導語：如何才能寫好一篇土地產權制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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上海是全國城市化速度較快、程度較高的地區之一。上海在城市化過程中，農村土地無論從管理還是經營，都發生了很大的變化。盡管它的特點鮮明，可比性不十分突出，但還是有許多方面因其大膽的探索而走在了全國的前面。其中的經驗與教訓自然十分寶貴。這也是我們選擇上海的原因之一。

因時間關系，調研組用四天（6月5-8日），走訪了市國土資源局和幾個典型區域：浦東新區（基本城市化地區）、崇明縣（基本農業區）和閔行區莘莊鎮（正在城市化之中的區域）。在各個調研點，基本圍繞“城市化過程中集體土地產權的變化”這個主題，與市、區、縣的土地和農委等相關部門管理人員，以及區、縣、鎮、村的有關干部代表進行座談，了解了一些情況和問題，形成了一些初步的看法和建議，供研究討論（下文中所有數據僅供參考）。

一、高速的城市化

上海的高速城市化過程，已為大家所知。建國初82平方公里的市區，到70年代為140多平方公里，90年代是280平方公里，新世紀初隨著浦東建設，達到400平方公里。

城市化進程對農村而言，首先是使得農村的基礎組織形態發生巨大變化。*年時，有3000多個行政村，目前到了1700個。鄉鎮從200個到了112個。將來的格局是向“*”努力，即一個中心區約660平方公里，9個區縣，60個鎮，600個中心村。前兩項基本成型，后兩項有待時日，難度不小。例如鎮目前還有103個，自然村有38000多，遷并難度極大。由于農村宅基地分散，土地利用率較低，年起，上海市鼓勵已經進入城鎮的村民將宅基地讓出給農村集體經濟組織，以便復墾或它用。后來政府進一步提出一個“宅基地置換”的辦法，正在試點，目的是集約用地，增加城市化進程中的土地供應。通過14個試點看，農民對這項工作十分歡迎，相關政府的積極性則開始下降。原因不復雜：主要是政府在集約土地后的收益不足以平衡基本的投入。投入主要包括：為參與置換的農民蓋房和辦妥社保（這是農民歡迎的關鍵所在），另外有些土地需要復墾。

從常住人口增加與城市面積增加比較，年1185萬，城市人口700萬基本在中心區。年1770萬人口，其中一半在中心區。顯然，不論面積還是人口的增加，上海的城市化進程，給郊區帶來了巨大的變化。長遠看，遠郊區的城市化仍將是主要趨勢。

二、農地和農民的變化

隨著城市化的進展，耕地減少是十分自然的情況。年上海市的耕地面積為540萬畝，目前約360萬畝，實際播種面積不到300萬畝。農村人口90年代初約400萬，目前不及300萬。每個農村人口占有耕地從1978年的12畝，到目前不及一畝。實際上，目前農村人口中真正從事農業的人口估計在50-80萬。相當數量的農田由外來從業者經營管理。完全在農田中勞作的當地人員，主要還是因為沒有其他就業能力的老弱人員。大部分上海農民目前的實際狀況，可以概括為：亦工亦農，亦城亦鄉。大部分農民的實際收入中，農業部分比重很小。

農村居民家庭人均可支配收入從年1600元，增加到目前超過8300元，此收入水平與全國城鎮居民可支配收入水平相當。上海農村居民家庭人均可支配收入指數以年為100，現在則為500左右，增長5倍。城市居民同期增長約39倍。

上海新增的建設用地，相當部分在農地基礎上形成。例如著名的“1+3+9”工業園區。“1”是浦東新區；“3”是三個國家級工業開發區——漕河涇新興技術開發區、閔行經濟技術開發區、上海松江出口加工區；“9”是九個市級工業園區——莘莊工業區、康橋工業開發區、上海市嘉定區試點園區、上海市工業綜合開發區、松江工業區、青浦工業園區、金山工業開發區、寶山城市工業園區和崇明縣工業園區。這些園區的發展，實際上也促進了原來土地上的“三農”徹底轉化，并帶動了周圍的農業人口轉業和土地利用率提高。從宏觀角度看，上海的高速發展，帶動了整個長三角甚至更大范圍的發展。

三、集體土地產權的實現形式

大量農村集體土地投入換來了高速城市化，也為經濟高速增長提供了基礎保障。在這種情況下，農民集體土地的權益如何保障如何實現，自然成為社會關注的焦點。從我們了解到的情況看，上海在征地方面的工作比較規范。無論從程序還是補償標準，都十分明確具體，實施過程比較細致，農民基本滿意。目前市國土資源局接到的上訪申訴等案件，主要涉及城市拆遷方面，涉及征地方面的比例很少。可以說，農村集體土地的權益，在城市化過程中，主要依靠征地補償途徑來實現。這是第一種形式，也是大家較為熟悉的形式。

但是靠近城市的農村土地，由于其巨大的增值空間，必然刺激農民的自主經營意識。本來土地作為資產，權利人的基本權利就是自主經營，所以這種愿望十分正常。從我們與村鎮兩級干部座談，可以明顯感到他們對此權利的強烈意愿。考慮到實際情況，部分建設項目和規劃區域，也讓渡出一些土地的經營權給當地農村集體經濟組織。農村集體經濟組織依靠這部分建設用地，取得土地收益。這是第二種形式，但是比例較小。

第三種方式比較常見，就是權屬不變的情況下，由農村集體經濟組織直接經營，如辦企業或出租廠房場地等。對于建設用地緊張的城近郊區來說，租地收益是農村集體經濟組織在集體土地上的大宗穩定收益。目前許多生產隊的主業收入，已經不靠農業或自辦企業。

第四種方式是集體轉制的探索。上海城市化過程中許多村莊撤消，原有集體經濟組織改制為股份合作形式的“實業公司”。當地稱之為“集體轉制”。轉制中，原集體經濟組織例如村或生產隊等的集體資產，以股權方式量化給村民，村民即股東。原集體經濟土地未辦征地手續的使用權，仍然留給轉制后的企業，收益歸企業，但是使用權不得計入凈資產也不得分配。顯然，以后辦理了征地手續，土地經營權及其收益歸誰，就成為轉制企業的心病。他們當然強烈期盼得到這個權利。

第五種方式是社會保障的實踐。土地作為農民的基礎保障，一旦失去就會產生巨大社會問題。上海在此問題上，有比較成熟的辦法。那就是為農民包括已經失去土地和還有土地的農民，辦理性質等同于社會保險的“村保”、“鎮保”。浦東農民的醫療和養老人均約15萬，基本是政府幫助。由于上海村鎮的經濟基礎較好，社保資金的籌措沒有很大困難。為農民辦社保，實際上也是農民土地權益的重要實現方式，值得今后立法實踐中加以借鑒。

最后，耕地的直接經營包括自耕和外包。這部分的純收益如果量化，畝均或人均都在500——800元之間。

四、集體土地所有權的管理

集體土地所有權的管理一直是各級管理部門的難點。核心問題是誰來代表農村集體經濟組織。具體到上海，農村集體經濟的組織基礎，基本是“生產隊”。這是由于歷史形成的某些機制使然。制度下“三級所有、隊為基礎”的集體經濟管理模式，當時在上海比較成熟，因此作用力延續至今，以至于生產隊仍然是農村集體的代表。這個代表的核心則是黨支部。

生產隊的作用。農民土地的調整、征用、對土地經營外包的監督等工作，都要由生產隊代表“農村集體經濟組織”來操作。整體上看，上海的農村集體經濟的組織形式較為單純。至于今后發展的方向，被調查者普遍認為，以農村的人口素質，還要靠“能人型”組織模式，才能夠使得“集體經濟組織”落在實處。

第二是承包制在改革初期作用很大，目前已經無法使農民在土地上的收益更大化了。這個問題的實質是農村土地的制度建設，已經到了必須改革或者調整的關口了。由于該問題的復雜性，我們將專文討論。

第三是農地權益的不平衡，主要指純農業區域的不平衡。不論確定為基本農田與否，農業區農民的土地收益，也不可能更大化了。農民的問題很直觀：“為什么我們的土地是農地而不是商地！”引申義則是：為什么我們只能種田？更進一步的問題就是：目前的政策措施很難確保基本農田的質和量以及它的使用效果。

第四是集體土地收益的再分配問題。其一：已征地農民對未征土地的權益要求。因為未征土地的利益可能隨時間而增大，已經被征用土地的農民，在看到具體利益時，會要求其中的權利。既然是集體土地，就應該有一份。其二：土地補償應該不應該全部分給農民。因為農戶的基本建設要自己負擔，城市則由公共財政負擔，所以要求多分。

第五，其他具體管理工作方面：

1、集體土地所有權發證，在上海沒有進行。原因主要還是難以確定誰來代表這個“所有者”。還有其他許多的爭議，說明目前不具備發證條件。也有人建議：農村集體土地所有權登記，應該如同國有土地一樣“虛化”，只要對使用權登記發證全覆蓋即可。

2、宅基地的入市問題。這種現象比較常見。司法實踐中也給予了交易雙方合法財產的認定。同時，城宅與農宅的流轉如果不同辦法，則被視為不平等。實際生活當中，農民通過宅第流轉使其部分資產變現，也實現了土地權宜。從購房者看，大部分為市區房產的價格所迫，農宅入市等于滿足了部分低價房的市場需求。管理的難度在于，村鎮規劃的滯后對農宅的估值高低，以及由此帶來的糾紛。

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英國古典經濟學家威廉?配第曾有名言“土地是財富之母”,美國石油大王洛克菲勒也曾經發出“美國的主要財富都來源于土地”的感慨,土地的重要性不言而喻。

土地產權是指以土地所有權為核心的土地財產權利的總和,由于國情及歷史原因,世界各國的土地產權制度不盡相同。例如中國實行的是土地公有制,而海外地產的土地產權形式則90%以上為永久業權、世代相傳。

國外的產權形式主要分為兩種:一是永久業權,另一種為租借權。永久業權是指當購買一套別墅時,在產權證上所登記內容為土地的邊界、面積及土地范圍內所有物業的產權擁有者,無使用及租用年限限定;如購買的是一套公寓,業主所購買的不僅僅是此項物業,還包括此房產所占這塊土地上1/N的不可分割的永久產權和此套房產所在的空間永久使用權。這兩種產權證書均由專業的測量師出具報告,并由政府房產局頒發產權證。

土地租借權又分為兩種:一種是有年限的租借權,土地契約中明確表明租借期限,每年租金多少,及是否有續約權。另一種是無限的永久租借權,此形式多發生在土地位置相當罕有的地塊上,原有的大業主希望賣了土地后,以后每年仍有一定的固定收入。租借人每年均須依租約付一定的土地租金,從而永遠擁有此土地使用權。所以實際上這類永久租借地與永久業權土地意義上區別不大。

英國土地產權制度

英國的土地制度歷史悠久,體系完整。在英國、英聯邦國家和地區,全部的土地從法律上都歸英王或國家所有。也就是說英王是唯一的絕對的土地所有人,個人、企業和各種機構團體僅擁有土地的使用權。英國、英聯邦國家和地區的土地雖然在法律上都屬于英王(國家)所有,但擁有永久業權的土地持有人實際上就是該土地的擁有者。因此,英國是一個土地私有制國家,絕大部分土地為私人或法人所有,政府和公共部門所有的土地僅占很小的一部分。

在法律中,土地保有權的擁有者稱為土地持有人或租借人。土地持有人所保有的土地權利的總和,叫做地產權。地產權有兩種形式:一種是自由保有的地產權,即為永久業權,主要有三類。即無限制的單純地產權、限制繼承的地產權和終身地產權。自由保有權為保有權人永久所有,一般以契約或居住、耕作使用等形式為基礎確定,在他人土地上居住或使用12年,土地視為使用者保有。

另一種是租用保有地產權。也稱為租業權,它是有一定期限的地產權,大部分依協議而產生。租用保有權有125年、40年、20年、10年等,并通過合同或協議確定土地權利和內容.而且在租賃期內,確定的土地權利和內容不能隨意更改.自由保有權人不能隨意干涉。最重要的租借地產權是有期限的地產權和定期地產權。

雖然英國實行土地私有制,但因公共利益需要,如基礎設施建設,可通過行使強制購買權來征用土地。享有這項權力的有政府和其他機構,包括中央政府各部、地方政府、高速公路局、城市發展公司,以及自來水和電力公司等。而何種用地功能屬于公共利益范疇則由議會決定,并以法律形式確定下來。征地機構在取得強制征用權后須經過一系列嚴格的步驟并對被征地人做出最合理的補償。被征地人如對公開質詢的結果仍有異議,還可向最高法院上訴,對于收入在一定范圍內的被征地人,還可在法律費用方面獲得經濟資助。

在英國土地權利受法律保護且可以自由交易,然而,土地所有者并不能隨意對土地進行開發,這一限制通過土地用途管制來實現。1947年《城鄉規劃法》規定一切土地的發展權,即變更土地用途的權利歸國家所有。這項法律實質上實行“土地發展權國有化”。任何土地所有人或其他人如欲變更土地用途,必須申請規劃許可。

英國的房屋購買者須繳納印花稅,2008年9月初,英國政府為拯救低迷的樓市,大手筆啟用了一份涉及近百億英鎊的財政援助計劃。該計劃的重要組成部分便是印花稅假期政策,即政府對價格在17.5萬英鎊以下的住房交易停征印花稅1年。

美國土地產權制度

美國國土面積中私人所有的土地占58%,主要分布在東部;聯邦政府所有的土地占32%,主要分布在西部;州及地方政府所有的土地占10%。土地以私有制為主,國有土地只占其中一小部分。美國法律保護私有土地所有權不受侵犯,各種所有制形式之間的土地可以自由買賣和出租,價格由市場供求關系決定。

聯邦政府所有土地主要包括聯邦政府機關及派駐各州、縣、市機構的土地和軍事用地等。州、縣、市政府也各自擁有自己的土地。聯邦、州、縣、市在土地的所有權、使用權和受益權上各自獨立,不存在任意占用或平調,確實需要時要依法通過買賣、租賃等有償方式取得。

土地私有制是由歐洲移民引進美國的,美國有全世界最自由的土地制度,土地所有權分為地下權(包括地下資源開采權)、地面權和地上空間權(包括建筑物大小、形狀等),這三部分權益可以分別轉讓。政府無權任意征用與拆遷。地主愿意讓政府在自己土地上修路以換取開發權,開發區的道路、學校等基礎設施費用由政府負擔,開發商僅需提供宅基地內的建設費用,取得私有土地權與開發權的代價不高,使得大筆資金注入土地投機與開發,土地供應量大且地價低。

在征地方面,美國是按征用時市場上的公平價值補償,這種市場價值,不僅包括征用時的使用價值,而且包括被征用財產的最佳使用價值,即財產因其開發潛力所具有的“開發價值”,體現了對私有財產利益的保護。

美國征用土地主要分兩種形式。第一種是警察權,指政府為了保護公眾健康、安全、倫理以及福利而無償對所有人的財產施以限制乃至剝奪的行為。警察權包括土地區劃、建筑和健康法規、讓移要求、土地分割、污染以及出租管制等。警察權準許政府規劃私人土地,而不需要支付補償。這種征用的方式適用的場合非常有限,并受相關法律嚴格制約。

第二種是有償征用,指政府依法有償取得財產所有人的財產的行為。美國聯邦憲法第五條修正案規定了關于有償征用的三個要件:正當的法律程序、公平補償以及公共使用。在有償征用中,同樣有相當嚴格的步驟需要遵守。

美國地產市場十分發達,制度健全,所有的土地都實行有償使用,在政策規定許可的范圍內,土地可以自由買賣、出租和抵押。政府對私人土地的管理主要是通過登記收費和規劃引導。私有土地買賣完全是私人之間的事,手續十分簡單,在雙方自愿簽訂協議之后,只需向政府繳足規定的稅金,進行注冊登記即可。土地買賣價格,則由買賣雙方根據當時土地的市場價值進行估計,完全由買賣雙方協商,也可由私人估價公司幫助雙方達成協議,并完成交易。

其他國家(地區)的土地產權制度

當代世界絕大部分國家(地區)都是實行土地私有。其中有代表性的是大陸法系和英美法系,這兩大法系影響最大。大陸法系國家包括法國、比利時、意大利、西班牙、葡萄牙、德國、奧地利、瑞士,以及它們曾經的殖民地國家等,大陸法系等諸資本主義國家土地所有制的特點是:土地的私人所有一般占主要成分,私有土地的價值量一般占各國(地區)全部土地資產價值的絕大部分;私有土地雖受政府調節,但主要以市場機制配置;國有(政府所有)、公有和私有土地處在動態變化中。在英美法系國家,諸如美國、加拿大、印度、巴基斯坦、新加坡、澳大利亞、新西蘭以及非洲的個別國家和地區,土地所有權則和英國類似。

在中國香港。1997年7月1日,中國政府恢復對香港先例后,按中央聯合聲明的規定,香港特別行政區內的土地歸屬中華人民共和國所有。中國政府授權香港特別行政區政府行使土地所有權,土地批租制度仍舊保留,50年不變。香港政府以市場地價向私人開發商批租土地獲得的收入向香港房屋委員會注資,使其有能力制定和實施公共住房發展計劃;以免費和下調地價向房屋委員會和房屋協會供地,使其有能力以低于市場房價為中等收入家庭籌集部分資金,補貼低收入家庭。

在新加坡,建屋發展局可以無償得到政府劃撥的土地,而私人房地產開發商則必須通過土地批租,有償獲得土地使用權。政府通過這種方式在一定程度上照顧了中、低收入者的利益;防止地產炒作,對居民購買組屋次數做出嚴格限定;居民購買組屋后一定年限內不得整房出租;組屋在購買后5年之內不得轉讓,也不能用于商業性經營,否則將受到法律嚴懲。此外,新加坡已開始征收房產稅,按照規定,業主出售購買不足1年的房屋,要繳納高額房產稅。

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1.我國農村土地產權制度現狀

1.1所有權現狀 目前我國農村土地制度的基本狀況是：土地所有權屬于集體，農戶擁有一定期限內的承包經營權；土地經營權可以在承包期間依法、自愿和有償轉讓，但不能用作抵押。這一制度雖然是對傳統農地制度的創新，但是在中國的一些地區，所有權的模糊性已經產生，導致土地關系混亂，這不僅表現在土地產權主體的二重化上，還表現在“集體”作為土地產權主體所引起的概念上的模糊性和虛置性。前者表現為“集體”究竟是指村民小組、村委會還是鄉鎮，并沒有明確的規定，從實踐看，三方都在扮演“集體”的角色，都在行使集體土地的所有權；后者表現在“集體”本身是一個抽象的概念，沒有行為能力，即沒有行使集體土地所有權的能力，這樣，由村民小組組長、村委會主任、書記，鄉鎮長、書記等代行集體土地所有權也就成為必然，但這同時會產生復雜的委托關系，最終導致土地利用的低效率。我國現行體制下的農地產權可分為三部分：一是農地所有權歸集體所有，集體依法組織土地發包或對土地進行再調整；二是農民獲得農地承包權和使用權，農民可自由安排生產；三是國家對農民的承包經營權進行嚴格的規定和控制。這種共同所有制的制度安排下，農民僅作為名義上的所有者，并沒有擁有對農地的真正處置權，因此農民對農地的所有權并不是完整意義上的所有權，而是一種不完全或稱作“有限的農地所有權”，還存在著外部力量對農地所有權的種種侵蝕，容易導致產權殘缺。由于所有權不明晰，形成了集體和農民雙方對自身權利的虛幻和錯位，正是由于這個原因，在許多農村，農地頻繁調整，農民很難長期穩定地使用土地。

1.2 收益權現狀 我國目前模糊的土地收益權導致農民沉重的稅費負擔。所謂土地收益權指的是擁有土地帶來的損益的權利。具體是指土地的收獲物、土地本身增值或貶值、土地轉讓、轉租所獲得的益處等。收益權的完全與否，依賴于各種土地合約的條款、土地制度、政治制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我國農地的產權關系模糊導致了農民所交費用缺乏明晰的體制，村鎮干部的“尋租”行為嚴重，農民應得權益得不到合法保障，農民的負擔沉重。雖然規定：“交夠國家的，留夠集體的，剩余是自己的”，但在實際執行起來成了一種模糊的土地收益權分配方案，這是因為具體的標準是由村鎮自行制定，他們往往除征收國家法定稅費外，還要在一段時期內向農民征收各種費用以彌補政府財政支出，而農民對其缺乏有效監督機制與能力，導致合法權益得不到應有保障，更有不少地方的村鎮集體借助于這種不透明的收費機制，大搞不合理的攤派，成為他們“尋租”的手段。

2.當前我國農村土地產權制度存在的問題

2.1農村土地產權主體模糊 根據我國現行的農地產權制度，農村土地產權存在多元主體，主體界定模糊，有主體交叉現象。《憲法》規定：農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。《民法通則》規定：集體所有的土地，依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織所有。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。從兩法中可以明確看出，農村土地產權主體有國家、鄉（鎮）農民集體經濟組織、村農業生產合作社等農業集體經濟組織，沒有農民。那么哪些土地歸哪些產權主體所有？首先，《憲法》中哪些土地屬于國家所有，哪些土地屬于集體所有規定不明確，在操作中也不明確。其次，《民法通則》中規定集體土地的所有權代表為農業生產合作社或村民委員會，也可以是鄉（鎮）農民集體經濟組織，但村、鄉（鎮）兩級誰為所有權代表規定不明確。另外，《土地管理法》規定：村農民集體所有的土地已經屬于兩個以上農民集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。據此，土地可以屬于村民委員會所有，也可以屬于村民小組所有，與《憲法》、《民法通則》的規定不完全一致。上述法律規定在實際操作中經常出現多元主體對農村土地產權交叉所有的問題。

2.2 農村土地產權界定不明晰 農村土地產權界定不明晰主要表現在三個方面： 所有權界定不明晰。農村土地所有權歸集體經濟組織，但究竟屬于哪一級集體經濟組織，是鄉（鎮） 、村還是村民小組并不清楚。由于“三級所有”的歷史原因，也由于行政區域的變更，造成所有權的界定不清楚；土地使用權界定不明晰。在剛剛過去的15 年的承包期中，大部分地區的農村土地進行過多次小調整及不同程度的大調整，調整的實質是調整土地使用權，這與農民土地使用權穩定的期望是不相符的；處置權界定不明晰。由于所有權界定的不清楚，必然導致土地處置權的混亂。

2.3農村土地產權權責混亂 我國現行農地權利制度權項內涵不清，權責混亂現象十分突出：一方面， “集體”作為土地所有者對土地使用的管理和監督沒有明確的程序和形式；另一方面，土地承包者的權利和義務缺乏具體的規定。在土地所有權與承包經營權的內容、界限和法律形式等都不明確的情形下，明顯缺少所有者與經營者之間資產利益約束。農民在耕地上的權利也很不明確，時常面臨被鄉村兩級政權組織征調他用的風險，或者被收回重新分配，各地近年來不斷發生的農民與鄉村政府因土地使用權造成的糾紛就充分證明了這一點。在這種排他性很低的權利制度下，難以形成土地投入積累機制，在土地經營上的短期化行為以及對土地的掠奪性經營在所難免。

2.4基于農村土地產權的管理機制乏力 隨著我國農村經濟體制改革的深入，土地法律體系的建立和健全，農村土地權利已經由原來籠統的土地所有權細化為土地占用權、使用權、收益權、處分權。土地抵押等權利的使用現象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒灘在不改變其所有權性質的前提下，進行了有限期的土地使用權拍賣。根據物權公示原則，在設立、變更、轉移、消滅物權時，必須履行一個能讓外界承認該權利變動的程序。對于土地物權而言，該公示就是登記。但我國現行法律僅對集體土地所有權和集體土地建設用地使用權確立法定的登記發證制度（實際上有些地方連集體土地所有權的登記工作也沒有很好地開展），對大量農用地（包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等）和未利用地卻沒有設立使用權。未依法進行登記的各項土地權利，其主體權益難以保障，同時又給農村集體土地的管理工作帶來很大的難度。

3.農村土地產權制度改革的幾點建議

3.1要考慮路徑依賴 在設計農村土地產權制度進一步改革方案時，不能不考慮到制度變遷路徑依賴的作用。如果離開中國特定的歷史和現實國情去改革我國的農村土地產權制度，必定會遭到土地制度變遷路徑依賴的抵抗，結果會事與愿違。考慮到路徑依賴問題，我國農村土地產權制度改革的方向應該是在堅持農村土地集體所有的前提下，強化農民對現有土地的長期使用權，并通過法律手段保證土地使用權的合理流轉，給予農民用、養土地的激勵，以克服短期化行為和粗放經營慣性，保障農業的可持續發展。

3.2要注意兩種模型的使用和配合 制度變遷有兩種模型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現行制度的變遷或替代，或者是新制度安排的創造，由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。它必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起，具有盈利性、自發性、漸進性的特點。強制性制度變遷是由政府命令和法律引入來實現，主體是國家。誘致性制度變遷和強制性制度變遷都遵循成本—收益原則，都是對制度不均衡的反應。改變目前農村土地產權制度的缺陷，需要兩種變遷模型并用。一是強制性制度變遷，進一步延長土地承包期限以克服短期化行為；運用法律等手段保護農民的利益，嚴格控制占用農業用地；對非農用地的占用要依法、合理，并給予合理的補償。二是尊重農民的自發創造性，對目前農民自發嘗試的土地使用權流轉方式，如反租倒包、土地有償轉包或轉讓、土地投資入股、土地信托服務、土地互換等，要允許試驗并加以規范和引導。

3.3要注意制度變遷的兩個層面 制度變遷有兩個層面，一是形式或技術層面，這個層面的變遷完全可以大膽借鑒國外經驗，如股份制、股份合作制的技術和操作程序。二是利益和基本制度層面，如土地的所有權制度、使用權制度，是一個錯綜復雜的利益博弈過程。各國的產權根基、法律制度和文化傳統不同，這一層面的制度變遷無法照搬外國經驗。

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【關鍵字】城鎮化；農村土地；產權制度

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【正文】

城鎮化的內涵及目標

“城鎮化”是我國學者創造的一個新詞匯，1991年辜勝陽在《非農化與城鎮化研究》一文中首次拓展了城鎮化的內涵，并在此后的研究中取得了一系列顯著成果。改革開放以來，深圳由一個沒有人愿意涉足的荒蠻之地蛻變為中國的一線城市，中國的城鎮化建設在持續了30年之后初見成效。

十之后，新一屆政府明確提出，城鎮化是中國未來經濟發展的重心，國家總理曾多次強調，城鎮化是擴大內需的最大潛力。那么，究竟何謂“城鎮化”，中國推進城鎮化所要實現的目標是什么？

學術屆的解釋各不相同。筆者認為，城鎮化即農村人口向城鎮的轉移，這不單單是戶口農轉非，讓農民在家種地進城吃飯，[大太陽建筑網新視角：城鎮化絕不是在家種地進城吃飯

]抑或“炒版圖”，而是讓農民自愿放棄土地進城工作，并享受市民待遇，即“農民的市民化”，并在保證資源環境不受破壞的基礎上實現農業現代化和工業化以及大中小城市和城鎮的協調發展。

我國目前的農村土地制度解析

要實現城鎮化，讓失地農民沒有后顧之憂，開開心心進城就業，首先要解決的便是土地問題。在農村，農民沒有固定收入，也可以種地養家，而一旦放棄土地使用權，在城市里又沒有謀生技能時，農民就沒有了活路。而中國現行的土地制度對農民而言，保護力度遠遠不夠，致使農民不愿放棄土地進城，只能消極的“被城鎮化”，“強拆”、“強征”現象屢有發生，嚴重阻礙了城鎮化進程。

我國社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。[ 參見《中華人民共和國憲法》第六條第一款.]根據我國《憲法》及《物權法》的相關規定，農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。[ 參見《中華人名共和國物權法》第五十九條.]農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地，依法實行土地承包經營制度。[ 參見《中華人名共和國物權法》第一百二十四條.]農民還享有宅基地使用權，有權依法利用集體土地建造住宅及其附屬設施。[ 參見《中華人名共和國物權法》第一百五十二條.]簡言之，農村土地所有權歸集體，農民只有土地承包經營權及宅基地使用權（用益物權）。

根據《物權法》的規定，物權包括所有權、用益物權和擔保物權。其中，所有權是所有權人依法對自己財產享有的占有、使用、收益、處分的權利。首先，將所有權歸屬于“集體”這樣一個抽象組織，作為直接利害主體的農民沒有實體處分權，直接導致在征地過程中農民沒有話語權，本應得到的補償大部分被國家和其他組織瓜分，剩余部分遠遠不足以保障農民今后的基本生活，現行戶籍制度、教育制度等也給農民再就業造成了極大障礙，從而使得農民根本不愿放棄土地進城。

其次，我國實行，農民以家庭為單位承包土地，每人擁有一小塊土地，農村勞動力得不到解放，只能停留在小農經濟的歷史臺階上。此外，物權法規定，集體土地不得外包，只能在集體內部進行轉包。這樣一來就完全阻斷了集體之外的企業、個人對土地的承包經營渠道，使得農業的規模化、機械化經營實現起來異常困難。[[[1] 陶林.21世紀中國農村土地制度創新與展望[J].學術論壇，2008，（4）]]

再次，對農民而言，宅基地使用權太過“虛無化”，即農民只有使用權，一旦離開集體遷到城鎮，宅基地使用權即喪失，須收歸集體。而在城鎮化拆遷過程中，農民僅可以就地上的房屋獲得補償，而明確歸屬農民的宅基地使用權卻被忽略，農民不能基于此項權利得到任何補償。眾所周知，農村拆遷不同于城市，農民得到的補償要想在城市買房子，差的還很遠。

最后，擔保物權在農民身上基本不適用。我國法律明確規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，[ 參見《中華人名共和國物權法》第一百八十四條.]而鄉鎮、村企業的建設用地使用權不得單獨抵押，只能在廠房等建筑物抵押時一并抵押。[ 參見《中華人名共和國物權法》第一百八十三條.]那么，農民唯一的資本——土地使用權只能攥在自己手里，不能帶來任何經濟效益，也不能以此獲得資金支持發展農副產品加工養殖業來延長產業鏈，嚴重限制了農民創業、就業的路徑，使得農民不得不留在農村“守業”。

綜上所述，我現行的農村土地制度阻礙農民進城，因此推進城鎮化，必須改革農村土地產權制度，保障農民基本權利。

發達國家的城鎮化經驗

美國

1870年英國第二次產業革命成果流轉到美國之后，美國開始產業革命，經濟結構重心由農業轉向工業，由農村轉向城鎮，由此拉動內需，啟動了美國的農村現代化進程。到目前為止，美國是世界上城鎮化水平最高的國家，城鎮化率高達85%，基本實現了城鄉一體化。

仔細分析美國農業現代化、農村城鎮化的過程，不難發現，實行土地制度改革，明確界定產權從中發揮了重要作用，其中，土地租佃制功不可沒，美國由此實現了小土地所有制向大土地所有制的蛻變，實現了土地的規模經營。此外，租佃制實現了土地所有權和經營權的分離，把農場主、農業資本家、農業工人的利益綁到了一起。這種先進的產權制度順應時代潮流，推動了美國的城鎮化步伐。[[[2] 賈靜.借鑒美國、日本經驗完善中國城鎮化進程中農地制度[J].世界農業，2009，（12）

【作者簡介】

李欣，女，北京理工大學法學院，2010級本科生

劉逸路，男，北京理工大學數學學院，2010級本科生，

日本

日本的農業發展條件與中國基本相似，不同的是，日本在第二次世界大戰之后迅速崛起，實現了農業現代化，目前城鎮化率已突破70%。究其原因，可以看出在日本的土地制度改革過程中，始終貫穿著“只有直接從事農業生產的勞動者的權利才應得到保障”的宗旨，并在1970年之后，鼓勵土地的租借和流轉，使得土地向有能力、愿意經營的農民集中，最終實現了規模化經營。[2]

新型農村土地產權制度構想

對中國而言，要想實現土地產權制度改革，推進城鎮化，必須因地制宜。筆者提出如下構想：

第一，實現土地承包經營權的流轉。通過修改法律，實現土地承包經營權的流轉，促使土地向農業能手聚集，積少成多，進而實現農業的規模化經營。

第二，賦予農民實實在在的宅基地使用權，允許農民在拆遷或者征地過程中，用宅基地使用權換取城鎮住房，以確保農民基本生活條件不受影響。

第三，允許農村土地抵押，以使從農業生產中解放出來的農民可以獲得資金發展加工業、服務業，而不僅僅是出賣利潤極低的初級農產品，進而解決失地農民的就業問題。

最后，在不改變我國基本經濟制度的前提下，賦予農民比較完整的土地產權，允許農民處分自己的土地（向城市建設用地發展），使得農民在土地被征收時可以獲得合理補償。

當然，城鎮化的實現不止依賴農村土地產權制度的改革，但是，不可否認，要想實現“人的城鎮化”，必須從根本上解決土地問題，解決農民的后顧之憂。科斯定理表明，當交易費用大于零時，產權清晰界定將有助于降低人們在交易過程中的成本，改進效率。由政府選擇某個最優的初始產權安排，就可能使福利在原有基礎上得以改善，并且這種改善可能優于其他初始權利安排下通過交易所實現的福利改善。[ 盧現祥，朱巧玲.新制度經濟學[M].北京：北京大學出版社，2012年，P137-143]那么，我們也有理由相信，土地產權制度的改革，可以推進中國的城鎮化進程，節約成本，實現帕累托最優。

【參考文獻】

[1] 陶林.21世紀中國農村土地制度創新與展望[J].學術論壇，2008，（4）

[2] 賈靜.借鑒美國、日本經驗完善中國城鎮化進程中農地制度[J].世界農業，2009，（12）

【作者簡介】

篇5

所謂土地制度改革，本質上是完善產權制度的過程。現有的農村土地制度規定的產權結構規定，其所有權在集體，經營權及相關的收益權在農戶，但實際上，無論是所有權還是使用權，都有嚴格管制。

首先，無論是使用權人還是所有權人，都無法主動提出邀約并自由轉讓土地所有權，只能被動依賴于政府單方面發起的征收，農村土地才能上市成為建設用地。而征收也并非市場行為，地方政府只按“最高不得超過所占耕地前3年平均產值的30倍”的標準進行補償，在城市地價高企的背景下，政府轉手就能以補償價9倍以上的土地出讓價轉售給開發商。

其次，土地的用途也受到嚴格管制。已有的一些土地流轉的試點，也明確規定“不得改變土地集體所有權性質和土地的農業用途”，這意味著，即便使用權人可以繞開地方政府，通過更加主動的有償方式進行土地使用權變更，但相關土地依然只能在農村部門內部發揮作用，無法帶來跨部門資源配置的超額收益。

土地制度改革的癥結在于，土地產權屬性及用途變更而產生的巨額級差地租如何分配。

一方面，市場將土地與房產的真實價值不斷展示出來，讓農村權益人越來越看清自己手中土地的潛在價值，而不愿被低價剝奪土地；另一方面，地方政府的收入已經高度依賴于級差地租的攝取，一些地方甚至不惜放任強拆現象，造成農民與地方政府之間矛盾日益尖銳。

三中全會之后，安徽省政府迅速作出決定，在全省20個縣（區）開展農村綜合改革示范試點，其中關于土地流轉的規定表明“允許集體建設用地通過出讓、租賃、作價出資、轉讓、出租等方式依法進行流轉，用于工業、商業、旅游和農民住宅小區建設等”，相當于在用途方面放松了部分管制；而“探索建立符合農民合理需求的宅基地退出補償激勵機制實施土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤騰出的建設用地指標，可按有關規定有償調劑使用”，則意味著在產權轉移和上市等方面也將具備更大的靈活性。

這些試點都是邊際上突破原有制度的有益嘗試。

縱觀我國市場化進程的大勢，土地要素不可能持久獨立于市場配置機制之外。

篇6

[論文內容提要]“魚鱗冊”是明清時期的土地登記制度,具有地籍性質,其歷史功能主要有土地核查功能､促進土地流轉速度的功能､土地所有權質證功能和遏制規避賦稅的功能｡目前我國農戶承包地戶均五塊左右,承包書只寫農戶承包的畝數,每塊狀況不清,不利于農地流轉｡歷史上“魚鱗冊”的功能具有明晰土地產權的功能,因此,借鑒“魚鱗冊”,有利于固化､細化農民的土地承包經營權,明晰土地分配狀況,以利于在更大的范圍內推動土地流轉｡

一､“魚鱗冊”性質和歷史功能

(一)“魚鱗冊”及其性質｡“魚鱗冊”是我國歷史上起始于宋,完備于明,延續至清的一種土地管理辦法,作為征收土地稅的依據｡這種圖冊,繪出轄區內地形全圖,包括所有田塊,以及水陸山川道路橋梁,鱗次櫛比,看似魚鱗,故稱“魚鱗冊”｡每一田塊注明編號,以下則是按編號順序的具體田塊的形狀圖及有關資料,包括:坐落位置､科則(等級)土質､業戶､佃戶､積步(田塊面積)､四至等｡

“魚鱗冊”的性質相當于我們今天的“地籍”,明清時期的文獻叫“從田”,是明清時期政府對人民實行的兩套登記制度之一(“從田”和“從戶”)｡“從田”有兩類,一類即“魚鱗冊”,登記境內各田塊的靜態狀況;另一類稱“推收冊”,登記境內各田塊的動態狀況,即田塊產權的轉移——田塊買賣的記錄,出賣田塊稱為“推”,買進則謂之“收”｡“魚鱗冊”目的在于確定境內各類田土的總面積,并且確定每塊田地的產權,所以也是產權登記｡一旦發生田地買賣交易,產權轉移,便登錄在推收冊上｡中國歷史上主要以土地稅為主,故以地籍上登記之產權加總,調整其推收移轉,以定稅額｡

據趙岡(2001)研究認為,魚鱗圖冊上的數字可信度相當高,遠比西方同時期的土地登記制度高明得多｡魚鱗圖冊的誤差主要是兩類:一類是技術上的誤差;另一類是人為誤差,如漏報或瞞報｡就前者來說,技術上的偏差不會太大｡就后者而言,誤差程度也不大｡一是因為在魚鱗圖冊上登記是取得合法產權的唯一途徑,為保障產權､避免爭論或為便于日后出售,業主無強烈瞞報的動機;二是因為每次丈量工作,政府都有嚴厲的懲罰逃避者的規定;三是因為政府主管署還有審查復驗制度;四是因為瞞報存在技術上的困難｡即使業主賄賂丈量人員隱漏某號田產不報,魚鱗冊總圖就要露出一個空白洞｡同時任何一丘田地都有四至,如果把其中某丘田剔出隱瞞不錄,則其四周的田地四至無法互相吻合｡據對魚鱗冊各丘田地四至的考察,沒有發現與鄰丘四至參差之例｡

國內外有關魚鱗圖冊的研究成果,主要包括:圖冊的本題研究,如魚鱗圖冊的緣起與延續､魚鱗圖冊制度在明代的普遍實施;圖冊編造過程､成冊年代､圖實相符與否等問題的考實;圍繞田土存在形式､土地所有狀況､戶籍變遷情況等的初步研究｡魚鱗圖冊史料價值的真正體現,就是要利用它從根本上展開諸如土地制度等問題的研究､以及如何利用魚鱗冊制度為現代農地制度改革提供借鑒,但這方面的工作仍處于起步階段｡

(二)“魚鱗冊”歷史功能

1､土地核查功能｡歷史上,發動土地大調查的次數很多,歷朝歷代都有,但真正稱得上土地大調查的卻沒有幾次｡最早一次是東漢光武帝建武十五年的度田,最近一次是改革開放后1984年的土地資源調查,也就是土地詳查｡這期間,宋朝有北宋太祖建隆二年譴吏度田､北宋神宗年間王安石“方田法”清丈､南宋高宗李椿年的“經界法”清丈;明朝洪武年間武淳的“魚鱗圖冊”核實田畝､神宗萬歷年間張居正服務于“一條鞭法”的土地清丈;1934年~1937年民國南京政府的土地測量;建國初期1951年的定產｡這樣算來,我國歷史上一共有9次取得過一定實際成果的土地大調查｡但若比較嚴格地評價,只有3次真正稱得上土地大調查,分別是明朝朱元璋調查､張居正調查和改革開放后的土地詳查｡

從土地大調查的基本性質看,明太祖朱元璋時期的土地調查是我國歷史上的第一次最詳盡的土地大調查｡這次土地大調查在總結前朝土地調查､整理地籍經驗教訓的基礎上,在技術方法上創立了推行全國的魚鱗圖冊制度,土地調查和人口調查同步安排,土地調查結果是魚鱗圖冊,人口調查結果形成黃冊,兩冊相互補充､互為母子｡同時為了保證調查工作進行,洪武二十四年采取了嚴厲的行政手段,即在調查完善成果階段,對編輯魚鱗冊､黃冊隱漏者“家長處死,人口遷發化外”｡技術方法和行政手段的運用對保證大調查順利進行和成果質量發揮了重要作用｡

2､促進土地流轉速度的功能｡明清時期實施以“魚鱗冊”為主的土地制度,土地私有權屬進一步明晰化,國家開始出臺相關律令保護私有產權,并為私有產權的合理流動提供保障｡這種土地產權的變化大大刺激了土地產權市場的發展,促使土地產權開始進一步細分化､分離化,土地買賣異常活躍,土地流轉速度也大大加快｡隨著商品經濟的發展和土地市場化程度提高,土地流轉加速所導致的集中和分散兩種趨勢有了新的表現｡特別是這種土地分散化,部分抵消了土地兼并的趨勢｡

3､土地所有權質證功能｡在魚鱗冊上登記,是取得合法產權的唯一途徑｡據《明史•食貨志》載:“魚鱗冊為經,土地之訟質焉;黃冊為緯,賦役之法定焉｡”魚鱗冊是產權登記簿冊,如有涉及土地產權糾紛的案件,當事人及主管官署都是據魚鱗冊及推收冊來斷案判決的,故土地之訟質焉｡我國土地所有權實行登記制度起源甚早,《隋唐•食貨志》記載的“晉自渡江,凡貨賣奴婢､馬牛､田宅,存文券｡率錢一萬輸估四百入官,賣者三百,買者一百”,即為政府發給財產過戶文契并征收契稅之先例｡唐代因實行均田法,對土地私相買賣有嚴格限制,故行文諜制度,以證明合法買賣私產｡迨至南宋,推行魚鱗冊制度,所有財產田地均須登記,土地買賣均須先核對與魚鱗冊上之登記,是否相符,并登記新業主之姓名,所有權移轉方屬完成法定程序｡

雖然上述登記制度之主旨均在于征收稅賦,然而亦有供作“質證”,以杜紛爭的作用｡

4､遏制規避賦稅的功能｡魚鱗圖冊制度的推行,使征收賦稅有了依據,對地主富豪隱瞞土地,規避賦稅也起到了一定的遏制作用｡明朝政府通過這次土地丈量,清查出不少隱瞞土地｡洪武二十六年(1393年)“核天下田,總八百五十萬七千六百二十三頃” ｡同時賦稅收入也有所增加,僅米麥一項計算,由洪武一十四年(1381年)的26105251石,增加到洪武二十四年(1391年)的32278983余石｡

二､我國農村土地經營規模現狀

據《中國農村住戶調查年鑒2001》資料表明,我國農戶的農地經營規模無論是總規模還是耕地經營規模均呈下降趨勢｡1985年我國農戶人均經營的耕地､山地和水面總規模為2.61畝/人,其中耕地2.07畝/人､山地0.52畝/人､水面0.02畝/人,2001年農戶人均經營總規模為2.30畝,其中耕地l.99畝/人､山地0.28畝/人､水面0.03畝/人,2001年較1985年總規模下降0.31畝/人,其中耕地規模下降0.08畝/人､山地規模下降0.24畝/人｡期間,1996年人均經營土地規模最大,為2.78畝,其中耕地經營規模2.30畝/人｡

不僅農戶承包土地的經營規模仍然趨于減少,擁有地塊數量也較多,農戶土地經營呈現分散化､細碎化的特點,這種土地細碎化狀況較其他一些國家更為明顯｡

許多學者的調查研究表明,適度土地規模經營有利于土地效率的提高｡非常小的農田尤其是面積小于0.5公頃的農田的生產率是很低的,而且不會高于套筒農田的生產率,當種植面積超過4公頃之后,農業生產率隨著種植面積的增加而下降｡因此,梅建明(2002)認為農地適度規模經營是我國農村經濟發展的重要手段,也是我國農地制度建設的重要目標｡

三､影響我國農地流轉的產權因素

推進農村土地流轉是解決人地矛盾,實現農業適度規模化經營,降低生產成本,提高農業經營效益,促進農民增收的必然選擇,但在我國農村存在著土地所有權主體不明､土地產權缺乏保護､沒有合理的土地產權流轉機制等方面的缺陷｡

(一)土地產權模糊｡法律規定我國農村的土地歸農民集體所有,但是“集體”的定義卻極為模糊｡究竟誰是集體的真正代表?有多種提法,并且概念也極不明確,準確認定權利主體有很大困難｡陷入誰都有權利誰都無法有效行使權利的漩渦,往往行政上的組織如村委會等運用其行政權力來干預和行使所有權｡

(二)土地產權缺乏保護｡土地產權的模糊使得國家所有權的“天然”代表——政府處于強勢地位,政治權利在很大程度上束縛和影響了產權｡國家所有權并不是和其它分離開的權利職能處在平等的位置上,國有權實際上衍化為政治權的行使｡國家通過征收農業稅獲取地租,通過農產品“合同定購”的形式索取剩余產品,除了國家之外,集體無權向農民征收賦稅,盡管集體也是土地的所有權主體之一｡另外,國家可以隨時向集體征地,集體只有被征的義務,而沒有拒絕被征的權利,征地的補償條件也完全由國家決定｡因此,無論從使用權､收益權還是處分權來看,都存在國家對集體這一所有者的干預｡農民缺乏對土地獨立､穩定和受保障的產權,經營行為的短期化現象仍然十分嚴重｡

(三)缺乏合理的土地產權流轉機制｡在有效率的制度安排下,土地資源的有效配置是通過土地產權自由轉讓的市場化行為來實現的｡但我國土地流轉是通過自上而下的動員部署,對村､組(甚至縣､鄉)范圍的土地按統一原則､統一方法進行的計劃調節,這種調節方式往往造成“一戶(幾戶)有病,全村吃藥”的現象,調節周期的過長或過短都與市場經濟下農民對土地的需要量相脫節｡而且計劃性統一調配土地的做法也為一些鄉村干部提供了可乘之機｡

在這種產權制度下,事實上,農民不是土地的所有者,只是經營者,而鄉村集體代表國家掌握土地的終極所有權,有權對土地進行處分｡這種所有權､處分權與占有權､經營權分離的產權已成為農地流轉的體制,也成為一些鄉村組織借地發財,損害農民利益的政策依據｡同時由于導致的土地細碎化經營狀況,一些需要土地的農業產業化企業就需要和分散經營的農戶分頭談判,增加了交易成本｡而分散的農戶由于缺乏組織難以聯合起來維護自身利益,結果往往是在談判中處于劣勢,地價被過分壓低;或是被鄉村組織低租高包,使自身合法權益受到損害｡

四､借鑒“魚鱗冊”,完善農地產權

通過上述分析可知,目前我國農戶承包地戶均五塊左右,承包書只寫農戶承包的畝數,每塊狀況不清,不利于農地流轉｡歷史上“魚鱗冊”的功能具有明晰土地產權的功能,因此,借鑒“魚鱗冊”,有利于固化､細化農民的土地承包經營權,明晰土地分配狀況,以利于在更大的范圍內推動土地流轉｡

(一)借鑒“魚鱗冊”,繼續穩定農村土地承包關系｡具體說,就是要實行農村耕地承包權的穩定化､長期化､商品化｡穩定化是指所有耕地按照一定標準承包給農戶,取消“雙田制”等一切村干部可以在短期內任意發包耕地的權力,制止向“集體化”的回歸｡長期化是指耕地永久承包,承包權可以繼承｡商品化是指承包權可以買賣｡在這個原則下,實行土地承包權的重新調整,除鄉村道路等公用設施占地外,其他一切農地根據承包權劃分給農戶｡農民吃了這顆“定心丸”后,就會重新審視自己的行為并使其長期化,對農地進行科學的投資､規劃和集中｡“魚鱗冊”的實施有利于繼續穩定農村土地承包關系｡

(二)借鑒“魚鱗冊”,明晰土地產權的主體與法人｡土地產權是由權利人直接行使的,因此必須明確土地產權的主體與法人代表,具體界定各項權力主體對土地的義務､權力､利益和責任的限度,以便產權主體能行使相應的權力,擔負應盡的責任,并履行法律手續｡

(三)借鑒“魚鱗冊”,進一步完善土地產權關系｡要突破目前“政社合一,三級所有”的產權模糊狀況,實行所有權與經營權的分離,并用立法的形式明確加以規定,嚴格界定財產利益主體的權力､責任和利益,形成各利益主體之間經濟的､法律的以及利益的約束關系｡與此同時,要把處理土地糾紛納入一般的司法訴訟渠道,徹底剝奪農村干部對土地的控制權力｡

篇7

《中國經濟周刊》第18期（5月13日）封面故事《挖掘機之都末路》向讀者介紹了江西廣豐的發展現狀：一個至今都沒有形成挖掘機產業集群的內陸縣，“無中生有”打造出了一個“挖掘機之都”，而廣豐所謂的挖掘機產業，因為經濟放緩，正迅速走向衰落。對此，江西財經大學工商管理學院教授、博士生導師胡大立向本刊撰文稱，我國低端產業集群只能創造低價值，而要實現產業升級，突破全球價值鏈的低端鎖定，最好先在國內實現突破。

一個產業集群的出現不是憑空產生的，它有相應的社會條件、經濟條件和政策條件。一般說來，產業集群形成條件主要包括：市場需求、社會傳統文化及相關政策支持等。廣豐正是具備了上述這些條件才促使了廣豐“挖掘機之都”產業集群的形成。

“挖掘機之都”是全球價值鏈分工體系下我國低端產業集群的典型代表。它的特點是：低技術含量、低附加值、市場門檻低，競爭無序且惡性化。

低端產業集群創造低價值

類似于這種低端產業集群還普遍存在于我國紡織服裝、皮革、玩具、五金、小家電、汽配產品、塑料制品、化學原料等各個行業中。

隨著經濟全球化的不斷深入，我國產業集群以不同的方式快速地融入到全球價值鏈分工體系當中。但根據我國比較優勢及現實條件，我國地方產業集群只能走“低端嵌入”道路的方式嵌入到全球價值鏈分工體系當中，即只能憑借低廉的勞動力、土地和自然資源優勢從事全球價值鏈分工體系中的加工、組裝、制造等環節的活動。

這些環節是屬全球價值鏈的“非戰略環節”，是位于 U形的“微笑曲線”底部，相對于研發、設計、品牌運營、營銷渠道等戰略環節，它屬于低價值環節。

在跨國公司和國際大買家主導的全球價值鏈的利益分配格局當中，我國地方產業集群的企業只能分得很少的利益。

如世界名牌Hugo Boss的精品襯衣在美國紐約的售價高達120美元，而中國的制造商只拿到了其中的10%，渠道商拿走了總價值的60%，剩下的30%給了品牌商。

在中國生產的200美元耐克鞋的價值構成中，發現市場目標并將鞋子設計出來的企業，可得到100美元，貼上耐克標簽并把它賣出去的銷售者可得到90美元，剩下的10美元才是貼牌生產商的收入。

另據報道，在出口市場中，中國產的襪子平均每雙0.21美元，領帶平均每條1.6美元。2010年中國服裝的出口額為1057.524億美元，完成259.4744億件，平均每件僅為3.58元。中國成為名副其實的“世界的血汗工廠”。

低端產業集群該如何突圍？

我國產業集群被鎖定于全球價值鏈的低端環節，既有要素稟賦的客觀原因，又有我國企業家心智不適的主觀原因；既是外部的全球價值鏈治理者的封鎖與控制所致，又是內部的集群能力不足造成；既是我國制度缺失所引發，又是我國政府不理性的政績追求所促使。

因此，我國產業集群要突破全球價值鏈低端鎖定，必須從多方位、多視角采取有效措施。

首先，要改變我國產業集群在全球價值鏈分工中不利地位，擺脫低端鎖定和“貧困式”增長的命運，就必須改變我國產業集群僅憑勞動力、自然資源等低級要素參與全球價值鏈分工的現狀，用高級生產要素參與全球價值鏈分工，走“高端”嵌入全球價值鏈的道路。為此就需要培育高級要素，這些高級要素包括技術研發、產品設計、市場渠道開拓、品牌運營等所需的高素質的人力資本、專利技術、標準、市場勢力、管理等經濟要素。

其次，目前我國產業集群處于被“俘獲”型的價值鏈治理當中，要改變被“俘獲”的命運，就需要構筑龍頭企業，通過龍頭企業在資本、技術、人才等方面的強大實力，以及其在市場上強大的影響力來平衡全球價值鏈上的各種勢力，實現向“關系型”（合作型）治理模式轉變。集群中龍頭企業的選擇主要應把握三條標準：一是在資本、技術、人才資源等方面擁有較大規模和較強實力；二是要擁有自主知識產權的知名品牌，能對上下游產業鏈條形成強大的引領和整合能力；三是在核心技術、專利產品、管理技能、市場網絡等方面擁有核心競爭優勢，能對上下游產業產生強大的拉動和集聚作用。

第三，要建立一種有效的知識產權保護機制，在保障創新企業獲得創新收益的同時，也要使創新知識適度外溢，從而實現集群收益和社會福利最大化。一般認為，“專利分享聯盟”是一種實現知識適度外溢，進而實現集群整體收益最大的有效機制。它是集群內企業之間成立一個知識分享聯盟，聯盟內成員定期交換各自所知且對方需要知道的知識。按照慣例，那些提供給他人的知識遠少于預期并且從他人獲得的知識不少于預期的法人，需要向知識的“順差”企業支付預先規定的貨幣補償。

第四，“國際代工”這種生產經營模式是一種不可持續的經營模式。企業要生存與發展，就必須改變目前的經營方式，由低端的“代工”經營模式（OEM）向價值鏈高端的原始設計制造商（ODM）和代工廠經營自有品牌（OBM）的經營模式轉換。優秀的企業家要有這樣的沖動和勇氣。

產業升級：先國內，后全球

有外國學者把發展中國家集群產業升級路線概括為“工藝升級—產品升級—功能升級—鏈條升級”的序貫過程。研究表明，全球價值鏈的治理者（國際大買家和跨國公司）出于自身利益考慮，會允許并幫助發展中國家的地方產業集群進行工藝升級和產品升級。

但是，一旦發展中國家的地方產業集群試圖進行研發設計、品牌運營和渠道建設（即功能升級），給國際大買家和跨國公司既得利益構成挑戰時，就會遭到發達國家大買家和跨國公司的嚴重阻擊與控制。

為了避免與國際大買家和跨國公司發生正面沖突，有必要充分利用龐大的國內市場來建立一條與全球價值鏈平行的國內價值鏈（NVC），通過國內價值鏈的攀升和升級帶動全球價值鏈的攀升和升級。

其基本邏輯是：在國內形成一條研發、設計、制造、品牌、營銷的國內價值鏈，在國內價值鏈內部，東、中、西部企業之間的企業按比較優勢進行國內價值鏈分工，國內具有一定技術勢力和市場勢力的領先企業專注于研發設計、品牌運營和產品營銷等環節的活動，并依靠國內龐大的市場需求，培養和建立起自身在技術研發、品牌運營和市場營銷方面的能力和優勢，以此實現國內價值鏈上的功能升級。

待時機成熟后，再利用在國內市場所形成的強大技術勢力、市場勢力、品牌勢力向全球價值鏈延伸，進而實現在全球價值鏈上的功能升級，最終完成全球價值鏈的整個升級過程，實現我國產業集群突破低端鎖定，向全球價值鏈高端攀升的目的。

（本文由本刊記者趙明月采訪整理）

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關鍵詞：小產權房；農地制度；農地產權制度

近年來我國征地規模不斷擴大，失地農民日益增加，人地矛盾及由征地所引發的社會矛盾也隨之不斷惡化。盡管政府不斷采取相關政策措施，強調保護土地資源，維護農民權益，但由此引發的一系列問題并未被遏制，反而愈演愈烈。而小產權房問題正是這些問題的突出表現之一。小產權房的興起及蔓延現象的背后折射出我國土地制度的不完善，尤其是土地產權制度的殘缺性。而土地產權制度又是農村土地制度的核心。現存的農村土地產權主體不清、產權界定不明晰、產權結構和制度不合理性是我國土地資源開發利用失控、農民基本權益得不到保護和農村土地糾紛不斷增加的根源。因此，從構建和諧社會和更好地解決三農問題的高度出發，深入研究農村土地產權制度改革，積極探索農村土地集體所有制的有效實現形式，構建一種合理的農地產權制度，對充分合理利用與保護有限的土地資源，保護農民的土地權利和實現城鄉統籌發展具有重要的意義。

一、小產權房對我國農村土地制度的考驗

小產權房指的是在未經政府征用的集體土地上，由農民集體繞過政府，直接和開發商達成協議，興建用于出售的房屋。目前，小產權房已成為社會廣泛關注的焦點，其存在使得政府陷入兩難境地，也成為在新農村建設進程中亟待解決的問題。盡管建設部了小產權房的風險提示，但最新的調查顯示，小產權房風險提示未能抑制交易的火爆，從北京到地方，小產權房的交易依然供需兩旺。根據現行的土地制度規定，凡農民耕種的農田都屬于集體所有，不準買賣，也不準隨便改作他用。若要改作他用，必須首先由政府征用，改為國有之后，才能入市交易。由此引起的問題是，一方面政府不允許農民將自己的集體所有制土地用于商品房開發；而另一方面卻通過征收補償的方式，將農村集體土地轉為國有土地，出讓給開發商用于商品房開發。這是一種典型的歧視性法律制度，是侵犯農民憲法上基本財產權利的制度性安排。所謂的小產權房，凸現出我國土地所有制度的缺陷，反映了我國在土地利用方面存在著的城鄉不平等現象，這正是對我國現行土地制度不合理性的現實批判和否定。小產權房的現象充分說明，土地制度不但不利于三農問題的解決，而且對城市化的順利進行也產生了障礙和扭曲。為了更好地解決三農問題和促進城市化的良性發展，要使政府盡早走出困局，避免與廣大農民和城市中低收入者的對立，應接受市場經濟運行的規律，改革與市場經濟的內在要求嚴重沖突的土地制度，讓農民充分實現對土地的權利。

二、我國農村土地制度的反思

目前引起人們廣泛關注的小產權房問題深層次淵源于我國土地的“二元制”結構已不適應進一步深化改革與城鄉統籌發展的需要。

（一）土地產權內涵的界定

對土地產權的涵義，人們有不同的理解。曲福田認為，土地產權就是指土地財產權利，它包括地所有權和由土地所有權派生的土地占有權、土使用權、土地收益權和土地處分權以及與土地所有權有關的其他權利。呂益民認為，土地產權是土地所有權和土地使用權等權能為基礎并反映這權能轉讓和交易過程中所體現的個人或社會受益受損的權益關系。戚名琛等認為，土地產權是以土地所有權為核心的多層次的一系列土地財產權利組合。周誠認為，土地產權就是有關土地的一切權利的總和，土地所有權、使用權、收益等是土地財產權利的組成部分。從以上觀點可以看出，大多數學者的意見是：土地產權以土地所有權和土地使用權為核心的一系列權利，包括占有、使用、收益、處分等權能。

（二）我國農村土地產權制度的殘缺性

我國的土地分為國有土地和集體土地，集體土地產權相對于國有土地產權一直是一種弱化的、不完整的產權，特別是集體建設用地變為國有土地才能使用。在某種程度上形成了“農民有地無權，而集體有權無地”的狀況。我國農村土地產權制度的殘缺性主要表現在以下方面：

1、土地所有權主體不明確，所有權虛置。我國集體土地實行的是“三級所有，隊為基礎”的形式，《土地管理法》規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”但“農民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格的意義的集合群體，這樣一個無法律人格、不能具體行使對土地有效監督和管理的集合群體作為農村土地的所有權主體，必然造成農村集體土地所有權的虛置。

2、農村集體土地產權權能不完整。農民對土地的不具有自主處分權，而處分權又是產權的核心部分。事實上，農民并不擁有真正意義上的農地所有權，而具有的處分權也是非常有限的，現行法律對農地承包經營權雖然明確了可以轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉的規定，但在程序上、許可上做了明確的限制。當農地非農化時，唯一的合法途徑就是通過國家征收或征用。

3、土地產權制度缺乏法律法規的有效保護。目前，土地產權的法律法規仍然不盡如人意，存在許多不健全的地方，具體來說，可歸結為以下三種情況：（1）有法不依，執法不嚴。有法不依：中央和政府制定了諸多的法律法規，但破壞土地產權的事件卻屢屢發生。執法不嚴：違法情況的屢屢出現，同時也說明了執法機關對《土地管理法》的執行不得力。（2）無法可依。如有關農村土地產權的買賣以及地役權的界定和實施規則，就沒有相應的法律法規。（3）法律法規內容籠統，不具有可操作性。雖然《農業法》中規定了土地承包權可以在發包方同意的條件下，允許有償轉讓，但在轉讓過程中的一些具體規定卻沒有給出，在實際的操作中具有很大的任意性。另外《土地管理法》中所規定的農村土地集體所有權的主體不明確，這也對實際操作帶來了困難。

三、和諧語境下重構農地制度的設想

（一）在堅持集體所有制的前提下，明確所有者主體，確保農民擁有真正的土地財產權

鑒于目前集體土地所有者位置虛化，農民土地產權不清，導致土地隨意調整、政府隨意征用、低價補償等侵犯農民土地權利現象屢有發生，必須從法律上界定農村土地所有者的主體地位，明確農民土地財產權的實質擁有問題。在堅持農村土地集體所有制的前提下，把土地產權直接賦予農民，使農民享有明確、穩定、完整而有效的土地產權。農村土地產權制度改革的內容之一就是要確立農民作為土地產權主體對土地產權的排他性權威，從制度上保護農民的土地權益。

（二）實現國有土地與農村集體土地同地同權

應根據2004年國務院《深化改革嚴格土地管理的決定》中所提出的“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉”以及2006年國土資源部《關于堅持依法依規管理節約集約用地支持社會主義新農村的建設的通知》中所要求的“穩步推進城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤試點、集體非農建設用地使用權流轉試點”，遵循市場經濟運行規律，在符合城市規劃和區劃的前提下，實現農地入市與國有土地同地同權。土地既然屬農民集體所有，就應該與國有土地享有平等的權利。法治原則的要義在于法律必須平等的適用于政府與民眾。學者秋風由此指出：目前禁止農民充分行使對農村集體土地所有權的法律法規不符合法治原則。

（三）從根本上改革城鄉二元經濟制度，這是農村土地產權制度改革的前提

農村土地產權制度的改革是一項綜合性的社會經濟體制改革。目前，影響農村土地產權制度改革的根本性制約因素是城鄉分割的二元經濟制度。因此，從根本上改革城鄉分割的二元經濟制度是推進農村土地產權制度改革的前提。首先，應建立和完善農村社會保障進行農地使用權流轉機制創新，就要積極而穩定地推進農村社會保障制度改革，逐步將農村的社會保障由依靠承包地轉為依靠社會和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養老、醫療、生育、傷殘等保險。弱化土地的社會政治穩定功能，盡可能地發揮土地的經濟功能。其次，改革戶籍制度和就業制度，使農村勞動力能夠自由遷徙、就業，與城市居民享有平等的就業權利和機會，是經濟體制改革的當務之急，也是當前農村經濟體制改革的重點和難點。

（四）調整產權結構，構建合理、有序的農地流轉機制

在產權明晰的前提下，按照市場經濟規律進行農地合理流轉，是建立現代商品化農業以及進行農業規模經營的需要。為此，一方面應通過政策、法規的調整，較少對農地流轉的種種限制；另外應加快農地流轉的市場化進程，根據各地區的不同情況采用租賃等不同的形式的流轉方式，建立合理的價格機制和補償機制，減少目前農地流轉過程中國家和地方政府的行政性色彩，培育從事農地流轉的專門性中介機構建設，大力加強流轉所需的各項經濟、法律環境建設。

（五）完善土地征用法規，保障農民土地財產權

正當、公平、公正、合理的行政征用補償原則是現代市場經濟國家普遍遵循的原則。而現實中在一些地區一些部門以“公共利益需要”為旗號低價征用農民土地后再轉讓獲取增值收益，實際上保護了一些企業、單位甚至個人的利益群體的小團體利益。不是以工補農、以城促鄉，而是以農補工、以鄉補城。因此，應明確界定公共利益、完善征地程序，確保在征用農民土地過程中土地權利人有充分的知情權和參與權，把征用農民土地的過程變成一個平等財產權利主體交易的過程。合理分配政府、開發商、農民的利益，保障農民在征地過程中應獲得的增值收益。

（六）完善法律制度，嚴格保護農村土地產權

依法治國是我們治理國家的基本方略。從長遠來看，農村土地產權制度的有效性需要法律的保障才能體現。在農村土地產權制度改革的進程中，一方面，需要我們完善相關的法律法規；另一方面，要加大執法的力度，這對維護土地產權的運行秩序具有重要的意義。

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篇9

一、“城中村”存在問題的分析

“城中村”是城市急劇膨脹與城市管理體制改革相對滯后所產生的結果，其無序化建設和發展給現代城市帶來了諸多問題。一是因土地制度的城鄉差異，造成“城中村”土地權屬和使用混亂，建筑密度大，土地利用率低，違法用地和違章建筑屢禁不止，接吻樓、握手樓、貼面樓比比皆是。二是村內道路等級很低且不成體系，道路狹窄彎曲，消防車、救護車難以進入，安全隱患多，抗災能力極低。三是村內環境衛生、生活服務等公共配套服務設施缺乏，市政及公共配套設施不足，“臟、亂、差”現象嚴重，與城市景觀極不協調。四是社會治安問題突出，大部分隨城市發展涌入城市的外來人員多愿意選擇租金較低、又接近就業地或交通便利的“城中村”居住。結果一方面，由于受經濟利益的驅動，造成違章建筑屢禁不止，層出不窮；另一方面，“城中村”人口結構復雜，村民、外來人員、居民混合，“黃、賭、毒”等社會問題突出，各項管理措施嚴重滯后，社會綜合治理壓力很大。五是傳統農村文化尚未與現代城市文明接軌，私房出租的巨大收益并未帶來村民素質的提高，富裕之后不思進取，不工作、不讀書的現象在中青年村民中蔓延。等等這些使“城中村”改造成為必然。

二、“城中村”問題形成的原因

“城中村”是我國城市化發展到一定階段的特殊現象，追根溯源，其形成主要有三個方面的原因：

（一）城鄉二元體制并存是“城中村”的主要成因。從20世紀50年代開始，我國逐步建立了高度集中的計劃經濟體制，在戶口遷移、糧食供應、就業安排、福利保障等方面嚴格區分農業人口和非農業人口，城鄉分割明確。改革開放以后，隨著社會經濟快速發展，城市化進程大大加快，政府出于公共利益的需要，不斷擴充城市的區域空間，將城郊農村納入統一管理，由于村落特有的獨立性和封閉性，這些村莊仍保留和實行農村集體所有制和農村經營體制，即形成了城市里的農村社區――“城中村”。管理政策存在的巨大差異，導致行政管理制度條塊分割，原有的行政區劃缺乏科學性，被征用后的村鎮始終未被國家同步從制度上納入城市社區管理的范疇，在城市中逐步形成一個特殊區域，無法與城市同步協調發展。

（二）土地產權模糊也是城中村問題形成的一個重要原因。《中華人民共和國土地管理法》規定：“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留山，屬于集體所有。”由規定可知，我國存在國有產權制度和集體產權制度兩種形式，一般而言，城市中實施國有產權制度，農村和城郊中采用集體產權制度。由于城市的向外發展，必然向農村擴張，城郊結合部的土地變得稀缺，土地價值增值，但農村土地集體產權制度本身就是一種極其模糊的產權安排，容易形成類似“公地悲劇”的經濟現象，造成土地資源的濫用。

中國農村在上世紀實行了家庭聯產承包責任感，家庭承包制下的農地產權特點是“集體所有、分戶經營”，既保護了土地的集體所有制，又賦予農民在承包期內對土地的經營權。承包制的實行，取得了舉世矚目的成就。但這種土地產權制度安排并不是一次完整的產權變革，在經過一段時間帕累托改進后，該種土地產權制度安排的邊際效用漸漸減弱，已呈現制度上的缺陷。上述“城中村”問題的出現就是土地集體產權模糊的典型表現。

農村土地所有權法律上明確規定屬于集體，但集體對土地的產權是殘缺的，表現在以下方面：1.在《憲法》中，集體土地產權被籠統地界定為集體所有；在《民法通則》中則被界定為鄉（鎮）、村或村內農業集體經濟組織所有。法律對土地所有權究竟屬于哪一級集體經濟組織沒有明確界定，也沒有進一步明確由誰來行使所有權。所有權實際處于虛置狀態，這導致土地產權主體的多元化，各主體為爭奪所有權而發生沖突。2.《中華人民共和國土地管理法》規定，“任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”，使所有權成了一種抽象的法律象征，土地產權難以轉讓。

當城市向農村擴張的過程中，城郊土地資源稀缺，由于土地集體產權安排的殘缺，各利益主體處于自身的考慮，必然導致行為的短期化，才會誘發“城中村”現象。

（三）“城中村”形成是多頭利益博弈的必然結果。在城市化進程中，城市政府往往通過征用近郊農村土地來實現其擴張，其間，必然要處理好村民的現實利益和最終出路。平衡好政府、村民、村集體和開發商等各方面利益。作為經濟個體的村民，與公司、政府具有追求收益最大化的相同理性。一方面，村民沒有別的自然資源，也較少具備管理、文化等社會優勢，土地便成為村民所擁有的最重要、最熟悉并且也是最有效的資源，在生存和利益驅動下，農民濫用土地搭建私宅；另一方面，由于政府財力有限，為規避巨額成本，在初期的城市郊區化、產業分散化以及鄉村城市化演進過程中，城市政府常常選擇繞開村落的迂回發展思路，導致“城中村”普遍存在。第三方面，在市場規律的作用下，投資者要獲得適當利潤，必然會想方設法躲避或跳開利益沖突大、各種矛盾復雜、交易成本相對較高的農村地塊去尋求開發，這就在客觀上促使城市中農村社區的獨立存在與封閉。

三、解決“城中村”問題的舉措

黨的十六大規劃了全面建設小康社會的宏偉藍圖，在急劇推進城鄉一體化、鄉鎮城市化過程中，如果說“城中村”改造已成為各地城市所必須面對的一個緊要問題，那么，如何超前規劃城市布局，提前改革現有的不適應的戶籍、土地、行政管理等制度，抓緊消除城鄉二元體制壁壘，從源頭上減少或杜絕一邊改造“城中村”，一邊產生“城中村”現象的發生則顯得更為迫切。

（一）變革產權制度、從源頭上解決“城中村”問題。解決“城中村”問題的治本之舉在于變革現有模糊的土地產權制度安排，否則，“城中村”問題會隨城市的發展呈現出同心圓似擴大的趨勢。土地集體產權制度的創新應遵循小平同志的“是否有利于生產力發展”的原則，最大限度地發揮土地產權的激勵作用，充分發揮市場機制對土地資源的配置作用。筆者認為，農村土地產權制度變革的根本出路是使土地產權具有清晰的排他性和可轉讓性。如可以確立土地私有產權制度或排他性和流動性強的國有土地產權制度和共有土地產權制度。

（二）逐步變革城鄉二元管理體制。 我國應逐步取消嚴格區分農業人口和非農業人口的城鄉二元管理體制，打破城鄉之間在戶口遷移、糧食供應、就業安排、福利保障等方面的明顯分割。逐步取消村委會和居委會，使居民都納入社區管理范圍，讓社會保障體系覆蓋至全社會，農村實施農戶加公司組織模式。這是解決“城中村”問題的根本。

（三）對既有“城中村”問題的對策。對已經形成的“城中村”問題，應采取相應措施予以逐步解決。具體步驟如下：

1.對“城中村”中所有的資產進行確權，特別是土地、房產和村屬企業的產權歸屬問題。

2.制定相應政策在村民、外來戶和地方政府之間合理分配土地和房產價值升值收益，使“城中村”中的土地和房產納入現行正規的土地和房產管理框架內。

3.轉變居民的身份，完成由村民到居民的轉換。

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關鍵詞：土地產權制度；承包制；農村土地制度；土地所有制

土地產權制度是決定一國經濟發展的根本制度之一，也是社會發展中處理公平與效率的關鍵因素，資源有效配置的前提與保證。尤其我國是一個人多地少的國家，更應該加強土地的科學管理，使土地做到合理使用。然而由于歷史原因，我國的土地產權制度還不成熟，處于探索階段，尤其是農村。

一、我國現行的土地所有制度

我國現行土地所有制度是國家所有制和集體所有制，在廣大農村主要采用的是集體所有、家庭承包制。集體所有、家庭經營在改革初期極大地調動了農民的積極性，使生產力得到恢復，且至今發揮著重要作用。但隨著城市化、現代化速度的加快，市場經濟制度的采用，它也出現了許多問題。表現在：近期，改革初期高速發展的勢頭不再，農村勞動生產力停滯不前，與城市比較相對收入越來越低，農民種糧積極性下降，政府有關農業政策指揮失靈，土地流轉受到限制，聯產承包責任制遇到了新的自身難以克服的矛盾。

二、集體土地所有制、土地承包制的弊端造成目前的混亂局面

所有權本質上是劃分不同利益主體邊界的法器，劃分得越清楚說明所有權的形式越好。這個原則就是個人所有者的利益不因形成共同所有權而受損，所有權任何時候都應當是所有者利益的保護者而不是損害者。

而我國農村的土地集體所有制完全不具備以上共同所有權特點。農村土地集體所有制以及建立其上的土地承包制是在計劃經濟時期產生的。土地集體所有制事實上是受到嚴格管制的土地所有制形式。集體土地所有權與國有權的不清晰，既不是所有權也不是使用權。在此基礎上集體與村民成員之間權利更是模糊。承包權是什么，難以界定。目前，由集體所有制所引起的問題千頭萬緒。表現在：集體土地所有權的主體模糊，形成主體虛位；土地產權缺乏穩定，土地周期性調整使農民無法對特定地塊的地權形成長期而又穩定的預期，其不利于激發農民對土地投資的積極性；土地不能自由買賣等。

三、當前改革的主要觀點及不足之處

由于歷史的原因，我國的有其復雜性。因此各種小范圍的探索方式層出不窮，理論上的有：私有化，純國有化，保持當前集體所有制需要完善的觀點等等，但它們都有不足之處。

（一）私有化

私有制就是將目前農民承包的土地、宅基地無償分配給農民個人所有，變為個人所有的私有財產，作為私有財產受法律保護。

從市場經濟制度考慮，土地私有制是最能發揮其資源的有效配置功能的，只要注意抓好稅收、金融政策、社會財富二次再分配和相應地防止土地過度集中或過度分散的法律問題。但考慮到我國的歷史與現實，我們又不能貿然采用這種制度，它的突變所產生的政治、社會、心理、文化風險無法預知、沖擊太大、成本較高。

（二）純國有化

典型的是國有租佃制，即將目前由村集體所有的土地收歸國有，由國家行使所有權，農民向國家租佃土地。它避免了農民的短視行為隨意出售土地，產生私有化導致的土地過分集中和壟斷；弱化小農經濟的私有意識，避免土地新的分散經營。國家可以依據需要調控自如。但是國有化的方式難以選擇，是采用贖買還是無償剝奪。操作上難以實現，誰來代表國家，如何杜絕土地出租時的權力尋租問題。

（三）保持當前集體所有制需要完善的觀點

這種觀點認為，目前我國農村土地集體所有制中存在的種種問題不是集體所有制本身的問題，而是農村土地集體所有制怎么實現、怎么體現的問題。這種觀點認為改革的方向應該是在保持農村土地集體所有的基礎上，通過一些措施，如以村民小組為單位重新界定農村集體土地的產權主體，明確土地產權主體的權利、義務，界定產權與行政權的職能邊界。但土地集體所有、農民具有承包權一直有其法理上的和操作上的尷尬之處。集體所有、個人承包是在滿足國家所有基礎上，國家給集體的部分土地所有權，是集體代為行使部分管理權，權利邊界不清；而集體內部，是以本村戶籍認可為本村人口，土地不可以流轉給外人，以保持承包土地的穩定性――土地承包上添丁不增土、去丁不退地的政策。諸如此類的矛盾，采用修修補補的策略與現代市場經濟根本是格格不入，只能增加混亂使局面更加復雜。比如土地流轉的問題，要想建立大流通使資源在全社會范圍內進行優化配置就必須允許將土地賣給本村以外的人甚至城里人，但這就突破了原來集體土地法律定義，村集體所有這個概念就沒有存在的必要了。

這里，筆者提出一個新的土地產權制度，國家所有農民承包權，國家所有農民承包制。

四、國家所有、農民承包制

（一）國家所有、農民承包制的定義

現在農民承包的土地所有權歸國家，使用權歸農民，取消集體所有制。國家直接將土地使用權和建立在此之上的使用權期限內的出租權、部分發展權、地役權、抵押權等出租給農民，農戶對承包權擁有繼承、交換、贈與等權利。國家不收取任何租金或名義上收取1元租金，租期70年或更長。在土地用途管制下土地承包權可以自由交易，交易對象不受限制，交易市價所得歸當時土地承包戶所有，到期當時土地的承包者有絕對的承包優先權。國家要終止承包權，必須以接近市價的合理價格收回，用來購買當時擁有土地承包權的農民手里的承包權。產權權力上高于使用權略低于所有權，但不絕對低于所有權，但法律范圍僅限定在國家農民之間。

（二）理論依據

按照現代產權理論，產權是一種社會契約，其核心是能夠自由流通、自由交易。一個有效產權只要做到權利主客體明確、清晰，權利邊界定義明確，產權在產權體系中的等級地位與關系合理即可。國家所有農民承包權的主體是國家代表機構即縣級土地管理部門和農戶，客體是農民現時所承包的耕種的土地。權利上我們知道產權權利是自然人法人占有、處分客體的行為邊界的界定。此處國家所有農民承包權包括現時土地承包者有優先向國家無償承包現時所承包的土地的權利，任何人和任何組織無權剝奪；在農用地農用的用途管制下承包者有如何耕作、收益、處分、抵押、出租、變賣、交換、贈與等權利；當國家終止承包權，土地承包者有要求國家以接近市價的合理價格征收征用權。目前土地的產權的基礎是所有權與使用權，前者解決的是土地歸誰所有的問題，使用權解決的是土地由誰使用、怎么樣收益和處分的問題，另外還有發展權、地役權，出租權、抵押權等。產權在產權體系中的等級地位與關系方面，國家所有農民承包權權利上高于使用權略低于所有權，但不絕對低于所有權，是一種使用者權利多于通過使用權獲得的土地產權，但國家所有農民承包權法律應用領域僅限定在國家農民之間，限定在國家農民之間的一級交易市場。此項產權制度與其他產權制度可以成體系存在而不相互矛盾，因此可以作為具有我國特色的土地產權權利制度之一。

（三）制度優點

1、名義上土地歸國家所有，在上一次延長土地承包期30年的基礎上，逐漸固化這種所有制關系，使用權給農民，因為不允許收取任何租金，所以實質上與承包沒有區別，因此減少了政治、社會風險，同時制度轉變成本也很小。

2、建立在此項產權制度之上的其他產權制度與之可以成體系存在，產權邊界明晰，在農用地用途管制下國家不允許干涉農民種植行為、交易行為，國家不能單方改變使用期限、土地使用價格。政府對土地的調控只能通過稅收、價格等調控手段間接調節。

3、土地的集體所有概念消失，村集體與內部成員之間權利義務邊界模糊，集體意志綁架個人意志，利益不能有效分割，退出、進入受限制的問題得以解決，可以進行土地的集約化經營。

4、擴大了交易者的范圍，在農地農用管制下土地可以賣給本村村民，可以賣給其他村村民，也可以賣給城市里的自然人和法人，加大了土地、資金和人力資本的合理流動，給資源有效配置提供了前提，使土地資源可以在全社會范圍內進行有效配置。

5、減少了侵農害農事件，農民擁有土地證，法律關系確定，維護權利有了底氣，走申訴、法律訴訟渠道變得可行。法官也有法可依，自由裁量權縮小。

6、由于減少了鄉、村兩級機構的功能，也就精簡了機構，壓縮了人員，還鄉政府、村委會本應具有的職能。強化治安和服務等職能，如同城市里的小區物業管理一樣，使它沒有決定農民收入的權利，農民的各項收入與它無關。由所有者變為協助監管人，落實承包合同的實施情況，對于違反規劃、土地法的行為予以勸阻，對于不聽勸阻者，有義務向縣級土地管理部門匯報。由所有者變為協助監管人，村集體和鄉失去了土地使用的支配權，就會相應減少村集體和鄉一級土地的違法使用。

國家所有農民承包制是可以理解為為了我國土地政策延續性上所產生的一種新的土地產權制度，它類似于國家所有農民永佃制，但又不完全相同。權利義務不一樣，承包戶不交任何租金或名義上交1元租金，事實上政府對種糧戶還要給與補貼，但國家征用時必須有償取得，即出租人與承租人權利不平等。之所以稱為新的產權，就是它與租佃的法律含義不一樣，國家名義所有不用支付一次國有化土地的巨額錢款，因為土地承包出去不收錢。但政府停止承包要支付對價用來購買農民手里的承包權，從而減少了政府一次土地征收征購為國有化的財政負擔。

（四）操作方法

制度首次實施時，承包關系采用尊重歷史、盡量不改變當前承包合同規定的土地范圍、盡量不調整土地，經過測量，由縣級政府組織登記現有農村土地承包到戶明細情況，在上一次延長土地承包期30年的基礎上，逐漸固化這種所有制關系，至少70年，讓每一戶農民都擁有國有土地宅基地使用權證、房產證、農地使用權證、林地使用權證、牧草地使用權證等。并且法律上要保證當前土地的承包者有絕對的承包優先權，當農民要放棄此優先權時只有省級土地管理部門確認、農民本人到場的情況下才有效，而且放棄也要得到補償。

70年滿后確認承包關系時，此時有些土地已經過若干次土地流轉，法律上要保證當時擁有土地承包權的土地承包者有絕對的承包優先權，當農民要放棄他的優先權時也要嚴格確認，并且放棄承包權同樣要得到補償。

對于鄉鎮企業用地，符合規劃要求的可以保留，對于土地租金可以減免；不符合規劃要求的要使它退回所占土地。對于當前沒有承包出去的土地，進入縣級土地儲備庫，擇機進入土地市場。

通過試點國家所有、農民承包制，如果可行就應該以立法的形式確定下來，建立完備的法律體系，使農村土地問題有法可依。總之，土地的改革尤其是土地產權的改革是一個復雜過程，我們必須采用系統工程的原理，兼顧各方，處理好方方面面的問題與矛盾，注意到改革成本與改革后的收益問題。國家所有、農民承包制就是這樣一個新的產權制度，它明晰產權，在保證社會公平的基礎上，促進產權合理流動，提高土地的集約度、提高土地資源有效配置。且操作上化繁為簡，不違背市場規律，尊重歷史與文化背景，是一個比較適合的土地產權制度。

參考文獻：