導語：如何才能寫好一篇政策管理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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主辦單位：機械工業經濟管理研究院

出版周期：月刊

出版地址：北京市

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種：中文

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本：16開

國際刊號：1007-9696

國內刊號：11-2830/D

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發行范圍：國內外統一發行

創刊時間：1993

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本文從公共政策管理的視角，運用學科前沿理論，在綜合分析、評判第三部門發展現狀的基礎上，對目前第三部門的功能、困境及發展趨勢，作了比較深入的探討，提出了第三部門發展的路徑選擇，特別強調公共政策管理的作用及其體系設計。指出:第一，第三部門作為公共政策一方主體，仍需政府的監督、引導和管理;第二，政府作為公共政策決策的主體，擁有資源優勢，以及堅持公共性的政策目標和價值取向，它對暫時處于相對弱勢地位的政策對象第三部門承擔著管理的職責和義務;第三，政府對第三部門的管理應符合現實需要，即有度、有序。

本文的研究成果，無論在理論上還是在實踐層面上，都是相當有限的，存在著不足，今后將在政府與第三部門關系、第三部門的屬性、產權、運作機制和制度環境等方面進一步開拓。

關鍵詞:第三部門，政府，公共政策，管理

前言

1.1選題動機與研究價值

現代社會是一個多元、民主、法治與開放的社會，它的一個重要特征就是公共管理主體的多元化，即政府、市場、第三部門和公民共同治理社會，隨著我國改革開放不斷地走向深入、社會轉型進一步地展開，以及公共管理社會化進程的不斷推進，第三部門正在逐漸發展和壯大起來，第三部門問題研究也由此成為公共管理的重要問題和前沿問題，在我國當前社會，進一步培育和發展第三部門，還是構建以“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”為主要特征的社會主義和諧社會，以及以第三部門為基石的公民社會的重要內容。因此，對于21世紀的中國來說，第三部門的發展水平和規模將在很大程度上標志著中國社會文明進步和現代化的進程。

同時，處在社會轉型階段的政府，其角色定位與功能發揮也成為一個新的關注點。作為傳統公共管理的唯一主體，政府積累了大量有形的和無形的資源，基于這樣的資源優勢以及它作為權力掌握者的優勢地位，政府仍然是現代公共管理的主導力量，這也意味著政府對社會轉型負有更多的責任。“一個好的和負責任的政府，應該積極主動地調整自身的定位，促進社會前進，同時有意識地營造良好的政策環境，有計劃地培育公民與第三部門的自治能力，并引導、規范社會的自治活動，從而選擇性地逐步退出直接控制的社會領域，實現政府有效治理基礎上的社會轉型。”’

但是事實上，第三部門在繁榮發展的背后仍然存在著不少問題，總體呈現弱小態勢，真正的職能作用不能得到應有的發揮等，這些問題都跟政府管理上的不到位有著直接或間接的關系。一是政府對第三部門的管理缺失，包括信息的缺失，制度體制上的缺陷，以及管理能力的不足等，二是政府管理在實際操作中也存在很多問題。

因此，本論文以第三部門為研究對象，對于正確發揮第三部門的社會功能，預防、緩解、消除各種社會矛盾，進而保持社會安定有序，對于推進公共管理實現社會化，對于促進社會主義和諧社會與中國公民社會的構建等，無疑都是一個極富理論和現實意義的課題。

同時，政府仍然擔負著管理社會，包括對第三部門進行合理有效監管的職責，本文選擇了從政府公共政策管理的角度出發研究第三部門及其治理路徑，這對于政府實現與第三部門的互動即以政府改革中進行的角色轉換來促進第三部門的成長發育，并以第三部門的良好治理框架來推動政府加快職能的轉換，也有著重大的現實意義。

1.2基本思路與分析框架

“第三部門”的概念是美國學者列維特(Levitt)1973年首先提出來的，盡管從‘王名，賈西津.中國NGo的發展分析〔J].管理世界，2002(8):40碩士論文政府對第三部門的公共政策管理研究世界范圍來看，第三部門的產生由來已久，但是至今仍然沒有形成統一的、普遍認可的定義，各個國家在對第三部門的稱呼、內涵和外延的界定上存在著較大的差異。我國學者在這類概念上也是見仁見智，他們根據自己的見解和偏好，對此形成了以下一些稱呼:非政府組織(NGO)、非營利組織(NPo)、民間組織(CivilGroup)、社會團體、志愿者組織(Vo)、公民社會(eivilSociety)、第三部門(Thirdse。tor)，也有稱為非政府公共組織的(汪玉凱等)。

因此，本文之所以選用“第三部門”的稱法，一方面也是沿用部分學者的見地，另一方面是因為本文認為單獨用“志愿性”、“非營利性”、“民間性”等來指稱這一類部門，都是不太精確的，正如奧斯本所說:“我們沒有更好的名字，只好稱它們是‘第三部門’。”‘

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國際直接投資2001～2002年出現下降，這種趨勢目前仍在持續。短期來看，由于戰爭因素的影響，美國經濟復蘇的不確定性進一步加大，國際資本市場很快再現繁榮的可能性很小。因此，國際FDI流動趨緩的勢頭將持續一段時期。但是，從中長期來看，隨著經濟全球化趨勢的不斷推進，國際直接投資仍將在其中發揮主要作用，并出現快速增長。英國經濟學人資訊社（EIU）4月1日發表的分析報告指出：全球FDI將在2003年出現復蘇，2004年實現較快增長，2003～2007年期間的增長速度可能超過世界GDP和國際貿易的增長水平(新加坡《聯合早報》2003年4月2日)。

近年來的國際直接投資活動具有以下特點。

第一，跨國購并仍然是國際直接投資的主導方式。統計表明，2001年世界直接投資的急劇減少，首先是跨國公司之間的購并大幅度下降所造成的，但是，由于跨國購并額的下降幅度與全部直接投資流入額的下降幅度相近，前者在后者中所占比重并沒有降低，跨國購并仍然是最主要的投資方式。

第二，IT投資是引發國際直接投資波動的決定性因素。IT產業購并投資的快速增長曾經是90年代后半期國際直接投資的顯著特點之一，2000年該行業購并增長對全部購并投資增長的貢獻率達到72.8％。另一方面，在2001年跨國購并的下降額中，僅IT投資購并的下降額就占了55.5％(日本貿易振興會《貿易投資白皮書》，2002年9月)。2002年起IT商品和服務開始進入緩慢復蘇階段，但是由于海灣戰爭的影響，國際著名機構（美國高技術調查公司IDC）已經將原來IT產業投資6％的增長預測值下調為3.7％(《中國經濟時報》，2003年4月1日)，據此估計，短期內IT相關的直接投資仍然難以出現較快增長。

第三，流向發展中國家的FDI比重有所提高。流入發展中國家的國際直接投資占全部直接投資的比重，1997年曾經達到41％，但以后逐年降低，2000年僅有17％。2001年，流入發展中國家的國際直接投資雖然也出現下降，但由于下降幅度明顯低于發達國家，使得所占份額上升到28％。主要原因在于流向發展中國家的直接投資以綠地投資方式為主，而這種投資受發達國家資本市場波動的負面影響相對較小。

第四，發展中國家之間的引資競爭日趨激烈。主要表現為以下幾點。一是出現兩極分化傾向，2001～2002年，中國、菲律賓、印度等國家仍然保持了較大幅度增長，其中中國2002年的外商直接投資流入量已經上升到發展中國家流入總量的37％(根據世界銀行《2003年全球發展金融》，2003年4月2日；另外，2001年中國吸收外來直接投資占發展中國家的比重是23％)；其他發展中國家（地區）的下降幅度很大。二是墨西哥作為NAFTA（北美自由貿易區）成員同時又與EU（歐盟）建立FTA（自由貿易協會）關系的發展中國家，吸引直接投資方面成效突出，在連續幾年增長的基礎上2001年再增86.1％，占世界FDI總額的比重也由0.9％提高到3.6％，表明已經加入自由貿易區的發展中國家在吸收直接投資方面具有較強的競爭力。三是各國競相采取更為開放和優惠的吸收外資政策，這一點尤其值得我們注意。

二、周邊國家吸收外資政策的新特點

（一）韓國的外資優惠政策

90年代中期特別是亞洲金融危機之后，韓國政府開始改變以往限制外資流入的政策，采取積極措施鼓勵外商投資。首先是大幅度放寬行業準入和各種限制性規定，其內容：一是放開準入行業，在所有1058個行業中，僅有近海漁業、沿岸漁業、廣播電臺、電視臺等4個行業禁止外資進入，其他全部放開。二是放開關于外方持股比例的限制，1030個行業允許外方100％持股，只有24個行業有不同程度的比例限制。三是取消過去對外資企業持有土地用途和面積的限制。四是放寬關于外國投資者投資資金下限的要求，目前的規定是投資資金不得少于5000萬韓元（約5萬美元）和投資比重不得低于10％。

其次是實施外商投資的鼓勵和優惠政策。1995年4月韓國開始實施新的《引進外資法》，將電子信息、電氣機械設備制造、精密機械、新材料、生物工程、航空、運輸、環境能源領域、社會基礎設施等行業列為鼓勵行業，此后在1998年11月又進行了補充。目前總共有533個行業被確定為鼓勵外商投資領域。對于這533個行業，主要實施了以下優惠政策：一是對企業所得稅實行最初7年免征，以后3年減半征收的“七免三減”政策；二是對投資用機械設備免征進口關稅、特別消費稅和附加值稅；三是對投資企業進口提供通關便利。

（二）泰國的外資優惠政策及其特點

按照泰國政府2000年3月公布的《外國人事業法》，所有行業都允許外資進入，只是在43個行業外方持股比重或外方投資占投資總額的比重不得超過50％。其中絕對禁止的行業有9個，需要經過內閣會議同意并由商務部長批準的行業有13個，需要經過外國人事業委員會同意并由商業登記局批準的有21個行業。絕對禁止外方持股超過50％的領域包括報紙、廣播電臺、電視臺、農業、果樹園、漁業、藥草采集、文物交易拍賣、佛像和僧缽的制造和販賣、土地交易等。

按照泰國的產業分類，鼓勵外資進入的行業有126個，第一類是26個農業和農產品加工行業；第二類是18個采掘業；第三類是16個輕工業行業；第四類是22個機械、運輸設備和金屬制品等行業；第五類是電子、電氣機械零部件行業；第六類是15個化學、造紙、塑料等制造業；第七類是20個服務和公共事業行業。對鼓勵類行業的優惠程度根據投資地區有所不同。所有外資企業可以享受的優惠政策包括：從盈利之日起的3～8年內免征企業所得稅，如果在免征期內發生虧損可以從優惠期結束后的稅前利潤額中扣除。其次，還根據不同地區對外資企業給予不同的機械、原料進口關稅減免優惠政策。

（三）日本的外資企業鼓勵政策

不僅發展中國家通過優惠政策鼓勵外商投資，一些發達國家也開始在這方面進行嘗試，日本就是一個典型的例子。日本從80年代中期實行資本項目自由兌換以來，基本取消了對外商投資的限制。但是由于其國內企業之間所特有的序列紐帶關系，以及人工成本高昂等因素的影響，外資進入相對困難。90年代以來，長期的經濟蕭條使得日本政府開始大幅度調整經濟政策，希望通過吸收更多的外國資本給日本經濟帶來活力，尤其是許多深受人才外流困擾的地方政府也準備通過積極吸收包括外資在內的投資者來本地投資，采取了許多積極措施，1998年日本政府出臺了一項鼓勵外商投資的政策，決定對157個行業的外商投資企業提供信貸擔保，擔保范圍包括固定資產投資、流動資金貸款，最高擔保額可以達到企業全部資產的95％。此外，為了完善面向外資企業的服務體系，日本還在政府設置的企業信息服務機構“日本貿易振興會”建立了專門的咨詢窗口和網絡。

近年來，日本政府進一步提出了通過制度創新促進結構調整、振興經濟的方針，其中主要內容之一，就是允許地方政府建立各種形式的“經濟結構改革特區”，并通過頒布專門法律在特區內實施特殊政策。其中包括了以吸收外資為主要目的的“經濟特區”。例如在日本沖繩縣設立的“特別自由貿易區”，在吸引外來投資方面實施了以下優惠政策：一是區內企業可以從事加工貿易、保稅（關稅和消費稅）加工產品并出口，如果產品需要在國內市場銷售，企業可以在按照零部件、或按照成品自由選擇一種稅率繳納關稅。二是對區內企業給予企業所得稅、法人事業稅、固定資產稅、土地保有稅等減免優惠待遇；其中關于企業所得稅的減免政策規定：在開業后連續10年中企業所得稅按照從企業所得中扣除35％之后的基數征收；照此計算，在前5年企業所得稅率僅為22.9％，相當于法定所得稅率（40.9％）的55.9％；后5年的所得稅率平均為27.4％，相當于法定稅率的67.0％。三是對制造業設備投資給予一定減稅優惠，如可從企業所得基數中扣除相當于機械設備購入價值的15％、建筑物投入金額的8％；同時投資設備可享受特別折舊優惠。四是對區內企業吸收當地30歲以下年輕人就業給予特別補助和獎勵，其中補助最長可享受兩年，補助金額最高可達補助對象員工工資的1/3。五是區內企業還可以享受沖繩縣的其他鼓勵性政策優惠，如對制造業、公路貨物運輸、倉儲、包裝、批發商業、軟件、信息處理服務、信息咨詢服務、設計、自然科學研究等行業給予產地調查、清理和購置費用補貼等。該區從2001年建立以來，已經在吸收外來投資方面取得明顯成就，其中包括來自德國、意大利、加拿大等國企業的投資。

除了以上三個國家之外，新加坡、馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓、越南和印度等國家都在繼續實施、并不斷增加鼓勵外商投資的優惠政策和措施。

三、我國在引資競爭中面臨的主要壓力

長期的經濟增長潛力和巨大市場規模以及大量存在的廉價勞動力是我國在吸收外資方面的明顯優勢，這也是2001～2002年我國吸收FDI能夠實現恢復性增長的主要原因，但是，由于許多國家競相調整外資政策，向外國投資者提供更多優惠，各國之間的引資競爭日趨激烈，再加上我國目前在市場體制、投資環境和知識產權保護方面存在的諸多問題，今后吸收外資的總體形勢不容盲目樂觀。

（一）政策優勢正在逐步消失

改革開放初期，我國的經濟主體結構單一、市場化程度很低，投資環境與國際水平相差甚遠，為了加快經濟發展進程，采取了積極有效利用外商直接投資的經濟發展戰略，并向外資企業提供了各種政策優惠。但是隨著我國經濟體制改革的逐步深入和市場化程度的不斷提高，多元化的經濟主體結構已經初步形成，投資環境也得到了明顯改善。外商投資企業長期享有的部分超國民待遇陸續取消，目前僅在投資設備進口、加工貿易管理和企業所得稅方面保留了一些區別于內資企業的優惠政策。但實際上這些政策與韓國、東南亞國家相比已經沒有什么優勢，在優惠期限、行業準入限制等方面甚至處于劣勢。

（二）流入我國的直接投資增長存在不確定性

90年代的經驗表明，我國吸收外國直接投資的增長趨勢與國際直接投資增長趨勢并不完全一致，多數年份出現反向變化，即在國際直接投資快速增長時期流入我國的外商直接投資增長明顯回落；而在國際直接投資蕭條時期我國吸收的直接投資會出現強勁增長。這種特點說明二者之間、特別是我國與美國等主要資本流入國之間在吸收國際資本方面存在一定替代關系。2002年中國吸收外資首次超過美國位居世界第一位，并不能說明我國的引資競爭力已經超過美國，主要是由于“911”和美國股市疲軟、企業信譽危機等因素的影響，帶有很大的偶然性。短期來看，美國資本市場的低迷仍然要持續一段時期，這有利于我國吸收外資的增長，但是隨著美國等世界主要國家經濟復蘇、資本市場再度出現繁榮，同樣有可能導致流入我國直接投資的減少。英國經濟學人資訊社（EIU）4月1日發表的報告認為，中期內美國仍為全球FDI的主要目的地，在2004～2007年期間將占世界FDI總量的1/4，對此，我們必須有清醒的認識。（三）在建立自由貿易區方面相對滯后

隨著區域經濟一體化趨勢的不斷加快，各種層次的自由貿易區紛紛建立，世界經濟格局出現了很大變化。自由貿易區的建立，有利于促進區域內成員之間的相互投資，同時能夠吸引區域外企業為了達到零關稅進入自由貿易區市場的目的到區域內進行投資。因此，作為重要自由貿易區成員的發展中國家在吸引外資方面更具有競爭力，墨西哥就是一個典型例子(墨西哥是NAFTA成員，并且與EU簽署了自由貿易協定，因此，在墨西哥投資的企業，其產品可以零關稅進入兩大市場)。目前在東亞范圍內各種形式的自由貿易區開始出現，日本、韓國之間已經在建立自由貿易區方面取得進展(2002年7月日本和韓國正式啟動了由政府官員、學者和企業代表共同參與的日韓FTA研究計劃，預計2004年完成研究報告，2005年啟動政府談判)，而且都在積極準備與東盟國家建立自由貿易區。這將十分有利于韓國和東南亞國家吸收更多外國投資，對我國吸收外資會帶來一定分流壓力。

（四）投資環境還存在很大差距

調查顯示，盡管我國已經在完善基礎設施等“硬件”環境方面取得明顯效果，但是諸如政策制定缺乏透明性、變動頻繁，各地政策執行不盡統一、具有隨意性，政府工作效率低、缺乏服務意識，市場監管不力、出口退稅困難重重等外商關于“軟”環境方面的批評依然強烈。此外，從企業稅賦來看，一方面，我國的企業社會保障支出相對于薪酬的比例高于韓國、印度和東南亞各國；企業所得稅率（法定稅率）僅低于印度2.7個百分點，高于韓國、東南亞國家5～10個百分點；個人所得稅最高稅率僅低于越南5個百分點，高于韓國、印度和東南亞國家5～20個百分點(參見日本貿易振興會《亞洲的投資環境比較》2002年5月)。由此可見，在沒有政策優惠的條件下，外資企業稅賦成本明顯高于主要競爭對手。另一方面，我國目前存在的法定稅賦之外的“亂收費”現象對外資企業投資環境的危害更為嚴重。

（五）知識產權保護形勢依然嚴峻

知識產權保護程度是投資環境的重要方面。長期以來，國內存在的侵權行為成為困擾外資企業的難題之一，許多企業為此付出了高昂成本。雖然政府加大了打擊力度，但是效果不夠明顯，制假售假現象依然十分猖獗。根據日本貿易振興會2002年一項針對在華日資企業所進行的問卷調查結果，回答說自身受到侵權的企業和認為中國國內的侵權行為具有進一步惡化趨勢的企業比重都超過了50％。此外，近60％的企業對中國政府打假行動的實際效果表示不滿意。由此可見，這種狀況對外資企業的投資信心已經產生了很大影響。

（六）有利于購并投資的制度環境尚未形成

隨著資本市場趨于穩定和經濟復蘇，購并形式的直接投資仍然會出現大幅度增長勢頭。尤其是IT制造業和金融、石油化工、機械設備等大型投資多數是按照購并方式運作的，墨西哥2001年吸收外資的高速增長主要就是來自美國城市銀行集團大規模購并投資的貢獻。但是我國的購并活動剛剛起步，相關法律制度尚未形成，并不具備大量吸收購并投資的制度與操作條件。這將大大降低我國吸收外資的競爭力。

四、取消外資企業優惠政策可能帶來的負面影響

目前理論界和實際經濟部門關于外資政策調整問題存在一些不同看法。一部分觀點認為應該盡快調整外資企業的優惠政策，在實施內外統一的企業所得稅稅率的同時，取消外資企業設備進口免稅政策。毫無疑問，構筑一個多元化的經濟主體結構，實現各種所有制企業的公平競爭是中國經濟體制改革的重要目標之一。隨著投資環境的逐步完善和市場化程度的不斷提高，取消目前外商投資企業所享有的優惠稅率等“超國民待遇”也是一種必然。但是，在目前形勢下如果取消外商投資企業的優惠政策，將會進一步加大我國在引資競爭中所面臨的壓力和困難，并給經濟增長帶來一些不利影響。

首先，取消優惠政策可能導致流入我國的外商直接投資增長趨緩，甚至出現下降。在我國原有的政策優勢已經基本消失的情況下，取消對外商投資的稅收優惠，意味著外商投資的成本、特別是其中的進口設備關稅和海關代繳稅稅賦會明顯上升，并改變投資者的收益預期。為了回避這些成本，跨國公司可能選擇其他具備政策優惠和綜合成本優勢的國家進行投資。1996年4月我國一度取消了對外商投資設備進口征稅的減免優惠，結果導致1996~1997年連續兩年出現外商直接投資協議額的大幅度下降，流入東南亞國家的外資比重卻明顯上升。直到1998年重新恢復對鼓勵類和允許類直接投資進口設備減免稅政策之后，協議額的下降趨勢才得到抑制。但已經對其間及以后實際到位資金增速的大幅度回落、甚至轉為負增長產生了一定影響。

其次，外商直接投資增速回落或出現負增長，將對全社會投資增長、乃至經濟增長產生一定負面影響。按照實際到位資金計算，目前外商投資企業投資在我國全社會投資中的比重超過10％，新增投資的減少或下降，都將對全社會投資增長產生直接的影響。以1999年為例，當年外商實際到位資金減少11％，僅此一項因素的影響，就使得全社會投資少增長了1.1個百分點，在當時通貨緊縮趨勢加劇、投資需求嚴重疲軟（全社會投資增長僅達到5.1％）的背景下，對宏觀經濟穩定的影響很大。2002年我國能夠在世界經濟普遍蕭條的背景下實現8％的較快經濟增長，在很大程度上得益于外商直接投資的恢復性增長和外資企業出口的強勁增長。此外，目前主要來源于外商投資企業的涉外稅收、外資企業工業增加值、外商投資企業出口在全國稅收、工業增加值和出口總額中的比重也分別達到了19％、28％和52％左右的水平，因此，外商投資增長形勢的變化會對這些經濟總量產生相應影響。

再次，通過吸收外資促進產業結構調整的政策效應可能減弱。引進先進技術、資本和管理知識，促進國內產業升級和結構調整是我國產業政策的一個重要內容。20年來吸收外資的實際經驗表明，由于外商投資企業在資金、技術等方面的明顯優勢，對提升我國制造業整體的裝備程度和技術水平發揮了舉足輕重的作用。但是由于比較優勢等內在因素的影響、跨國公司的投資相對集中在我國的勞動密集型行業或資本密集型行業的勞動密集型加工環節（如電子通訊設備的非核心技術部分的加工、裝配環節），這樣的結構性因素在一定程度上抵銷了外商投資本身的資本和技術優勢，使得外商企業投資對整體產業結構的提升效應有所減弱(趙晉平：“吸收外資的產業政策研究”《管理世界》2002年5期)。為了進一步提高吸收外資對資本和技術裝備水平升級的影響，吸引外商向資本密集型行業和加工環節投資的產業政策導向具有十分重要的意義，為此需要保持有效的政策調控手段。從鼓勵發展的資本密集型產業投資來看，投資設備和技術投入占有相當高的比重。因此，在國內缺乏足夠替代能力和進口關稅仍然較高的條件下，對這些鼓勵類行業的投資設備進口免征關稅及進口環節增值稅和實施一定的企業所得稅減免仍然是最為有效的政策手段之一。1997年我國取消新批外資企業設備進口稅收優惠之后，外商投資項目平均規模比上年下降了18.5％，1998年重新恢復這項政策后，這一指標又很快上升了8.4％；此外，從產業結構的變化來看，1997年外商工業投資比重比上年下降了9個百分點，其中機械、交通運輸設備、電氣機械行業等資本密集型行業的合計比重由上年的9.6％下降到2.8％，1998年又出現不同程度的回升。這些變化反映了此項政策對外資項目的資本、技術水平以及產業結構的直接影響。

五、政策建議

（一）將建立內外資企業統一的政策體系確定為我國外資政策調整的中長期目標

從長期來看，隨著市場化改革的深入和投資環境的不斷完善，對于外商投資企業來說，我國目前存在的許多制度性成本因素將逐步消除，綜合實力會真正成為各類企業之間競爭的決定性因素，在這種環境下，吸收外資將具備由政策鼓勵向市場引導轉變的條件，方能真正實現各類企業之間的公平競爭。

（二）現階段，應當保持吸收外資鼓勵性政策的連續性和穩定性

為了提高對跨國公司投資的吸引力，在世界各國的引資競爭中保持必要的優勢，今后一個時期我國需要繼續實施吸收外商投資的鼓勵性政策，對面向國家鼓勵行業或地區的外商投資給予減免投資設備關稅、海關代繳增值稅和企業所得稅的優惠待遇。

（三）為實現長期政策調整目標作好過渡性安

為了防止過快的政策調整可能對經濟增長產生的負面影響，對于中長期的政策調整目標，有必要作好過渡性安排。其基本方向是由按照企業身份確定的政策優惠逐步向按照鼓勵內容確定的優惠政策轉變。進口設備的減免稅收政策應當與國家的產業政策相結合，對于面向鼓勵行業投資的所有企業逐步給予優惠；企業所得稅優惠政策則應當與地區政策相結合，如對于面向國家鼓勵的中西部和其他特殊區域投資的所有企業逐步給予優惠等。

（四）對進入保稅區、出口加工區等特殊區域的外商投資實行長期的鼓勵性政策

由于進入保稅區、出口加工區等特殊經濟區域的外商投資企業，主要從事加工貿易，便于政府對其進行海關和稅收監管，應當成為繼續政策鼓勵的主要內容之一。而對于向這些地區集中的企業除了長期給予投資設備、原材料等必要生產手段以免征關稅、進口環節的海關代繳稅等優惠之外，也可以在企業所得稅或其他稅收（包括地方性稅收）優惠方面給予地方政府一定的靈活性。

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關鍵詞：公民參與；公共政策；民主

Abstract：Inthepolicymoving,Thecitizenparticipation,whichenuoghesafeguardsmasses''''shost-status,whichttrueimplementsdemocratizedprincipleofpublicpolicy,hasextremelysignificantandprofoundduringmakingscience-reasonably-fairpolicy.Thecitizenparticipationalsoisthecoreconceptofdemocraticprocedure,Theindeeddemocracyneedscitizenparticipationnowandthen,itcanunderstandwhatisdemocracy,canmergeandestablishdemocraticstyleinheart,cangetdemocraticskillandmethodinbehavior,thenthismayguarantpeople,whichcontrolstheoperationofsociety.

Keyword：citizenparticipation；publicpolicy;democracy

隨著社會主義市場經濟和政治民主的迅速發展，公共政策已經成為政府調控現代市場經濟和進行社會管理不可或缺的重要手段。然而，由于政府自身的缺陷和公共事務的復雜等因素，公共政策往往并不像人們所想象和期望的那樣有效。為了制定出科學、合理、公正的公共政策，人們不斷地從多方視角、通過多種途徑進行探討及實踐。本文從“公民參與”視角出發，從原因和背景、功能、爭議及存在問題和對策幾個方面論述了公共政策中的公民參與，以期為公民參與乃至政策科學的發展“添一把薪”。

一、公民參與的原因及背景解析

1.公共政策的整個運行過程都以社會民眾為基礎

首先，政策的需求信息來自社會民眾或團體（利益集團）。任何一項政策的實際需求總是來自社會的實際需要，代表公眾實際利益和要求的政策總是從民間社會首先萌發。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應是以保護他們的起碼利益為目的的。其次，民眾也是公共政策運行的主體，公共政策的執行常常需要施政者與影響對象之間的密切合作。如果后者是被動的、消極的，那么政策的效果會大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考慮到政策相對人的態度、利益得失，才能夠制定出最符合社會需要、最能為社會公眾所接受的公共政策。

2.社會主義市場經濟促進公民參與的發展

首先，社會主義市場經濟將喚起公眾的參與意識。社會主義市場經濟體制，其深刻性、廣泛性、艱巨性都表明，它需要全體社會成員的積極投入，廣泛參與。只有充分發揚民主，使公眾有更多的參與機會、參與條件、參與渠道，社會公眾才會真正樹立起高度的主人翁責任感，鼓動起人們的政治熱情。其次，社會主義市場經濟將激發公眾的政治參與愿望。市場經濟體制的構筑過程也就是利益關系不斷調整的過程，公民在爭取自己的利益的過程中，必然要求過問和參與與自己利益關系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關系重大的問題向政府討價還價，施加壓力。再次，社會主義市場經濟將為公民參與提供條件，如產權保證、物質和必要的設備保障等。

3.政治現代化促進公民參與公共政策

我國社會主義由傳統型向現代型轉變，政治過程必須向民主化和法制化方向發展。從民主化角度來看，人民越來越強烈地意識到，作為國家和社會的主人，在公共政策過程中就應當強化自己的主體地位。公民再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體（對象）而存在，被動地認可和接受政府的公共政策方案，而是強烈地要求向公共政策系統表達自己的意愿，具體過問公共政策制定、執行和反饋的全過程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。

二、公民參與公共政策的功能

公民參與公共政策已得到越來越多人的支持。認為公民參與，具有極其重要的功能，是貫徹民主信念的進一步落實，可以發揮集體智慧去解決社會問題，它可以發動社區資源或公民來推動發展計劃，也可以使更多公民通過參與的過程認識政府政策的制定和執行。

1.集體參與，可減少政策上的流弊與個人的私欲，進而確保一個更可行及公平的決策。基于每個人知識有限，思維的方法不同，群體智慧對于決策來說相信是比較優越和可靠的，因為這是經過眾人參與，互補長短的情況下得出來的。其次，通過意見的交流和不同觀點的沖擊，不但可以使個人的眼界得以開闊，而且個人的私欲亦得到調適，使政策依據群體的意愿而做出。

2.大眾的關注和參與，對于一個政策的成敗起著決定性的影響。首先，公民參與，有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，并把政策目標的確立和政策措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎之上，以減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民參與，可以減低執行時遇到的困難，有利于政策的有效執行。

3.公民參與，促進了政策相對人主體地位的確立。這有助于提醒政策執行主體尊重政策相對人的人格，并注意激發政策相對人對公共政策的認同感和接受主動性，減少政策執行中的阻力和實際存在的強迫性和人格侮辱等違背政策和法律的行為。還有助于改變政策研究和咨詢過程中普遍存在的自上而下的單一視角，而代之以自上而下和自下而上相結合的雙重視角，擴大政策研究和咨詢的領域，并使研究成果能直接為廣大人民群眾服務。

三、實踐公民參與的爭議與反思

“公民參與”是很理想的理念和正面的行為，但在實踐方面，要鼓勵一個人去參與社會事務，要求他或她不單是只顧個人的利益，而是采取利他人的傾向，關注公共事務，從而介入參與和協助、表示意見、推廣活動和參與決策，這是不容易的。所以一些學者就政策中的公民參與問題也提出了質疑。

第一，很難確定公民大眾的真正意愿，持這種觀點的認為一般公民沒有空余時間去關注或去認識政策問題；那些有時間和有興趣的，未必有足夠的專業知識去理解；很多沒有參與組織的公民都是較沉默、被動，對社會上的政策很少有自己的獨立見解；很難確立公民意愿。第二，批評公民意見多屬短視，一般公民的意見常被指為只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多屬狹隘的利益，而忽略社會全局性的發展。第三，公民參與效率低、耗時和昂貴，而且使政府部門內的專業及行政人才難以發揮其知識及經驗，不能采取果斷措施，令工作效率降低，未能應付瞬間萬變的現代化社會形勢。最后，公民參與會導致社會不滿及不安。現代社會的物質生活不斷改善，一般市民的期望亦相對地不斷膨脹，常常提出過高要求和不切實際的論調，而當這些要求未能適當地被滿足時，這些公民的內心很是不滿，對政府及社會產生不信任和不安。

與此不同的是，對公民參與持贊同觀點的學者卻提出不同的觀點：第一，指出多數公民較被動，對一般政策很少有自己的意見，是符合實況的。但要求那些有見識、有意見、有親身體驗、有切身利益的基層公民，積極參與，發表意見，對公共政策的制定總是有裨益的。至于專業知識和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的機會參與，他們的認識便會加深，而且他們作為受益者的切身感受和不受部門領導的位置影響，對專業和官員能起到互為補充的作用。第二，公民意見是否屬短視，在未有機會參與和發表時，在未有比較和分析時，實難先驗地下判斷。第三，公民參與是否耗時和昂貴，很難有定論。很多政策都是涉及廣大公民的生活和利益的，且有長遠影響，只有深入和詳盡的反復研討才可減少日后出錯時所帶來的失誤和浪費。第四，隨著社會的發展，尤其是近年公民受教育水平上升，通過傳媒而接觸世事日多，對生活質量及政治權利的要求不斷提高。

四、公民參與的現實問題及對策思考

雖然在公共政策中的公民參與問題存在公民參與公共政策的總體水平較低，存在著公民參與的主動性和自覺性較低、公民參與的理性化程度較低、公民參與的能力不足、公民參與的制度化較低、政府官員的錯誤觀念等諸多現實問題。但近年來公民參與已得到愈來愈多的人的接受與支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策發展的必然趨勢。所以，總結經驗、揚長避短對政策中公民參與及政策科學的發展意義重大。

1.加強公民參與的制度化建設。就是在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，對公民參與的內容、方式、途徑作出明確的規定，使其可以按一定的程序實際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依，依法參與，使公民參與經常化、制度化。

2.建立、健全公民參與的方法和渠道。一方面，為了進一步推廣公民參與，政策制定者可以多采用一些公民參與的方法，如深入交流法、在政策組織中加入公民代表、公民訓練、基層意見搜集法、價值取向法等；另一方面，更為重要的是，公民自己應懂得運用不同渠道去影響公共政策的制定，如個別接觸、輿論擴散、集體推動、游說工作等政策參與渠道，這是較為積極和主動的做法。

3.營造有利于我國公民參與的政治文化，為公民參與創造良好的政治心理背景。一般來說，有利于公民參與發展的文化氛圍有：一是普遍的平等觀念；二是廣泛的自主意識；三是強烈的責任感；四是法制原則。為此，必須克服傳統政治文化造成的參與中的冷漠和急噪情緒，積極培育公民參與所需要的適度、理性的心理背景。

4.樹立政府官員的正確理念。政府部門是公共政策的主要制定者和執行者，政府官員對待公民參與的理念直接影響到公民參與的作用發揮。這就要求政府官員必須樹立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權利，承認公眾在公共政策整個運行中的主體地位，積極推進公民參與公共政策。

參考文獻：

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篇5

關鍵詞：并校；生源；資源

并校是在變化的社會條件下的資源重組，也就是幾所學校通過組織的一體化，實現物質的、人力的和文化資源的融合，改變原來消極的品質，挖掘和放大積極資源的功能，形成新的優質資源結構。從上世紀90年代開始，我國中小學的并校已經成為一種教育發展的趨勢。并校首先發生在生源銳減的小學。例如：北京在上世紀90年代末期曾以每年100所的速度進行學校合并，到2010年，規劃小學要從目前的1625所調整為1400所。進入21世紀，初中并校的力度逐年加大，北京除了已經調整的學校外，還計劃將初中校由目前的401所調整到350所。全國各地也發生了類似的變化。對于這種趨勢，在教育理論和實踐領域都存在著爭論，人們在肯定并校的必要性的同時，對于并校規劃的長期預測，并校后的辦學質量、并校的宗旨和伙伴選擇取向、并校中的政府行為等問題爭論較多。全國各地的社情在不斷發生變化，在并校政策實施一個戰略區間(指社會發展目標和各種社會因素相對穩定的一段時期內，教育發展戰略與上述因素的共生性組合)以后，需要根據新的情況評價這一政策的實施效果，并根據情況，提出修正或補充政策和策略。

并校決策要綜合考慮復雜的系統因素

到目前為止，中小學合并的主導原因有兩個：生源數量減少以及改變“低質資源”的需求。在實踐中政府部門更多地把兩者結合起來考慮。與此同時，我們也應該注意到，并校還受到更多因素和目標的驅動，因此，并校決策應當在綜合、動態地預測這些因素的基礎上作出。

(一)關注現有生源與未來人口及教育發展趨勢之間的關系

生源數量的減少，使得許多學校的舉辦變得規模不經濟，進行合并似乎是理所當然的。但是，這種考慮必須建立在對人口和教育發展的長期預測的基礎上。

1．必須注意把握人口出生率的起伏而導致的入學人數的變動。

從20世紀90年代中期到2003年，我國入學人口持續下降，這種情況預計會持續到2010年左右。20世紀80年代，一些地區出現的人口出生高峰期，將會導致2006年后的一段時間出現人口生育高峰，相繼而來的是2010年以后的小學入學和中學入學人數的小高峰。為了避免校舍配置的“松緊”跌宕不定，并校的具體規劃必須建立在對本地人口發展(也包括對城鄉改造規劃后出現的人口聚集“再分配”等情況)作出中長期預測的基礎之上。

2．關注現有教育模式與未來教育發展之間的關系。

即便入學人數減少，也不意味著學校數量應該成比例地下降。小班化教學是未來教育的發展趨勢。我們現在的班額大多在40人-45人，而小班化教學則應限制在每班35人以下，這樣班數就會“漲”出來，對學校數量的需求也相對增大。雖然我國大面積實施小班化教學尚需一個過程，但是必須為這種變化預留空間。在市場經濟條件下，地產權利帶來的巨大利益決定了現在輕易放棄的校地，在未來幾乎不可能收回。而新建一所學校所需的教育投資遠比維持現有學校的投資大得多。

(二)關注“低質資源”的改造和優質資源功能的放大之間的關系

“低質資源”即持續嚴重質量偏低的基礎薄弱學校。一些學校由于區域條件、生源狀況、師資條件和管理原因，長期處于低迷狀態，并非換一兩個主要領導就能改變面貌，“整體打包”加入優質群體是改造這類學校的有效途徑之一。而一些優質學校通過長期積累，學校管理、教師素質、學校文化等形成優勢能量積淀，可以通過擴張或輸出，發揮出更大的效益。低迷待變和蓄勢待發這兩種情況的發生是學校發展中的常態，所以以資源改造輸出為目的的并校也應該成為常態，即可以根據實際情況在政策指導下長期進行下去。在這種并校模式中，應該注意這樣幾點：

1．建立相關的合并制度。

包括辦學質量評估制度、優質學校接受“低質學校”的義務制度、組織整合制度、并校條件下的師生合法權利保障制度等。

2．要注意保護弱校、弱勢群體的權益。

在一些地區中小學合并中，處于頂端的示范校或重點校對“低質學校”的合并采取了“拋棄政策”——只要校產，不要教師和學生，這種做法值得商榷。在對合并的整體考量中，應該包含給“低質學校”的師生一個更好的出路和更理想的教育環境。

在當前的中國社會條件下，每所學校都面臨特定的服務對象群，在學校價值鏈中都有其特定的功能和意義，“低質學校”被合并，但是它們所服務的群體的利益要求不應該被淡化或忽視，不能通過并校簡單地擴大了優勢學生群體的利益，卻將“劣勢”學生群體的教育責任平移到另一所薄弱校身上。在這方面，政府必須恰當地、有針對性地進行規劃，真正對相關群體，特別是弱勢群體負起責任。

3．要考慮學校規模的適宜性。

在一些地方的并校個案中出現了班數80個—180個，學生5000人—8000人的巨型學校。形成這種并校模式的因素有：經濟上的考慮、學校之間的生源紛爭等。這種規模的并校不宜提倡。學校發展規模有基本的適宜規律，適宜的學校規模容易形成學生的舒適感，易于管理，經濟效益最佳。發達國家一般認為，小學在校生人數應該在500人一800人之間，中學則為800人一1200人之間。中國的情況不同，但是適宜規模的小學還是應保持在700人—1200人左右，適宜的中學則在1000人～2000人左右。我國城鄉建設正在興起“適宜生活’的規劃理念，這種以人為本的觀念更應當出現在學校建設理念，尤其是并校理念中。

哪些學校之間合并比較好？

(一)學校合并的基本價值取向

根據以上的分析，我們大致可以歸納出并校的基本價值取向：

1．并校應當實現新學校恰當的規模效益。

包括恰當的經濟效益和教育效益。

2．并校應當有利于公平和效率的綜合實現。

應當有利于提高學校群體的整體質量，發揮優質學校的輻射和帶動功能，改造和提升“低質學校”資源。

3．并校應當有利于中長期的教育發展和改革。

4．并校應當縮短磨合期。

并校應實現合并學校組織和人員的真正融合，在穩定的基礎上盡快進入新的發展期。

(二)適宜合并的幾種學校組合

如果我們把學校分為“最強”(重點的名校)、“強”(高質量的學校)，“中上”(公認比較好的學校)、“中”(初步達標，還說得過去的學校)和“薄弱”學校的話，那么下列組合或許可以實現不同的戰略目標：

1．“最強”＋“中上”組合。

在區域內強校數量少或規模不大的情況下，為打造區域內名校的規模，提升學校的整體品質，用名校帶動基礎相對較好的中上學校可能比較成功，雙方可能都能接受，容易磨合。但是這種合并在數量上不宜過多(應是個別的)，因為中上學校是大量水平一般的學生(社會背景也大多是工薪階層子弟)入學的首選之地，減少中上學校的數量會從多方面對他們的利益造成沖擊。

2．“強”+“中”組合。

發揮前者的輻射作用，提升后者的水平，擴大強校的規模。這種合并相對來說是政府部門和社會公眾都愿意接受的一種組合，干部和教師也比較容易接受。

3．“強”+“薄弱”組合。

這種合并經常是以強校人員為主進行重組，有選擇地保留薄弱學校的生源和師資。同上一種類型一樣，它的效果是擴大強校資源，同時減少薄弱學校的數目。

4．“中上”＋“薄弱”組合。

這種并校是大眾眼中的“普通學校”之間的合并，學校之間的平等感最強，新學校對中等以下學生的義務感最強。這種合并的明顯目標就是把薄弱資源的質量提高到基本標準水平以上。

（三）不適宜進行的兩類合并

筆者主張，如果不是由于特殊情況的話，那么一般來說，以下兩大類合并不宜進行：

1．“最強”+“最強”、“最強”+“強”、“強”+“強”組合。

這類合并把優勢資源集合到一起，容易形成某一地區優勢學校的“超級大國”，造成資源壟斷的局面，使其他學校難以發展，導致區域內學校之間的分層嚴重。同時，在我國現有的制度（包括隱性制度）條件下，強校數量的減少，實際壓縮了普通家庭學生的選擇空間，易產生不公平。

2．“最強”+“薄弱”組合。

這種組合的結果就是剝奪薄弱學校。同時由于目標、師資和生源的巨大差異，原來兩所學校的干部、教師之間難以融合，常使原來薄弱學校的人員處于尷尬境地。

并校效果的評價問題

對并校政策的不同意見經常發生在對于并校效果的評價問題上。筆者認為，評價并校效果，應堅持以下一些標準。

（一）評價學校內部的標準

1．組織的健康、穩定與和諧。

所謂健康，是指各個合并學校應盡快融為一體，所有人員，特別是失去主體資格的被合并學校人員，盡快生成對新學校的認同感和歸屬感。恰當的政策，可以消除來自不同學校人員的隔閡與對立。

所謂穩定，是指各項工作井然有序，沒有不同群體沖突導致的學校動蕩。

所謂和諧，指人員關系融洽（關鍵是領導班子和管理部門人員關系良好），師生融入新的組織文化之中。

2．教育教學秩序穩定，原有高端質量得到保證，低端質量得到提升。

也就是說，優質資源的輻射、改造功能得以發揮。這里有一個需要重新認識和界定的“評價規則”的問題。一些懷疑并校政策的意見認為（公眾也容易產生這種看法），優質學校在接受低質資源后，學校教學成績下降了，這種看法的依據主要來自考試的平均成績。

這種整體模糊評價的方法是不公正甚至是有害的。強校接受弱校，必然出現部分學生（原質量較低的學校服務的那部分生源）成績低于原強校水平的情況，對于這部分學生不應以絕對標準衡量，而應采取相對性比較強的“進步”標準——包括這部分學生的學習態度、學習習慣、滿意度和成績的進步程度。

因此，為了衡量并校的實際效果，主管部門和學校領導應當對各校學生的原有狀況分別作出具體評價，作為比較的基礎數據。

3．學校生成新的發展愿望和推動力，出現超越原來基礎的發展態勢。

4．交校過程穩健、健康，沒有發生違紀行為，保證國有資源不流失。

（二）合并的外部效應標準

應保證原來各個學校服務對象的合理利益，新學校的穩定和發展應該得到他們的肯定。

并校中的政府責任

并校實際是區域教育發展的新階段或新機遇，而不是一種不得已而為之的例行公事。因此，政府部門應當從區域戰略的角度看待這個問題，起碼在以下幾個方面做好工作。

（一）更多從普通百姓的利益出發規劃并校

受到多種因素影響，一些地區教育事業的領導者和行政部門把并校單純理解為打造名校，把名校做強、做大。這種做法的結果之一是把優質資源進一步集中到少數學校，擴大了學校間條件的差異。我們雖然不能完全否認上述做法在一定程度上的必要性，但是提升薄弱學校的品質，給普通百姓“雪中送炭”，應當成為規劃的重點。

（二）把握過程策略

一些批評意見認為，有些并校過于倉促，一個命令，一個星期時間就完成合并了，缺乏民主作風。筆者認為這種批評有部分道理。沒有溝通，學校干部和教師缺乏思想準備，各方合理利益難以保證。但是在眾多利益要求面前，過多的討論不僅會使合并欠拖不決，而且會聚集越來越多的矛盾沖突，還有可能出現合并學校部分資產流失的現象。

并校初期成功的關鍵是主要領導的選擇、干部和教師工作的恰當安排以及公平的政策。因此，宜采取的策略是：

1．在內部反復調研和對各種可能的行動方案進行比較。

2．在區域范圍內對教師進行廣泛的宣傳教育。

使他們中的大多數人有較充分的心理準備。

3．讓各個學校的主要領導干部明確并校的政策和責任要求。

普遍形成各自粗線條的行動預案。

4．分布進入實際操作階段。

逐步暗示可能并校的范圍，在最后適當的時間內向各個相關合并學校公布方案，進入執行階段。

篇6

一財政支農政策的完善

(一)穩定農業投入政策,多渠道增加農業投入

1.要確保國家新增財力向農業傾斜

近年來,我國財政收入每年以1500億元~2000億元的幅度遞增,據初步預測,這一增長勢頭在“十一五”期間仍會保持下去建議國家財政每年新增財力分配要切出10%~15%的份額用于農業,這是強化農業投入的一條重要渠道

2.財政投入要依法進行

各級財政對農業的投入,必須建立在用法律法規進行制約的基礎上,切實做到依法投資,真正落實同時,各級對農業的投資總額投資方向資金匹配額都應制定具體標準和辦法,以分清責任,強化對農業的投入

3.要積極利用政策作用,引導集體農民和其他有關渠道增加對農業的投入

如投資大的項目,采取比例投入分級負擔和銀行貸款財政貼息的辦法;對收益高收效快的項目,采取利用社會資金按股投資按股分紅的辦法;對資金回收期長見效慢且不易管理的項目,采取誰投資誰受益以及拍賣的辦法等

(二)改革農業補貼政策

1.建立健全農業補貼的政策法規,使財政對農業補貼成為一項長期穩定的制度

根據我國現階段農業發展和財政收支狀況,可先考慮制定農業基本建設補貼條例農業科學研究與科技推廣補貼規定農業生態保護與環境建設補貼條例等,然后逐步形成規范的《農業補貼法》,算是對《農業法》的補充與細化

2.增加補貼額度,改進補貼方式

要改變目前國家對農業補貼絕對額逐年減少相對數明顯下降的狀況,逐步增加對農業的補貼額度;在補貼方式上,首先改暗補為明補,減少對間接的中間環節的補貼,直接補貼農產品保護價及與之相關聯的倉儲建設保管費用等方面,補貼國家需要支持與發展的農業生產項目其次要改補“硬件”為補“軟硬件”并重即由過去補農藥化肥農膜等物資為主轉向對農業科技社會化服務體系等方面的補貼

3.突出補貼重點

重點加強對農業基礎設施建設調整種植結構和農產品出口的補貼同時,還應注意增加對糧食等主要農產品的出口補貼,鼓勵糧食出口,以減少糧食積壓和過剩

(三)利用好財政貼息政策

財政貼息作為一種特殊的財政補貼方式,是財政政策與金融政策相配合的一種形式,它既能彌補財政資金的不足,又能發揮銀行信貸資金的優勢,它是在市場基礎上維持有效率的農業需要目前,我國的財政貼息主要用于政策性銀行的貸款貼息但因為政策性銀行的資金是有限的,遠遠不能滿足全部政策性貸款的需要,故還有必要對一部分商業銀行的農業貸款進行貼息財政通過貼息政策引導社會資金更多地投資到農業上,以解決當前農業投資整體資金不夠的問題但應注意的是,按照WTO規則,財政貼息是屬于應予減讓的政策,這一數額不宜過大

(四)整合農業稅收政策

WTO規則下,財政補貼和財政貼息都是受到限制的政策,因此利用稅收杠桿發展農業就成為了當務之急當前,我國農業稅收政策的改革主要應從以下三個方面著手:

1.進一步推進農業稅費改革,建立新的農業稅制

2000年以來,我國農村稅費改革試點工作由安徽起步迅速推進到全國改革取得了巨大的成就,稱得上是農村地區的一次重大制度創新不過到目前為止,這次改革還沒有從根本上解決原來農業稅制的內在缺陷,也沒觸及城鄉分治的問題今后,應在此基礎上進一步進行制度再創新,通過引入新的農業稅制,將改革推向新階段從長期來看新的農業稅制應體現輕稅發展和城鄉統一的原則其基本方案是:在近期徹底取消農業“兩稅”,給予農民休養生息的機會;中期基本實行城鄉統一稅制,直接對農業生產者征收土地資源稅和農產品增值稅;從長期看,要逐步有選擇地對農業征收收益所得稅

2.做好新農業稅制試點的配套改革

一是進一步改革縣鄉財政體制,實行上下齊動“上動”是指中央和省要盡快規范對縣鄉財政的轉移支付制度;“下動”是要求縣級財政切實進行相關的財政收支管理改革,通過財政改革來促進機構改革二是進一步放開搞活農業土地流轉結合農業土地資源稅的開征試點,建議在縣鄉兩級成立由政府進行規范管理的土地流轉服務中心,積極探索各種土地流轉模式,一方面促進土地資源的合理利用,另一方面為無地少地農民提供更大的選擇空間

(五)加強財政扶貧開發的力度

1.突出資金投入的四個重點

第一,以促進貧困地區勞動力轉移為目標,加強對貧困農民的教育和培訓,提高就業能力第二,支持貧困地區基礎設施建設,加大扶貧移民開發力度第三,支持貧困地區農產品加工運銷和農業產業化的發展壯大第四,支持貧困人口教育和醫療衛生

2.處理好四個方面的關系

第一,區域經濟發展和貧困人口脫貧致富的關系就扶貧開發而言,解決當前貧困人口的溫飽問題應放在第一位,其次才是區域經濟的發展第二,開發式扶貧與救助式扶貧關系當前,扶貧開發要根據貧困的成因特點,以開發式扶貧為主隨著扶貧開發工作的不斷深入,對貧困人口中喪失勞動能力的,應當考慮通過建立農村低保制度,或者通過直接補助資金給予救助第三,當前和長遠的關系當前,財政扶貧要加大對職業教育和技能培訓的支持力度從長遠看,解決貧困問題的根本是要發展農村貧困地區教育事業同時,要把扶貧開發與可持續發展結合起來第四,政府扶貧與社會扶貧的關系關鍵是協調好政府扶貧的計劃性和社會扶貧的自主性之間的關系

(六)完善農村社會保障制度

1.健全立法,為農村社會保障體系的建立和完善提供法律保證

目前應主要抓好兩項工作:一是抓好單項法規的建設,如農民養老社會保險法農民醫療社會保險法農村工傷社會保險法農村扶貧與災害救濟社會保險法,等等二是抓好地方性的法規建設政府除了建立一套立法體系外,還應建立有效的監督機制,加強對農村社會保障工作的監督

2.加強政府投入

農村社會保障制度需要政府適當的財政支持,尤其是一些基本性保障項目,如社會救助養老醫療等項目政府財政支持農村社會保障事業,一方面體現政府對農村居民保障的責任;另一方面體現了政府的公平同時,還應積極引導社會各方力量投入農村社會保障,構筑完整的農村社會保障體系

二財政支農政策的整合

以上財政支農政策的實施并不是孤立的,彼此毫無關系的,而是相互協調相互影響的這些政策之間有先后之分,主次之分,層次之分構建新的支農政策框架要求我們整合這些政策,協調其關系,對其作連續動態安排,發揮其整體功能

(一)協調政策間的關系

第一,就財政貼息政策而言,其內容可以歸入到補貼政策中因為,財政貼息是指政府代企業支付全部或部分銀行貸款利息,是財政對企業生產成本的補償因此,從本質上講它是一種間接的補貼政策另一方面,從財政資金的作用機制來看,財政農業補貼是通過直接的財政投資,吸引社會資金的大量投入,而財政貼息更側重發揮金融信貸資金的優勢因此,無論從本質上還是資金的作用機制來看,兩者都是一種包含的關系

第二,農業投入政策與農業補貼政策是并列的關系,兩者可統一內涵于農業投資政策中,在很多情況下兩者的內容也是相通的但是,兩者的作用目標和原理又有些區別農業投入政策側重于農業綜合生產力的提高,而農業補貼政策更側重于直接提高農民的收益水平在當前我國財政資源有限的情況下,農業投入和補貼都應盡快向WTO規則所允許的“綠箱支持”轉移,并有效發揮其“四兩撥千斤”的作用,帶動社會資金投入

第三,農業投資政策與農村稅收政策兩者無論是對農業還是農民都是一種“取”與“予”的關系,兩者必須協調好,否則就會事半功倍比如,我國政府歷來重視農業投入和農民收入問題,但與此同時我國農村的稅費負擔也居高不下,結果國家財政支出不少,農民的收益卻不見提高,不僅浪費了資源還加劇了矛盾因此,在解決三農問題的過程中,首先要處理好“取”和“予”的關系國外的經驗表明,要保護農業,實現國民經濟健康協調發展,就必須對農業實行多予少取或不取的政策,我國亦應如此

第四,財政扶貧政策和農村社會保障政策的建立主要是針對農民增收和穩定農村經濟而言的這兩個政策的實施對于統籌城鄉發展縮小收入差距具有十分重要的意義財政扶貧工作要求盡快建立農村社會保障制度與之相配套而農村社會保障制度的建立包括建立低保制度開展農村醫療保障和開辦農村養老保險等業務,又可以切斷農民致貧和返貧的根源,有助于發展和鞏固扶貧成果從某一角度而言,建立扶貧開發新機制也是完善社會保障的一項內容因此,這兩個政策間應相互搭配,有機結合起來

第五,農業投資政策稅收政策等各項宏觀經濟政策要適當偏向于貧困地區和貧困人口包括增加財政扶貧資金的投入,增加信貸資金的規模和通過優惠財稅政策引導各種經濟成分到貧困地區開發等措施

(二)安排政策實施的次序

以上財政支農政策間的關系要求我們在處理好國家與農民取與予的基礎上,充分發揮好財政投資政策的作用,并使財政投資的重點向農村扶貧救濟和建立社會保障體系方面傾斜具體而言,財政支農的優先次序應是:農村扶貧救濟和建立社會保障體系的投入,農業基礎設施建設的投入,農業生態建設的投入,農村社會化服務體系建設的投入和農村產業發展的扶持資金在需要體現社會公平的事務上,財政無償投入;在體現經濟效率方面(如產業建設),財政側重是通過間接支持培育和創造環境,減少直接的投入財政投入要在解決眼前困難的同時,盡可能建立起一種長效機制,最終實現內在造血功能和形成自主發展機制

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篇7

本文認為，中國擴大內需的宏觀調控政策效應不理想主要不是政策本身的原因，而是政策背后的市場基礎與制度條件方面的問題。文章從宏觀調控政策是一種典型的政府制度安排的觀點出發，通過比較內生安排與外生安排的宏觀調控政策的不同績效，給出了一個解釋中國宏觀調控政策效應的理論框架，并在此基礎上進一步通過對政策邊界的明晰界定，從理論上揭示了短期的總量穩定與長期的經濟增長的關系，以及如何正確地把握宏觀調控政策的問題。

關鍵詞宏觀調控政府安排制度基礎政策效應政策邊界

與20年來的市場化改革進程相伴隨，中國的宏觀調控也先后經歷了總需求大于總供給背景下的抑制需求型和總需求小于總供給背景下的擴大需求型兩個階段。如果說1997年以前，面對總需求大于總供給的情形還能通過強制的行政手段、法律手段和經濟手段壓制總需求來實現宏觀經濟總量均衡的話，那么，1997年以后，面對在市場機制作用不斷擴大基礎上形成的總需求小于總供給的宏觀總量非均衡情形，盡管政府實施了更為市場經濟意義上的一系列積極的財政政策與貨幣政策，但三年來的宏觀調控政策效應與預期結果仍相距甚遠。對宏觀調控政策效應的實證分析和政策的規范研究業已引發出大量的研究成果。然而，目前學術界大多數關于宏觀調控的研究往往因暗含宏觀調控政策能完全解決經濟衰退的假定前提以及由此演繹的邏輯推論而陷入了宏觀調控認識的誤區。本文基于宏觀調控政策也是一種制度安排的觀點，依據現代宏觀經濟學理論，在對市場經濟宏觀調控政策有效性的制度基礎與邊界問題進行深入分析的基礎上，試圖構建一個解釋中國宏觀調控政策效應的理論框架。

一、作為一種制度安排的宏觀調控政策：內生與外生的績效

當新制度經濟學家們摒棄制度是外生或中性的新古典假設從而將經濟運行分析由“無摩擦”的新古典框架轉向“新制度”的框架下進行時，市場被描繪成一種為降低交易成本而選擇的制度安排(Coase，1937，1960；North，1981，1990)。在將制度分析引入新古典的生產和交換理論并更深入地分析現實世界的制度問題中，新制度經濟學家同樣給出了各種非市場形式的制度安排理由，這就是，有限理性和機會主義的客觀存在使對市場的使用存在成本，因而，為把有限理性的約束作用降到最小，同時保護交易免于機會主義風險的影響，經濟主體必然會尋求諸如政府安排的制度(Williamson，1975)。任何特定制度的安排與創新無非是特定條件下人們選擇的結果，而有效的制度安排無疑是經濟增長(績效)的必要條件。正是通過對產權、交易成本、路徑依賴等問題的強調，使新制度經濟學得以將經濟增長問題納入制度變遷的框架中作出深刻的解釋。由于制度安排的范圍相當寬泛，這里，筆者并不打算涉及所有正規和非正規的制度問題，而只是運用新制度經濟學的分析方法和某些術語(這些術語可能并不一定具有相同的內涵)，在闡述宏觀調控政策也是一種典型的政府制度安排的基礎上，就它相對市場基礎而言是內生還是外生的角度來解釋中國宏觀調控政策的有效性問題。

市場經濟中，對資源配置起基礎性作用的是市場機制，市場經濟運行的基本理論已由標準的一般均衡分析框架給定。盡管市場實現帕累托效率的前提條件過于苛刻而被認為在現實市場中不可能具備，但市場經濟的發展史表明，對市場制度作用的認識不是削弱而是加強了。出于完善市場配置功能的需要，現代市場經濟國家在市場基礎上日益衍生出了其他一些非市場形式的政府制度安排。其中最主要的有：(1)針對市場失靈而由政府進行的微觀規制(管制)；(2)針對市場經濟總量非均衡而由政府運用一定的宏觀經濟政策進行的宏觀調控。作為典型的政府安排，宏觀調控是政府在宏觀經濟領域的經濟職能，是現代市場經濟中國家干預經濟的特定方式，它的內在必然性實際上可由市場經濟運行的本質是均衡約束下的非均衡過程推論出來(吳超林，2001)；而它的作用機理已在標準的凱恩斯主義模型中得到了經典的揭示，并被戰后西方國家長期的實踐所驗證。

眾所周知，宏觀總量是由微觀個量組成，宏觀經濟不可能離開微觀基礎而存在，宏觀調控也必然要依賴于現實的微觀基礎和制度條件。我們可以簡單地從宏觀調控是否具有堅實的微觀基礎和制度條件出發，將宏觀調控區分為內生的制度安排和外生的制度安排兩類。市場經濟內生安排的宏觀調控意指宏觀經濟政策具有與市場制度邏輯一致的傳導條件和能對政策信號作出理性反應的市場化主體。相對而言，如果市場經濟意義上的宏觀經濟政策是在沒有或不完善的市場基礎和傳導條件下進行的，那么宏觀調控顯然就是一種外生于市場制度的安排。一般地，在有效的邊界范圍內生安排的效應顯著，而外生安排的效應則會受到極大的限制。有基于此，我們可以給出一個分析中國宏觀調控政策效應為何不理想的理論框架。

中國1993—1996年的主導政策被普遍認為是經濟轉型時期的一次比較接近市場經濟意義上的宏觀調控，并成功地使1992年以來總需求嚴重大于總供給的宏觀非均衡經濟實現了“軟著陸”。但宏觀經濟只經歷了短暫的均衡之后，旋又在外部沖擊和內部制約的條件下，陷入了持續至今且嚴峻的另一種類型的宏觀總量非均衡即總需求小于總供給的狀態。面對嚴峻的宏觀經濟形勢，出于“速度經濟”的要求及基于宏觀經濟學的基本常識，中國首先選擇的是以貨幣政策為主的宏觀調控政策安排，目的在于阻止經濟增長率持續下降的勢頭。然而，到1998年7月為止，盡管包括下調利率、取消貸款限額、調整法定準備金率、恢復中央銀行債券回購業務等市場經濟通用的主要貨幣政策工具幾乎悉數釋出，經濟減速和物價下跌的勢頭卻并未得到有效的遏制。鑒于直觀的宏觀經濟現實，當時人們普遍的共識是貨幣政策失效。關于失效的原因，大多數的分析是借助IS-LM模型進行的，其中主要的觀點是“投資陷阱”論、“流動性陷阱”論、“消費陷阱”論等。應該說，這些觀點基本上是在給定貨幣政策的制度基礎和傳導條件的前提下，主要從貨幣政策本身的作用機理方面實證分析了制約貨幣政策效應發揮的各種因素，這些政策層面的分析無疑是必要而且也是有針對性的。可是，如果給定的前提在現實中并不存在或不完全具備，那么，這種僅在政策層面的分析就不可能從根本上提出有效的對策。

事實上，中國仍處于從計劃經濟向市場經濟轉軌的進程中，市場制度基礎的建設取得了長足的進展但還不完善。中國以增量促存量的漸進式改革方式形成了微觀基礎的二元格局：一方面，改革后形成的增量部分——非國有企業——基本上是按照現代企業制度的要求建立起來的，它們具有產權明晰的特征，能對市場價格信號作出靈敏的反應，其行為由市場機制調節，是市場經濟意義上的微觀主體；另一方面，改革后仍然保存的存量部分——國有企業——雖然歷經不斷深入的改革也日益向現代企業制度轉變，但其積重已久的深層問題并非短期內能得到徹底解決，無論在產權結構還是在治理結構中，國有企業都存在著明顯的政企難分的特征，因而其行為具有對市場與政府的雙重依賴性，是不完全市場經濟意義上的微觀主體。目前國內經濟學界對這種二元格局的另一種流行劃分法是所謂的體制內的國有企業與體制外的非國有企業。其實，這是相對計劃經濟體制而言的，如果相對市場經濟體制而言，則體制內的就應該主要是非國有企業，而體制外的是傳統的國有企業。

有效的貨幣政策除了要有能對政策信號作出理性反應的微觀基礎外，還必須有政策賴于傳導的條件。在市場經濟中，利率是解釋貨幣政策傳導機制的最重要變量，它通過多種途徑傳導并影響到實體經濟。Munddl(1968)與Fleming(1962)分析了開放經濟條件下利率變化經由總需求和匯率波動效應傳導的過程；robin(1969)通過對q值(資本資產的市值對重置成本的比值)的定義并將它作為把中央銀行與金融市場連接到實體經濟的重要因素，分析了資產結構調整效應的傳導過程；Modidjani(1977)從居民消費需求角度分析了財富變動效應的傳導過程。所有這些傳導過程都是以利率市場化為前提、并以相對完善的貨幣市場和資本市場為基礎的。嚴格地說，中國的利率基本上是由政府確定。利率機制傳導的市場化前提不存在，所謂的“流動性陷阱”、“投資陷阱”、“消費陷阱”失去了分析的前提。假定政府確定的利率反映了市場供求，被認為是一種準市場化的利率，那么，在資本市場受到嚴格的管制以及金融市場被制度的性質強制分割的情況下，金融市場制度基礎的局限也極大地制約著利率機制的有效傳導。謝平和廖強(2000)明確地指出了利率傳導機制的資產結構調整效應與財富變動效應之所以不佳，原因正在于中國的非貨幣金融資產與貨幣金融資產、金融資產與實際資產之間的聯系不緊密、反饋不靈敏，金融體系與實際經濟體系各行為主體和運行環節之間遠未銜接成一個聯動體。張曉晶(2000)則在MundellV-Fleming模型結論的基礎上論證了開放條件下由固定匯率和資本有限流動引致的套利行為以及外匯占款必然制約中國試圖通過降息刺激經濟政策效果。結合對微觀基礎的更進一步分析，我們可以得出兩點結論：第一：非市場化的利率使中國的貨幣政策在總體上成為一種外生于市場經濟的政府安排，實體經濟難以對其作出靈敏反應；第二，假定這種利率等同于市場化利率，那么，貨幣政策雖然相對于市場經濟體制內的微觀基礎是一種內生安排，但金融市場的制度分割與局限使體制內的主體無法對利率作出反應，而體制外的主體使貨幣政策相應地又變為外生安排，加上體制外的改革滯后于金融制度本身的改革，金，融微觀主體基于金融風險的考慮必然又會限制體制外主體的反應(這就是所謂的“惜貸”)。

金融市場制度的局限使得中國貨幣政策的傳導實際上更主要是通過信用機制來進行的。理論上，貨幣政策的信用傳導機制主要有銀行借貸和資產負債表兩種典型的渠道。Bernankehe和Blinder(1988)的CC-LM模型從銀行貸款供給方面揭示了前一種渠道的作用機理，Bernankehe和Gerfier(1995)從貨幣政策態勢對特定借款人資產負債狀況的影響方面闡明了后一種渠道的作用機理。信用機制能否有效地發揮傳導作用，其關鍵的問題是如何降低在信息不對稱環境下存在于借貸行為過程中的逆向選擇或道德風險等問題，從而使信用具有可獲得性。就中國的現實而言，體制內外不同的微觀主體的信用可獲得性是完全不同的。市場體制內的微觀主體(非國有企業)因金融市場的制度歧視被隔絕在以銀行為主的金融體系之外，貨幣政策相對于它們是一種外生的安排，效應當然無從談起。市場體制外的微觀主體(國有企業)的反應則可從兩方面來分析，一方面是，對于那些效益和資信狀況均良好的主體，它們并非惟一地依賴銀行借貸渠道融資，這就意味著信用傳導機制所必需的銀行貸款與債券不可完全替代的前提難以成立，即使這類主體不受市場的制度歧視，而且金融機構也愿意與它們發生借貸行為，但貨幣政策對它們的效力相當微弱；另一方面，對于那些效益和資信狀況均不良的主體，由于它們存在嚴重的道德風險和過大的監督成本，金融機構出于自身穩健經營的要求，又往往不愿與其發生借貸行為，所以形成銀行普遍的“惜貸”或“慎貸”現象，貨幣政策對這類主體的投資引誘也不明顯(只是較大地減輕了它們的利息負擔)。由此可見，中國貨幣政策效果不顯著并不是(或主要不是)貨幣政策本身的原因，而是政策背后的微觀基礎和制度條件問題。

中國積極財政政策的效果同樣可以在制度內生與外生安排的框架下得到說明。1998年中期，當日益嚴峻的“通貨緊縮”和“有效需求不足”問題使得貨幣政策一籌莫展，以及東南亞金融危機致使通過出口擴大外需受阻的情況下，為了解決總體物價水平持續下跌、經濟增長率遞減、失業(下崗)面不斷擴大等宏觀經濟問題，政府秉持通過宏觀調控擴大內需以啟動經濟的思路，確立了以財政政策為主并與貨幣政策相互配合的積極的宏觀調控政策取向。針對有效需求不足，積極財政政策主要是通過移動IS曲線的方式實現擴大總需求的目的，實際上是凱恩斯主義政策主張在中國的一種實踐。對積極財政政策選擇實施的時機和它的重要意義(穩定人們的預期)幾乎沒有人表示懷疑。盡管以增發國債為主要內容的積極財政政策被認為在擴大基礎設施投資進而拉動經濟增長方面發揮了重大作用(權威部門統計測算的結果是增發國債對經濟增長的貢獻率1998年和1999年分別達1．5％和2．1％)，但作為市場經濟意義上的一種宏觀調控政策，財政政策的主要功能并不僅僅體現在擴大支出的直接效應方面，而是在于通過政府支出的擴大去拉動民間投資的間接效應方面，否則，財政政策就與計劃經濟體制下的政府投資沒有兩樣。就后一方面而言實際效果并不理想。不少人擔心積極財政政策長期繼續下去有可能導致計劃體制復歸和債務危機。

關于積極財政政策為何難以有效地拉動民間投資需求增長的原因，學術界已展開深入的探討并提出了多種解釋。其中大多數的分析都將問題的癥結歸咎于基礎設施的產業鏈太短以及整個產業結構不合理方面，強調正是基礎設施的產業關聯性差，當把財政資金集中投向本來就已存在生產能力嚴重過剩的基礎原材料部門，并且主要又是以政府大包大攬而不是貼息、參股和項目融資等方式投入的情況下，民間投資自然不可能參與進來，最終的結果是積極財政政策的乘數效應不大，經濟啟而不動。無疑，中國積極財政政策效應在現象層面表現出來的因果關系確實如此。但根本的原因卻正如光教授(1999)所指出的，是政策擴張與體制收縮的矛盾。如果從財政政策是一種典型的政府制度安排的觀點出發。我們可以就它與微觀基礎的關系對政策效應作出進一步的解釋。這就是，由于財政政策與政府關系緊密的行為主體(特別是國有主體部門)具有較強的內在一致邏輯(這種較強的內在一致邏輯恰恰又是人們所擔心的計劃體制復歸的重要表現)，積極的財政政策對這類主體的投資引誘效果相對明顯；由于財政政策相對市場體制內的微觀主體是一種典型的外生制度安排，積極財政政策的各種乘數效應受到體制的摩擦，因而對民間投資和居民消費需求的拉動效應不明顯，亦即IS曲線移而不動。

上述給出的僅僅是制度基礎的分析框架，它并不是宏觀調控分析的全部內容。如果到此為止，則很容易使人誤解為：只要宏觀調控政策是內生的制度安排，就可以實現經濟持續穩定的增長。其實，即使是內生安排的宏觀調控政策，也并不必然意味著它能夠解決所有的問題(凱恩斯主義政策70年代在“滯脹”面前的失靈就是明證)。因為，如果宏觀調控作用的僅僅是宏觀經濟總量，就不能要求它去解決結構問題；如果宏觀調控政策的本義只是一項短期的穩定政策，又豈能冀望它來實現長期的經濟增長?這實際上也就涉及宏觀調控政策是否存在一個有效的邊界問題，內生安排的宏觀調控政策效應也只有在有效的邊界范圍內才能得以釋放出來。

二、宏觀調控政策的期限邊界：短期還是長期?

關于宏觀調控政策的長期與短期之爭，實質上也就是關于政府經濟職能邊界的理念之爭。在西方，現代宏觀經濟學各流派之間對此也展開過激烈的論爭，從凱恩斯主義到貨幣主義再到新古典宏觀經濟學派和新凱恩斯主義，其政策理論的核心實際上也可歸結為宏觀調控政策的期限邊界問題。比較分析各流派不同的政策理論主張，應該會有助于我們對這一問題的理解。

(一)短期邊界論：凱恩斯主義、貨幣主義及新凱恩斯主義的政策主張

在20世紀30年代大蕭條背景下，凱恩斯從不變的價格水平可以存在不同的總產出水平及相應的就業水平的現實出發，以現實存在的貨幣工資剛性、價格剛性、流動性陷阱和利率在長期缺乏彈性等作為分析前提，把經濟分析的重點放在宏觀總體的真實變量上，指出宏觀經濟總量的非均衡主要是總需求波動(有效需求不足)的結果，市場力量并不能迅速有效地恢復充分就業均衡。根據總需求決定原理，凱恩斯進一步推論出，只有通過政府制定積極的財政政策和貨幣政策引導消費傾向和統攬投資引誘，并使兩者互相配合適應，才能解決有效需求不足的問題，從而使經濟在充分就業的水平上保持穩定。

在凱恩斯看來，針對有效需求不足的總需求管理政策是相機抉擇的短期政策，因為“在長期我們都死了”。關于宏觀調控政策的短期邊界論，我們可用標準凱恩斯主義的AS一AD模型加以說明。在圖1中，假設總需求曲線AD0與總供給曲線AS相交的A點表示經濟最初處于的充分就業均衡水平(Yn)，當經濟受到現實總需求的沖擊，即AD0左移至AD1之后，由于現實中存在著貨幣工資剛性和價格剛性，必然導致廠商削減產量和就業量(從Yn減到Y1)，這時，經濟將在小于充分就業水平的B點實現均衡，而不可能任由價格的自由下降調整到C點的充分就業均衡水平。正是投資者不確定預期及由此形成的有效需求不足，使得AS在A點以下演變為一條具有正斜率的總供給曲線，它意味著完全依靠市場力量很難迅速有效地將Y1恢復到Yn。因此，要使經濟在較短的時間內從B點回復到A點，最有效的辦法是通過政府實施積極的財政政策和貨幣政策使AD1，移動到AD0。在有效需求不足問題解決后，AS曲線恢復到古典的垂直狀態，市場價格機制繼續發揮作用，此時如果繼續實施積極的政策會加劇價格水平的上漲(通貨膨脹)。從凱恩斯主義的AS一AD模型中不難看出，總需求管理政策的邊界只限于AS曲線具有正斜率的部分，亦即存在于有效需求不足的狀態。

在20世紀60年代末到70年代初，正當凱恩斯主義需求管理政策在“滯脹”面前日益失靈的情況下，以弗里德曼為代表的貨幣主義學派提出持久收入假說和自然率假說來解釋“滯脹”現象，并對凱恩斯主義的需求管理政策發難。貨幣主義者認為，長期菲力普斯曲線是一條起自自然失業率的垂直線，不存在失業率與通貨膨脹率之間的交替關系。雖然短期內通過政府積極的財政政策可以影響產量和就業量，但就長期而言，財政政策的“擠出效應”使得財政擴張的量不過是對私人部門支出的量的替代，稅收的變化也因不能影響持久收入而僅有非常微弱的乘數效應。貨幣政策也同樣只會在短期內當人們按錯誤的價格預期決策時對產量和就業量產生影響，而在長期一旦錯誤的價格預期得到糾正，即“貨幣幻覺”消失之后，實際工資、產量和就業量都將復歸到各自的自然率水平。因而任何通過政府相機抉擇的需求管理政策試圖保持較高的和穩定的產量和就業量水平的努力，最終只會導致通貨膨脹的加速上升和經濟的更不穩定。與重視財政政策作用的凱恩斯主義者不同，貨幣主義者從穩定的貨幣需求函數出發，堅持經濟在遭遇需求沖擊后仍會相當迅速地恢復到自然率的產量和就業水平附近，強調即使是短期的需求管理政策也不會使事情變得更好，因為政策制定者為了某種政治利益而操縱經濟導致的政府失靈可能比市場失靈更糟。因此，為了穩定經濟，應該用旨在穩定價格預期的貨幣規則取代相機抉擇的需求管理政策。

新凱恩斯主義從最大化行為和理性預期的基礎上去探尋關于工資和價格粘性的原因，進而建立了包含確定價格和接受需求的廠商、新古典生產函數、市場不完全性、信息不對稱等方面具有堅實微觀基礎的宏觀經濟模型(Mankiw&Romer，1991)。由此導出的政策含義強調，由于經濟自動均衡將以長期的蕭條為代價，因此，通過政府的總需求管理政策可以使經濟在短期內穩定在產量和就業的自然率水平附近。新凱恩斯主義關于短期政策的觀點分別以工資粘性模型(圖2)和價格粘性模型(圖3)來說明。在圖2中，LAS是一條與古典一致的垂直總供給曲線，SAS則是由一定的預期價格水平(pe=p0=W0或pe=p1=W1)給出的短期總供給曲線。假定經濟初始在產量和就業自然率水平(Yn)的A點上運行，當發生意外的總需求沖擊后(總需求曲線從AD0移到AD1)，即使價格可自由伸縮，但由于工資已由談判合同固定，經濟必然從A點移動向小于充分就業均衡(Y1)的B點。正是因為工資合同需要交錯調整不可能使勞動市場在C點出清，新凱恩斯主義者強調政府對意外沖擊的反應遠比私人部門協商調整工資迅速。因此，在短期內，通過政府的總需求管理政策能夠將經濟穩定在自然率水平附近。圖3表明的是，總需求的沖擊之所以使經濟從A點移向B點，主要是因為存在價格粘性(比如菜單成本)。如果商品市場不可能在C點迅速出清，那么總需求管理政策在短期就應該有所作為。

(二)零邊界論：新古典宏觀經濟學的政策主張

建立在理性預期、自然率假設和市場連續出清基礎上的新古典宏觀經濟學包括以盧卡斯為代表的貨幣經濟周期學派和以巴羅、基德蘭德、普雷斯科特等為代表的實際經濟周期學派。前者從需求沖擊、信息不完全及閑暇(勞動)的跨期替代效應方面建立起解釋經濟周期波動的原因和傳導機制的貨幣經濟周期模型，認為在短期內，雖然不完全信息下發生的意料之外的貨幣沖擊會導致經濟總量的波動，但在長期中，由于人們能夠根據不斷獲得的信息去修復錯誤的預期，經濟將自行恢復到自然率的增長路徑。基于預期到的貨幣沖擊對經濟沒有實際的影響，因而旨在穩定經濟的貨幣政策在任何時候都無效。這種貨幣政策零邊界的推論可由圖4說明。

在圖4中，垂直的LAS曲線表明具有理性預期的經濟主體行為完全由市場價格機制調節，每一條傾斜的SAS曲線則由相應的預期價格水平給出。假設現期發生了出乎意料的總需求增加(貨幣沖擊使AD0移到AD1)，則貨幣工資和價格水平必然會因商品和勞動市場存在超額需求而上升。此時，如果具有不完全信息的廠商(工人)誤將一般物價水平(貨幣工資)的上升當做相對價格(實際工資)的上升并相應地增加產品(勞動)供給，那么經濟將暫時“意外”地沿SAS0曲線從A點移動至B點。然而，一旦經濟主體理性地認識到實際工資和相對價格并未發生變化并完全調整預期，則SAS0會迅速移到SAS1，產量和就業復歸到自然率水平(C點)。因此，除非貨幣政策不被意料到，否則，無論長期還是短期的貨幣政策都歸無效，而意料之外(欺騙公眾)的貨幣政策本身只能進一步加劇經濟波動。如果用“適應性預期”替代“理性預期”概念，則圖4也是一個貨幣主義的AS—AD模型。

實際經濟周期學派堅持貨幣中性論，認為貨幣對實際經濟變量沒有影響，因為是產出水平決定貨幣變化而不是相反，所以貨幣政策的作用為零。他們主要從生產函數與總供給的關系方面建立起分析模型，強調實際因素(尤其是技術)沖擊是經濟周期波動的根源。在他們看來，當一個部門出現技術進步后，它必然會通過部門性的波動源傳導到經濟的其他部門，技術沖擊的隨機性使產出的長期增長路徑出現隨機性的跳躍，產量和就業的波動實際上并不是對自然率水平的偏離，而是對生產可能性變化的最優反應，因此，任何反周期的政策都是反生產的沒有意義的。關于實際經濟周期模型的政策含義，巴羅通過復活李嘉圖等價命題，認為公債是中性的，經濟主體的預期理性會抵消政府無論是以公債還是稅收等方式籌資的效應，因而試圖刺激經濟擴張的積極財政政策無效。基德蘭德和普雷斯科特則通過比較有無約定條件下的均衡解，從政策的時間不一致性和政府信譽方面論證了凱恩斯主義的相機抉擇政策是無效的。

由上可見，凱恩斯主義為政府提供了市場經濟中反蕭條的最初的政策理論，并將其邊界嚴格地界定在短期，它的效應也被戰后西方國家20多年的實踐所證實。新古典宏觀經濟學將宏觀經濟政策的期限邊界定格為零，雖然這種政策主張遠離現實，但作為政策理論卻為反思傳統的宏觀調控政策效應提供了一種路徑。現代宏觀經濟學中，幾乎沒有任何一派是把宏觀調控政策當做長期的政策。

三、宏觀調控政策的對象與目標邊界：總量穩定還是結構增長?

作為一種制度安排，宏觀調控政策必然會存在一定的作用對象與目標。關于宏觀調控政策作用的對象究竟是總量還是包括結構?它的目標究竟是穩定還是增長?對此的不同認識顯然直接影響到對宏觀調控政策有效性的評價，而在更寬泛的意義上則影響到能否正確地認識市場經濟中市場與政府的作用。

(一)宏觀調控政策的對象是宏觀經濟總量

現代市場經濟中的政府制度安排或經濟職能從總體的內容層次上可以區分為一般的市場條件的創立與維護、微觀經濟規制、宏觀經濟調控三大類。與基于市場失靈外在地要求政府干預經濟的微觀規制安排不同，宏觀調控是市場經濟內在機制充分發揮作用并導致經濟總量嚴重非均衡基礎上形成的政府安排。由于動態經濟中經濟出現周期的波動是不可避免的，雖然市場機制如果假以時日能夠自動調節經濟至自然率的均衡水平，但在經濟達到均衡之前可能需要經歷一個較長時期的蕭條意味著必須付出總體社會福利損失的嚴重代價，因此，現代市場經濟一般內在地要求通過政府運用一定的宏觀經濟政策(主要是財政政策和貨幣政策)去調控經濟總量，以減少市場機制調節時滯產生的高昂成本。從宏觀調控的內涵來看，它作用的對象顯然是總量方面，但其作用的結果又必然會間接地影響到具體微觀主體的行為。而正是這種直接對象與間接結果的傳導表明了宏觀調控政策的有效性，這也是為什么說有效的宏觀調控必須有堅實微觀基礎和傳導條件的原因。有必要說明的是，如果依據作用結果來界定政策邊界，那么也許可以把結構列為宏觀調控的對象。不過，隨之而來的問題可能就會陷入體制認知的誤區(這點將在后面說明)。將宏觀調控政策的對象邊界嚴格界定為總量的觀點也明確地反映在現代西方宏觀經濟學的分析框架中。

(二)產業結構是市場配置資源的結果

前已述及，宏觀調控政策作用的結果不僅會而且應該影響到微觀主體的行為決策和產業結構的相應調整。但宏觀調控政策的對象卻并不針對具體的行業和部門，否則宏觀調控就等同于微觀規制。理論和實踐的發展表明，對市場機制在資源配置中起基礎性作用的普遍認同，推動了市場經濟在世界范圍內的廣泛發展。在市場經濟中，通過市場競爭和價格機制對供求關系進行調節，生產要素的自由流動使資源在各產業和部門間得到有效配置，產業結構的形成和優化正是市場在產業間配置資源的必然結果。歷史地看，產業結構的形成和調整也曾在不同的體制下完全或主要由政府來安排(通過產業政策)，由此形成了典型的計劃經濟體制及所謂的政府主導型市場經濟體制(如日本和韓國等)。不過由政府取代市場、通過產業政策干預市場機制在產業間的資源配置而形成的產業結構從長期看是非常脆弱的，日本和韓國經濟(金融)危機不斷，中國重復建設問題嚴重，政府安排的產業政策不能不說是其中的重要原因之一。

由于產業政策在實質上是政府依據自己確定的經濟變化趨勢和目標設想來干預資源在產業間的配置，產業政策在資源配置的方式上與計劃經濟是相同的，計劃經濟所固有的缺陷必然會重現于產業政策的制定上(湯在新、吳超林，2001)。政府對具體產業的干預應以市場失靈為依據確定。如果將產業政策當做一種宏觀調控政策，顯然它相對市場基礎是一種外生的安排，其績效將存在體制的制約。不僅如此，如果將產業結構作為宏觀調控的對象，也與產業結構是市場配置資源的結果存在邏輯上的矛盾。應該承認，中國當前的經濟問題主要是結構問題，但結構問題不是宏觀調控直接的對象，結構問題的解決有賴于市場基礎的發展和完善，這也是理解為什么要大力發展市場經濟的關鍵之所在。

(三)宏觀調控政策的目標是為市場對資源的基礎性配置創設穩定的外部條件

對于通過宏觀經濟政策減少經濟周期波動、促進經濟總量均衡從而為市場機制有效進行資源配置創設穩定的外部條件的目標業已獲得廣泛的認同，并為當今世界各國政府所采納(除新古典宏觀經濟學派反對外)，不過，關于經濟增長是否應該作為宏觀調控政策的目標則在理論上和實踐中都存在重大的分歧。嚴格地說，經濟增長屬于總供給的范疇，它取決于生產要素的投入與組合，在市場經濟發達國家，一般堅信構成總量內容的總供給方面是市場配置資源的結果。即使出現總供給沖擊的經濟周期波動，認為也應該由市場機制來調節。在現代西方宏觀經濟理論中，宏觀調控政策歸屬于總需求的范疇，政策的目標被界定在因總需求沖擊引起經濟周期波動后的穩定方面，而且強調的是短期。如果說凱恩斯主義所強調的積極財政政策的乘數效應中包含了一定的經濟增長目標，那么這種增長主要也是隨積極財政政策穩定投資者預期而來的私人部門的增長，公共財政支出的增長本身在相當大的程度上仍然屬于穩定的手段，目標是為民間投資的啟動創設良好的外部環境。在主要發達國家的貨幣政策實踐中，貨幣政策事實上也一直是以穩定通貨而不是經濟增長為目標。

最近10年來，隨著現代宏觀經濟學的發展，特別是內生經濟增長理論的發展，越來越多的經濟學家對政府安排的宏觀調控政策能夠產生合意的長期經濟增長表示懷疑，認為過分關注短期穩定的需求管理政策忽視了長期經濟增長的問題。他們指出短期的產量波動雖然具有重要的福利后果，但長期經濟增長的福利含義遠遠超出任何短期波動的影響(Romer，1996)，強調現代經濟分析的重點應該從總需求轉向總供給方面(因為總量非均衡都是微觀扭曲的結果)。這種從對短期穩定的關注轉向長期經濟增長路徑探討的理論發展方向所給出的政策含義是，政府既能夠積極地也能夠消極地影響長期經濟增長，而積極政策的作用主要體現在為經濟的最優增長路徑提供良好的外部條件。

在大多數發展中國家，尤其是像中國這樣處于從計劃經濟向市場經濟轉型的國家，由于市場基礎不完善，政府安排的宏觀調控政策一直附存著經濟增長的目標。在中國擴大內需的宏觀調控實踐中，先是1998年上半年明確地將貨幣政策作為保證8％的經濟增長率目標的手段，當認識到依靠貨幣政策難以實現預期目標的情況下，又進一步明確提出啟用積極的財政政策來保證經濟增長。應該承認，一系列積極的宏觀調控政策對于阻止經濟增長率的嚴重下滑起到了重要作用。然而，現實結果與預期目標的巨大差距表明，將宏觀調控政策目標嚴格界定為短期穩定更為確切。實際上，多重目標之間的相互矛盾也在很大程度上制約了宏觀調控政策效應的釋放，積極財政政策的短期經濟增長目標在中國經濟的存量部分還一定程度上存在，但在經濟的增量部分則明顯難容。目前，國內已有不少學者開始在關注短期穩定的基礎上探討中國長期經濟增長的路徑問題，如北京大學中國經濟研究中心宏觀組(1999)就曾明確提出：“宏觀政策的制定和實施要始終堅持以市場化為取向，通過制度創新、加快結構調整來求得長遠的發展，從這個意義上說，擴大內需如果不是作為一項短期政策而是作為一項基本政策，一定要和供給管理的政策結合起來”。特別是從2000年5月中國經濟出現重大轉機后，關于長期經濟增長要依賴市場基礎和制度條件的完善已逐步成為共識。

四、簡短的結語

在中國的經濟發展進程中，我們一向重視政府制度安排的作用，這無疑是中國客觀現實的要求。與此同時，我們又必須對政府制度安排在經濟的不同領域和層次內容上的差異有一個清晰的認識。事實上，就宏觀調控政策作為一種政府制度安排而言，它在西方國家的理論和實踐中具有比較清楚的界定，而國內對其內涵和目標等問題上的認識則是相當含混或者說是相互矛盾的。基于以上的分析，我們對宏觀調控問題的基本認識是：

——市場經濟有效配置資源是以產權明晰的市場主體行為和形成理性預期從而能對市場價格信號作出靈敏反應為基礎的。針對經濟總量非均衡的宏觀調控如果沒有堅實的微觀基礎，那么，作為一種外生的制度安排的政策效應釋放必然受到極大的制約。宏觀調控政策的傳導還需要相應有效的市場傳導條件或機制。在中國，由于市場結構并不完全，特別是資本市場和貨幣市場在相當大的程度上仍屬管制市場，缺乏有效的市場傳導機制使宏觀調控成為一種外生于市場條件的政府安排。因此，宏觀調控政策能否發揮作用已不僅僅是政策本身的問題。

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(一)政策管理的界定

對于公共政策管理，目前學術界還沒有形成一個較為統一的界定。學者吳定在《政策管理》一書中認為所謂政策管理，是指采取科學的、系統的以及條理的管理知識及方法，用于了解公共政策相關的概念與理論，并且有效管理政策運作過程的各項活動，進而妥善處理相關政策議題，實為政策實務人員、研究者及一般社會大眾，對政策議題具有興趣者所共同關切。［2］(P16)總體而言，公共政策管理應包含以下幾個特征:在本質上屬于一種管理行為和管理過程的統一;在目的上旨在維護和實現公共利益;在實現方式上表現為充分運用現代管理手段和方法。由此，我們認為，公共政策管理就是公共政策管理者依據政策系統各要素之間的關系，運用協調、組織、控制等手段和方法，以提高政策運行質量和效果為目標，有效化解政策沖突、強化政策監控，確保公共政策目標實現的管理活動和過程的總和。

(二)從管理工具到工具管理的轉變

公共政策管理研究是理論研究的拓展，也是公共政策現實運作的客觀需要，這既是理論研究的凸顯，更是對實踐活動的回歸，這也必然將拓展現有的公共政策研究范圍，轉換研究視角。無論是從公共政策自身運作，還是從公共行政的運行來看，公共政策管理都是公共行政管理中最為重要和關鍵的組成部分，是一個公共政策運行系統不可或缺且亟待強化研究的領域。從理論研究來看，目前的研究多集中在某一領域的公共政策管理。如貨幣政策、高興技術產業政策、環境政策管理等，這些研究集中從某一類型的政策管理著手分析，然而，從政策系統來研究和分析政策管理這一問題還顯得不足。我們強調和關注公共政策管理研究，對拓寬公共政策理論研究領域和優化公共政策體系，調整公共政策運作過程有著重要意義。

二、從管理工具到工具管理:公共政策管理研究的價值

公共政策管理追求的是政策的效率和實際效用的最大化，這是公共政策管理的落腳點和出發點。具體而言體現為以下幾個方面:第一，提升公共政策績效的重要基礎。毋庸置疑，公共政策已經成為公共行政組織和行政部門實現社會各種利益關系協調最為重要的工具之一。公共之策有序化、合理化程度直接影響和決定了公共政策本身的質量。公共政策能否取得實效，除了取決于其完整性、科學性外，更關鍵在于其效力大小的體現。1999年，我國政府推行的西部大開發政策，旨在通過具體傾斜性區域政策實現西部地區的發展，改變我國東、中、西部三個地區之間的差距。但是，這項區域政策的實施并沒有改變區域發展差距拉大的現狀，而且區域之間的差距仍在擴大。［3］(P232)究其根源，公共政策本身缺乏必要的管理，進而導致的政策有效性不足、政策支撐力度不夠是重要根源。從公共政策過程來分析，公共政策效力形成和運作有著其內在的規律性———公共政策效力遞減規律。在公共政策運行過程中，極易發展發生“衰變”或者“變異”，因此更是需要通過公共政策管理來確保其效力的發揮與提升。第二，化解公共政策沖突的主要途徑。公共政策作為政府管理社會，實現社會秩序化的重要工具之一。“‘政策’首先與秩序有關。政策暗示著系統和一致性。”［4］(P12)公共政策所維護的社會秩序性在現代社會中的價值體現尤為突出。然而，公共政策沖突卻使公共政策陷入困境之中:公共政策是規范和引導人們的行為，引導社會和諧有序的重要工具之一，但公共政策自身卻存在眾多沖突，政策之間以及政策內部的沖突無疑將制約和限制著政策本身的有效性發揮，以及公共利益的實現和維護。公共政策要確保其秩序性，自身的一致性和系統性就十分關鍵，從這個意義上來審視政策管理無疑具有重要意義。第三，降低公共政策成本的關鍵所在。公共政策過程依賴于政策資源的支持，然而，從成本———收益角度來看，公共政策之間相互抵觸、“打架”，政策朝令夕改等問題引發決策、維護、監控、風險成本的增加，這不僅會導致人、財、物的損耗和浪費，還會引發社會對政府公共行政的信任衰減，導致政策成本的不斷增加。重視和強調給予公共政策管理必要的關注，有助于減少因為政策監管不力導致的政策資源浪費，進而降低公共政策成本。第四，提高政府行政效能的重要支柱。實際上，“我們生活在一個‘以行政為中心的時代’。”［5］(P47)對一個民族的經濟增長來說，比文化素質更為重要的是政府的政策。［6］(P271)可見，政府的政策在政府效能中的重要地位。而政策管理無疑成為確保公共政策有效運行，進而不斷提升以政府為主導的公共管理部門的治理績效的一種有效手段。政府除了制定和執行相關公共政策，重視公共政策監管外，也是確保其行政目標的實現，助推政府行政效能提升的重要內動力。

三、公共政策的特性:公共政策管理的內在邏輯

政策是需要管理的。公共政策管理的形成和產生絕非主觀臆斷而來，公共政策本身以及運作過程的內在特征是公共政策管理產生和形成的前提和基礎，也是進行公共政策管理行動的內在邏輯。

(一)公共政策的多樣性與復雜性

在現代公共政策運行過程中，政策目標多是通過政策組合來實現，進而構建起涵蓋集經濟、社會、文化和政治諸多領域的政策系統。在公共政策內部集政策主體、客體、環境、資源等多種要素于一體，其運行也是一個極其復雜多變的過程，這就構成了公共政策內部多個子系統。因此，無論從宏觀還是微觀角度來看，公共政策的構成和運行是復雜多樣的，要確保公共政策的有序運行絕非易事。公共政策的多樣性和復雜性在客觀上需要給予必要的管理。一方面，無論是公共政策咨詢、決策、制定、執行、反饋，還是評估、調整、終結都需要政策主體做出合理化、科學化的調控，否則，這必將影響公共政策目標的實現。現代公共行政管理日趨復雜化，這就更需要公共政策的運行主體時刻確保其運行的有效性。另一方面，公共政策環境系統迅速變革，也給公共政策運行帶來了新的挑戰。當前，我國社會正處于從傳統社會向現代社會過渡的時期，國家制定了大量的政策，但是新舊政策之間仍在相互交錯，相互沖突。同時，社會變遷帶來的新情況、新問題、新矛盾，政策之間相互協調和監控存在的問題等等這些因素更為確保公共政策目標的最終實現帶來了重重困難。加之，公眾對公共政策需求多樣化，要平衡和協調好公共政策各利益之間的訴求又絕非是單一政策可以實現的，這就需要在客觀上強化政策管理體系建設，逐步建立和完善政策管理制度、體系和組織機構。

(二)公共政策的工具性與可控性

公共政策不僅是推行政治統治的工具，也是政府治理的重要工具。在政策過程中，政策工具是政府能夠用以實現特定政策目標的一系列機制、手段、方法與技術，它是政策目標與政策結果之間的紐帶和橋梁。［7］政策目標實現的關鍵在于設計和選擇有效的政策工具。隨著“國家機構的膨脹、國家職能的擴大已經成為全球范圍內政治生活的一種普遍現象，行政機關在政策制定和實施的過程中的地位和作用越來越突出，人類進入了一個‘以行政為中心’的新時代。”［8］(P249)公共政策在利益控制、矛盾調節等領域中的工具性日漸顯現。實際上，無論是在中國還是在西方社會，公共政策一直以來就被作為政府進行社會治理的重要工具而存在。在西方國家應對經濟和社會危機中，公共政策的工具性就更為明顯和突出。以公共政策的執行來分析，不管我們是以“自上而下”的途徑來設計政策執行模式，還是以“自下而上”的途徑來研究政策執行過程，政策執行的實質或過程總是包含著在可以利用的工具箱中選擇一種或幾種政策工具。正如胡德(C.Hood)所言，政策執行就是工具選擇的管理過程。長期以來，我們對政府機構及其人員在政策執行中的正當角色和職責功能比較重視，而在如何選擇合理的工具來執行政策以有效達成公共目標上則較少關注。加之，公共政策工具的逐漸豐富和多元化，在相當程度上為政策主體的選擇提供了更多自由裁量的空間。為了避免過度自由裁量權給公共政策帶來風險，客觀上需要對公共政策進行必要的管理。在理想狀態下，公共政策是人類理的杰作。但是，在實際的運作過程中，公共政策幾乎難以確保都在理性的狀態下去完成和實現。相反，在相當多的情況下，公共政策不能夠順暢的運轉。其根源在于公共政策不能夠按照人的純理性設計來實現。因為無論是公共政策本身，還是公共政策過程都是主觀與客觀的有機統一。公共政策本身并不能自動地達成人們所期望的目標或者效果，所以需要對其運行實施必要的管理。在政策的制定、執行、評估等環節，由于信息不充分、有限理性、利益偏好、意外事件等諸多原因，使得政策方案不完善，公共政策或被誤解、曲解、截留、濫用、附加或停滯，并最終導致政策執行不力，直接影響政策本身的質量及執行結果。黑龍江省哈爾濱市水務局下屬的江堤處在松花江大堤被水坡30米以內，該下屬部門在此處建造了一棟氣度不凡的大樓。雖然哈爾濱市水務局知道，根據《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國河道管理條例》，那種地方是根本不允許建造永久性建筑的，但執行法律的部門恰好就是水務局自己的下屬部門。該事件被媒體曝光以后，他們“變通”了一下，把大樓重新申報為“水務部門的臨時辦公場所”。因為根據相關的規定，水務部門是可以在大堤附近建房辦公的。公共政策的可操作性在這里被淋漓盡致地發揮出來，公共政策的彈性過大，加之政策系統內缺乏必要的政策管理，無疑是導致“上有政策，下有對策”問題不斷上演的重要原因之一。因此，必須對政策過程的各個環節，尤其是政策的制定和執行加以監管，以保證公共政策過程目標最終得以貫徹與實施，并及時發現與糾正政策偏差。人為的主觀因素就使得公共政策在具體的運作過程中具有可操作性，可以根據政策主體的需要作出調整和轉換。同時，因為政策主體對公共政策本身的可控性，也必然導致公共政策合法性的缺失，遭遇合法性危機。

(三)公共政策的系統性與非秩序性

公共政策過程及其運作的每一個過程都顯示公共政策本身的系統性。公共政策絕非某一方面、某一領域的公共問題的行為規范。公共政策往往要解決和協調公共領域中的整體性和綜合性，這也決定了公共政策的系統性。從公共政策過程整個運作體系來考慮，就單一政策的運行體系而言，包含了政策問題的形成、提出，政策議程的形成，政策的制定、執行和評估、調整、完善與終結。每一個階段和過程都包含了極為復雜的運作過程，公共政策體系內部也需要不斷強化公共政策本身的管理。如果公共政策缺乏內在的相互協調性，公共政策沖突就不可避免，進而危及公共政策體系的合法性與有效性。一旦公共政策的整體性、系統性遭到破壞或者存在缺陷，也就難以從根本上確保公共政策對公共利益的實現與維護。同時，公共政策問題往往具有相似性，因此，一些地方和部門往往在對公共政策吸收和引進的過程中，較為重視公共政策借鑒，但是往往忽視公共政策在本地區、本部門內部的適用程度，存在將不同時間、不同區域和文化背景下的政策生搬硬套地運用到自身所轄的領域內。現代公共管理體系運作的系統化，也逐步使得公共政策本身的發展更加體系化、復雜化。公共政策的運作也形成一個相對獨立的運作系統，政策體系中往往包含規制性、激勵性、導向性政策。作為“對社會價值所做的權威性分配”的公共政策表現為一種公共管理活動過程，是政府管理社會的重要組成部分。其運作過程是在公共政策主體主導下進行的，運作的效果往往受制于主客觀因素的影響。在公共政策實踐中出現了大量政策非有序化運作的問題，這直接危及了公共政策的權威性，并進而危及或損壞公共組織應有的合法性和權威性。大量公共政策失敗、失效、沖突的現象表明，公共政策并非都是按照政策主體的預期來有序運作的，反而在運作過程中表現出破壞原有秩序，使得公共政策活動陷入混亂的局面之中。如湖北省漢川市報載，政府《關于倡導公務接待使用“小糊涂仙(神)”系列酒的通知》對各單位喝酒指標規定得清清楚楚:市政府接待處10萬元，市公安局2.5萬元，仙女山鎮7萬元，馬口鎮5.5萬元等等。該市包括各局、各鄉鎮在內的105個單位，2006年需完成“任務”200萬元喝酒任務。而更令人不解的是紅頭文件規定對于完成年度用酒計劃的單位，將按10%獎勵，對未完成計劃的單位將通報批評。從這則案例可以看出，公共政策一旦非有序化運作必將危及公共利益。

(四)公共政策的穩定性與變動性

公共政策本身是在一定時期內，政府或者公共部門為解決或應對公共問題而制定、實施相應的措施或者對策。這也就表明了，就某一特定或者具體公共政策而言，總是在一定的歷史時期所出現的事物，具有明顯的時效性的特征。換而言之，公共政策是一個不斷變遷的過程，即是一個連續不斷、高度復雜的演進過程。政策本身的穩定性與變動性相互構成一對矛盾:公共政策需要保持一定的穩定性，這是確保其權威性和有效性的重要基礎，更是實現政策目標的客觀需要。政策一旦缺乏穩定性，朝令夕改，變動幅度過大，頻率過高，往往導致政策制定和執行成本增加，資源浪費，甚至是抵制性現象的產生。同時，普遍的、結構性短期行為影響政策效力，必然引發公眾對公共政策不信任，其權威性、合法性必將受到損害。公共政策的穩定性是相對的，其變動性是絕對的。公共政策需要根據公共問題的變化作出必要的調整。公共政策需要隨著時間和空間的轉換不斷發生變化。公共政策所產生的效應也往往隨著這些外在時空的變化而發生變化，一旦不能及時有效的做出調整，必將會影響公共政策效應的發揮，有時甚至產生負面影響。這就從客觀上要求對公共政策進行必要的管理，對于過時的公共政策進行及時的終結，不然就必然導致公共政策體系的混亂，并進而引發公共秩序的混亂。2000年，遼寧省東港市“專賣辦”規定“酒類經銷戶一律不得銷售外地啤酒”，而所依據的文件居然是1978年4月遼寧省革命委員會的，更為離奇的是當地法院也將此文件作為實施處罰的依據。［9］引發這些混亂的原因是多方面的，但是，公共政策主體對公共政策時限性的管理缺乏是導致這一事件發生的重要原因之一。因此，無論是政策的穩定還是變動，對公共政策管理而言都是一個不可回避的問題。

(五)公共政策的公共性與利益性

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關鍵詞：會計政策會計政策選擇會計政策選擇公允性

會計政策是指會計主體（更具體地的說是會計主體中的經營管理者和會計人員）對發生的經濟業務和事項采取的會計處理方法[1]；并且在一段時期內，對相似的交易和事項，其保持一致性和連續性。對某項經濟業務和事項有時會有不只一種會計政策可供選擇，那么這些可供選擇的會計政策，就組成了會計政策可選擇空間。例如：1、企業對其應收賬款計提壞賬的方法就有銷售余額百分比法、賬齡分析法等。2、企業對其發出存貨計價方法就有先進先出法、后進先出法等。由以上可知，會計政策選擇顧名思義是指，會計主體在會計政策可選擇空間內，對會計政策進行選擇的這一行為。

一、產生會計政策選擇的根本原因。

為什么會進行會計政策選擇呢？筆者認為，究其根本原因有兩點。一：經濟業務和事項的不確定性和復雜性。特別是當其中因素需要在未來才可證實時，就需要對其做出必需的判斷。比如固定資產的預計使用年限和預計殘值、合并會計報表問題等。二：會計理論的不同步性和不確定性。當今經濟發展速度異常之快，產生了大量新的和復雜的經濟業務和事項。由于理論來源于實踐，是在實踐基礎上對經濟業務的總結，這必然需要一定的時間，故而使會計理論與實踐之間存在不同步性。比如，對金融洐生工具的確認和計量的研究；同時又由于的復雜性和人們對其的不同認識，這會造成會計理論的不確定性。比如，對研究和開發費用應當計入成本還是費用，各國的會計準則就有不同的規定。當然，會計政策選擇還有其他的形式的產生原因，但究其根本，都可歸結于上述兩種。

二、會計政策選擇的公允性及其影響因素。

根據上述，對同一類（項）經濟業務可能會有幾種不同的會計政策，那么這樣就會產生一個問題：究竟選擇哪種會計政策是合理的呢？這一問題可以通過對會計目標的分析中得出。會計目標就是要向企業的外部會計信息的使用者提供對其決策有用的會計信息。有用的會計信息從其質量上說，至少應當是公允的。而會計信息作為會計信息系統的最終產品，其特征受到這一系統處理信息方法的影響，所以為了保證會計信息的公允性，就應公允地選擇會計政策。只有這樣，選擇出來的會計政策才是合理。在這一過程，會計政策選擇體現出公允性，即指會計主體在進行會計政策選擇時能夠客觀地反映企業的財務狀況和經營成果，既不存在主觀偏向任何一方利益相關者，也不應存在嚴重的經濟后果。

在實際會計工作中，由于各種內在和外在的影響因素，使得會計政策選擇不能保持其公允性，會有一定的偏差，可稱之為會計政策選擇公允性偏差。影響因素歸納起來，筆者認為主要分成兩類。第一類可以稱之為“不可控因素”。即一些經濟業務比較復雜，對其經濟實質不好把握，加之理論的落后，使得在進行會計處理時，要依靠大量主觀判斷和實踐經驗。由于這樣的客觀原因，就會讓會計政策選擇偏離公允性標準。第二類可以稱之為“可控制因素”。主要包括：1、企業管理當局操縱“會計系統”。企業的管理者往往出于自身的利益和獲取短期利益，而利用自己對會計人員的管轄權，操縱“會計系統”，使其為自己服務。這種情況使得會計政策選擇的公允性基本上得不到保證。2、會計規范的不完善和不協調。我國對會計法規和相關準則起步比較晚，時間較短。一些會計規范和其他相關法規還存在相抵觸的地方；相關的會計規范（主要指會計準則和會計制度）還有不少漏洞和不嚴密的地方。在進行會計政策選擇時，這些都會使得會計人員感到無所適從，將會帶來選擇的主觀性和隨意性，進而損害公允性。3、會計人員的自身技能水平和職業道德操行。目前，我國會計從業人員的人數是很多的，但是其中有很多人的技術水平還不能很好地滿足其工作要求；還有一些會計人員，利用職務之便，，做假賬等。這些都在不同程度上扭曲了會計信息的公充性，會給外部會計信息使用者造成決策失誤，甚至很大的經濟損失。

三、如何盡可能地更好地保持公允性。

通過上述對會計政策選擇的公允性影響因素的分析，我們知道由于“不可控因素”的存在，使得會計政策選擇很難保持其公允性。但是我們可以通過對“可控制因素”的干預，盡可能使會計政策選擇公允性偏差減少。對癥下藥，可從以下幾種具體措施入手。

1、加強和完善企業管理當局監管制度。建立適當的激勵和約束機制，使管理者的責任心增強，減少其道德風險，使其從企業目標出發，根據會計理論指導會計實務的基本原理，尋找或者創立合理的會計處理程序和方法，并對可供選擇的方法進行比較分析，從而形成最優化的會計政策組合。

2、加緊對會計理論和規范的研究和制定。現階段我們既要對會計理論進行研究，因為理論可以更好地指導實踐；同時又要盡快制定相應的會計規范，而且這一點可以說更加重要，這是由于會計規范是在實踐中直接指導會計人員工作的；它對會計政策選擇的作用更大，也更有效。

3、提高會計人員的自身素質和職業道德。目前，在會計理論不完善和會計規范不建全的情況下，提高會計人員的自身素質和職業道德，是必需和現實的。會計人員素質越高，對經濟業務的判斷就越準確，其處理業務的能力越強，其處理加工而得到的會計信息[2]就越能滿足使用者的需要；會計職業道德是會計信息質量的直接保障，能夠規范、指導會計人員的行為。在外部約束機制不建全和其他不利因素存在的情況下，如果會計人員有較高的職業道德，就能堅持會計立場，公正公充地處理業務，保證會計信息的真實和可靠。

[1]包括兩個層次，一個是具體會計原則，另一個是具體會計處理方法。

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廣義的營運資金是指企業全部的流動資產，狹義的營運資金是指企業流動資產減去流動負債后的余額，也稱為凈營運資本。一般情況下，此余額大于零時，說明企業的流動資產不僅可以償還各種短期債務，其剩余部分還可以用來作為清償非流動負債的資金來源，而不必變現長期資產，因此它被廣泛應用于企業償債能力和財務風險的研究中。營運資金管理政策是指企業在財務管理過程中，關于流動資產如現金、應收賬款、存貨等與流動負債管理上的基本思路和原則。營運資金管理之所以重要，是因為其在企業價值創造過程中具有特殊作用。按照財務理論，企業價值取決于企業經營活動創造現金流量的多少。企業經營活動的現金流量是由固定資產創造的，但僅有固定資產并不能產生現金流量，還必須有流動資產協助配合。在該過程中，營運資金起到一個傳送帶的作用，將固定資產的價值和流動資產的價值進行捆綁，通過采購、生產、銷售、回款等環節最終形成貨幣資金，實現企業價值的創造。

二、中美上市公司營運資金管理的對比分析

下面就中美鋼鐵行業上市公司營運資金的管理情況進行研究，以期發現兩國企業營運資金管理上的異同。選取20家在滬深兩市上市交易的我國鋼鐵公司和18家在紐約證券交易所上市交易的美國鋼鐵公司為研究對象。其中，我國鋼鐵行業公司的報表數據分別來自于上交所、深交所網站公開的A股年報，美國鋼鐵行業公司的報表數據是從雅虎財經網站手工收集獲得。

第一，營運資金結構分析。首先計算上述公司2009年12月31日的資產負債表上營運資金相關各項在總資產中所占比重，如表1所示：

由表1可見： （1）中美兩國公司在營運資金管理上存在顯著差別，我國公司營運資金占資產總額比重的均值只有-9.4%，遠低于美國公司的19.8%。營運資金小于零，這說明流動資產不足以償還流動負債，企業財務風險大。從營運資金的結構來看，中美兩國公司流動資產所占比重的均值相差不大，關鍵在于流動負債的比重，我國公司流動負債占資產總額比重的均值高達47.4%，而美國公司只有20.9%，且我國公司流動負債比重的最小值也明顯高于美國公司的，可見流動負債是我國公司一種主要的資金來源。（2）選取貨幣資金、應收款項、存貨對流動資產進行結構分析。發現兩國公司流動資產的分布情況也很不相同：我國公司流動資產中比重最大的是存貨，平均達到18.1%，比重最小的是貨幣資金，平均只占8.2%，而美國公司正好相反，比重最大的是貨幣資金，平均占到13.6%，比重最小的是存貨，平均值為13%。兩國公司應收賬款的比重雖然差不多，但最大值與最小值的差距來看，我國公司應收賬款占資產總額比重的離散程度更大。（3）我國公司的流動負債中，向銀行借入的短期借款平均占到總資產的16.2%，企業間往來的應付款項平均占總資產的22.3%，而這兩項在美國公司中都不高，分別只有5%和13.3%，可見兩國公司流動負債的來源是很不相同的。

第二，營運資金使用效率分析。采用應收賬款周轉率、存貨周轉率和應付賬款周轉率作為研究營運資金使用效率的指標。結果如表2所示：

從表2的數據來看，我國鋼鐵公司應收賬款周轉率、應付賬款周轉率都明顯低于美國同行業平均水平，這可能是因為我國企業信用體系不健全，企業之間相互拖欠現象嚴重，導致收賬周期長，造成企業商業信用使用效率低下。我國鋼鐵公司存貨周轉率也顯著低于美國同行業水平，且存貨占企業流動資產比重最大，因此存貨的管理是我國企業營運資金管理的重點與難點。

三、營運資金管理政策加強建議

在以美國為代表的發達工業國家的理財實務中，大多數企業都有明確的營運資金政策。相比而言，我國上市公司很多沒有制定財務政策的機制和原則，理財行為的隨意性很大，絕大部分企業依靠經驗來進行控制，以不影響生產經營活動的正常進行為基本準繩。無疑，這是一種落后的營運資金管理思路。具體體現在實務上，主要有兩點：第一，營運資金結構不合理，如營運資金持有量較低，甚至有很多公司營運資金為負數、流動資產中存貨的比重過高、流動負債過度依賴銀行借款等；第二，營運資金使用效率低下，與美國同行業公司相比，我國企業應收賬款周轉率、存貨周轉率和應付賬款周轉率都偏低，說明營運資金周轉速度慢，使用效率較低。

按照現代財務理論，固定資產投資決定了企業未來創造現金流量的能力，進而從根本上決定了企業價值。在這個過程中，流動資產所起的作用只是協助固定資產實現了最大生產能力，其本身并沒有創造現金流量的能力，對企業價值的形成沒有直接的影響。因此，企業應當科學合理地確定現金余額、保持最佳的庫存結構、加快應收賬款的收回、穩健地進行有價證券投資、及時償還到期債務、消除不必要的短期資金來源，提高營運資金的使用效率，從而實現企業價值最大化。

參考文獻：