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關鍵詞：土地整理；權屬;調整

土地資源作為人類生存和發展的首要資源，土地資源的可持續利用是社會可持續發展的基礎。土地整理是實現土地可持續利用的有效手段，通過對土地的整理，可以更好的協調人地關系，實現土地資源的優化配置，為國民經濟持續健康發展提供強有力的保證。全國各地都進行了大規模的土地整理運動，取得了顯著成效，在此過程中也出現了許多不容忽視的問題，值得探討。

土地整理是多學科的，在社會制度不同、發達或發展中國家，由于政治、經濟、文化和地理的多樣性，使得土地整理的概念有所不同。在我國，國土資源部在借鑒海內外土地整理概念的基礎上，將土地整理定義為在一定區域內，按照土地利用規劃或城市規劃所確定的目標和用途，采取行政、經濟、法律和工程技術手段，對土地利用狀況進行綜合整治、調整改造，以提高土地利用率，改善生產、生活條件和生態環境的過程[1]。我國的土地整理分狹義和廣義兩種，狹義的土地整理主要指農地整理，廣義的土地整理包括土地的復墾和開發，其主要目的是為了增加耕地，保持耕地總量動態平衡。目前，國土資源部的土地整理內容將逐漸涵蓋傳統的農地整理以及土地的復墾和開發，但重點仍是農地整理[2]。

一、我國土地整理的現實意義

1、土地整理改善了農業生產條件和環境，增加了農民收入。土地整理主要針對改變農業基礎設施不配套的土地現狀，進行水利設施配置、道路的建設，進行渠道合理布局和硬化，整理后的農田灌水排水能耗降低，農業生產規模擴大，有助于實現農業機械化生產，整理后土地經營范圍擴大，宜種性廣，從而可以增加耕地數量，提高土地質量，改善生態環境，降低農業生產成本，實現農業增產增效，可大大提高農民收入。農業和農村現代化的最終落腳點在于提高廣大農民的生活質量和生活水平，很大一部分體現在土地整理中，現在土地整理從單純的增加耕地面積轉為改善農村的整體風貌，近年來，一些地區進行的土地整理改進了農村生產、居住條件和生態環境，促進了土地合理利用和農民增收，有效地推進了農村經濟發展。

2、土地整理是補充耕地、進行土地集約利用的重要途徑。我國是一個農業大國，人多地少是基本國情，珍惜和合理利用每一寸土地是我國的基本國策。土地整理有利于促進農村地區土地集約利用，增加優質耕地面積，實現耕地總量動態平衡。當前，我國農村土地布局不合理，據測算，通過對農村及城鎮土地、災毀土地、工礦區廢棄土地等進行科學的土地整理，我國可以新增加耕地1億畝以上，可見，我國土地整理有很大的潛力空間。從開展土地整理地區的情況看，在嚴格控制各類非農建設占用耕地，大力進行城鎮存量土地挖潛的前提下，通過土地整理，都能實現耕地總量動態平衡，許多地方做到了平衡有余。

3、土地整理有利于社會主義新農村建設。土地整理與新農村建設有著十分密切的關聯，我國近七成人生活在農村，據測算，農民40%至60%的經濟收入和60%至80%的生活必需品，直接或間接地來自農民手中的土地特別是耕地。建設社會主義新農村，就要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求建設農村地區，土地整理是集田、水、路、林、村于一身的綜合性、全方位的土地建設活動。兩者的目標大體一致，具體實踐中也互相促進。促進社會主義新農村建設，土地整理功不可沒，大力開展土地整理是社會主義新農村建設的首要選擇和重要支撐。

4、土地整理可以促進農村剩余勞動力就業，促進社會穩定繁榮。我國作為一個農業大國，農村人口比重大，農村勞動力大量剩余，我國農村剩余勞動力約有1.2億一1.5億人，如何消化數量如此龐大的剩余勞動力，是政府而臨的最大難題之一，直至今日，我國勞動力總量仍在持續穩定增長。隨著我國經濟的高速發展，越來越多的農村剩余勞動力從農村中解放出來，涌向城市，由此帶來一系列社會問題。尤其在近幾年全球經濟不景氣的情況下，解決農村剩余勞動力就業問題是經濟和社會發展的前提，是實現小康水平的重要保證，是關系到我國經濟、社會穩定和可持續發展的重大問題。農村剩余勞動力文化素質相對較低，大多數農村勞動力尚不具備離開土地進入大中城市生存發展的能力,他們不敢輕易離開農村。而土地整理正好需要大量勞動力，推進土地整理，可以解決農村剩余勞動力的就業問題，促進農民增產增收，保持整個社會的穩定和繁榮。

盡管我國對土地整理的研究理論不足，許多地方開始土地整理的時間不長，但取得的顯著效益表明，在我國開展土地整理有著十分重要的意義。

二、我國土地整理中出現的問題

（一）土地整理理論缺乏，規劃的整體控制作用不夠。土地整理在我國開展的時間不長，土地整理的科學體系尚不夠健全，缺乏其自身的理論基礎，土地整理的研究成果還不多見。在幾十年的土地整理實踐中，如何整理，土地管理部門和其它相關部門雖然開展了大量研究，但研究上作有的是建立在經濟學基礎上，有的是借鑒生態學的原理，缺乏充分的科學依據和指導思想，整理過程也缺乏嚴格的規范，揭示的不是整體整理上作的運行機制和操作體系，造成土地整理的主觀性、隨意性、片面性等一系列問題[3]。比如說大多數地方在沒有編制土地整理規劃情況下就已開展了土地整理上作，雖取得了一些成功的經驗，但由于缺乏合理的規劃指導，使各地土地整理上作帶有很大的隨意性。因此，土地整理有待發展形成其自身的科學理論基礎。

（二）政府官員片面追求形象工程，可持續發展的觀念不強。

1、將土地整理等同于土地平整。時下，土地整理形象土程的政績標志在地方官員的心里已經打上了深深的烙印。土地整理為了一味追求政績，一些領導超前意識特別強，不論自然條件如何，均要求農田實現“田成方，樹成行；路相通，渠相連；旱能灌，澇能排”的標準。大量的土地平整土程費用占去了土地整理費用的一半以上，也缺乏土地整理方面的專家，誤將土地整理等同于土地平整。

2、片面的追求數量，忽視了對質量的重視。為了實現耕地總量動態平衡，需要大量的開發整理土地，而結果是很多地區整理出的耕地質量低劣，即新開墾的耕地質量遠低于被占用的耕地質量。普遍存在政府對土地整理的目標過分強調數量的增加，而忽略了質量的提高。由于受耕地總量動態平衡目標的制約，很多地方開展土地整理只是為了完成折抵建設占用的耕地的任務，責任心不強，造成許多不能增加耕地面積而能提高耕地質量的整理項目如中低產田的改造難以開展，甚至整理后的耕地質量也難以保證。還有部分原因是：建設占用大多是城鎮周圍和交通沿線質量高、投入多、設施好的良田，而開發復墾增加的大多是邊遠地區的耕地，質量較差。數量能持平，其生產能力已經下降，開發補充少，我國耕地生產能力下降更多[4]。

（三）土地權屬紊亂，整理時糾紛不斷。由于歷史遺留問題，土地制度歷經變遷，當前，相當一部分為農用地的土地所有權不明確，實際使用者與登記的使用者不一致，有些甚至根本未進行過確權登記。有些土地使用證記載的權屬界線模糊，不能準確反映權屬界址，在土地整理過程中，由于土地帶來增值收益，造成土地所有者之間的矛盾不斷激化，偶爾造成沖突。很多情況下，在土地整理過程中，農村土地權屬問題難以得到確認，而且農民往往不具有相關的法律意識，當土地整理完成后，雙方對各自取得權利義務理解不一致，導致糾紛不斷。農民在維護自己權益方面力不從心，不能保護自己合法權益。

（四）土地整理資金投入嚴重不足。土地整理需要投入較大數量的資金，盡管國家實行土地整理專項資金制度，但是各地經濟發展水平差異很大，在實踐中土地整理大多體現為政府行為，土地整理的資金來源匱乏，土地整理的資金主要來源于政府的土地開發整理專項資金。土地開發整理專項資金是指省級專項用于土地開發整理的資金和中央補助專項用于土地開發整理的資金。其來源為：（1）耕地開墾費；（2）新增建設用地土地有償使用費；（3）用于農業土地開發的土地出讓金；（4）土地閑置費；（5）財政預算安排的開發耕地專項資金；（6）中央補助的土地開發整理資金；（7）按規定用于土地開發整理的其他資金。許多地方財政普遍吃緊，沒有固定的投資來源，使得政府用于土地整理的資金運作上發生困難，沒有可靠資金保障土地整理順利的進行下去。

（五）土地整理政策法規缺乏配套，權屬調整難以進行。土地整理必然涉及土地類型、數量、用途等要素的變更，有時還會發生跨權屬單位的土地置換，這就涉及單位之間土地權屬的重新調整、補償，于是，清理和明確土地權屬關系、避免權屬糾紛就顯得尤為重要[5]。由于農民承包的土地比較分散，土地整理整理的過程中勢必會打破現有的土地權屬界限，較大規模的土地整理還可能需要在村民組之間協調。但是農村現行下耕地承包經營合同三十年不變，使土地調整難以進行。土地開發整理權屬調整的原則、程序、方法、異議處理和權屬調整后土地分配與確權落實等情況，必須要有健全的法律法規給予保障，以便于土地整理工作的順利進行和保護農村土地使用者的合法權益。但是我國迄今為止尚未頒布土地整理的法律、法規，這在一定程度上制約了土地整理上作的深入開展。

三、對土地整理的對策與思考

1、加快土地制度創新，積極探索農村土地整理制度改革。嚴格執行耕地保護政策，落實國家關于土地管理方面的法律法規，提高土地執法人員的素質，做到有法可依、執法必嚴、違法必究。開展對土地資源的數量、權屬、用途等基本情況的調查工作，加強政府對農村土地整理的監督和管理。農村土地制度的缺陷，表現在缺乏明確的土地經營管理制度，土地是農村最基本的生產要素，政府仍熱采取行政手段而非市場的手段運作土地，采取直接的手段而非間接的手段對農村土地整理進行經營管理，這種管理帶來的后果帶來了土地資源的嚴重浪費，不能有效配置資源。對土地的管理政府應該在土地利用規劃、地籍管理、土地地價監管、耕地保護政策方面進行嚴格控制，在土地經營方面應該交給市場調節，從而從宏觀上對土地資源進行有效監督。另外，應加強土地整理權屬登記管理和地籍檔案管理工作。農村土地整理制度改革的思路與對策，按照中央關于部署城鄉統籌發展和建設社會主義新農村的要求，加強農村土地的調研和立法工作，完善農村土地整理機制。針對農村土地市場機制不健全的情況，加大對農村土地市場服務體系的投入，以保障農民的土地財產權利，促進農村經濟發展。

2、盡快明晰農村土地的產權主體，以解決土地整理過程中的糾紛。土地整理的過程中經常伴隨著土地產權轉移，也就是土地產權不斷流動以實現資源配置得以合理化的過程。產權關系明晰才能提高主體的積極性，只有產權關系明確、產權界定合法，才能使農村土地資源都得到有效配置。當前，農村土地產權制度已不適合經濟發展的要求，農村土地產權未能清晰界定各主體的權利、責任和利益，形成各利益主體之間的經濟和法律的關系及利益制約關系。土地法律規定村民委員會或農村集體經濟組織擁有農村集體土地的經營管理權和發包權，但是，這里顯然隱含了權力的沖突，村委會或集體經濟組織的管理權與政府的土地管理權打架，村委會或集體經濟組織的經營權與農戶的承包經營權打架[6]。要規范土地整理，首先要解決的問題是要明晰農村土地的產權主體，土地整理是對已利用土地進行治理、調整和重新配置的過程，通過土地整理往往改變了土地的現狀，原來的權屬界線、用地位置、土地質量和性質發生了很大的變化。為了保證農民經過整理的耕地面積不減少、質量不降低。應進一步加強土地整理中的權屬管理，將確權定界工作做實做細，權屬調整要充分尊重農民的意愿，征求廣大農民群眾的意見，共同制定權屬調整方案，還需建立和完善土地整理法律制度，對土地權屬調整的程序、原則和標準，以及權屬爭議的解決方法做出具體的規定，這樣不僅可以使土地整理中的權屬調整程序化、規范化，而且可以從法律層次上保證權屬調整的公平性，保護農民權益不受侵犯。

3、擴大土地整理的資金來源渠道，鼓勵正常的投資行為。目前，我國大多數土地整理項目的資金籌措還是以國家為主、以政府有限的土地整理資金來解決日益緊張的人地關系，不能大規模的進行土地整理。資金問題的解決是開展土地管理上作的關健。資金來源應在以國家投入為主的前提下，積極籌集其它渠道的資金，如政策性信貸融資、財政信用融資和爭取國際援助等;地方部門也可由政府通過貸款、發行債券；鼓勵有條件的集體經濟組織和個人進行資金投入。允許民間資金進入土地整理市場，鼓勵正常的投資行為，擴大資金來源。

4、將土地整理看著是系統工程，而非單純的土地整理行為。土地整理作為系統性工程，實施中涉及田、水、路、林、村的綜合改造，會涉及到土地、農林、水利、交通、城建等諸多部門，各部門必須密切配合才能搞好。土地整理不再是僅僅為了提高農業產量，而是更注重改善人民的生存環境。通過土地整理，追求經濟、社會、環境效益的統一和諧。土地整理是一項涉及多學科、多部門、具有多目標的復雜的系統工程，土地整理需要將地理學、土壤學、水利學、生態學、環境學、經濟學、工程學、管理學、農學、林學、系統學等學科中的有關理論和方法進行引進和優化組合，土地整理作為一項系統工程，在實施過程中，必須遵循自然規律，注重生態保護，堅持保護生物多樣性和生態平衡的原則，注重土地資源的可持續發展[7]。農村現代化進程中，如何兼顧綜合效益將顯得越來越重要，在土地整理中應加強與其它相關部門的合作，做到社會效益、經濟效益和生態效益的有機綜合。

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1.1資金投入模式

土地整理需要巨額資金的支持，其資金渠道是否暢通穩定，是土地整理能否達到目標的關鍵。目前，中國土地整理項目的資金來源主要有國家、地方政府、鄉鎮村集體、社會經濟組織以及個人等。據統計，近5年來，研究區有國家投資的土地整理項目12個，共投入資金32656.27萬元，整理土地11898.87hm2；有省級投資土地整理項目5個，共投入資金7547.84萬元，整理土地1763.62hm2；有市級投資土地整理項目17個，共投入資金11521.26萬元，整理土地3529.73hm2。可見，研究區土地整理采取的是國家和地方政府投資為主的資金投入模式，國家和地方政府投入的財政性資金是該區土地整理項目的主要資金來源，具體包括：新增耕地折抵的建設用地指標收入、耕地占用稅、耕地開墾費、土地出讓金和土地有償使用費等土地整理專項資金。

1.2組織模式

目前，農村土地整理的組織模式主要有：（1）地方申報、政府立項，隸屬于政府的土地管理部門運作模式。（2）在有一定經濟實力和有成片待開發整理土地的地方，集體組織投資模式。（3）農戶自發開發整理，政府適當補償模式。（4）農地整理公司模式。即把農地整理規劃設計、項目區各項工程設計、項目施工等交給具有一定專業技術水平和資質的企業來組織[20]。據調查，研究區土地整理工作主要由政府統一組織和開展，即由隸屬于當地政府的國土管理部門逐級向上申請，爭取將土地整理項目列入各級政府的投資項目，包括國家級項目、省級項目和市級項目。在項目的組織過程中，首先，當地政府是規劃者，通過反復調研、評估和論證確定項目目標，對項目進行科學合理的規劃設計；其次，當地政府是采購者，在項目建設施工階段，以采購者的身份將項目向社會公布，通過市場化運作吸引具有建設資質的公司或企業參與項目建設；再次，當地政府是管理者，通過組建項目領導小組，建章立制，實行項目法人制、公示制、招投標制、合同制、監理制，嚴格資金管理等，對項目從啟動實施建設到驗收進行全程跟蹤督查，確保項目質量。

1.3作業模式

研究區資源之長是土地資源豐富，之短是優質農田較少。因此，研究區土地整理的重點在于中低產田改造，即通過農田水利、道路工程和農業生物措施相結合的方法，對中低產田進行治水改土，平整歸并零星地塊，整治道路溝渠，實現溝渠路橋涵閘全面配套，建設灌排分設、旱澇保收的高產穩產田。該區土地整理項目主要采用土地平整工程、農田水利工程和道路工程“三大工程”相結合的作業模式。其中，土地平整工程主要是根據地塊所處的地形特點、土壤等自然條件和土地利用現狀，遵循“大彎就勢、小彎裁直”的原則，充分考慮原有田塊的布設方向和挖填平衡，采用機械平整，將項目區內的耕地統一平整為便于機械化耕作、方便灌溉的規范田塊，從而改善田地的耕作方式和水土涵養條件，滿足作物高產穩產對水分及土質的要求。農田水利工程主要根據項目區的實際自然條件，結合基礎設施分布現狀，修建及改造水池、水溝和水渠，完善農田水利設施，通常采用明渠灌溉、明溝排水的灌排模式。道路工程主要是根據項目區田塊特征和溝渠布局情況，充分考慮地質、水文、地形等自然條件和生產力狀況，按滿足農業生產的需要和農產品運輸的基本要求，本著盡量少占土地的原則，結合已有路網進行規劃，改善交通條件，通常布置田間道、生產道2個等級。

1.4權屬調整模式

一般說來，土地整理前，耕地地塊瑣碎、分布零散、形狀不規則，土地整理后，地塊集中連片、形狀規整。可見，土地整理不可避免地要打破原有權屬界線，使地塊和四至發生變動，同時耕地的質量和數量也將發生改變。因此，土地整理不僅要完成各項工程措施，還應在尊重自然規律、農民意愿和原有產權的基礎上進行土地權屬調整，這是土地整理的一個突出特點，也是土地整理區別于其它農村基本建設項目的重要標志。土地整理項目的實施既要為項目區群眾帶來實惠，又要切實保護其合法權益，避免產生新的土地糾紛，因此土地權屬調整可以說是土地整理項目工作中的重中之重，權屬管理與調整的正確與否，直接關系到農村經濟社會的穩定及項目的成敗。在權屬調整工作上，研究區大部分土地整理項目均遵循如下方法步驟：（1）項目批準后，組織成立項目權屬調整領導小組；（2）土地整理前，進行土地清查，明確權屬，并進行勘測定界、丈量面積和登記造冊；（3）堅持土地整理前后面積基本不變和尊重沿襲傳統、集中連片的原則，通過民主協商，按項目區內組織的原有土地比例，沿田間道、林帶、溝渠等調整權屬界線，確認邊界四至，埋設界樁；（4）制定土地權屬調整實施方案，并經過項目區內原承包戶70%以上的群眾通過，并由各村民小組簽訂《承諾書》；（5）項目完工后，由鎮政府協商將經整理后的土地面積分別返還各村委會、村小組，最后由村小組將耕地返還給原承包戶，并組建聯合工作組對承包戶進行調查訪問，妥善處理農戶意見；（6）由土地主管部門進行土地權屬變更登記。

2模式分析與優化

2.1資金投入模式分析與優化

研究區土地整理資金主要來源于國家和當地政府，途徑較為單一。國家和地方政府投資的土地整理項目由于資金有保證。因此，一般來說建設規模大、工程質量高、實施效果好。然而，這類項目審批程序嚴格，周期較長，且數量有限，不利于土地整理的廣泛開展，加之土地整理量大面廣，投資需求巨大，僅靠國家和地方政府投資并不現實。筆者認為，隨著研究區社會經濟水平的提高，可以引導社會廣泛參與土地整理，研究制定鼓勵土地整理的相關辦法、規定，在政策、資金、稅收等方面予以優惠，為土地整理提供良好的軟環境，多渠道籌集項目資金，采取多樣化的資金投入模式。如通過延長整理土地承包期、對整理土地進行補貼或減免相關稅費等優惠政策，鼓勵具有開發能力的社會組織投資土地整理，使其在為自身贏得效益的同時又盤活土地資源；又如運用市場化融資手段和運作方式，鼓勵群眾投工投勞、投資聯合進行土地整理。當然，社會投資的項目較國家和地方政府投資的項目規模要小得多，但投資少，時間短，見效快。

2.2組織模式分析與優化

土地整理屬于公共基礎設施建設領域，資金占用量大，投資回收期長。筆者認為，研究區可嘗試引入市場機制，變政府統一組織的土地整理為政府科學引導規劃，公司、企業等社會群體籌資組織開展的土地整理，即由當地國土資源管理部門先行對項目進行可行性研究及規劃設計，然后通過招標、協議、合資、合作等方式選擇有實力的公司或企業籌集土地整理資金并完成工程建設，并由國土資源管理部門實行監督及主持驗收。項目完成后，企業（公司）或可根據與國土資源管理部門商定的收費方式收取新增耕地折抵建設用地指標收入和農田水利工程的使用費，并獲得長期的新增耕地使用權，再通過出讓、出租等方式回收資金；或可統一經營整理土地，按照土地面積向農戶支付土地使用租金，農戶租出土地后，可進入企業打工等。上述組織模式對土地整理而言，既拓寬了資金來源渠道，又能保證項目質量，同時還可防止企業（公司）為追求利潤而盲目開發土地后備資源，破壞生態環境；對企業（公司）而言，土地整理是一項長期而有保障的投資，可產生直接的經濟效益。

2.3作業模式分析與優化

由此可以看出，改善和保護生態環境既是土地整理的題中之義，也是土地整理的目標之一。土地整理效益不僅是耕地面積、經濟收入的增加，還應該包括物種多樣性和景觀多樣性的提高、土地生態系統穩定性的增強、生態環境質量和人民生活質量的改善。但從研究區目前開展的土地整理情況來看，土地整理還處于起步階段，其目標主要還是對中低產耕地進行改造，提高耕地質量，增加有效耕地面積，并以此作為判定土地整理效果優劣的標準，較少考慮農業生態環境的建設與改善，集中表現在：（1）研究區土地后備資源多為荒草地、灘涂和裸土地，有些項目缺乏對灘涂生態功能的考慮而大面積開發，給農田生態系統帶來了極大的不確定性和風險性，環境風險日益增加；（2）絕大部分土地整理項目的建設內容多由土地平整工程、農田水利工程和道路工程構成，缺乏農田防護林網等生態工程建設。農田防護林網有以下3個優點：（1）可以涵養水源、保持水土、防治水土流失；（2）可以為溝渠提供陰影，緩和水溫變化，為野生動植物制造棲息的有利環境；（3）可以增加生物多樣性及增強生態系統的穩定性，改善農田小氣候。可見，防護林的缺失，勢必對農田生態系統造成不利的影響。研究區的經濟發展實情決定其當前的土地整理還不可能把生態目標置于中心位置，但也不能因此而忽視生態因素。今后，研究區的土地整理項目應堅持體現數量、質量與生態保護并重的原則：一方面，加強土地整理對環境評價的分析，特別在生態環境條件比較脆弱的地區，必須在認真調查土地后備資源、水資源和生態環境等因素的基礎上進行科學論證，避免造成新的生態環境問題；另一方面，在規劃與實施過程中，必須要有一個系統觀念，充分考慮土地系統內部和外部的各種聯系，在可行性分析的基礎上，將土地整理作為一項長期工程進行統籌規劃，系統整理，處理好土地整理與經濟發展、生態保護等方面的關系，實現土地資源的可持續利用。另外，在農田水利工程方面，目前研究區主要采用明渠灌溉、明溝排水的灌排模式。從節水節地上考慮，溝渠整理可進行進一步優化，采用明渠（溝）與暗渠（溝）相結合的模式，將農、毛溝渠等輸水量較小的地面溝渠用PVC管等地下防滲管道代替。值得提倡的是，研究區的土地整理項目在進行溝、渠、路設計時，沒有一味地追求混凝土化和高品位設計，而是盡可能地采用土、石等天然工料，保持了土地原有的自然風貌。

2.4權屬調整模式分析與優化

權屬調整關系到農民的切身利益，是一項十分敏感的工作。研究區權屬調整堅持土地整理前后面積基本不變和尊重沿襲傳統的原則，采取等質、等量的權屬調整模式。毫無疑問，土地整理為土地集中規模經營創造了條件。然而，通過對研究區項目實施效益的跟蹤調查，大多數項目區的土地規模化經營和集約化發展并未得到充分體現，農業產業化有待進一步加強。因此，為實現土地經濟效益最大化，提高農業生產效率，還需積極推動土地使用權的流轉和農業產業化的發展。筆者認為，研究區在現有等質、等量的權屬調整模式的基礎上，應隨著當地生產力及社會經濟發展水平的提高，根據土地整理、土地利用中存在的問題，把強化土地使用權放在首位，真正做到產權明晰、可靠、穩定和長期，同時賦予農戶土地使用權轉包、出租、抵押、繼承、互換、入股以及買賣等農地流轉權，促進土地適度規模經營。

3結論與建議

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關鍵詞：土地整理；政府；規劃

一、前言

我國土地整理實行的是一種以行政職能為主導的土地整理運作模式，即以行政權利推動為主，參與主體也是政府部門或其委托的有關機構，從組織、投入、參與、實施到管理完全“行政一體化”。客觀的說，在我國城市土地整理工作開展的初期階段采取政府投入、實施、管理于一體的運作模式，對于推進土地整理工作的開展具有實際意義。但是，隨著工業化、城市化的迅速發展，土地利用變化十分迅速，尤其是土地整理的規模不斷擴大，傳統的土地整理運作模式的弊端不斷突現，如融資渠道單一、資金缺乏、難以調動土地整理意識、規劃設計不到位、缺乏公眾參與、產權與利益分配制度不完善等問題與不足，嚴重影響到城市土地整理工作的質量和效益。因此，在經濟迅猛發展，城市結構急劇變化的今天，必須探索一套適合城市發展的土地整理模式。

二、城市土地整理模式

1、政府主導型

政府主導型在具體實踐中主要分為征購式整理和重劃式整理兩種：①征購式土地整理是指政府采用強制的手段運用土地征用、征收的方式開展的城市土地整理。在這個過程中，土地產權從原有居民的手里被政府強制轉移到開發者手里，原有居民不享有參與公平談判的權利，只能被動地接受征地補償或安置。②重劃式整理是指政府與居民建立平等的合作關系，以成本共攤、利益共享的方式開展的建設用地整理。從本質上看，重劃式整理是一種以公平談判、保留產權為前提的土地聯合開發。在整個開發過程中，原有居民保留其土地支配權(在我國主要表現為土地使用權)，而不是像征購式整理中土地產權被政府強制剝奪。鑒于我國城市土地整理在組織管理上涉及層面廣、操作程序較為復雜，在實施過程中資金投入大、運行周期長等原因。以“成本共攤、利益共享”為中心的重劃式土地整理更適合與當前城市土地整理的發展趨勢，是一項促進城市土地高效、可持續、公平利用的組織管理模式。有利于解決融資渠道單一、資金缺乏，有利于調動公眾參與的積極性，有利于加強土地整理意識，有利于解決產權與利益分配制度不完善等問題。

2、規劃主導型

我國土地開發整理工作的開展，首先由國家組織編制《全國土地開發整理規劃》，各省、自治區、直轄市國土資源部門要以《規劃》為依據，組織編制省級土地開發整理規劃。在某種程度上《規劃》在我國具有法律效應，各地都應加強對《規劃》實施和土地開發整理規劃工作的認識，采取有效措施，全面貫徹實施《規劃》，發揮規劃對土地開發整理活動的宏觀調控和引導作用，促進土地開發整理活動健康、有序開展。土地開發整理規劃是土地利用總體規劃的補充，制定時一定要在城市總體規劃和相應專項規劃的指導下，處理好近期和長遠關系、土地開發利用與生態保護的關系，是科學指導土地開發整理活動的重要依據，對規范土地開發整理活動，保護和改善生態環境，確保耕地占補平衡，實現耕地保護目標具有重要意義。城市土地整理規劃可以從多方面與其它規劃進行比較分析，從空間范圍上看，它是土地利用規劃的一個專項規劃，也是城市規劃的一個詳細規劃。

3、舊城改造模式

近十幾年來，隨著城市經濟結構調整與城市化進程步伐的加快，部分城區土地配置效率低下、房屋破舊敗壞、基礎設施滯后、歷史風貌與景觀特色喪失等問題日益突出，出現了舊城衰敗的現象。舊城改造就是針對城市舊區環境較差、標準偏低、規劃落后、經濟衰退而進行的自我改造過程。城市發展的過程是一個不斷更新改造的新陳代謝過程，其積極意義在于阻止城市衰退，促進城市發展。由于城市發展慣性的作用，城市內部組織系統的變化調適往往滯后于發展變化，導致功能性和結構性衰退。舊城改造模式的運作方式 (1)“健身運動”式改造。指針對城市的物質性老化和結構性、功能性的衰退，所采取的改善物質環境，通過舊城改造不斷地調整、完善城市結構與功能的措施。此時，城市更新的首要動因不再是有形磨損，而是無形磨損。(2)大規模改造。大規模目的是為給城市中心區注入新的活力，并提高落后地區的可居住性。大規模改造對城市形體進行改造，有助于產業結構與生產布局的優化，但也帶來了一些負面影響，如破壞了現存的鄰里關系：在級差地租的作用下，城市中心區土地的強化利用導致了中心區的衰敗；破壞城市有機機能與歷史文脈等等(3)“小而靈活”的漸進式改造。指順應城市發展，由社區自身組織的謹慎漸進式改造。這一方式包容多種功能的逐步的改造，取代單一功能的迅速改造；謀求社區居民與地方政府、開發商、學者和專業技術人員等多方合作；嚴格控制歷史保護區內的建設活動；推進社區環境的綜合整治、社區經濟的復興和居民參與下的鄰里自建；規劃社區以改善社區環境、創造就業機會、促進鄰里和睦為主要目標。

三、城市土地整理模式運作管理

城市土地在整理的過程中，其組織管理和實踐應用是相互聯系、相互影響的，采取合適的組織管理模式，選擇適宜的應用模式是實現城市土地整理效益最大化的關鍵。

1、合理選擇土地整理項目區

合理選擇土地整理項目區是項目建設關鍵的第一步，應遵循以下原則組織進行：(1)項目區完整性原則，要求在選擇項目區時重點考慮具有一定規模、區塊相對集中連片、保持相對完整、并能體現規模效益的項目區。(2)突出重點、循序漸進原則，要求土地整理項目應根據土地整理規劃，結合地方經濟和自然條件，采取適宜的土地整理模式，有計劃、有步驟地開展土地整理工作。(3)數量、質量、生態三者統一原則，以提高城市土地產出率為目的，堅持提高整理數量、加強整理質量和重視生態環境三者的統一。(4)合理利用土地、效益顯著原則，充分體現合理利用和保護土地資源，以經濟效益、社會效益和生態效益的綜合效益為實施目標

2、進行項目可行性研究

城市土地整理項目可行性研究要求在充分了解自然資源特征，摸清土地利用問題，掌握土地已有生產條件，并進行景觀生態評價的基礎上，科學選定整理目標、任務，綜合配置建設工程，以及合理利用自然資源和生產條件解決土地利用問題，提出綜合生產能力、改善生態環境、并取得最佳綜合效益的土地整理項目可行方案。可行性研究質量如何直接決定著一個項目的成敗。

3、加強土地權屬管理

城市土地整理無論采用何種模式，操作過程中都要涉及到土地置換和權屬變更，可以說土地權屬管理貫穿于土地整理全過程，從整理前的權屬現狀確認到整理后的土地登記。如果土地產權不清與利益分配不公，不僅不利于整理工作的開展，而且會給整理工作帶來很大困難。所以必須完善相應制度，理清和明確土地權屬關系。一是建設用地整理前要依據土地調查和土地登記資料，認真做好整理前權屬狀況的確認；二是對涉及土地權屬調整的一定要依法確認調整后的權屬，進行變更登記，防止引發土地糾紛；三是要注意保護居民利益，充分尊重原土地產權人的意愿，根據所擁有的產權比例和投入成本分配整理后的利益。

4、資金籌措與管理

資金落實是土地整理的中心環節，也是城市土地整理順利展開的重要保證。在海外城市整理的資金來源主要來自四個渠道：業主自籌資金、政府資助、土地整理基金和與其他機構合資。目前，我國城市土地整理資金的主要來源是財政撥款與銀行貸款，在實踐中存在很多問題。本著大眾參與和誰受益誰付費的基本原則，參考海外城市土地整理的成功經驗，因此，我國的城市土地整理也可以采取多種籌資措施，形成一個以政府為主導，以市場為依托，多方參與，以地生財的資金籌集制度。■

參考文獻

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[關鍵詞] 土地利用 土地開發整理 目標

土地資源作為人類生存和發展的首要資源，土地資源的可持續利用是社會可持續發展的基礎。土地整理是實現土地可持續利用的有效手段，通過對土地的整理，可以更好地協調人地關系，實現土地資源的優化配置，為國民經濟持續健康發展提供強有力的保證。

一、區域狀況

資溪縣地處江西省東部，位于東經116°46′～117°17′，北緯27°28′～27°55′，東臨福建省光澤縣，南交黎川縣，西北交金溪縣，東北界貴溪市，有“江西東大門”之稱，鷹廈鐵路、316國道穿境而過，是由贛入閩的主要通衢。資溪地處閩贛交界的武夷山脈中段西側，縣境東北部至西南部橫亙著武夷山脈，形成東南高西北低的地勢。山地切割較深，地勢復雜，頂部較平緩，土層較厚；中下部或下部懸崖峭壁，溝谷縱橫，除谷地之外，土層較薄。丘陵主要分布在中部和西北部，海拔高度100～300m，相對高度50～200m。多為緩坡寬谷，土壤較肥，是縣內主要農田耕作區，經濟林分布較多。

二、土地利用的特點

1.自然生態保存完好，森林旅游資源極為豐富

資溪縣自然生態保存完好，森林旅游資源極為豐富。全縣森林覆蓋率高達88.23%，生態環境質量位居全國第七、全省第一，空氣質量指數高達95.96，被譽為“天然大氧吧”。資溪縣是中國生態旅游大縣、中國十佳最具發展潛力的旅游大縣、中國十佳原生態旅游大縣，被專家譽為“華夏翡翠、人類綠舟”。大覺山景區入選“新贛鄱十景”，馬頭山自然保護區、大覺山大峽谷漂流入選“江西百景”。

2.土地利用程度高，可開發的未利用地相對較少

資溪縣的土地利用率達到98.23%。未利用地相對較低，僅有2178.37公頃，為資溪縣土地總面積的1.77%，今后土地利用的方向是在充分挖掘未利用土地，將其轉換可利用土地外，還需對已利用土地不斷挖潛，提高土地利用的綜合效益的同時。

3.土地利用以農為主，林業產業有特色

資溪縣土地利用結構中以農業為主，農用地面積占全縣土地總面積的比例高達96.62 %。全縣林地109002.96公頃，森林覆蓋率88.23%，遠高于全省平均水平。林業同時也是資溪縣經濟發展的支柱產業之一，在資溪的經濟發展中有著舉足輕重的作用，林業總產值超過農業總產值的一半，林業提供的農民收入也占全年農民人均收入的近四分之一。

三、土地利用存在的問題

1.耕地面積減少，人地矛盾日益突出

全縣耕地呈現逐年減少的趨勢，由10000.70公頃減少到8111.24公頃，共減少1889.46公頃。由于人口呈明顯上漲趨勢，資溪縣人均耕地持續下降，人均耕地由0.091公頃減少到0.07公頃，保護耕地迫在眉睫。

2.建設用地和農業用地矛盾比較突出

隨著經濟的迅速發展，需要大量的建設用地，而建設用地的主要來源是農業用地。資溪縣建設用地共增加113.01公頃，居民點及工礦用地共增加29.58公頃；在農村居民點減少40.30公頃的同時，建制鎮用地也增加了65.99公頃；獨立工礦用地由57.30公頃增加到63.37公頃，凈增加6.07公頃。建設用地中新增居民點用地主要來源是耕地、林地和園地，新增獨立工礦用地主要來源是林地，新增交通運輸用地的主要來源是耕地和林地。由于大量的農業用地被建設用地占用，建設用地和農業用地矛盾變得比較突出。

3.城鄉居民點用地結構不合理，農村建設用地粗放利用狀況仍然存在

全縣農村居民點用地較為分散，城鄉人口結構與居民點用地結構不合理的問題較為突出。全縣城鄉居民點用地總面積1330.09公須，其中建制鎮用地364.99公頃，占27.44%，農村居民點用地965.10公頃，占72.56%；而同期城鎮和農村的居住人口占總人口的比重分別為36.83%與63.17%。按照人均計算，城鎮人口人均城鎮用地人均114.02m2，鄉村人口人均農村居民點用地人均140.90m2。隨著資溪縣城鎮化水平不斷提高，但在城鎮建設用地面積大幅度增加的同時，農村居民點用地急劇減少，農村建設用地粗放利用狀況進一步加劇。隨著大量農村勞動力走向城鎮就業，資溪縣人口城鎮化的進程步伐加快，一些農村居民點居住戶數減少，“空心村”、“獨家院”現象比較普遍，農村居民點土地利用率低下。

4.后備土地資源較少，開發利用難度較大

后備土地資源開發利用難度大主要體現在以下幾個方面：一是資溪縣人均耕地數量不足，后備土地資源開發主要是開發耕地，需要使表層土壤適于作物生長，但難度較大；二是后備土地資源的地貌、土質、石礫含量及地質構造等自然因素制約了土地開發難易程度。三是開發資金、技術水平和物力條件。復墾開發資金尚未實行專項管理。雖然各級地方政府每年都投入一部分資金用于土地復墾開發和農田整理。但是，資金的籌集、使用、管理和監督，還未形成制度化和規范化。而且，隨著土地復墾開發難度的加大，即使每年新增耕地數量不變，而每年對資金的需求卻在增大。這給資金的籌集和使用帶來了一些新的問題，將成為今后一段時間內制約該市土地復墾開發和整理的重要因素之一。

四、土地開發整理的目標

1.十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地；保持耕地總量的動態平衡，穩定基本農田保護面積；因地制宜開展土地開發整理；提高土地利用率和土地質量，優化土地利用結構；改善土地利用條件，促進土地資源可持續利用；保護和改善生態環境。

2.在保護和改善生態環境的前提下，宜農未利用土地資源得到適度開發，土地整理全面、有序展開，確保土地整理開發補充耕地的數量和質量，不低于建設占用的耕地；土地利用效率明顯提高，促進土地資源集約、合理利用和經濟社會的可持續發展。

參考文獻

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[2] 張蓓，.探析土地整理的問題及對策[J].測繪與空間地理信息，2011年8月，第34卷第4期，267～269.

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趙俊義

   黨的十四屆五中全會強調指出：“在現化化建設中，必須實現經濟和社會的可持續發展為重大戰略決策，科學、合理地利用各種資源，實現資源垢可持續利用。”這是十分正確的論斷。作為總量一定的土地資源，要實現其可持續利用，我認為，主要應從搞好土地整理來實現。本文僅就這一問題，談談自己的粗淺看法。

一、土地整理是實現我國土地資料可持續利用的根本途徑

所謂土地整理，按社會科學家的說法，就是在一定的區域內，依據土地利用總體規劃或城市規劃所確定的目標和用途，采取行政的、經濟的、法律的、工程技術的等手段，對土地利用現狀進行調整、改造、綜合治理，提高土地利用率和產出率，改善生產、生活條件和生態環境的過程。土地整理在我國源遠流長，如果追溯歷史的話，可對上溯到殷周時代的“井田制”。以后如曹魏時的“屯田”；唐宋時的“均田制”，明清時的“屯田墾荒”及“更名田”等等，都積極鼓勵勞動人民開發整理土地，耕地面積不斷增加。僅清初的一百年里，全國耕地面就增加了百分之四十。解放后，我國進行的小流域綜合治理，幾次大規模的農田基本建設，農業綜合開發等，在一定意義上都屬于土地整理的范疇。通過這些措施的治理，對加強和鞏固我國農業的基礎地位，保持糧食的穩產，高產和社會的穩定起了重要的作用。當前從上海、江西、山東、河南、廣東、河北等地興起的土地整理的實踐證明：土地整理符合中央提出的適應“兩個根本性轉變”和實現耕地動態平衡的要求。是一條走集約利用，內部挖潛，永續利用土地資源的好路子。通過土地整理，可以把“荒”（荒山、荒地、荒灘）、“廢”（工礦企業造成的廢棄地）、“閑”（廠礦機關單位的閑置地）的土地充分利用起來，實現土地的再度開發利用。土地整理帶給經濟和社會的效益是巨大的、無法估量的。其效益主要表現三個方面：一是通過農田整理可以增加大量的耕地。由于我國長期對土地的粗放利用，造成現有耕地和其他土地的“荒”、“廢”、“閑”較多，因而內在潛力很大。據典型調查，農地整理可以增加耕地面積5—10％。按此推算，全國可以增加耕地面積約兩億畝，相當于1990年耕地總數的13．9％。二是通過對存量土地的整理，可以控制城市外延，減少占用耕地。如河北省邢臺市、通過舊城改造，可以使城市建設10年不外擴。據資料統計：我國目前城鎮和農村居民人均用地面積已達153平方米。如果通過舊城改造，治理“空心村”，盤活存量土地，提高容積率等治理措施，將人均用地逐步降到100平方米，能提供建筑用地的需要。三是土地整理，具有廣泛的區域性。可整理的資源分布在全國各個角落，而且土地類型多種多樣。這種情況，尤其對于既要為經濟發展提供必要的建設用地，又要為實現耕地總量動態平衡目標，而且耕地后備資源稀缺，人地矛盾日益突出的東南地區，應主要依靠土地整理來實現。由此可見。土地整理是我國土地資源可持續利用的根本途徑。

二、如何搞好土地我認為主要從以下六個方面進： 1、加大宣傳力度。土地整理是近幾年來國內理論界提出解決土地開發利用，實現土地資源可持續利用的一條新途徑。新《土地管理法》明確規定：“國家鼓勵土地縣鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合治理，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。”土地整理不僅是農村、農業、農民的主要工作，也是我國經濟和社會發展的一項戰略性措施。鑒于當前的社會對土地整理觀念淡薄，特別是縣鄉一級黨政領導還缺乏這方面認識的現狀。當前應主要抓好二個方面的工作：一是對社會的宣傳。不但土地管理部門要大力宣傳，并且農業、水利、城建以及新聞宣傳單位、也應加強這方面的宣傳。使之造就一種社會輿論氛圍，形成全社會的一種共識。二是對領導的宣傳，特別是對縣鄉一級領導的宣傳。可根據本地區的實際情況，開辦各種形式的培訓班，或座談會，或講座等，進行政策、法律、法規、技術等方面的學習，增強領導干部對土地整理的時代感，緊迫感和責任感的認識，從而認真抓好這方面的工作。

2、周密規劃，土地整理是一項綜合性的系統工程，涉及到方方面面。因此，在編制規劃時，必須圍繞土地利用總體規劃、城市建設規劃、通盤考慮各種工程措施，確保工程設施按規劃，有步驟地進行。根據先進地區的經驗，在編制土地整理規劃時，應主要注意四個方面的內容：①山地以小流域為單元，在流域內，對田、水、路、林、村全面衡量，合理布局。②村鎮土地要會同有關部門，對原制定的村鎮規劃進行修訂，重新界定村莊，居民點和鄉鎮界線，繪制材莊和鄉鎮駐地規劃圖。逐步做到三個集中。即農民住宅向中心村和小集鎮集中：鄉鎮企業向工業園區集中；農田向規模經營集中。③改造中低產田。改善耕作層，移土回填，使瘦田變良田，低產變高產。④舊城改造。清查“荒”、“廢”、“閑”，挖掘城鎮存量潛力，控制城鎮外延，解決城市建設用地需求。通過土地整理，使農村成為規模經營，適應農業現代化的農業園區，城市成為容積率適中的現代化城市。

3、科學組織。土地整理是政府行為，從編制規劃、制定政策、籌集資金到組織實施都應政府的統一領導下有條不紊地進行。主要表現在四個方面。一是要建立機構。土地整理是一項長期而艱巨的系統工程，也是部門義不容辭的責任，必須持之以恒，常抓不解。目前國家已成立土地整理中心。因此，地方各級人民政府也應成立相應的機構，專管土地整理事宜。二是搞好協調。土地整理涉及農業、林業、水利、電力、財政，城鎮建設、鄉鎮企業等很多部門。要使這些部門在政府的統一領導下，發揮各自的職能，集中人力、物力、財力，利用行政、經濟、法律、科技等手段積極參與，形成強有力的土地整理的合力。三是抓好示范。要根據本地的實際，抓好不同類型、不同層次的地類進行試點，取得經驗后，逐步推開、防止一哄而起。四是實行目標管理。將土地整理納入經濟發展戰略，列為領導干部政績考核的主要內容。對完成土地整理任務好的要給予獎勵；對完不成任務的要給予黃牌警告。評選先進時要實行“一票否決”。

4、開拓籌資渠道。土地整理是投資巨大的基礎工程，資金的落實是土地整理能否在到預期效果的關鍵。因此，必須建立起從上而下的土地整理資金保障體系，以保證土地開發整理有穩定，充足的資金來源。目前籌穩集資金的渠道可從四個方面解決：一是建立土地整理專項資金。按照“取之于地，用之于地”的原則，建立土地整理專項資金。這些基金應包括：①新《土地管理法》關于：“新增建設用地有償使用費百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發”的規定，作為中央和地方土地管理專項基金。②新《土地管理法》規定，用地單位沒有條件開墾的耕地不符合要求，應繳納的開墾費，以及占用基本農田繳納的造地費和耕地占用稅，都應用于土地開發整理補充耕地。二是組織農民投資、投勞，以及按照：“誰整理誰受益”的原則，吸引社會方方面面的投入。三是利用國內金融部門貸款，在進行土地整理時，可根據土地抵押債權較具可靠性，償還周期長的特點，申請土地抵押貨款。四是積極引用外資、如世界銀行、亞洲銀行等國際性投資。

5、完善法制體系。土地整理政策性強、涉及面廣，必須有相應的配套法規政策來保證。當前各地除認真貫徹執行中央已出臺的《土地管理法》、《基本農田保護條例》、《城市房地產管理法》等等法規外，還應盡快出臺《土地整理條例》或《土地整理辦法》、《土地整理專項資金的管理辦法》等。同時各地還應根據當地的實際，從提高土地利用率出發，制定優化土地利用結構，控制非農業建設用地，限制城鎮外延擴張，耕地“占補”平衡等具體的，易于操佬的規定和政策，使土地整理日益規范化、制度化。

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關鍵詞：土地資源；整理；可持續利用

1前言

近年來，我國對待各方面發展的要求都要以可持續發展為目的，而資源又是可持續發展的源泉。由于國家經濟飛速發展，建筑行業不斷擴大建設規模，導致很多農用耕地被大量占用，影響農業的可持續發展。基于此，我國應對現有的土地資源進行土地整理工作，展開充分的調查和統計，按照土地利用總體規劃要求，結合國家土地使用現狀，采取經濟調控、法律規范、技術支持等必要手段，調整土地利用結構，重新分配土地資源，從而提高土地使用率和產出率，促進土地資源的可持續利用，進而促進國家經濟可持續發展。

2我國土地資源情況概述

據完全統計，截止2015年末，我國的農用地面積近65000萬公頃，其中農用耕地面積近11350萬公頃，約21億畝，田園用地近1440萬公頃，林地近25300萬公頃，牧草地近22000萬公頃；建設用地近3900萬公頃，包含城鎮、鄉村礦產用地近3150萬公頃。

3土地整理內容分析

3.1土地整理的工作內容

根據多年來積攢的土地整理工作經驗，大致可將現有的土地資源整理工作程序可分為五個部分，即選擇土地整理區域、規劃和設計土地整理工作內容、經法律程序批準后開展土地整理、組織進行土地整理以及完成土地整理全部工作[1]。

3.2土地整理存在問題

第一，土地整理缺乏理論指導。土地整理最早隱含在我國國土資源部2003年頒布的《全國土地開發整理規劃（2001-2010）》中，土地開發整理包含土地整理、土地復墾及土地開發。所以，土地整理在我國開展的時間相對較短，還沒有建立一套完整的土地整理體系，缺乏理論指導，相關研究較少。第二，各級政府缺乏可持續發展觀念。由于各級政府一味追求功績，導致土地整理流于形式，僅僅考慮土地整理的數量，忽略土地整理的質量，出現面子工程，致使當地農用耕地質量嚴重下降。第三，土地歸屬混亂，整理工作難進行。長久以來，土地歸屬都是各地政府比較頭疼的問題之一。由于土地制度的不斷更新和完善，大部分農用地的土地所有權存在爭議，占有者和登記擁有者不一致，還有些土地存在無產權狀態，這無形中增加了土地整理的難度，甚至在開展土地整理是常發生工作人員與當地居民相互沖突的現象。第四，土地整理缺少資金支持。由于土地整理是一項跨地域、時間長的西永興工作，需要大量的資金予以支持，然而在實際工作中，國家專項資金大多數轉換成政府行為，資金流向不明，導致土地整理工作缺乏資金支持，難以有效實施。第五，土地整理缺乏有力依據。土地整理工作內容包括對土地類型、數量、用途等方面進行調查和整理，還包括對不同權屬單位的土地置換，需要對土地權屬展開新一輪的調整和相關補償，這些都需要完整的政策法規予以依據。

3.3加強土地整理的解決措施

首先，要做好土地整理的宣傳工作[2]，使社會明確土地整理的重要性。在開展土地整理前，應加大地方宣傳力度，為土地整理奠定良好的群眾基礎，增強農民參與土地整理的積極性和自覺性，以便順利實施土地整理工作。其次，積極落實土地整理責任。建立健全的土地整理責任制是開展土地整理的有力保障，目的是使地方政府和村支部等機構明確自身土地整理的責任和權利，使土地整理有序進行，具體要做到分級、分部的將各單位的土地整理職責落實到實處，調動各級部門的積極參與[3]，以此加強各權屬部門的監督管理質量，推動土地整理工作有效進行。最后，實現土地開發整理的積極參與。公眾是開展土地整理的基礎，社會各階層直接參與土地整理，可以充分了解土地整理的全部內容以及進展情況，并針對實施情況給與評價和建議，補充前期規劃工作的不足，增加規劃方案的可行性和科學性，從而達到土地整理的最佳效果。

4土地整理這對于土地可持續利用的意義

土地整理是土地資源可持續利用的基礎保障。目前，我國仍處在人多地少的尷尬境地，只有對土地資源進行宏觀調配，優化整合土地利用結構和利用方式才能滿足不斷增加人口對土地使用需求，才能促進國家經濟發展，實現生態保護的遠大目標。土地整理是改善生態環境的最佳途徑[4]。目前，我國適宜耕地的備用土地資源大多數分布在西北和東北生態環境較差的地區，在這兩個地區實施土地資源整理可以有效控制備用土地資源的過度開發，降低開發土地在備用耕地中的占有率，從而達到保護生態環境、維持生態平衡的目的。此外，土地整理也可以為農村改善居住環境提供更多可能，對促進土地資源可持續利用具有重要的意義。

5結束語

總而言之，土地整理對促進土地資源可持續利用具有至關重要的作用和意義。土地整理不僅是補充耕地的重要途徑，更是促進明確土地使用權、保護生態環境、促進社會經濟發展的關鍵。

作者:李鐵錚 單位:吉林省國源建設工程設計有限公司

參考文獻：

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論文摘要：土地整理的綜合效益分析是土地整理理論及實踐研究的一個重要組成部分。它不僅是土地整理項目規劃方案比選的主要依據，而且對土地整理實踐活動的順利進行起重要的指導作用。根據研究區的自然和社會經濟條件以及土地利用狀況，對土地開發整理項目進行了社會效益、生態效益及經濟效益分析。

論文關鍵詞：土地整理項目；社會效益；生態效益；經濟效益

土地整理是指在一定地域范圍內，按照土地利用計劃及其總體規劃的要求，采用一定的措施和手段，調整土地利用和社會經濟管理，改善土地利用結構，科學規劃、合理布局，以提高土地資源的利用率和產出率，增加可利用土地數量，確保社會、生態和經濟三大效益的協調發展。通過土地整理可以增加有效耕地面積，提高耕地質量，實現耕地數量和質量兩方面的綜合提高嘲，進而改善農業生產條件和生態環境；可以有效緩解人地矛盾，保證土地資源總量的動態平衡和可持續利用，滿足社會經濟發展對資源的需求。

本研究以聞喜縣為例，對其土地整理項目的社會、生態及經濟效益進行了分析研究。

1項目區基本情況

項目區位于聞喜縣境內，區內總人口7995人，其中農業人口7195人；區內現有耕地面積1544．86hm，居民收入以農業為主，人均純收入1770元。項目整理建設規模1674．63hm，總投資3170．27萬元。

項目區土地屬區內的幾個行政村集體所有，由當地村民承包經營使用。區內土地資源豐富，交通便利，但其農業基礎設施老化、水利工程嚴重不配套，致使農業生產發展不穩定，糧食單產低，農民純收入較低、增收緩慢，這種情況在很大程度上影響了當地農村經濟的持續健康發展與農村社會的穩定。

2土地利用現狀

項目區總面積為1817．19hm，其中不動工面積為142．56hm，主要包括宅基地125．55hm，工礦企業7．41hm，林地3．41hm，園地6．19hm2；整理面積為1674．63hm，它主要包括耕地1544．86hm(占整理面積的92．25％，其中基本農田1470．96hm)，農村道路占地35．96hmz(占整理面積的2．15％)，農田水利用地9．42hm(占整理面積的0．56％)，荒草地84．39hm(占整理面積的5．04％)。

3土地整理項目綜合效益分析

3．1社會效益分析

土地整理的社會效益是指土地整理實施后，對社會環境系統的影響及其產生的宏觀社會效應，即從社會的角度出發，土地整理為實現社會發展目標(如增加農民就業機會、縮小城鄉差別等)所作出的貢獻與影響的程度。

3．1．1從土地整理資金的來源、流向和整理后土地利用的經營、管理和組織要求來看，土地整理本身就是縮小城鄉差別、促進全社會經濟文化共同發展的一個重要手段。農用土地整理最大的受益者是項目區的廣大農民，因此得到了他們的大力擁護和支持；同時，土地整理還是政府部門為老百姓辦實事、辦好事的一項民心工程，是支農工作的一種具體體現。該項目完成后項目區可新增耕地63．83hm，使當地人地緊張的矛盾得到有效緩解，同時也確保了當地耕地總量動態平衡的實現。

3．1．2通過土地整理，為農業實現機械化、生物化、集約化、智能化生產等奠定了基礎；同時對于提高農民的種田積極性、轉變當地人的傳統觀念，引進和采用先進的農業技術，并運用現代農業經營管理方式建設新農村，進而推動農村經濟的持續健康發展具有重要的現實意義。

3．1．3通過土地整理，可提高農業抵御自然災害的能力；同時農田的基礎設施水平將會大大提高，基礎設施的完善，使農作物收成得到保障，農民收入增加、生活水平逐步提高。

3．1．4通過土地整理，可改善農業生產、生活條件，項目區內溝壑崗地、沙灘地將得到平整，農田道路、灌溉、電力設施和環境景觀工程將全部配套，可提高土地利用率和農業生產效率。

3．1．5在項目實施過程中，會有不少農村剩余勞動力投身其中，從而增加了當地農民的就業機會，減少勞動力的盲目外流。同時，通過土地整理，農民群眾的生態意識、科學種田水平都將大大提高，人與自然的關系也會變得更加和諧，這有利于農村社會的長期穩定和可持續發展。

3．2生態效益分析

土地整理的生態效益是指土地整理行為主體進行的活動影響了自然生態系統的結構與功能，從而使得自然生態系統對人類的生產和生活產生直接或間接的生態效應。

在保護生態環境的前提下，將農田水利配套設施建設、土地平整及田間建設緊密地結合在一起，通過水利灌溉、田間道路建設以及土地平整和土壤改良等工程措施，建起“田成方、路成框、渠成網、林成行、村集中”的現代高效生態農業園區，明顯地改善了項目區的整體生態環境。

3．2．2通過土地整理，零亂破碎無序的田塊被改

為規整的田塊，提高了土地集約化利用水平；建成了系統、完善的農田排灌系統，提高了水資源的利用率和灌溉、防洪能力；改善了高低不平、彎彎曲曲的農村路況，建成了便于機械化作業和人行管理的道路網；降低了區內地表坡度，加之建立了防護林網系統，提高了林木覆蓋率，有效地減少了水土流失，而且對促進項目區生態平衡也起到積極作用。

3.3經濟效益分析

土地整理的經濟效益是指投資主體通過對需要整理的土地進行資金、勞動、技術和管理等投人后所獲得的經濟收益同。它主要通過對土地整理的投入、產出進行分析。經濟效益分析常用的方法有：靜態分析法、動態分析法和敏感性分析法等。本研究主要采用靜態分析法對聞喜縣土地整理項目的經濟效益進行快速、簡便的分析。

3．3．1新增耕地的經濟效益通過土地整理，項目區可新增耕地51．06hm，全部按當地的種植模式“冬小麥一夏玉米”種植。按每公頃生產小麥6．75t、玉米7．50t，小麥產值1500元／t、玉米產值1200元／t計算，扣除所需農業生產成本65．86萬元，項目區新增耕地年增加收益31．79萬元。

3．3．2改造中低產田的經濟效益土地整理后，項目區耕地質量可得到明顯改善，將改善耕地面積1544．86hm。以種植小麥、玉米為例，種植面積1235．89hm，每公頃玉米的產量要比整理前增加3．75t，小麥的產量要比整理前增加2．94t，以玉米產值1200元／t，小麥產值1500元／t計算，總產值分別增加556．15萬，545．03萬元，扣除增加的生產總成本852．76萬元，改造中低產田年增加收益248．42萬元。

3．3.3項目區土地總收益項目區土地總收益包括新增耕地的經濟效益和改造中低產田的經濟效益兩部分。工程完成后，項目區兩項合計每年可增加收益280．21萬元(不含不可預見的冰雹、風災、冷害和嚴重蟲災等自然災害)。

4小結

本研究對聞喜縣土地整理項目的社會效益及生態效益分析，主要采用了定性分析法，分析得出，土地整理項目實施后有利于增加農民收入，縮小城鄉差別，緩解人地矛盾；有利于確保當地耕地總量的動態平衡，維護農村地區的社會穩定；有利于改善農村生態環境，并最終建立起“田成方、路成框、渠成網、林成行、村集中”的現代高效生態農業園區。

篇8

1.項目區基本概況

項目區位于承德縣三溝鎮老牛河中游，介于東經118。12''''21”～118。15''''49"，北緯40。59''''30"～41。02''''43"之間，涉及承德縣三溝鎮的二溝、北杖子、三溝、東莊、蘇家營、孤山等6個行政村，總規模為558.7hm2。

1.1自然條件

項目區地處西河北岸、老牛河及老牛河與西河交匯處的小沖積平原上，地勢西北高，東南低，海拔高度在405～420m之間。氣候屬溫帶半濕潤氣候，四季分明，雨熱同季。年平均氣溫9.1口，年降水量550mm，多集中在六、七、八月，降水量合計357.5mm，占全年降水量的65.1％。年平均蒸發量908mm，為年降水量的2.8倍，尤以春夏兩季的蒸發量最大，易造成春旱和伏旱。太陽輻射總量為129.8千卡／cm2，年平均日照2702.9h，無霜期平均132天，大于或等于10℃的積溫為3000℃，能滿足一年一熟的熱量需要。

土壤以草甸褐土為主，土壤質地以輕壤為主。耕地土層中土壤有機質、全氮、堿解氮、速效磷含量處于中等偏下水平，速效鉀相對較豐富，處于中等偏上。

1.2社會經濟條件

項目區所在的6個行政村，總人口為8726人，占全鎮人口總數的40.16％。人均耕地面積0.088hm2／人，比全縣人均耕地(0.076hm2／人)略高。經濟以農業為主，種植的農作物主要有水稻，夏玉米等。農民人均純收入1293元／人，低于全縣1321元／人的平均水平。農村勞動力占項目區人口總數52.5％，勞動力資源充足。

1.3基礎設施現狀

京沈北線(原101國道)由東南向西北穿過項目區，為項目區主要交通干道，其他田間道路與此相通，但寬窄不一，坑洼不平；在老牛河和西河的沿岸，修有河壩，防洪設施比較完備；區內沒有配套的灌溉和排水設施，大部分農田處于靠天吃飯的狀態；10KVA高壓線自西北向東南穿過項目區，變電設施基本齊全，電力供給有保障；區內有零星林地分布，生態環境保護設施少。

2.資源條件分析

2.1土地資源分析

2.1.1土地利用現狀

項目區土地總面積558.68hm2，其中耕地482.81hm2，占項目區土地總面積的86.42％；坑塘水面2.19hm2，占0.39％；農村道路1.10hm2，占0.02％；未利用土地72.58hm2，占12.99％。項目區土地利用現狀見表1。

項目區土地利用現狀表

表1單位：hm2

權屬

單位

農用地

未利用地

合計

耕地

其他農用地

其他土地

未利用土地

灌溉水田

水澆地

旱地

菜地

坑塘水面

農村道路

灘涂

荒草地

孤山

70.16

2.23

0.18

3.24

0.48

76.29

蘇家營

89.91

1.91

0.20

6.25

2.73

101.00

三溝

167.75

1.58

0.32

22.27

8.88

200.8

東莊

17.89

38.42

0.18

0.52

16.05

73.06

北杖子

3.08

79.66

4.48

2.19

0.16

6.67

5.49

101.73

二溝

5.74

0.06

5.80

小計

17.89

3.08

451.64

10.20

2.19

1.10

38.95

33.63

558.68

2.2.2土地利用中存在的問題

(1)土地質量差，土地利用率和產出率低

低產旱地面積451.64hm2，占項目區總面積的80.84％。耕地土層中土壤有機質、全氮、堿解氮、速效磷含量處于中下等水平，不利于農作物生長，土地產出率低。項目區內存在2.19hm2的坑塘水面，常年閑置，無法發揮應有的經濟效益。

(2)林木覆蓋率低，生態環境差

植被稀疏，只有零星林地分布，林地內樹木缺株斷帶，樹木老化、枯死現象普遍，基本失去了生態防護功能，項目區生態環境差。

(3)基礎設施狀況差，不能滿足農業生產需要

無灌溉設施，無法有效實施灌溉；內、外溝渠長期棄置不用，淤積嚴重；有一部分配套田問路和農村道路，但未經合理規劃，路面寬窄不等，且多為土路，不能滿足機械化作業要求。

(4)重用輕養，經營粗放

廣種薄收現象普遍，實行粗放經營和掠奪性經營，不注重對土地的養護，致使土地生產能力越來越低，土地退化現象嚴重。

2.2.3耕地整理潛力分析

土地整理的最終目標是增加耕地的數量，提高耕地的質量，不斷地增加土地的單位面積的產出率，保障糧食和其他主要農副產品的持續穩定供給，改善農民生活和農村社區基礎設施條件，加快農村現代化步伐。

通過對項目區土地適宜性評價結果和土地利用現狀的分析，項目區增加耕地的潛力主要來源于未利用地中的荒草地和開發灘涂。

現有未利用地72.48hm2，其中荒草地10.39hm2，灘涂38.95hm2。經土地平整，增施有機肥，可新增耕地57.89hm2，新增耕地率達到10.40％。通過實施土壤改良，使其變成高產、穩產良田。

現有低產旱地451.64hm2，年均畝產低于500kg。這部分土地的主要限制因素是缺水，通過新建農田灌溉基礎設施，改善農業生產條件，使低產旱地變成高產穩產良田，年均畝產達到900kg，土地產出率提高80％。

現有坑塘水面3.0hm2，常年閑置，淤泥淤積。通過整理變為養殖水面，可增加當地農民的農業收入，提高當地的農民的生活水平，促進當地農林牧副漁綜合發展。

最終把項目區建成土地平整、田塊成方、面積適度、四周林網、路渠成行、灌排分開、生態環境良好、便于機械操作、具備規模經營條件的高效農田。

整理前后各類用地指標變化情況見表2。

整理前后各類用地指標變化統計表

表2單位：hm2，％

地類

規模

比例

整理前

整理后

增加

整理前

整理后

增加

耕地

旱地

451.64

水澆地

3.08

540.70

菜地

10.20

57.89

86.42

96.78

10.40

灌溉水田

17.89

林地

農田防護林

3.69

3.69

0.66

0.66

其他

農用地

坑塘水面

2.19

-2.19

0.39

-0.39

養殖水面

3.00

3.00

0.54

0.54

農村道路

1.10

5.92

4.82

0.2

1.06

0.86

溝渠

5.37

5.37

0.96

0.96

未利用地

荒草地

33.63

-33.63

6.02

-6.02

灘涂

38.95

-38.95

6.97

-6.97

合計

558.68

558.68

100

100

2.2水資源分析

2.2.1水資源狀況

地表水:經承德縣水利部門測算，項目區地表水多年平均徑流深124.1mm，多年平均徑流量為69.33萬m3。

地下水:地下水分布情況自上而下大致可分為3類含水層:潛水、風化裂隙水(風化殼潛水)、淺層裂隙水。潛水:儲存在第四紀松散層中，沉積厚10～15m，局部6～8m，水位埋深3～5m，含水層4～6m，分選性好，透水性良，水量豐富單井出水量可達lOOm3／h以上:風化裂隙水:因風化裂隙發育，泉水出露廣泛，出水量3.6～36m3／h，風化厚度5～20m，可供生活用水；淺層裂隙水:水位埋深25m以下，出水量21.6n13／11。各類水的礦化度在0.5～2.0g/L之間，水質良好。

近年來，氣候連年干旱，天然降水逐年減少，地表水已不能作為農業生產的可靠水源。地下水位降低，潛水和風化裂隙水已不能滿足項目區農業生產和日常生活的需要，迫切需要開發淺層裂隙水，來滿足項目區農業生產的需要。

2.2.2農業需水量估算

根據承德縣降水資料，參照《中國主要作物需水量與灌溉》和《河北省用水定額》(試行)，以及河北省水利技術試驗站灌溉試驗研究成果，結合當地用水習慣，確定不同種植結構的灌水定額和灌溉定額，推求項目區整理后總灌溉水量。見表3。

表3各種作物灌溉用水量表

種植作物

面積

(hm²)

灌水定額

(m³/hm²)

灌水次數

(次)

灌溉定額

(m³/hm²)

灌溉用水量(萬m³)

地膜水稻

250

900

4

3800

90.00

蔬菜

200

750

5

3000

75.00

夏玉米

90.70

750

2.5

1875

17.01

合計

182.01

2.2.3供水量估算

運算下列公式，可計算出項目區地下水可利用量共計191.35萬m3。

W開=入W補

式中:

W開為地下水可開采量(萬m3／年)；

入為開采系數，根據《承德縣水利志》和現有實測資料，在經濟合理、技術可能以及開采后不致引起地下水持續下降、水質惡化等條件下確定地下水開采量，老牛河流域的開采系數一般取值0.90。

W補為地下水總補給量(萬m3／年)，項目區內地下水的補給主要包括降雨入滲、地表徑流、出山口后滲漏補給和地下徑流側向補給。

經過計算，推算出項目區地下水總補給量191.35萬m3。

2.2.4水資源平衡分析

水資源可利用量為191.35萬m3，農業需水量為182.01萬m3(見表3)。可知供需水之間的比例為191.35／182.01=1.05:1，可見，項目區水資源能夠滿足農業用水的需要。項目事實后，采取節水措施并設計科學合理的灌溉制度和適當的種植結構，如采取秸稈還田、地膜覆蓋、使用蒸騰抑制劑等農藝節水措施和化學節水措施，可減少作物騰發量30mm。因此，水資源供給完全能夠滿足項目區灌溉要求。

3.效益分析

3.1土地整理效益分析的目的及意義

土地整理效益分析的目的是為土地開發整理提供科學的分析依據，通過這一科學決策的實施，去影響農業生態環境系統，提高農業的生產力和生產效率，使人類——土地——環境成為和諧的統一體，取得土地整理的最佳經濟、社會、生態效益。

在土地整理過程中，效益的預評估是預測土地整理合理與否的重要步驟。通過綜合效益分析，可以比較清楚的認識到不同的土地整理模式對社會、環境所產生的效果，以及時地采取措施調整用地結構和整理模式，按經濟、社會、生態規律來改善農業系統的運行。

3.2土地整理效益分析

3.2.1經濟效益

土地整理經濟效益是指投資行為主體或其他經濟行為主體通過對待整理土地進行資金、勞動、技術等的投入所獲得的經濟效益。本文對項目區的經濟效益采用靜態分析法分析。

(1)生產成本

農業生產資料成本構成:種子、肥料、農藥、用電量、機械作業費等。依據當地生產經營狀況，確定生產資料成本見表5。

農業生產耕作成本構成表

表5單位：元/畝，元

種植種類

地膜水稻

蔬菜

夏玉米

總成本(元/畝)

305

500

157

用種

40

60

7.5

肥料

120

160

66

農藥

10

100

10

用電量

39

80

25.9

機械作業費

75

75

40

其他

21

25

7.6

(2)年效益

整理后，項目區形成旱能澆，澇能排的高產、穩產田540.70hm2。隨著生長條件的根本好轉，種植結構調整為種植地膜水稻、夏玉米等農作物和蔬菜等經濟作物。調整后的經濟效益分析見表6。

表6項目區整理后年經濟效益分析

作物

地膜水稻

蔬菜

夏玉米

耕地面積(hm²)

250

200

90.7

單產(kg/hm²)

10500

22500

6000

總產量(t)

2625

4500

544.2

單價(元/kg)

1.4

0.6

1.0

產值(萬元)

367.50

270

54.42

投入(元/hm²)

4575

7500

2355

總投入(萬元)

114.38

150

21.36

純投入(萬元)

253.13

120

33.06

純收入合計(萬元)

406.19

整理前，灌溉水田的面積為17.89hm2，水澆地的面積為3.08hm2，旱地的面積為451.64hm2，菜地面積為lO.2hm2。項目區整理前年經濟效益分析，見表7。

表7項目區整理前年經濟效益分析

地類

灌溉水田、水澆地

旱地

菜地

作物

水稻

夏玉米

蔬菜

耕地面積(hm²)

20.97

451.64

10.20

單產(kg/hm²)

4500

4500

18000

總產量(萬kg)

11.00

203.24

18.36

產值(萬元)

15.41

203.24

11.16

總投入(萬元)

7.86

135.49

6.12

純投入(萬元)

7.55

67.75

4.89

純收入合計(萬元)

80.19

綜上，整理前的純收入為80.19萬元。則整理后凈增純收入為326萬元。

投資收益率和投資回收期的具體計算公式為:

投資收益率=(新凈增純收入／項目總投資)*100％=23.49％

投資回收期=1／投資收益率=4.26(年)

通過分析，該項目的實施經濟可行。

3.2.2生態效益

土地整理的生態效益就是土地整理投資行為主體的經濟活動影響了自然生態系統的結構與功能，從而使得自然生態系統對人類的生產、生活條件和質量產生直接和間接的生態效應。對土地的局部平整，土壤的改良，改善了土壤的團粒結構，提高了土壤肥力，生物資源得到保護和繁衍增殖；建設健全該區的道路與水利排灌系統，從而達到增加有效灌溉耕地，提高土壤的利用率；通過對坑塘水面的整理，有效增加水域面積，可以有效改善項目區局部小氣候，增加濕度；植樹46320棵，完成道路綠化林帶、農田防護林網的建設，使林帶、林網的配置方向、林帶防護間距等均符合當地的自然條件及林業行政管理部門頒布的相關標準，林木覆蓋率達到3.91％。加上附近山林，將大大增加項目區內生態系統的容量。從而，使項目區進一步提高了防風固沙、防治水土流失、抗御自然災害的能力，大大降低了項目區內土地水侵、風蝕、水土流失的可能，更加可以起到調節氣溫，凈化空氣，美化環境的作用。最終使區內生態環境進入良性循環，并逐步改善。使項目區實現人口、資源、環境的協調、持續發展。

3.2.3社會效益

土地整理的社會效益指土地整理實施后，對社會環境系統的影響及其產生的宏觀社會效應。即土地整理在獲得經濟效益、生態效益的基礎上，從社會角度出發，為實現社會發展目標(促進農村經濟發展、增加就業機會、縮小城鄉差別、公平分配等)所作貢獻與影響的程度。

3.2.3.1耕地面積增加

通過土地整理，目前大面積的未利用土地、河灘地將得到整理利用，增加有效耕地57.89hm2，耕地面積增加率為10.4％。耕地面積的增加在一定程度上可使人地矛盾得到緩解，從而起到促進農村社會穩定的作用。

3.2.3.2改善農業生產條件，提高耕地質量

通過土地整理，目前耕作不便的狀況將得到徹底改變，將形成配套完善的田間道路系統和農田灌排系統，所有的耕地將成為早澇保收的標準農田，耕地質量將得到全面提高。

3.2.3.3增加農民收入，推動農村經濟發展

項目實施后，耕地的生產力將會逐步提高，有利于農民應用先進的生產技術，從而提高產量和改善農產品種植結構，增加農民收入，推動農村經濟的發展。

總上所述，可見本項目社會效益明顯，經濟效益良好，生態效益顯著，具有較高的綜合效益。

4結束語

資源條件分析和效益分析是土地開發整理項目投資前期工作的中心環節，是項目決策的依據，其目的是論證項目是否適合建設、技術上是否可靠、經濟上是否合理。本文在項目區土地資源和水資源分析的基礎上，對該項目實施后的效益進行了預見性的分析，是對土地開發整理相關理論的一次嘗試性運用。需要指出的是；本文在對項目的經濟效益進行分析時，只采用了靜態分析的方法，但對全部由國家投資的土地開發整理項目來說，已能說明問題。

參考文獻：

[1]中華人民共和國國土資源部.土地開發整理標準[z].北京，2000。

篇9

關鍵詞：城市土地整理；風險規避；土地開發風險；土地市場

中圖分類號：F321文獻標識碼：A文章編號：1009-2374（2009）08-0049-02

目前城市土地整理工作包括區域內居民拆遷，老企業搬遷，基礎設施建設等。土地的一級開發存在的社會風險、規劃調險、財務資金風險、效益風險、地產泡沫風險、政府干預風險等風險因素，開發企業要做到健康可持續的發展，就需要盡可能的規避上述風險并制定相應預案在風險發生時把損失降到最小。下面是我結合日常工作中所遇到的情況對公司土地開發過程中的風險的一點粗淺分析。

一、規劃調險

土地儲備是在一定的土地利用方式與利用強度下進行的，儲備地塊的價格與出讓方式很大程度上受城市規劃、土地規劃所劃定的用地性質、容積率等限制，如果在地塊被儲備而未出讓期間，城市規劃、土地利用總體規劃進行了修訂，導致用地性質、容積率變化，或土地政策與城市建設方針變動，甚至地方行政部門職能變動與行政領導變動，都可能引起土地儲備風險。

比如天津海河下游開發有限公司在響螺地區、大沽船廠地區基礎設施的建設中，因規劃的調整區域內路網加密，該公司對已經施工完成的落網進行加密和已經施工完成的迎賓大道二期進行改線都增加了基礎設施的投資。塘沽區響螺灣中心商務商業區內外省市地塊的零出讓也讓土地整理成本難以收回。

二、財務資金風險

土地儲備屬于資金密集型的業務。在資金籌措上大部分依賴銀行貸款，而且銀行貸款所占比例相當高。同時地價隨市場的波動性較大，而且利率也存在較大變動，使一級土地開發產生較大利率風險。城市土地儲備的啟動需要巨額資金。

三、效益風險

土地收購成本的增長。由于拆遷新法的實施，使土地收購成本加大，具體表現在：（1）拆遷補償標準提高，導致拆遷成本提高；（2）拆遷周期大大延長，資金成本大幅增加。拆遷的難度越來越大，不可預見費用也相應增加，主城區范圍內實現自我平衡的地塊越來越少。可見，土地儲備成本的增加，大大增加了當前的預期效益風險。

四、操作運營風險

土地儲備的操作流程大體是土地的收購─整理─儲備─出讓。一級土地開發的操作運營風險就是在以上過程中出現的風險。

開發風險。我公司受托承擔了土地一級開發、把“生地”變成“熟地”的職能。如果將收購的“生地”開發為“熟地”的開發成本過高，導致土地收益減少，就帶來了土地的開發風險。

積壓風險。它是實施中最大的內部風險。從土地儲備的數量方面分析，土地儲備庫存的土地儲備數量不可太少，也不可太多。土地儲備太少，不能滿足市場的需要，也達不到調控市場的目的。土地儲備太多，將帶來土地和資金的雙重積壓，造成土地儲備成本增加。

出讓風險。出讓風險之一是土地交易“流拍”，使部分地塊不能實現順利轉讓，結果會導致地價低于成本出售或土地積壓。

五、地產泡沫風險

地產泡沫膨脹期間，房地產市場普遍被看好，市場的供應量和需求量增大，房地產價格上漲迅速，房地產開發火熱，大量銀行貸款進入房地產行業。地產泡沫破滅后，房地產市場嚴重供過于求，房地產價格迅速下跌，土地的閑置率和空房率提高，銀行大量房地產貸款成為呆賬、壞賬。

六、結語

應以科學的發展觀指導土地工作，統籌好各方面利益。土地儲備綜合體現了“五個統籌”的要求：土地儲備的內容涉及農村土地與城市土地，關系到農村居民與城鎮居民的長治久安及利益保障；土地儲備為區域發展與社會經濟發展積累大量資金，為城市建設、城市競爭力提升等做出突出貢獻；在日常工作中以“五個統籌”的科學發展觀為指導，綜合考慮各方面要求，積極做到協調發展、均衡發展、可持續發展與全面發展。

第一，提高公司自有資金比例，以便滾動使用，以保證土地儲備制度的良性運行；其次，因為公司的土地開發能夠產生穩定的、可預測的現金流，且可以將土地收益分攤于整個資產存活期，為儲備土地證券化提供了重要的市場基礎且經濟金融法律法規的健全為土地證券化提供了保障，實施土地證券化具有很好的可行性；最后，可以積極爭取社會上其他的基金，包括各種公共基金、社會基金，如各種保險基金、離退休基金、養老基金等，爭取這些基金對土地儲備進行投資，以作為資金籌措了重要來源。

第二，要提高資金運轉效率。要改革資金流通形式，建立動態循環的滾動式資金周轉，與銀行貸款政策銜接，有效利用各種政策性貸款與商業貸款，以縮短還款周期，確保資金總量平衡，建立良好的信譽，維護與銀行的友好合作關系。

參考文獻

[1]土地一級開發業務指南[M]．北京大地出版社，2007．

[2]土地儲備管理與土地使用權招標、拍賣、掛牌、協議出讓組織實施規范[M]．中國知識出版社，2007．

篇10

【關鍵詞】農村居民點；土地整理；耕地

“三農問題”一直是中國可持續發展需要解決的核心問題，農村居民點是農民聚居的主要形式，農民自發地建設居民點，擴大宅基地，對土地資源的浪費現象非常普遍，耕地數量和比例也面臨巨大威脅，農村居民點的土地整理已經成為解決耕地不平衡的關鍵環節，合理科學地對農村居民點進行土地整理將對提高耕地數量和土地利用率產生巨大的影響。

1 農村居民點土地整理的意義

對農村居民點進行科學合理的土地整理是為了提高土地利用率，保持耕地數量的動態平衡。中國是農業大國，也是世界上人口最多的國家，對耕地有著巨大的需求。城鎮化和工業化的發展對耕地提出了新的挑戰。如何在不影響經濟發展的情況下統籌城鄉發展、保持耕地數量的動態平衡是我國面臨的新課題，而農村居民點的土地整理則是應對這一課題我國做出的新舉措。

農村居民點用地整理是指在一定的社會經濟條件下，某地區針對農村居民點用地零散、無序的狀態，對其空間結構和布局實施整治、改造等的土地工程，并配合公共基礎設施改造、完善，以達到優化土地利用結構，提高土地利用效率，改善農村生產、生活環境的一項綜合土地利用工程。科學有效的土地整理是增加耕地數量，保障糧食安全的最好途徑之一，也是提升土地潛力的最佳辦法。

2 農村土地利用存在的問題

城鎮化的不斷加快以及農村自身的無序、零散開發使得我國的耕地占用量越來越大，農村土地利用的嚴重不合理，成為了統籌城鄉發展亟待解決的問題。

首先是土地利用缺乏合理規劃，居住散亂。農村的建設一直由農民自發的進行，缺乏科學的引導和規范，農村居民點零散無序，占地面積偏大甚至重復占地導致人均宅基地嚴重超標，而村容村貌也因為建設的不集中而缺乏整體性規模，影響了土地的集約利用。

其次是城鎮化發展緩慢，基礎設施不完善。當下農村的居住環境差，村莊各行其道，房屋各不相同，沒有共同的基礎設施。尤其是腹地地區的農村，受經濟影響小，村莊建設不統一，沒有基本的公共設施甚至道路也缺乏公共的管理彎曲不直、亂堆亂放。農村的生活環境因而顯得臟、亂、差，魚龍混雜。

3 土地整理的潛力值與模式分析及其對耕地的影響

對農村居民點進行土地整理是解決這些問題勢在必行的措施，也是提升土地潛力的必然要求。土地整理綜合潛力值是指某個空間單元一定時期和條件下整理后可能節約出耕地的能力。評價這一潛力值是一個多元綜合的過程，會收到許多因素的影響，同時也能通過許多措施提高這一潛力值。例如通過政策指向的方法改變耕地面積的潛力，即通過參照居民點現狀或未來的前景降低人均或戶均用地量標準。這是在某個時期一定的生產力水平下通過行政或法律措施實現用地數量增長的簡單易行的方法。另外，還可以密切結合這個空間單元的自然地理、社會經濟發展、土地利用規劃布局條件現狀等因素進行修正，通過整治閑置宅基地、提高建筑容積率等方法在測算潛力值的同時力求達到土地整理潛力的最大化。

對土地整理潛力的研究是為了研究優化農村土地結構、提高土地利用率的土地整理模式，許多學者在此基礎上提出了許多的看法，例如異地遷移、小村控制、農村城鎮化以及自然村縮并等。每一種模式的提出都是基于理論上的普遍性分析和推斷，無法適應各地的現狀。中國是一個地理差異大、經濟文化種類豐富的國家，不同地區的土地整理模式必須結合自身的地理環境、文化特色和經濟形式來進行具體的分析。科學的土地整理應當以這些學者的研究為基礎，細化分析，結合實際情況，試點實踐，不斷修正然后得出合理有效的整理模式。

無論是潛力值分析還是模式研究都是為了進行科學有效的土地整理，節約耕地，保持耕地的動態平衡，各種措施以及不同的整理模式都有待因地制宜的考證。農村居民點的土地整理是一個長期、動態的過程，在學習同時要不斷創新和摸索，爭取做到最科學、最合理、最集約、最有效，這是對耕地資源的保護也是對耕地數量的保證。

綜上所述，農村居民點土地整理是我國工業化進程的重要措施也是統籌城鄉發展的必然要求。進行科學合理有效的土地整理是為了保持耕地數量動態平衡，也是為了保障人民的基本糧食需求，更是實現經濟、社會、生態三重效益協調平衡、實現可持續發展的必要措施和長期任務。

參考文獻：

[1]張正峰，趙偉.農村居民點整理潛力內涵與評價指標體系[J]．經濟地理.2007 (1)：137.

[2]張淳，周方，張慧.農村居民點土地整理研究述評[J].安徽農業科學.2009（7）：16138.