系，而是討價還價的"對手"關系。隨著這種關系的轉變，政府對國企的政策只能是"激勵＋激勵"，而約束仍是蹤影難覓。這種"單邊政策"的后果就是政府總是被動地替國企承擔各種各樣的風險。政府名義上是以國有資本承擔有限責任，實際上卻承擔了無限的支出責任和義務。1998年以來，盡管政府在社會保障和再就業等方面采取了多種措施，試圖把"養人"和支持企業分開來，減弱國企職工的"人質"效應，但效果并不理想。

（二）公共預算對政府行為的軟約束

發展中國家的一個普遍現象是政府存在大量的預算外活動，也就是說，政府行為和活動并不受國家預算的嚴格約束。在我國尤其如此。

財政收入是政府活動的經濟基礎。一般而言，政府政策、政府行為和政府活動都應體現在政府的預算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次會議上所指出的："國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規定政府活動的范圍和方向。"預算的形成過程本身就是一個決策過程，并以法律的形式確定下來，政府其他決策都應建立在預算決策的基礎之上。但在我們現實生活中，政府的活動并不受預算的限制。表面看來，這是預算外資金的存在所導致的。其實，不是因為大量的預算外資金支撐了政府的大量預算外活動，而是相反，政府的大量預算外活動引致了大量的預算外資金。尤其在地方政府，普遍形成了這樣一種思維模式："預算內保吃飯，預算外搞建設".在立法機關對行政機關缺乏嚴格監督的情況下，預算無法約束政府行為，相反，政府的行為處處在左右預算。

由于缺乏預算約束，政府活動的范圍可以說"漫無邊際"，幾乎是想干什么就可以干什么，基本不用考慮所需的資金是否列入了預算。在這種行為方式下，政府產生了大量的"準財政"活動，其引發的后果不只是預算外資金的泛濫，削弱了健全的財政基礎，增大了財政的脆弱性，而且，給政府帶來大量債務。各級政府的各部門官員為了把事情干成，在預算沒有安排資金或安排的資金不夠的情況下，要么是通過收費，要么是通過借債、欠賬等手段來解決所需的資金。一旦背下了債務包袱，最后交給財政兜著。短期內，這不會造成什么大的問題，但若長期這樣，就會給政府財政累積下大量的不透明債務。其后果是不言自明的。

看起來，超越預算行事是一種消極的舉動，實際上是不顧政府財政風險的短期行為，也許對短期的事業發展和經濟增長有利，但在長期不可持續，累積的風險會毀掉一時繁榮帶來的短期成果。

（三）中央與地方的財政關系模糊

在現行行政體制下，下級政府的一切債務實質上都是上級政府的"或有債務"，上級政府承擔著替下級政府最后清償債務的潛在義務，而1994年的分稅制改革僅解決了一個利益的分配問題。

分稅制設立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個利益共享的機制。雖然中央政府在利益共享機制中具有更大的發言權，完全控制了稅權，而且也集中了超過50%的全國財政收入，但由于中央政府對地方政府的財政活動缺乏有效的監督途徑和手段，地方政府實際上具有很大的財政自。沒有稅權，但地方可以"自賦"收費權；沒有發債權，但可以借債；缺少發言權，但可以用地方公共風險來增加討價還價的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優勢；但從另一個方面來看，在風險分配中，地方占有優勢。下一級政府總是可以利用各種風險事件來巧妙地把風險轉移給上一級政府。當下一級財政瀕臨破產的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在風險責任不明晰、且沒有建立分擔機制的情況下，上一級財政往往承擔了風險事件的全部風險。既然上一級財政不可能不最后兜底，那么，下一級財政就可以無視風險的存在，大肆從事各種"準財政"活動，以謀求政府任期內的各種政績。因此，在既無風險分擔機制，又沒有健全的監控手段條件下，勢必會引發普遍的道德風險，導致地方隱性債務增加，從而惡化整個財政風險狀況。2002年，國家審計署對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支情況進行了審計，發現下面4個問題：一是財政收入"水份"較大。二是人為隱瞞赤字現象普遍。截至2001年底，49個縣（市）中有37個累計瞞報赤字10.6億元，為當年決算反映赤字的7.2億元的147%.三是債務負擔沉重。49個縣（市）截至2001年底，累計債務達到163億元，相當于當年可用財力的2.1倍。四是欠發工資問題仍較突出。欠發的工資實際上是政府的負債（注：參見2003年7月4日《報刊文摘》。）。

總之，在政府與國企的關系中，政府總是最后承擔了國企的全部風險，給予國企的只是"激勵＋激勵".在政府的各個部門之間，各個部門都有權力在預算決策范圍之外進行各種"準財政"活動，卻不承擔風險責任。在各級政府之間，下一級政府的所有債務實際上都是上一級政府的"或有負債".另外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種"建設"，只享受由此帶來的各種好處，而風險卻可以推給下一屆政府。這種缺乏風險約束的激勵，尤如脫韁的野馬，隨時可能把經濟，社會之車帶入溝壑，甚至深淵。

改革的使命僅僅完成了一半——建成了激勵機制，而另一半——構建風險約束（分擔）機制，還只是剛剛破題。打破"風險大鍋飯"應將是今后整個經濟體制改革的重心。

二、"風險大鍋飯"的制度性后果

利益與風險對應，是市場經濟社會的基本原則。作為經濟原則，每一個經濟主體在追逐自身利益時，就必須承擔相應的風險，而且是低利低風險，高利高風險。這既是規則，更是一種理念，約束著各個經濟利益主體的行為方式。只有這樣，市場競爭才會有序而富有效率。作為社會原則，它映射到社會的各個層面，政府也不例外。作為公共機構，政府自身及其各個組成部分，都有自身的利益，同樣，不論其以何種形式去追求利益（如政績、權力、影響力、經濟利益等），也應當承當相應的風險（法律追究、行政處罰、經濟損失、名譽掃地等），而不論其動機是不是出于公共利益。也只有這樣，政府政策、政府行為、政府活動才能有序而富有效率，公共利益才不會淪為一個誰都可以打的旗號。但"風險大鍋飯"破壞了利益與風險對稱這條基本原則，并在長期的社會實踐中積淀為一種普遍的社會心理（如不找市場找市長），大家都只想得到利益，而不想承擔任何風險。風險自擔的理念在我國還只是一顆幼苗，隨時都可能夭折。

在這樣一種環境下，由于失去了風險的約束，各級政府、各個政府部門在面對公共風險以及干預公共風險過程中的態度、行為隨之發生變異，導致政府干預失當，表現為追逐高風險，避險動機和避險能力嚴重不足。

（一）避險動機不強

在廣義的公共部門內，缺乏避險動機是十分普遍的現象。無論是國企、國有金融機構，還是各級政府和政府的各個部門，對于各項決策往往都強調了有利的一面，而忽視了可能引致風險的另一面。漠視風險的態度，使風險分析難以展開、深入，更談不上卓有成效地進行風險評估。

對政府來說，促進經濟增長是頭等目標。至于如何去促進經濟增長，采用什么手段，以及不同手段的風險成本大小，通常是不多考慮的。在政府預算內財力較為緊張的情況下，政府會采用擴大赤字，增發國債的方式來刺激經濟。1998年實施的積極財政政策，就是通過調整預算來擴大內需，拉動經濟增長。這項政策原計劃只在短期內實施，實際執行一直延續到現在，達6年之久。其中隱含著哪些風險，學術界有一些探討，但也許要若干年以后才能真正顯現出來。事實上，從一開始，實施積極財政政策有沒有風險、風險多大，并沒有展開討論，當然也談不到對其進行全面的風險評估。從我國的經驗來看，一項宏觀經濟政策的實施常常帶有濃厚的政治色彩，一經決定，是不允許唱反調的。風險，是決策者常常忌諱的字眼。在這樣一種態度下，政策制定和調整不大可能去研究其中隱含的風險。

由于《預算法》規定地方政府不允許搞赤字政策，上述辦法只有中央政府才能采用。因此，對地方政府而言，更傾向于采取預算外的支持形式，如利用地方金融機構貸款、提供各種擔保（注：據筆者調查，至2002年10月底，某省歸財政部門管理的國際金融組織和外國政府貸款項目有50個，涉及到省級單位和18個市縣，其中由政府擔保的，占債務總額的62%.其中由省本級擔保的和市縣擔保的債務，分別占擔保債務總額的84.7%和15.3%.有的市縣債務水平很高，超出了當地的承受能力，其政府擔保外債，加上外債的總額，占2001年地方一般預算收入的比率都超過了100%.）、對投資者給予某種承諾、設立"窗口公司"籌資等等。在各地方政府"政績"競爭的推動下，各級地方政府的主要精力都是用在這方面。至于這樣做，引致的風險是什么，會不會給地方財政背上債務包袱，地方政府未來的支出壓力是否會增大等等問題，一般是不予考慮的。

據筆者調查，目前不少地方政府開展了大規模的招商引資活動，不少省份甚至將招商引資定為各級政府的首要任務，并將招商引資任務層層分解，落實到單位和個人。這種運動式的招商引資，勢必以政府的大量承諾、優惠政策為條件，其風險是不言而喻的。但當招商引資被作為一種政治任務來完成的時候，其風險被徹底地拋在一邊。另據《南方周末》報道，在2003年的招商引資中，江蘇一些市縣在招商引資目標管理考核辦法中規定，單位在年度考核中，完成任務不足年度任務一半的，其單位負責人向縣委、縣政府寫出書面檢查，限期內仍不能完成的，按照干部管理權限對其主要負責人進行誡勉，其班子成員不得提拔、調動、晉級、評優，連續兩年不能完成任務的，對其主要負責人予以免職處理（注：截至2002年10月底，該省拖欠中國進出口銀行、財政部、建設銀行等轉貸的外債項目達到25個，拖欠面（占到期應還款項目比率）92.6%，其中，省級占78.6%，市縣占21.4%.在拖欠債務中，政府擔保的債務拖欠占拖欠總額的92%.拖欠即違約，政府負有連帶責任，擔保債務就會轉化為政府的直接債務。從中不難看出政府擔保所引致的債務風險。）。這是一種嚴重的短期行為，完全不顧風險的做法，恐怕很快就會導致"雞飛蛋打"的局面。

至于對上級政府的各種轉貸資金，如過去的周轉金、現在的各種國際金融機構貸款和外國政府貸款的轉貸資金、國債轉貸資金等等，地方政府多數都是全力爭取，根本不考慮還貸能力，有的甚至從一開始就沒有打算還款。如在實施積極財政政策期間，各地"哄搶"國債轉貸資金，就是一個生動的實例。

由于缺乏避險動機，地方政府由此背上了年復一年累積下來的沉重的債務負擔，只得采取拖欠、逃債等方式來搪塞，使地方財政風險狀況惡化。但最后買單的可能還是中央財政。一方面，中央財政對地方政府的債務拖欠采取強制性的扣款措施，另一方面，中央財政又不得不加大對地方財政的轉移支付力度，以至于連地方工資也要由中央財政通過轉移支付來撥付。這說明，地方的財政風險正在向中央轉移。

（二）避險能力不足

"風險大鍋飯"不僅造成了避險動機的弱化，而且也使政府避險能力不足。這是在既定體制環境下造就的一種結果。

1.風險辨識能力不足

前面已經說過，財政風險是政府在干預公共風險過程中形成的。如果不能及時有效地識別公共風險，那么，政府在干預公共風險時很容易出現偏頗，如出現政府介入不及時，錯過了干預公共風險的最佳時機，一旦介入，急于求成，往往介入過度，包攬太多。無論在經濟領域，還是在社會領域，都有這類案例存在。在經濟領域，對一些破產金融機構的救助存在同樣的問題。這都反映出公共應急能力不足，手足無措，匆忙應對，從而導致了不惜代價的種種場景，使短期財政風險加大。

因此，避險能力不足首先反映在風險辨識能力不足。這包括兩個方面：一是對風險的態度和理解，二是對風險的分析。對風險采取諱疾忌醫的態度，這是十分普遍的一種現象。學術界對財政風險探討的熱情有加，而各級政府對本級政府面對的公共風險和財政風險狀況大都是諱莫如深。對一些發生的公共危機事件，多數都是采取隱瞞的方式來"內部處理"，而不愿意對社會公布。在這種鴕鳥式的風險態度下，對財政風險所產生的后果難以有深刻的理解。在認識上是個侏儒，在行動上不可能是個巨人。思想認識上的局限性自然限制了對財政風險的深入分析，包括對各種風險來源的分類、識別、評估等等，更談不上對公共風險向財政風險轉化的跟蹤研究和全面監控。

2.缺乏風險內在化的政策和體制

政策和體制是避險能力的載體。政府避險能力的高低是通過一定時期的政策和體制顯現出來。在"風險大鍋飯"的環境中，由于沒有風險約束，難以制定出和實施謹慎的財政政策，容易出現兩種傾向：一是在預算內來談論政策，忽視預算外活動給政府帶來的未來支出壓力。二是靜態地考慮當前的情況，忽視未來各種不確定性所引致的風險。特別是當風險超出了本屆政府任期的情況下，這種傾向更為明顯。風險內在化的財政政策應當是既全面評估財政狀況，又充分考慮各種不確定性的謹慎政策。

風險內在化體制是指不同層面的風險分擔制度、準備金制度、風險披露制度和有效的風險監控制度。風險分擔制度是風險內在化體制的基礎，它使風險在不同層面上相應化解，減少公共風險的出現的頻率，同時也就減少了財政運行的不確定性和政府未來支出壓力。準備金制度是在出現突發性支出的情況下，保持財政穩定性及可持續性的基本保證。風險披露有助于及時化解風險，防止風險累積。有效的風險監控制度是協調政府各個部門行為，保證前面各項制度有效運行的后盾。當缺少其中的某一項制度時，風險就會外溢，并通過或明或暗的途徑轉化為財政風險。這就意味著政府避險能力的降低。從現實來看，我們還沒有建立起風險內在化的體制，這是導致避險能力嚴重不足的根本因素。

3.缺乏具體的避險方法

這是針對一些政府項目和操作性措施而言的。具體的避險方法應當溶合在部門預算的編制過程之中。實際上，項目預算的編制過程，也就是對各個項目的風險評估過程，包括該項目是否符合政府的政策目標、是否符合立項標準、是否與其風險管理能力相匹配、是否有相應的權力和責任，以及在整個項目周期中政府承諾與介入標準等等。由于部門預算的改革還沒有到位，項目預算的編制還較粗，基本上還談不上風險評估，更毋須說各種避險方法的運用了。

從這里也可看出，避險能力的不足是一種"綜合癥"，非單一因素所致，只有通過改革的全面深化，并不斷提高對風險問題的認識，政府的避險能力才能逐步得以提高。

三、公共風險的積聚與集中

現代社會是一個風險社會。尤其在我國，正處于急劇的社會轉型時期，各類公共風險發生的頻率加大，風險總水平大大提高。在既定的體制框架下，公共風險是人們的主觀活動造成的，是各自從個人理性出發產生的不確定性的"合成謬誤".這需要政府運用公共理性來糾正，即通過政府的干預來防止各種可能的"合成謬誤"的形成。

但如果現行體制存在許多的漏洞和缺陷，則社會、經濟運行過程中及其各個環節中出現的風險就不能在相應的層次化解掉，最后匯聚形成公共風險。這個過程是公共風險的形成過程，也是公共風險的積聚與集中的過程。而我們現實中"風險大鍋飯"的制度性存在，說明現行體制存在大量的漏洞和缺陷，為公共風險的積聚和集中提供了條件。"風險大鍋飯"使企業、個人等經濟主體的邊際風險得以轉移給社會，構成公共風險，并最終轉化為政府財政風險。如在環保制度很不健全的情況下，企業向江河排污超出許可范圍和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就難以抑制不當的個人理性，這將會造成公共風險擴大，即未來邊際社會成本可能增加，政府財政的未來支出壓力加大。在經濟市場化和工業化的過程中，這類因制度缺陷導致的公共風險不是在減少，而是在不斷增加。因此，在體制不完善的情況下，政府面對的公共風險就像滔滔洪水，在積聚與集中的過程中不斷擴大。這使處于發散狀態的財政風險加劇。

而另一方面，政府對公共風險的干預并非總是恰當，由于避險動機和避險能力嚴重不足，這又使財政風險進一步加大。如政府對公共風險干預失當，在介入時機、介入標準等方面出現失誤，就會導致干預成本增加，即增大財政風險。特別是當公共部門內部不協調，風險責任不清，"風險大鍋飯"嚴重的情況下，政府在干預公共風險過程中往往會產生新的風險。如政府通過成立資產管理公司來化解金融風險，在處置金融不良資產過程中，避險動機和避險能力不足，很可能不但收不回幾個錢，甚至反而要搭進去不少財政資金。若是這種結局，倒不如一次性核銷，這樣，財政成本更低。要防范這種情況的出現，就必須對政府干預給予嚴密的風險監控。但問題是，在現實當中，政府干預公共風險失當的例子比比皆是。

"風險大鍋飯"的制度性存在從兩個方面導致了公共風險的集聚和集中：制度性缺陷和在這種制度下的政府干預失當。這就像面對滔滔洪水，堤壩（制度）到處都在潰決，而抗洪措施（政府干預）又時常失誤，洪水泛濫（公共風險）將呈擴大之勢。利益與風險不對稱，風險責任不明晰，最終的結果是使風險不斷地向中央財政積聚和集中。國有企業、金融機構的風險，如虧損或破產，最后的債務清償總是轉移到各級政府身上；政府各部門的融資、擔保，債務清償的責任往往最后全部轉移到政府財政部門；下級政府的財政風險，如工資拖欠、無力清償債務，上級政府很難"見死不救"，層層傳遞，最后中央兜底。本屆政府面臨的風險總是可以"金蟬脫殼"，轉移給未來的政府。這種不以風險責任界定為基礎的風險轉移，導致公共風險快速積聚和集中，從而使財政風險悄無聲息地急劇放大。

可見，"風險大鍋飯"是當前經濟體制和行政體制的根本缺陷，也是導致財政風險呈不斷擴大趨勢的深層原因。如何打破"風險大鍋飯"應成為今后深化改革的核心內容。

「參考文獻

（1）HanaPolackovaBrixi、馬駿主編：《財政風險管理：新理念與國際經驗》，中國財政經濟出版社，2003年。

（2）Governmentatrisk，EditedbyHanaPolackovaBriXi，AllenSchick，TheWorldBank

（3）劉尚希：《財政風險：一個分析框架》，《經濟研究》，2003年第5期。

篇2

(一)控制預算

通過財政投資評審管理工作，能夠有效地控制好預算支出，減少不必要的資金浪費現象，從而提高財政資金的利用效率，確保財政資金的安全，最大程度地發揮財政資金的功能。

(二)評審范圍越來越大

隨著依法治國理念的不斷深入，財政評審工作作為完善政府管理行為的重要措施，財政投資評審工作的范圍也越來越大，其工作也越來越細致。逐漸地由事后追蹤管理向事前轉移，從而不斷地拓寬其評審范圍，表現在市政道路建設、城市綠化以及農村農田水利建設等多種類型的項目。隨著評審范圍的擴大，評審工作的難度也在不斷地提高，這就需要不斷地提高財政投資評審工作的效率，提高財政投資工作的科學性。

(三)評審程序越來越規范化

財政投資評審作為政府完善內部治理的重要舉措，其評審程序也越來越規范化和科學化，對于提高財政資金的利用效率具有重要的幫助。在財政投資的過程中，逐漸地實現了先評審再招標等管理模式，這種管理模式減少了財政投資的盲目性，從而使財政投資更加地科學化。評審程序的完善減少了財政投資評審中的漏洞，能夠實現對工程項目的全面監督，從而不斷地總結經驗，提高了財政投資評審工作的效率。

二、財政投資評審過程中的風險管理途徑探究

(一)加強預算審核

對于財政投資來說，其資金規模比較大，不少單位和企業為了利益而弄虛作假，造成財政資金的浪費。在新時期下，應當做好項目預算的審核工作，對于不符合要求的項目預算應當及時地剔除。在預算審核的過程中，應當及時地發現其中的不合理因素，減少項目中存在的資金漏洞，這樣能夠確保財政資金得到合理地利用。要從源頭上控制好預算，確保預算信息的真實有效性，從而為預算的執行奠定良好的基礎，減少不必要的資金支出，從而防止財政資金的浪費。

(二)做好績效評價

在財政投資評審的過程中，應當做好相關的績效評價，做到對財政投資的有效追蹤，從而不斷地提高財政投資評審質量。在財政投資的過程中常常發現，其產出和收益不明確或者不明顯，或者沒有達到預期的效果。這主要是財政資金在使用的過程中，缺少監督，這就要求財政投資評審應當貫穿到項目的全過程，做好對財政投資的績效評價，了解資金的產出和效益，調查資金使用的效果，例如是否達到了項目投資的目的，是否達到了公眾的認可。通過財政投資評審績效評價，從而實現對預算執行的有效監督，實現對預算執行的有效約束，從而不斷地提高財政投資的水平，減少財政投資執行過程中的風險，充分地發揮財政投資評審管理的作用。

(三)提高財政投資評審能力

在財政投資評審風險管理中，需要及時地識別風險，從而有效地化解風險，這就要求不斷地提高財政投資評審能力，從而不斷地提高監督能力。目前我國在政府投資評審管理的過程中，還不夠完善，表現在注重微觀方面的考核，對于項目后期的綜合性影響，例如社會、環境、經濟等方面不能做出科學有效的評價，這就需要不斷地提高評審管理能力。在項目前期對其合理性進行有效的評價，對項目的規模、標準等資料進行審核，防止出現虛報的現象。在項目完成之后，應當對合同、項目變更簽證等進行審核，從而不斷地提高評審管理能力，減少項目建設過程中的水分，科學地確定項目的價值，提高財政資金的利用效率，減少財政投資的風險。

三、結束語

財政投資對于完善基礎設施，提高人們生活水平發揮了重要的作用。通過加強財政投資評審管理，防止財政投資風險，對于確保財政資金的安全，提高財政資金的利用率具有重要的意義。在財政投資評審風險管理的過程中，應當加強事前、事中、事后的評審考核工作，加強對項目全過程的監督，最終防止風險的發生。

作者:李愛武 單位:營山縣財政投資評審中心

參考文獻：

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1 財政金融如何控制農產品商業率績效風險的理論基礎 

1.1 制度分析 

在我國建國期間，為了能夠使工業化建設得到更好地發展，并減少外來壓力的影響，使工業化體系能夠更早的投入使用中，從而確定了相關制度，具體如下：國家具有參與農業剩余分配的權利，但此種權利的行使需要在財政制度的規范下進行，除此之外也完善了金融制度，在此制度的應用過程中充分動員農民將剩余的儲蓄和經濟資源投入到國家發展中，如在城市建設、工業化建設方面，形式為將金融財政化與實行農產品低價限制為主，此舉并不會真正威脅到農民的權益，只要做好宣傳工作，即可以得到很多農民的支持。當然這只是我國剛剛開始起步時所采取的方式，也是當時最為適合的方式，在此種制度的應用下，我國農業發展方面的資金問題能夠得以解決，但卻也在資源積累方面造成了困擾。 

為了能夠改善以往制度中暴露的問題，我國對此制度進行了改革與優化，并在“工業優先發展戰略”目標下實現了財政金融服務體制、結構、功能以及農產品價格的管控工作，至此我國的市場經濟逐漸走入了正軌，但若從宏觀角度來看，當時我國的經濟、財政金融發展方面依然未得到平衡，往往更加傾向于工業建設和城市建設。經過長時間的發展后我國進入了21世紀，社會理念和金融發展理念均隨時展而發生了變化，我國政府紛紛轉變以往的模式，不斷向金融機構以財政還款的方式實施融資，并積極參與到城市建設中，但卻忽略了財政金融服務調控農產品商業率的績效風險方面。 

1.2 理論基礎 

財政金融在農業發展中具體扮演怎樣的角色，其定位究竟如何其實至今并未得到統一，如有些人認為合理的農業投入可以幫助農民識別風險，甚至可以在很大程度上減少因風險而帶來的經濟損失，但也有人認為這只是政府想要干預市場而出現的托詞，主要是因為政府想要全權掌握農業發展的主導地位，當然在此方面還有其他的想法，如部分人認為政府的參與、支持或許可以起到促進農業發展的作用，但若干預程度過大，也會在一定程度上成為阻礙農業發展的根本原因。財政金融、績效風險等會對我國的產業結構產生影響，也會對商品流通形式產生限制影響，由此也就會降低商品率。我國作為人口大國，若無法很好的完成金融改革，勢必會在農業發展中成為阻礙，也會使得人均收入大幅度降低，在此種情況下人們若要提升經濟收益，則需要組建金融中介體，這樣人們才能夠真正參與到農業發展中。鑒于農業方面的影響因素較多，往往是“看天吃飯”，這也使得此方面經濟發展存在著不確定性，因此也導致了很多家庭存在資金短缺現象，為了更好的改善此種問題，今后應持續做好財政金融的服務工作。 

1.3 模型構建 

農產品商業率方面往往會存在很多影響因素，從而導致績效提高過程中讓容易出現問題，甚至會侵蝕農民的農業經營增值，在此種情況下則必須采取其他措施來改善，并開發有效工具投入使用中。我國在此方面也已經有了相關應對政策，如農業生產函數，在此函數的應用中需要將實際的數據應用其中，這就需要做好數據收集工作，只有保證數據的有效性、時效性，才能夠保證最后的數據結果具有準確性，數據收集完成后將其引入控制變量I和P，建立實證模型： 

Yt = aRt + γIt + δPt + ωt 

每個變量均有不同的意義，如Y，其往往代表農民收入變量；R代表農產品商業率變量；I、P則是控制變量；I代表投入；P代表農業生產資料價格；a、γ、δ為影響系數；ω為隨即因素；t為時間。為了能夠得到農產品商品率R、農民收入Y之間的關系，需要對影響因素進行分析，之后對I進行分解，與此同時將影響因素加入其中，建立起相應模型： 

Rt = a Yt + γKt + βDt + δPt + φPkt + πTt + Zt + μMt + σWt + εLt + τXt 

Y為農民收入變量；R為農產品商品率變量；K為財政金融資本投入變量；D為土地投入變量；P為農業生產資料價格；M為農產品質量；W為自然災害率；L為勞動投入；X為農產品消費者的偏好；a、γ、β、δ、φ、π、μ、σ、ε、τ為影響系數，t為時間。 

2 實證研究與分析 

2.1 變量選擇、數據說明以及研究方法 

本文將針對我國2000-2015年間農村居民家庭的人均農業經營純收入作為Y變量，將與之相對應的商品率視作R，并確立相應的變量，之后在農業公司、金融服務以及績效風險（下轉P） 

（上接P）方面進行綜合比對，對各個變量的數據進行確認，并帶入公式中進行計算，所得到的結論展示如下： 

2.2 單位根檢驗

       單位根檢驗方式的應用較為普遍，其將含截距項、趨勢項融入其中，并針對多個指標進行檢驗，如農業貸款和財政支農支出方面，或是農保險方面，在檢驗過程中主要是為了確定其是否具為非平穩變量。在確定此方面后，要對其進行差分處理，一級差分值的確定極為重要，對該值進行分析后，能夠在第一時間發現數據序列規律，并將相應的數據填入其中，之后利用模型來計算，即可以得到相應結果。 

2.3 Johansen協整檢驗 

此檢驗方式與上述檢驗有著異曲同工之妙，但也有所不同，如其相應的變量在一般情況下均是單整平穩狀態，只有在此種狀態下才可以應用協整檢驗方式，其屬于基于向量自回歸模型，需要利用協整方程的優勢來開展工作，然而此方式的應用過程中會受到一些因素的影響，因此在正式計算之前需要針對影響因素進行確認、解決，否則在一階差分值方面的結果往往會具有較大的失誤。在此方式中會擁有5個評價指標，不同的評價指標代表著不同的意義，對其分析后可以確定在一段時間內的農產品商業率情況究竟如何。 

2.4 格蘭杰因果檢驗 

此檢驗方式往往應用在協整檢驗方式之后，換言之其需要有一定的前期數據作為基礎，該檢驗模式主要是為了能夠確定變量之間的關系，但滯后期現象的存在會對此方面有著影響，因此需要對滯后期進行分級，如滯后1期、2期、3期、4期等，一般來講最佳的時機是1期，但到達4期后，財政支出的增加會顯得微不足道，難以對最終的數據結果產生作用。我國在此方面也積極做出了調整，如針對農業補貼方面采取了人頭補貼制度。 

3 研究結論與政策建議 

根據本文的論述可以知道，財政金融的出現與應用確實具有相應作用，如增加農產品商業率，控制其中存在的風險等，而財政服務也有很好的影響作用，可以減少農業貸款帶給農民的不良影響，而農業保險的作用并不十分明顯，起碼在短時間內難以看到顯著成效。今后政府應改變管理理念，將傳統農業改革建設重視起來，并分為多個階段，如前期、中期和后期，針對不同的階段制定不同的財政金融服務模式，將政府干預的力度降低，充分給予農業發展空間。 

4 總結 

綜上所述，研究關于農產品商品率績效風險與財政金融服務控制方面的內容具有十分重要的意義，其不僅關系到農產品產業率方面的提升與優化，也關系到國民經濟發展。農產品作為我國重要的資源之一，其在促進社會發展、經濟發展等方面均有著十分重要的意義，而我國也越來越重視此方面發展，為了能夠改善此方面存在的問題，我國針對此方面的績效風險與財政金融服務控制方面采取了諸多措施，且小有成就，但在實際發展中依然會暴露出些許問題，因此相關機構和人員應加強此方面的研究。 

[參考文獻] 

[1] 皮竟，魏萍，葛昭宇，蔣信一，蒲昌權.九龍坡區農產品商品率及優質率指標實現路徑研究[J].南方農業，2014（28）. 

篇4

所謂國債,就是以國家財政承擔還本付息為前提條件,通過借款或發行有價證券等方式向社會籌集資金的信用行為。國債在現代經濟中的功能可以概括為四個方面:彌補財政赤字;籌集建設資金;調控宏觀經濟運行;公開市場業務操作。近年來大量發行國債,拉動需求,刺激經濟增長,對我國宏觀經濟的穩定起了重大作用。那么我國國債發行額到底是多少才是適度的,深入探討我國經濟的這個問題,具有很重要的現實意義。

為了方便起見,選取如下一些主要影響因素:GNP、城鄉居民儲蓄額、財政赤字、國債還本付息額、基本建設支出。為了了解這些因素與國債發行規模的影響關系,采用多元統計的因子分析方法,測定各因素對國債發行規模的影響(見表1)。

Factorl=0.886Xl+0.829X2+0.588X3+0.907X4+0.362X5

由回歸分析可以知道該模型用于預測還是比較好的。

我國目前國債規模的綜合評價:負擔能力指標看,我國的國債規模并不太高,仍有進一步增發的空間,而從償債能力指標看來,我國的國債規模已經過高,如果不控制國債規模的話,將會帶來很大風險。所以,必須及時壓縮,以防范財政風險。不同指標之間存在矛盾的原因主要有:

1.我國現階段存在著大量以政府財政信用潛在擔保,最終必須由政府償還隱性債務。因此,計算國債負擔率時如果考慮隱性債務,我國的“綜合負債率”將會大大提高,實際應債能力需要向下調整。

2.我國財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重都明顯偏低。這是導致我國國債依存度和國債償債率偏高、債務承受能力相對弱小的一個十分重要的原因。

篇5

【論文關鍵詞】 會計基礎； 政府會計； 權責發生制

【論文摘 要】 傳統的政府預算編制和會計核算一般以收付實現制為基礎。隨著我國社會的不斷發展和進步，預算會計環境發生了變化，收付實現制的弊病日益突出。據此權責發生制被引入政府預算編制和會計核算領域是必然的趨勢。

一、政府會計基礎理論分析

（一）政府會計的界定

根據國際會計準則委員會的規定，政府會計是指用于確認、計量、記錄和報告政府和事業單位財務收支活動及其受托責任的履行情況的會計體系。由于各個國家的政治經濟體制和管理體制不同，政府會計的內涵也有一定差別。本文將政府會計界定為是一門用于確認、計量、記錄政府受人民委托管理國家公共事務和國家資源、國有資產的情況，報告政府公共財務資源管理的業績及履行受托責任情況的專門會計。

（二）政府會計目標

政府的業務活動可分為政務活動、商業活動和信托活動三類。政府會計的基本目標應以反映政府受托責任的履行情況為主。不同的政府業務活動對會計系統所期望達到的境界也是不同的，因此政府會計目標的定位也應從政府業務活動的特點方面來進行考慮。政務活動的計量和報告重點是本期財務資源的來源、使用和余額；商業活動的計量和報告重點集中于運營收入、凈資產的變動、財務狀況以及現金流量的流動；而信托活動計量和報告的重點是凈資產和凈資產的變動。也就是說，商業活動更關注財務狀況、經營成果和成本等信息，通常不太關注預算比較信息或有關資金流入流出信息。

（三）會計基礎與可達到的政府會計目標

收付實現制、修正的收付實現制、修正的權責發生制和權責發生制這四種會計基礎都可以在一定程度上達到相應的政府會計目標，但是沒有哪一種會計基礎可以達到所有的政府業務活動。在不同的政府業務活動中使用不同的會計基礎是最合適的。

收付實現制和修正的收付實現制提供的財務信息不廣泛和綜合，難以揭示政府的財務狀況和財務績效的全貌，不利于正確地對政府部門使用公共資源的效率、效果和經濟性進行決策和管理，不利于政府采購和國庫集中支付等預算管理活動的落實。然而，收付實現制基礎在證實是否遵守支出授權以及是否遵守其他法律和合同的要求時，是一種有效的會計基礎。收付實現制對于確保政府按規范行政程序運作，防止腐敗和浪費這一目標的實現，無疑是合適的。

在以資產管理、成本效率和成本補償作為標準來評價主體業績時，權責發生制基礎是一種合適的會計基礎。但如果確定其他業績標準更加重要，那么權責發生制基礎可能就不是最合適的會計基礎。修正的權責發生制對于以收入滿足支出的程度來計量財務成果，是一種合適的會計基礎，因為它直接與未來的收入需求相關，與政府籌集資金以償付負債的能力相關。修正的權責發生制對于制定計劃來說也是一種合適的會計基礎，因為它將重點放在現金需求和籌資需求上。修正的權責發生制基礎的主要缺點是它不能提供計量業績時需要的成本信息，因為它不確認長期資產，也不將長期資產的成本分配于使用這些資產的期間。

二、我國政府會計的現狀

我國政府會計采用的記賬基礎都是收付實現制，在現有的社會主義市場經濟體制下，其局限性逐漸顯露出來，具體表現在以下幾個方面：

（一）無法全面、準確地記錄和反映政府的負債狀況

1.中央政府中、長期國債帶來的隱性債務問題

在以收付實現制為會計核算基礎的現行政府會計制度下，發行國債籌集資金的行為與償還利息的責任在不同的會計期間，使得本屆政府的舉債帶來了下屆或更多屆政府的本息支出，本屆政府形成的債務不由本屆政府償還而是轉嫁給以后的政府。現有財政支出核算不能反映、核算和分攤未來的債務負擔，因而不能預防財政風險，不能對以往發行國債給每個財政年度帶來的政府財政支出負擔進行充分、詳實的披露，也不能對當期發行國債的遠期負擔進行合理分攤和計算，所以無法為政府防范和化解財政風險提供必要的財務信息，給政府帶來潛在的財政風險。

2.社會保險基金領域的潛在財政風險問題

社會保險是一種政府行為，政府是社會保險責任的最終承擔者。在一些人口平均年齡較低和繳費情況良好的地區，公民的社保意識強烈，社會保險基金的來源充裕，社保基金的收入遠大于支出，形成大量的結余。但實際上，這種結余中有很大一部分是屬于當期應計、需在未來財政年度中陸續支付的費用。由于會計核算基礎的局限，使得總預算會計既不能正確反映政府未來在社會保障方面可能發生的支出，也不能在當期預提未來年度將要支出的費用準備。養老保險若沿用現收現付制，到退休高峰期，屆時社會保險將承擔大量負債，爆發養老金支付危機。

3.政府提供擔保產生的或有負債問題 "

近年來，地方政府進行大量的基礎設施建設，相當一部分建設資金是政府通過行政命令或者政府擔保舉借的，還有借用世界銀行貸款，以及近幾年的國債轉貸項目等，最終都要由財政來償還，已經形成政府債務及或有負債。由于采用收付實現制核算基礎，政府財務報告不能如實地反映這些或有負債，從而不自覺地夸大政府可支配的財政資源，對政府報表使用者產生誤導。從長遠來看，不利于政府強化財政風險意識，對財政的可持續發展帶來隱患。

（二）年終結余失真

在年度預算執行過程中，各級財政部門經常會遇到預算已安排，但由于種種原因當年無法支出的情況。按照現有收付實現制的記賬原則，政府預算會計年底的決算賬面上會出現結余現象，這部分結余實際上是應付未付的款項，并非真正意義上的結余，如此導致了“實際赤字，賬面結余”現象的出現，難以正確反映政府財力的運用狀況，在一定程度上影響了政府財政政策的實施。

（三）不能進行準確的成本和費用的核算

收付實現制以會計期間款項收付為標準入賬，記錄的收益便不能代表當期業務活動的真實結果，記錄的費用也不能正確反映當期業務活動所支付的代價。收付實現制下所反映的現金收支與收入、費用沒有直接的對應關系，因而無法合理地分配政府部門為提品和服務所耗費的費用，難以對政府各部門的產出進行費用核算，不能適應以產出和結果為導向的政府職能轉變后的需要。

三、改進我國政府會計基礎的對策

（一）綜合運用收付實現制和權責發生制

從以上分析可以看出，傳統的政府預算采用收付實現制基礎，政府的商業活動采用權責發生制是合適的。對于政務活動，權責發生制能完全滿足其報告目標，但修正的權責發生制也基本上能滿足其報告目標。對于商業型活動采用權責發生制進行核算，對于政務型活動，中期目標采用修正的權責發生制，長期目標采用完全的權責發生制進行核算。鑒于預算和預算會計的重要性及其在確保公共資源安全完整中的作用，預算基礎仍采用收付實現制。權責發生制能夠全面反映政府的資產和負債，提供準確的財務業績、運營業績和成本信息，以更好地幫助經濟決策；而收付實現制則能反映現金的流入、流出以及存量，以便幫助政府做出合理的財政收入和支出決策以及確定債務規模。只有綜合運用收付實現制和權責發生制，才能綜合反映政府全貌，達到政府財務報告目標。

（二）循序漸進地引入權責發生制

現有的收付實現制核算基礎還能發揮一定的作用，因此政府會計核算基礎的改革，只能是采取循序漸進的方式。在保持原有收付實現制為主的基礎上，先對目前急切需要解決的政府會計的部分領域采用權責發生制核算，然后進行全方面的準備，為進一步推行全面的權責發生制奠定基礎。從國外大多數國家改革的經驗并結合我國實際情況來看，我國預算會計核算基礎由收付實現制向政府會計權責發生制的轉換，應采用“由局部到整體”的原則，分步驟地開展。具體可分兩步進行：第一步，先由目前的收付實現制過渡為修正的收付實現制，即以收付實現制為主，對某些會計事項采用權責發生制。第二步，當條件成熟時，再由修正的收付實現制逐步擴展為修正的權責發生制，即以權責發生制為主，對某些會計事項仍然采用收付實現制。

（三）積極創造條件，促使向權責發生制轉變過程的成功

會計基礎作為整個會計制度的基石，動搖它勢必帶來整個會計制度的變革，因此要進行政府會計核算基礎改革，必須做好充足的準備工作：

1.理論研究

首先是對我國經濟環境以及公共財政改革所引起的會計環境的變化進行深入的研究，以確定會計環境的變化對改革的程度和層次的需求。其次是對預算會計體系的改革進行進一步的研究，通過確立政府會計概念建立政府會計理論體系，政府會計理論體系的建設是運用權責發生制的必要前提。最后，對預算會計、報告和預算存在的、源于收付實現制基礎本身的問題進行仔細的分析，以確定這些不適應之處和本身具有的弱勢是否可以通過轉向權責發生制基礎來解決。

2.政府和文化層面支持

向權責發生制成功轉型需要政府的有力支持，實施權責發生制核算基礎的政府會計改革需要有一個完整的部門組織結構、清晰的行為責任劃分和全面的財務管理制度以規范新基礎下的管理流程。權責發生制的實施，需要對政府部門的財務會計人員、管理者甚至決策者進行培訓以及繼續教育，促進政府機構會計人員會計專業素質的提高，有利于政府財務核算水平的提高和政府職能的轉變。

3.法律保障

要確保權責發生制改革的順利進行，必須在立法工作上做好充分的準備，創造一個健全的法制環境，不僅包括系統的行政、合同、預算、投資等法規，而且包括完整的部門組織、行為責任、財務管理的法規。

篇6

論文關鍵詞 基層 檢察 計財裝備

今年3月，全國檢察機關計財裝備工作座談會在成都召開。會議強調，當前檢察計財裝備工作要深入學和貫徹全國兩會精神，始終堅持圍繞中心、服務大局，以深入開展“計財裝備規范化建設年”活動為抓手，不斷提高服務保障檢察工作的能力和水平。為此，各級檢察機關計財裝備部門應該明確目標任務，采取得力措施，全力統籌各項保障資源，著力抓好經費保障、裝備建設、兩房建設等重點保障工作，大力加強計裝隊伍自身建設，努力為“十二五”檢察工作規劃實施提供優質高效的檢務保障。

一、健全基層計財裝備機構的建設，強化基層計財隊伍管理

基層檢察院普遍受現有編制制約，大多數基層檢察院未設置專門的計財裝備部門，多與辦公室合并行使職能，常常顧此失彼，在財務管理、資產管理、車輛管理等方面無法做到嚴格、細致、規范化運行。以筆者所在基層院為例，全院編制128人，辦公室集機關行政管理、計劃財務、資產、車輛、槍支彈藥、服裝、保密、檔案、保衛、綠化、食堂管理等職能于一身，職能龐雜。全院從事計裝工作人員10名，其中：車輛管理人員6名，槍彈管理人員1名，余3人負責會計、出納、贓款贓物管理、服裝管理、基建、資產采購、辦公用品管理、固定資產管理等工作，人力捉襟見肘，工作負荷很重。再者大多基層院領導只注重法律專業人才的選拔與培養，對計財裝備工作和計財裝備人才的重要性認識不足，導致無財務專業知識的人員進入計財部門，有些基層院計財部門甚至多年無專業人員進入，以致計財部門人才匱乏，計財裝備工作水平偏低，制約計財工作的發展。三是計財裝備工作繁瑣復雜，涉及面廣，工作成績無法量化衡量，發展機會少，于是形成了干警爭相去業務部門，不愿意從事計財裝備工作的現象。因此，迫切需要建立和完善合乎目前及今后基層院計財裝備工作模式的隊伍管理機制。

根據最高檢《人民檢察院基層建設綱要》和全國檢察經費保障會議關于“要盡快爭取編制在60人以上的基層檢察院都能設置計財裝備機構，進一步加強計財裝備部門機構建設”的要求，改變現在計財裝備工作“小而全”的工作機制，爭取地方黨委、政府的支持，爭取編制成立基層檢察院計財裝備機構，充實財務核算和管理人員，引進高素質人才，加強對現有計財人員的業務培訓，全面提升計財裝備人員的綜合素質，建設切實能解決檢務保障問題能力和水平的計財隊伍。計財裝備隊伍的構建，將有力地保障了政法經費保障改革任務的落實。

二、強化制度建設，逐步實現計財裝備管理規范化

計財裝備是檢察工作必不可少的保障因素。要提高計財裝備工作的管理水平，制度是關鍵。今年是計財裝備工作的“規范化建設年”，基層院應以此為契機，結合基層計財裝備工作的特點，重點建立三項制度：

1.財務和資產管理制度。根據新形勢下計財裝備工作的特點，制定規范化、標準化、具有可操作性的工作流程，統一規范日常業務行為，細化計財裝備工作程序。健全財務管理、預算執行管理、經費報銷、車輛管理、食堂管理和固定資產程序管理機制與工作流程管理機制等制度的建設，確保管理工作科學規范、有章可循；認真履行財務工作程序和職責，緊緊圍繞檢察工作需要，經費運籌規劃、靠前保障，科學編制經費預算，統籌經費安排。嚴格控制“三公”經費和日常運行公用經費，規范經費的使用管理和監督，強化專項資金監督管理，把好審批關、使用關、操作關和效益關，確保財政資金合理、合法、有效使用；按照固定資產管理規定，強化國有資產的管理，加強對固定資產的立項預算、申請購置、采購驗收、調配處置、報廢審批實施規范化、制度化管理。逐步形成以制度管人，以制度管財，以制度管物的良好氛圍。

2.崗位監督及廉政風險防控機制。全面加強和改進計財崗位監督工作，把上級監督、內部監督、財政監督、民主監督有機結合起來，努力建設一支紀律嚴明、業務精湛、求真務實、廉潔奉公、善于謀劃”的高素質計財隊伍。同時，圍繞“從源頭防腐敗，以制度控風險”工作思路，制訂關于開展廉政風險防范管理工作的相關制度，及時糾正苗頭性、傾向性問題。針對擁有財、物等業務管理權的關鍵崗位，查找權力運行的“關節點”、內部管理的薄弱點、問題易發的“風險點”，從梳理計財裝備管理事項和業務工作流程等重點環節入手，堵塞計財裝備管理和業務工作中的漏洞。同時，要注意從政風行風評議、廉潔自律工作、群眾來信來訪、執法監察、巡視檢查、經濟審計等方面收集廉政風險信息，開展動態性預警，通過組織處理、黨內監督、紀律處分等手段，及時糾正苗頭性、傾向性問題，努力把廉政風險消除在萌芽狀態，使廉政風險預警機制發揮引導、防范、糾偏三大功能的作用。

3.績效考核評估機制。實踐中，基層院均按照上級院有關規范化建設的考核《辦法》和《標準》等規范性文件規定進行年度績效考核，這種績效考核實際上是變相的“達標考核”，是把是否按規定完成任務且無差錯作為日常工作評價的度量基點，考核重定量而輕定性，考核方法不科學，不能客觀、公正、全面、準確地對基層檢察院做出評價，影響考核的目的和質量。因此，在考核指標設計上，不僅要重視規范化建設，績效考核要激勵基層院干警更好地發揮能動作用，更加深入做好為民服務，為大局服務的工作，在拓展檢察職能上多出亮點，多出經驗。基層院應建立定期考核制度，定期對計財裝備人員進行考核評估，促進計財裝備工作水平和服務水平，使之順利完成計財裝備部門的各項工作。

三、加大政法經費保障工作力度

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關鍵詞：KMV模型；地方債務；風險控制

一、引言

中國地方債務危機近年來開始顯現，逐漸成為學界聚焦和熱議的話題，尤其是在部分省市地方政府依托政府融資平臺過度舉債的大背景下，2013年6月，審計署2013年第24號審計結果公告透露了36個地方政府本級政府性債務審計結果，如加上政府負有擔保責任的債務，2012年有16個地區負債率超過100%。其中，有9個省會城市本級政府負有償還責任的負債率超過100%，最高的達188.95%，如加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。不僅如此，14個省會城市本級政府負有償還責任的債務已逾期181.70億元，其中2個省會城市本級逾期債務率超過10%。中國地方債現在最大的問題是未知。2010年審計署的調查是10.7萬億人民幣，但鄉鎮一級并未納入審計，根據已有的信息來看樂觀估計現在地方債規模會達到13萬億。國家審計署副審計長董大勝今年表示，估計目前各級政府總債務規模在15萬億――18萬億元；財政部原部長項懷誠最近透露，地方政府負債估計超過20萬億元。

地方債務總量急速攀升伴隨著融資成本高昂、土地財政綁架地方經濟、以及債務違規擔保與挪用等問題。社會需要深刻認識到任何債務危機都有一個逐步顯現、持續惡化、集中爆發的過程，究其實質是經濟危機的前湊表達式。因此，有必要建立債務控制機制，對財政運行過程進行跟蹤，監控，及早地發現債務危機信號，預測財政面臨的風險，使政府在債務危機的萌芽階段采取有效措施。本文構建的地方政府債務控制機制基于地方政府GDP以及財政收入總額，計算不同融資比率下地方政府債務的預期違約率，為地方政府控制債務總額提供具有理論支持。

二、文獻綜述

（一）國外地方政府債務風險研究文獻回顧

因為西方國家始終堅定市場經濟原則，地方政府更多強調的是公共服務與福利職能，政治構造、國民文化等未賦予其舉借重債過多干預地方經濟的權利，所以地方政府債務風險不易出現，自然政府債務風險的相關研究也不容易得到充分展開。所以國外經濟學家對政府債務風險的研究主要集中在國家層面，其研究主要分為兩部分內容：第一部分是關于政府舉債必要性的研究；二是關于政府債務風險問題的研究。

（1）關于舉債必要性的研究

自上世紀70年代開始，由于凱恩斯主義在經濟政策制定和實施中長久占據統治性地位，當西方國家普遍進入經濟滯漲的階段，凱恩斯主義中國家積極利用公債干預經濟的理論及政策主張成為眾矢之的，讓市場機制充分發揮作用的古典主義重新抬頭，以布坎南為代表的公共選擇學派認為政府舉債是否有益，不能做簡單的判斷，短期可能刺激經濟增長，然而由于公債的負擔并非由現代人的“犧牲”所負擔，而是相當于后代的轉移支付，政府還本付息的支出由支付稅款的未來一代承擔。因此，強制壓縮了后代社會的總需求，造成對后代經濟擠壓；而且如果政府債務主要用于非生產型支出，則會對國民經濟作用將產生非常不利的影響。所以舉債應被嚴格限制于資本項目，杜絕政府債務用于非生產性的消費支出。實質上是取得了本期額外的購買力卻不發生額外的本期成本，成本被轉移到未來支付。 進入20世紀80年代后期以，西方國家干預經濟的呼聲重新高漲，于是國家對經濟的干預也在呼聲中不斷加強，著名經濟學家斯蒂格利茨（1987）從政府債務資金用途、資本市場要素和開放經濟背景等角度出發對政府債務風險進行了深入的分析，并且得出了政府債務具有合理性的結論。斯蒂格利茨用此研究結論成功地解釋美國80年代出現“雙赤字”現象的原因并且創立了開放經濟條件下的兩個恒等式：“貿易恒等式”及“儲蓄投資恒等式”，并以此為工具對政府債務問題進行了研究。他得出結論：政府債務并不確定會“擠出”國內私人儲蓄和投資；緣由赤字債務導致了貿易赤字的出現，因此政府舉債在一定條件下有利于經濟發展，但是國家需要加強對政府債務的管理。

（2）關于政府債務結構及風險

世界銀行高級經濟學家Hana Polackova在政府債務結及風險分析方面貢獻最為突出，也為世界主要國家所普遍接受。她曾經在她的論文“政府或有負債：影響財政穩定性的潛在風險”（Contingent Government Liabilities： A Hidden Risk for Fiscal Stability）中，提出了著名的財政風險矩陣（fiscal risk matrix），奠定了研究財政債務風險的基本分析框架。這個矩陣被公認為最能全面顯示政府財政風險。漢娜將政府債務劃分為四類。從法律責任的角度，政府債務包括顯性債務，從道義責任的角度，政府債務包括隱性債務，顯性債務是指由法律或政府簽訂的合同明確規定或書明由政府承擔償還義務的債務，隱性債務是指沒有法律或政府簽訂的合同明確規定，但政府出于公眾期望、政治壓力和道義責任而承擔的債務。從債務責任確定性角度，政府債務被分為直接債務間接債務。直接債務是指不需要特定條件，即在經濟運行中無論如何都需要由地方政府來承擔的債務。或有債務是指只有當特定事件發生才會形成的債務，特定事件的發生決定了這類債務的發生。這類債務要由未來其他事項的狀況來決定，因而其發生的概率和規模往往難以確定。具體來說：（1）直接顯性債務：是指通過法律或契約的形式確認的，地方政府在法律上具有支付義務的債務，是最容易識別的政府債務。如國債、地方政府債券，本級政府解決地方金融風險專項借款等。（2）或有顯性債務：是指由法律規定的當某特定事件發生時地方政府必須承擔的債務。包括國家保證的非借款，國家對重大私營投資項目的保證，國家對外貿與匯率的保證，國家對某些信貸的支持等。（3）直接隱性債務：并沒有在法律或契約中規定，但是在政府的各項政策中預先確定的政府支出責任而形成的債務。直接隱性債務是人民對政府的一種期望，雖然政府沒有公開做出承諾，但是人們在心理上存在預期，認為地方政府一定會承擔這部分債務。如為基礎設施項目建設籌資而形成的債務。（4）或有隱性債務：指在某一特殊事件發生后才會發生的債務，一般是道義下的選擇。如銀行倒閉的拯救開支，災難與軍費追加開支，自然災害和環境危機債務，環保保護開支等。隱性債務往往與道德相關近些年來，隨著中國經濟實力的不斷增強，其對經濟的調控與干預也由九十年代初期的疲弱逐漸轉向強勢，地方政府債務規模隨之不斷擴大，債務風險開始顯現，地方政府債務風險問題逐步成為全社會關注的焦點。與此同時，中國國內的專家學者也開始了對地方政府債務風險的廣泛研究。下面我們將分別從政府債務風險的識別、債務風險的現狀、風險形成原因及治理對策對這些研究成果加以介紹。

（二）國內地方政府債務風險研究文獻回顧

自90年代末以來，中國地方政府債務風險日益引起社會重視。尤其以2008年以來為應對全球金融危機影響，地方政府大舉借貸進行基礎設施建設，高速鐵路、公路陸續開工，并伴隨著地方經濟金融化和地產化，這種寬松貨幣的不均衡持續放大了包括地產在內的資產泡沫，政府債務風險問題更為嚴峻。2013年國家審計署24號公告以來，更是成為社會各界關注與討論焦點。但是，對于“目前債務現狀是否真的構成各地方政府的債務風險”人們恐難有確切、統一之認識。然而，只有基于對現狀的深刻剖析，審慎思考，這種討論才會更有意義，也才能促進相關的決策的妥當制定。事實上，自政府債務問題開始引發人們的關注以來，中國的專家、學者及有關機構便開始了對地方政府債務風險現狀的相關研究。

廈門大學的郭琳（2001）認為地方政府債務風險是因地方政府債務范圍的模糊或其本身的缺陷而引發的各種矛盾和問題，以及由這些矛盾和問題產生的對社會各方面的影響和沖擊。地方政府債務可分為內在風險和外在風險，地方政府債務范圍的模糊或其本身的缺陷導致內在風險，地方政府債務引發的各種矛盾和問題給整個社會帶來的沖擊和影響形成外在風險。中國審計署的劉星（2005）認為地方政府債務風險是國民經濟發展過程中形成的財政矛盾長期積累的結果。財政矛盾產生的原因主要有財政制度和財政手段的缺陷以及各種經濟因素的不確定性。這些因素造成地方財政收支矛盾并不斷激化，并最終破壞財政穩定和平衡，導致債務風險的產生。國務院發展研究中心的魏加寧（2007）認為地方政府債務風險正通過面向政府及相關機構和單位放貸的金融機構轉化為金融風險，地方政府債務已經威脅到地方乃至全國的經濟安全和社會穩定，社會各界對此應該高度重視。

李增來研究了我國地方政府債務風險與金融風險的關系，認為我國地方政府的債務規模巨大，而且絕大多數屬于隱性債務，已嚴重影響地方的經濟交全、社會穩定和財政的可持續發展。地方政府債務風險是地方政府財政風險的集中體現，以萬億計的地方政府債務風險正通過銀行機構向金融風險轉化，已經成為一個危險的動向，這必將影響國家金融安全。

中國審計署于2011年3月至5月對全國大陸31個省、自治區、直轄市和5個計劃單列市本級及所屬市、縣三級地方政府的債務情況進行了全面審計分析。審計發現，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174. 91億元。其中：政府負有償還責任的債務67109. 51億元，占62. 62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695. 66億元，占15. 58%。中國審計署認為，相對GDP來說，中國地方政府債務總額所占比例為1/4，對比國際對政府債務風險的衡量的各項通行指標，大約兩成地方政府的債務存在風險，但就全國而言，沒有超出警戒線，地方政府債務風險總體上是可控的。2013年6月，審計署2013年第24號審計結果公告透露了36個地方政府本級政府性債務審計結果，如加上政府負有擔保責任的債務，2012年有16個地區債務率超過100%。其中，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，最高的達188.95%，如加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。不僅如此，14個省會城市本級政府負有償還責任的債務已逾期181.70億元，其中2個省會城市本級逾期債務率超過10%，最高的為16.36%。

在如何防范和化解地方政府債務風險方面，我國學者也進行了有益的探索。王曉光、高淑東認為，地方政府債務風險監控預警系統應當以地方政府的財政及債務數據的信息化為基礎，全面監控地方政府經濟運行中的各項風險，準確評估真實的財政風險，提出運用模糊綜合評價模型來定量地衡量地方政府債務風險，拓寬了地方政府債務風險預警研究的思路。寇鐵軍和張海星（2001）認為，應當建立地方政府債務風險評價機制，建立地方政府債務風險預警機制，切實控制和降低政府債務風險。周禮華認為，應當改善地方政府管理情況，分析地方政府債務的深層原因，促進地方政府債務管理進入良性循環。曲智超認為，應當合理界定市場和政府的邊界，規范政府行為，建立或有債務風險預警和監控體系，切實防止新的隱性債務和或有債務的發生。上海交通大學的顧建光（2006）在防范地方政府債務風險問題上提出了以下對策：第一、透明化地方政府債務風險要素；第二，加強對地方政府債務風險的防控；第三，明確債務償還責任；第四，合理劃分各級政府的事權與財權；第五，加快地方政府職能轉換和機構精簡；第六，試行地方政府“舉債權”制度。

由以上分析可知，當前的研究主要集中在定性層面的分析和論述，該領域的定量研究還很不足。而且，面對我國各地區發展環境、債務規模、管理方法均存在差異的情況，針對某一個地區的相關研究也不多見，當前研究成果大多只是從宏觀層面進行理論探討，未能結合某一地區有針對性地展開研究。因此，前人的研究雖然取得了豐碩的成果，但對于我國某一具體地區的參考價值不大。而且，由于已有的研究在研究思路、方法上均存在一定的相似性，對后續研究的參考價值也有限。正是基于以上研究背景，本文首先選取全國地方政府債務余額作為研究對象，分析地方政府債務與GDP、財政收入的關系。然后應用修改的KMV模型對西安市的財政數據進行實證分析，得出西安市政府應該控制的債務總額規模。最后給出相關的政策建議。

三、模型設定

1、KMV模型原理

KMV模型是美國舊金山市KMV公司于1997年建立的用來估計借款企業違約概率的方法。該模型認為，貸款的信用風險是在給定負債的情況下由債務人的資產市場價值決定的。但資產并沒有真實地在市場交易，資產的市場價值不能直接觀測到。為此，模型將銀行的貸款問題倒轉一個角度，從借款企業所有者的角度考慮貸款歸還的問題。

KMV模型的運用包括三個步驟：

第一步，利用Black-Scholes期權定價公式，根據企業股權的市場價值及其波動性、到期時間、無風險借貸利率及負債的賬面價值估計出企業資產的市場價值、資產價值的波動性。

KMV模型將企業負債看作是買入一份歐式看漲期權，即企業所有者持有一份以公司債務面值為執行價格，以企業資產市場價值為標的的歐式看漲期權。若債務到期時企業資產市場價值V高于其所需清償的負債面值D，則企業償還債務；反之則企業選擇違約。根據Black-Scholes期權定價公式，得到：

其中σv表示企業資產價值波動率。

第二步，根據公司的負債計算出公司的違約點 （default point），計算借款人的違約距離。假設企業資產未來市場價值圍繞企業資產市場價值的均值呈正態分布，則違約距離可由下式得出：

其中，DD表示違約距離，DP表示違約點價值。

第三步，根據企業的違約距離與預期違約率（EDF）之間的對應關系，求出企業的預期違約率。

企業違約率為企業資產市場價值低于違約點的概率。根據Black-Scholes模型，企業資產的市場價值服從幾何布朗運動，t時刻企業資產的市場價值為：

其中，μ表示企業資產的預期收益率，ε表示資產收益率的隨機部分。預期違約率EDF就可以表示為：

2、KMV模型在西安市政府債務規模評價中的應用

為了應用KMV模型，可以將西安市政府看作為一個企業。用政府債務余額D替代KMV模型中企業的負債，用政府財政收入R替代企業資產的市場價值V。假設在T時期，政府到期債務為DT，財政收入為RT。若RT≥DT，則政府不發生債務違約。若RT

3、該模型的不足之處

經過修改的KMV模型雖然能較好的反映地方政府債務的情況，并對實際數據進行評價。但是KMV模型主要還是用于計算企業的負債違約風險，運用到分析地方政府債務問題上還是有局限性。而且，在計算預期違約率EDF時，對隨機變量分布的假設也過于苛刻，可能與實際情況不符。

四、實證分析

（一）西安市政府債務控制模型

我國地方政府債務已經是個談論已久的話題，1994年分稅制以后這個問題就已開始出現。2008年世界金融危機的爆發，促使各國政府紛紛出臺救市政策，中國也不例外，提出四萬億的救市計劃，各地方政府的債務規模便開始迅速膨脹。2001年，國家審計署對我國地方政府債務進行了全面摸底，對31個省（自治區、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市（地、州、盟、區）、縣（市、區、旗）三級地方政府的債務情況進行了全面審計。最終的審計公告顯示，截止2010年底，全國地方政府債務余額達到10.7萬億元，其中：政府負有償還責任的債務6.7萬億元，占全部債務的62.62%；政府負有擔保責任的或有債務2.3萬億元，占全部債務的21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其它相關債務1.7萬億元，占全部債務的15.58%。

下面用西安市2005～2013年的財政數據進行實證分析，運用修改的KMV模型對西安市政府債務規模進行評價。

通過前面的公式計算，得出西安市財政收入的波動率σR為0.273924，增長率g為0.334392。

假設西安市財政支出部分或全部來自政府負債，西安市2013年財政支出總額為729.81億元，按目前五年以上貸款利率6.55%計算，可以得到不同融資規模下西安市政府的債務本息和。

進一步，可以計算出不同融資規模下的違約距離和預期違約率EDF。計算結果如下：

從表中數據可以看出，西安市政府債務情況總體上良好。融資比在110%以下的預期違約率幾乎為0。但如果融資比進一步上升，預期違約率會迅速攀升。超過120%時，政府債務違約的概率更加明顯。西安市政府之所以可以維持在110%這個較高的融資比水平，是由于西安市政府的財政收入增長率很高，保持在33.4%的高增長率。同時，西安市GDP的平均增長率也在18.4%的高水平。

地方政府債務余額與該地區的GDP和財政收入總額應該保持一定的比例。政府債務占GDP的比重（地方政府負債率）是衡量債務規模的一項重要指標，反映債務規模與經濟水平的協調性。負債率過大勢必會增加政府債務違約的風險。而地方政府的舉債規模也應該與其財政收入水平相適應。地方政府財政收入是地方政府償還債務本息的主要資金來源，債務規模應盡量保持在與財政收入水平相適應的比例，否則會增加地方政府還本付息的壓力，嚴重的會損壞政府信用，影響該地區經濟社會的健康發展。

在此我們提出假設：財政收入和GDP是影響地方政府債務規模的因素，因此較高的財政收入增長率和GDP增長率可以支撐西安市政府債務規模的高增長。

（二）地方政府債務余額與GDP、財政收入的相關性分析

為了消除我國不同地區發展狀況的差異性，在進行地方政府債務余額與GDP、財政收入相關性分析時，我們選用1996～2010年的全國財政指標。具體見表4。

其中，1999～2001年、2003～2006年的全國地方政府債務余額數據由于查不到具體數據，因此由估算得來，具有一定的參考價值。國際上公認的負債率安全線是20%，2008年以前，我國的地方政府負債率控制的較好，都在安全范圍內。2008年以后，負債率有明顯上升的趨勢，突破了26%的水平，應引起地方政府的重視。地方政府債務占財政收入的比重也呈逐步上升的趨勢。一般認為該比率低于100%是一個合適的范圍，意味著地方政府擁有良好的償債能力。但2008年以后，該比率首次突破100%的安全域，達到131.60%，雖然2010年有所回落，但仍在128.97%的高位。綜合以上數據，可以看出2008年之后，隨著我國地方政府債務的迅速膨脹，地方政府債務的風險開始顯現。

假設地方政府債務余額受GDP與財政收入的影響。運用EViews7做地方政府債務余額與GDP和財政收入的Granger檢驗，滯后階數為3，結果如下：

可以看出，在5%的顯著水平下，可以拒絕GDP不是地方政府債務余額的Granger原因的原假設，說明GDP確實影響地方政府債務余額的規模。而在1%的顯著水平下，可以拒絕財政收入不是地方政府債務余額的Granger原因的原假設，說明財政收入也確實影響著地方政府債務余額的規模。同時地方政府債務余額既不是GDP的Granger原因，也不是財政收入的Granger原因，這與我們的假設相符。原因可能是地方政府在控制債務規模的時候，會受到該地區的經濟增長水平以及財政收入水平的影響，考慮地方政府的還本付息能力，防止債務規模過大而導致地方政府發生債務違約。

五、地方政府債務控制的政策建議

本文采用的修改的KMV模型在具體應用時，需要政府更多的配套政策支持。

首先，應盡快建立和完善地方政府債務披露機制。目前，我國地方政府的債務水平仍然不透明，導致許多研究在做實證分析時缺乏具體數據，只能停留在理論分析上。政府應盡快統一地方政府債務的統計口徑和編制方式，定期向社會披露各項債務數據。只有隨著更多更細的債務數據的公布，才能不斷對理論模型進行改進，同時通過定量分析選擇更適合中國國情的具體模型，進一步為地方政府控制債務規模提供具有實際意義和實踐價值的政策建議。

其次，建立和加強對地方政府債務的監督管理機制。我國目前對地方政府債務的監管機制并不到位，這就使得一些地方政府為了盲目追求經濟的高速發展，對該地區的債務規模重視不足，導致地方政府出現債務危機的風險不斷增大。當務之急是建立一套地方政府債務的監督管理機制，隨時對地方政府的債務情況進行監控。目前我國地方政府的債務大部分來自于各地方的投融資平臺公司，國家應加強對這些公司的監督和管理，規范投融資的流程。這樣有助于及時發現問題，并對可能出現的損失提前預防，降低地方政府的違約風險。

最后，地方政府應完善償債準備金制度。建立地方政府償債準備金制度可以為地方政府應對債務的集中到期起到緩沖作用。當償債壓力不大時可以適當提高償債準備金的比率，預防由于未來的不確定性而帶來的債務風險。地方政府可以建立償債基金，資金來源可以由每年的財政預算安排一部分資金、新借債務的部分留成、貸款項目歸還的貸款本金與利息等組成。

總之，本文運用的修改的KMV模型具有一定的實用價值，如果有地方政府更多的政策配合，對該模型進行進一步的改進，將會更好地發揮指導作用。

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篇8

論文關鍵詞 地方政府發債 自主發債權 財政分權 監管機制

2011年10月，財政部印發《2011年地方政府自行發債試點辦法》（以下簡稱《試點辦法》），允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。地方政府發債權再次成為學界乃至全社會熱議的話題。支持、肯定的聲音不絕于耳，懷疑、反對的意見也不在少數。本文從此次試點的內容出發，對建立我國地方政府發債制度的相關問題進行討論。

一、四地政府自行發債試點的分析

依據《試點辦法》，自行發債是指試點省（市）在國務院批準的發債規模限額內，自行組織發行本省（市）政府債券的發債機制，2011年試點省（市）政府債券由財政部代辦還本付息。

（一）與我國以往地方政府債券的比較

1993年，國務院叫停我國地方債券的發行，并在第二年的《預算法》中明確規定，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。但事實上的地方債券并未徹底消失。1998年亞洲金融危機期間，中央發行1000億元的長期建設國債，并通過商業銀行以高于國債的利率貸給地方政府，由地方政府逐年歸還。2009年，為減小國際金融危機對我國經濟的影響，幫助地方政府解決“四萬億”投資刺激計劃中資金不足的問題，國務院允許地方政府發行2000億元地方債券，冠以“2009年XX省（自治區、直轄市、計劃單列市）政府債券”的名稱，而由財政部發行并代辦還本付息。2010年財政部繼續地方政府發行2000億元地方債券。

1.相似點分析

制度變遷通常有兩種形式：一種是危機導向；一種是利益導向。從國債轉貸、中央到自行發債，制度變遷更大程度上都是危機導向而引發的。過去是為了應對金融危機，維持經濟的穩定增長，此次地方政府自行發債試點則直接源于大規模地方債務集中到期，債務違約風險凸顯的現實背景。

2.不同點分析

較之于1998年、2009年的辦法，此次試點最大的變化在于地方政府在債券發行這一環節得以自主，而中央政府則扮演“額度管理”的角色。因此，地方政府需要直接面對資本市場，需要遵循債券市場的運作規則。地方政府要想成功發債，就要充分披露其信用信息，增強財政透明度。自行發債試點實際是將地方政府納入到金融生態環境中，削弱了融資的行政化色彩，以市場化的方式規范其行為，將地方政府融資陽光化，從微觀層面完善金融生態環境。

（二）與其他國家地方債券發行制度的比較

在財政聯邦制較為完善的發達國家，地方政府債券（也稱“市政債券”）與國債、企業債券、股票、投資基金等共同構成完整統一的證券市場。以美國為例，地方政府融資的主要平臺就是市政債券市場。美國的市政債券分為一般責任債券和收益債券，一般責任債券，政府使用稅收收入向投資者還本付息。收益債券由特定的地方政府機構發行，以項目收益償還。美國是典型的財政聯邦制國家，地方財政獨立于中央財政。更有地方政府破產制度保證中央政府不會援助處于財政危機的地方政府，避免了中央政府對地方債的擔保責任。

而我國中央與地方之間的財政關系并非真正獨立，地方發債所引發的一切財政風險最終都將由中央政府承擔。

二、確立地方政府自主發債權的理論依據

從此次自行發債的試點內容看，地方政府并未擁有完整意義上的自主發債權。但不少學者認為此乃轉向自主發債的一種過渡、一種準備。正如前文所述，地方政府自主發債制度為許多發達國家所確立，在財政學、法學等領域可尋得其背后的理論支持。

（一）事權與財權相統一原則

依據公共產品理論，非排他性、非競爭性的公共產品不能依靠逐利的市場主體來提供，政府必須負擔提供公共產品的責任。而收益范圍的區域性使得地方性公共產品更適合由地方政府提供，從而產生了財政分權的要求。財政分權即要求國家財政決策權在中央和地方政府之間有一定的劃分，各自享有相對獨立的財權，同時獨立承擔一定的支出職責。地方政府擔負著提供公共物品、進行公共管理的廣泛職責，產生了巨額的資金需求，因此應當根據事權賦予地方政府相應財權。發債權理應屬于地方政府享有的一項財權，通過發行債券籌集資金正是財政分權體制下地方政府直接融資的重要渠道。

基于此，審視我國的分稅制改革便可見其事權財權不相匹配的實質性缺陷。一方面，在財政收入的分配上，稅權明顯集中于中央政府，而地方政府僅享有零星小稅種；另一方面，在財政支出的責任劃分上具有較大的模糊性，實際中，地方政府肩負著提供各類公共物品的硬性責任。地方政府在財政資金上存在巨大缺口是現實而必然的。

（二）預算統一化、財政透明化要求

為確保政府預算內容的完整性和同一性，政府預算必須覆蓋其全部公共收支，反映它的全部財政活動，而不允許有預算外的公共收支，不允許有在預算管轄之外的政府財政活動。而在法律關于地方政府發行債券的明文禁止下，地方融資平臺成為我國地方政府最主要的融資渠道，由融資平臺公司發行的企業債券或向商業銀行貸得的款項便成為地方政府的隱性負債，游離于預算監管體系之外。

事實上，在地方政府發債問題上，禁或不禁都無法改變其對資金的大量需求，但其形成的影響卻截然不同。唯有將地方政府舉債權合法化，將其各項收支完全納入預算管轄之內，才能有效確保公共財政的透明化、規范化。

三、我國確立地方自主發債權的現實障礙

（一）法律制度障礙

1.《憲法》及相關法律法規的空白

地方政府自主發債權涉及中央與地方的關系問題，本應在憲法層面予以明確。然我國《憲法》未對地方政府債券作出規定。此外，當前也仍沒有專門的法律法規對地方債的發行作出具體規范。實踐中，由國務院財政部決定地方債券的發行事項一定程度上存在于法無據之嫌。

2.《預算法》禁止性規定

現行《預算法》規定：除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。對此，多數觀點認為這是為政策調整留有一定的空間，在國務院批準下的地方發債并非違法之舉。然而，要真正承認地方政府的自主發債權，這一原則上的禁止性規定明顯與其相悖。因此，當務之急就是著手于《預算法》的修改和相應法律的制定。回顧《預算法》的修訂歷程可謂漫長而曲折，目前修正案草案已進入人大審議階段，在地方發債問題上是否能有所突破還需拭目以待。

（二）地方政府“道德風險”之憂

此次試點實施之際，反對意見更多來自于社會公眾。出于對政府信用和政府自我約束力的懷疑，地方政府發債被視為危險重重。

首先，地方政府信用評級無可得知。由于地方政府信用評級體系的缺失、信用評級機構獨立性的缺失加之政府信息披露的缺失，地方政府與投資者之間存在嚴重的信息不對稱。事實上，根據國家審計署的統計結果，至2010年底，除54個縣區沒有政府性債務外，全國其他地方政府均有政府性債務，而其所負債務的真實規模究竟多大仍不得而知。其次，由于缺少嚴格的約束機制，地方政府極易出現過度舉債、濫用資金等現象。因此，對地方政府發債行為的有效監督是最為緊要的一環。此外，債務是否能按期償還也是投資者關注的問題，但基于我國中央與地方的財政關系，中央政府實際上承擔著最終的保證責任，因此不足以引起投資者的過度擔憂。但償債責任的明確落實同樣是建立地方政府發債制度的重要議題。

四、建立地方政府發債制度的配套措施

在上文已經提及的法律的制定和完善之外，地方政府發債制度的確立更需要配套機制的同步構建。以下試從控制地方政府發債的啟動與強化發債過程的監管兩方面提出建議。

（一）適當擴大地方政府稅源

稅權與發債權構成地方政府財政資金的兩大主要來源。分稅制改革后地方政府稅源的限縮使得財政收入更是捉襟見肘。鑒于此，一方面可以適當增加地方政府在共享稅種中的分享比例，另一方面，賦予地方政府獨立的稅收征收權，允許其在法律的范圍內調整征稅稅種和稅率。地方政府財源的適度增加，不僅有利于協調中央與地方的財政關系，同時也減少了地方政府通過發行債券以實現融資的需要。

（二）地方政府發債與清償的監管與約束

1.確立全方位的監管體系

首先，作為“風險的最后承擔者”，中央政府應當履行好監管職責，可設立專門的監管機構，負責地方政府債券發行申請的審核、地方政府的信用評級情況的等工作，在地方發債的統籌協調中發揮主要作用。其次，地方人大需加強對本級政府發債行為的監督，審查地方發債計劃，跟蹤資金使用方向，督促債務償還情況等等。此外，還應當充分發揮社會中介機構的專業優勢，通過律師事務所、會計師事務所、信用評級機構等中介機構的介入，有助于在地方政府發債過程中規范操作、提高效率。

2.健全信息披露制度

信息披露制度有助于債券市場“公開、公平、公正”目標的實現，是投資者利益的最基本保障。僅僅是政府收支信息的公開是遠遠不夠的，地方債的債權方更關心的是地方政府的現金流，因此，加快構建地方政府定財務報告體系勢在必行。信息披露更要加強及時性、完整性，以確保投資者能在第一時間內獲取準確信息。

篇9

我們認為對地方商業銀行的審計應與對國有商業銀行地方分支機構的審計有所不同，更應該突出地方商業的特色，應從以下幾個方面積極著手：

一、審計地方商業銀行股份制運作的規范性。地方商業銀行基本上都是在公司法實施以后按現代企業制度和模式設立的股份制商業銀行，而其運行也是按現代企業制度規范運作。所以要認真審查地方銀行的建立是否符合《中華人民共和國公司法》和其他相關法規的要求；法人治理結構是否合理；還有組織機構以及股東大會、董事會、監事會的設立和行長的任職資格與責、權、利等等是否

明確；股東出資額和總股本是否達到法定最低限額；公司章程是否對公司股東、董事、監事、行長具有約束力；股東大會的職權、議事方式、表決程序是否明確等等。

二、審計地方商業銀行資源配置的優質與合理化程度。地方商業銀行是由多家地方城市信用社整合而成，有待長期的磨合；網點建設和布局的科學性與合理性有待進一步提高，信用社時期的營業機構網點的設置相互交錯、滲透，布局不盡合理，內部資源有化有劣，不相協調，業務分工也不是十分明確，合并后是否存在機構合人不和、人和心不和等等貌會神離不協調的步伐；是否存在內部不良競爭的問題；是否為某些企業多頭開戶、多失貸款、逃廢銀行債務提供了可乘之機。

三、審計地方商業銀行所有者權益的真實性。要查清實收資本和資本成份是否真實，增加和減少是否符合法定程序和要求；各項資本成份的數量及比重；實收資本是否足額到位、資本充足率是否達到法定標準；資本公積、盈余公積、公益金的獲得、提取、使用是否符合法定要求；利潤分配的行為是否合法、順序是否合規、未分配利潤是否真實等等。

四、審計地方商業銀行資產的安全性及流動性。注重查清各項資產的總體狀況；信貸資產是否建立了科學合理的分類方法，各項資產管理指標是否合規；看其貸款的種類、對象、期限、利率是否合規；貸款行為的合理、合法性，以及信貸政策的執行情況；對貸款的調查。審批、發放、合同的簽訂、事后監管是否符合《貸款通則》的要求；調查了解不良貸款所占的比重、形成的原因以及在各行業的分布結構和盤活信貸資產存量的有效途徑；還要審查投資業務和拆借資金是否真實、合法等等。

五、審計地方商業銀行負債的真實性與合理性。要摸清負債的結構，包括負債的對象和品種、負債的時間長短以及負債成本的高低；各項負債比例管理指標是否合規；另外還要結合考核法定準備金的繳存是否達到要求、備付金的比例是否合規；是否科學建立和完善了二級存款準備金制度，確實有效的防止擠兌風險。

六、審計地方商業銀行經營的合法性和效益性。檢查各項業務的開展是否在合法的基礎上進行，有無違規經營的現象和問題；檢查各項業務收入是否按國家政策和有關規定正確計算；審查各項開支和應分攤的費用的計提和列支是否準確、合法；查清營業外收支的合理、合規性；認真考核其經營成果，主要包括經營收益率、利息率、成本率、實收利息率等等。

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一、拓寬科普理念，創新科普手段，豐富科普活動

1、組織開展了科技文化衛生法律“四下鄉”活動。從3月上旬到4月底，以提高農民科技素質、培養新型農民為重點，大力開展送科技下鄉，對農民群眾進行科技培訓，到田間地頭面對面輔導和現場示范；送電影、送戲下鄉，為建設新農村提供精神動力；組織醫務人員下鄉義診、開展保健咨詢和生殖健康咨詢，努力提高農民保健意識和健康水平；送法律下鄉，向農民普及法律知識。“科普之春”“四下鄉”活動取得了圓滿的成效。參加科技人員逾1500人（次），出動科普宣傳車48臺(次),展出展板400余塊，辦各種技術培訓班355場，科普講座26場，培訓農民45300人次；發放科技圖書24500冊，印發科技資料96000份。為農村放科教電影150多場，送戲50多場，觀眾近2萬人次。

2、舉行了“文明·環保·健康·科普”進社區活動啟動儀式。市科協聯合環保、質監、文化局等部門在劇場廣場舉行了以“科學生活，幸福人生”為主題的“文明·環保·健康·科普”進社區活動啟動儀式。活動現場發放了10000余份宣傳資料，展出了200多塊“循環經濟、節能減排”、“科學防災、保障生命安全”、“食品安全消費”等內容的科普展板；科普大篷車播放了科普電影；開展了春季常見病的宣傳，還免費為市民做高血壓的常規檢查；舉辦了“環保知識競賽”活動。

3、大力開展科普知識宣傳，辦好《科普大篷車》電視欄目。為了普及科學知識，傳播科學思想和科學方法，提高市民科學素質，今年我們繼續與中國科協聲像中心、電視合，我們出資，中國科協聲像中心提供DVD光盤，電視臺額定時段播出，到目前為止，共播出了48期，取得了很好的科普宣傳效果。上半年，門戶網站《科普》專欄點擊率達1.1萬人（次），人民廣播電臺《科普之窗》欄目播出48期，在三峽晚報開辟創建專版，印發報紙10萬份。，進一步加大了科技知識在全社會的傳播速度和覆蓋廣度。

4、認真籌辦全市第十屆青少年科技節。一年一度的全市青少年科技節，今年已是第十屆了。今年將全市集中舉辦，工作量較大。我們及早動手，從3月份起，就積極主動地與市教育局、市科技局、市環保局、團市委聯系協商，擬定了《市第十屆青少年科技節活動方案》，五個部門聯合發文印發了該方案。目前，各學校正在大力開展校園科技節活動，進行各項競賽活動的預賽和選手選拔賽，積極備戰全市第十屆青少年科技節。與此同時，開展了全市科技輔導員信息調查工作。

5、積極申報“科普惠農興村計劃”項目，為經濟建設服務。我市松木坪鎮無公害柑桔協會被表彰為“2011年全國科普惠農興村先進單位”，并將得到中央科協、財政部20萬元的項目獎勵；周家河村三川綠化花卉苗木科普示范基地，納入了湖北市科普示范助力新農村計劃，并將得到省科協、財政部10萬元的項目獎勵；市科技館向財政部申報的中央補助地方科技基礎設施建設專項資金40萬元，省財政廳已經納入計劃，有望得到落實。

6、認真完成了“全國科普示范縣市”的迎檢工作。從去年開始，我們就將“全國科普示范縣市”的創建工作責任目標進行層層分解。并通過召開動員會、工作現場會等多種形式進行督辦，使全市創建工作的順利通過驗收。5月30日，中國科協發文，命名我市為“2011-2015年度全國科普示范縣（市、區）”。這是2004年被中國科協命名為“全國科普示范縣（市）”以來，連續兩屆獲此殊榮。

二、加強服務意識，注重素質培養，提高自身建設

1、認真開展“三萬”活動。按照市委“三萬”活動領導小組統一部署，積極開展”三萬”活動，具體制訂了《開展”三萬”活動實施方案》。活動期間，結合科協工作，為確保做到“兩個全覆蓋”，黨組書記，主席帶領班子成員分組采取“逐戶走、挨家到”形式，聽取對科協工作的建議和想法，征求為科技工作者服務經濟建設搭建平臺意見，走訪困難群眾為他們發展經濟渡難關，增強改善本能創造條件。同時，還積極向上爭取科普項目資金，幫助聯系村發展壯大村級集體經濟；組織召開支部擴大會議，切實幫扶困難群眾發展生產。

2、扎實推進黨風廉政建設和反腐倡廉工作。緊密結合工作實際，認真學習《黨員領導干部廉潔從政手冊》、黨內監督“兩個條例”及其他有關文件，編印了《黨風廉政風險防控手冊》；結合把反腐倡廉教育融入今年開展的“三萬”活動之中。著重抓好“5個嚴禁、17個不準和5個一律”工作。堅持“誰主管，誰負責”的原則，細化責任分解，嚴格責任履行，落實一崗雙職，落實班子成員廉政建設責任制，實行嚴格的考核工作目標機制。

3、進一步健全了工作機制。嚴格執行民主集中制原則，堅持重大決策、重要人事安排、重大接待安排和大額度資金的使用，由領導班子集體討論決定。堅持民主生活會和黨員民主評議制度，切實增強班子團結和協調、黨內的團結和協調，提高科協集體凝聚力。嚴格執行政府關于治理“小金庫”有關規定，進一步完善政務、財務等內部各項管理制采購制度。

上半年科協工作存在的主要問題：一是市直學會工作面臨新形勢的挑戰；二是基層科普基礎設施薄弱，科普宣傳渠道單一，科普工作成效不夠理想。三是科協自身建設有待進一步加強。

下半年工作重點：

1、進一步做好全國科普示范市鞏固提高推進工作。

2、加大科普宣傳和科技培訓工作力度。

3、重點抓好“第十屆青少年科技節”、“全國科普日”、“科普示范社區創建”等大型主題科普宣傳活動。