第一條為進一步加強和規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》的規定，制定本辦法。

第二條本辦法所稱城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤）是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

第三條掛鉤試點工作應以落實科學發展觀為統領，以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件，統籌城鄉發展為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點。具體遵循以下原則：

（一）以規劃統籌試點工作，引導城鄉用地結構調整和布局優化，推進土地節約集約利用，促進城鄉協調發展。

（二）以掛鉤周轉指標安排項目區建新拆舊規模，調控實施進度，考核計劃目標；

（三）以項目區實施為核心，實行行政轄區和項目區建新拆舊雙層審批、考核和管理，確保項目區實施后，增加耕地有效面積，提高耕地質量，建設用地總量不突破原有規模；

第一條為進一步加強和規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔20**〕28號）的規定，制定本辦法。

第二條本辦法所稱城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤）是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

第三條掛鉤試點工作應以落實科學發展觀為統領，以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件，統籌城鄉發展為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點。具體遵循以下原則：

（一）以規劃統籌試點工作，引導城鄉用地結構調整和布局優化，推進土地節約集約利用，促進城鄉協調發展。

（二）以掛鉤周轉指標安排項目區建新拆舊規模，調控實施進度，考核計劃目標；

（三）以項目區實施為核心，實行行政轄區和項目區建新拆舊雙層審批、考核和管理，確保項目區實施后，增加耕地有效面積，提高耕地質量，建設用地總量不突破原有規模；

為了切實做好城鄉建設用地增減掛鉤工作，根據縣委政府的安排，現將2021年全鎮城鄉建設用地增減掛鉤目標任務等工作下達給你們，希各村（社區）接通知后，科學謀劃、精心組織，確保在規定時間節點里完成各項工作。

一、加強領導

鎮成立城鄉建設用地增減掛鉤項目工作組，鎮黨委書記任組長，君任副組長；各村（社區）為城鄉建設用地增減掛鉤工作的責任主體和實施主體，各分工村（社區）鎮干、村（社區）書記為本村城鄉建設用地增減掛鉤工作每一責任人。自然資源管理所負責業務指導，鎮黨委、紀委負責人加強對項目實施進行督導。

二、目標任務

2021年全鎮實施城鄉建設用地增減掛鉤項目最低規模為300畝，各村（社區）具體項目點以鎮自然資源所確定為準。

三、時間安排及施工要求

一、試點工作目的

城鄉建設用地增減掛鉤是在土地利用總體規劃確定的規劃用途分區的基礎上，按照土地節約集約利用的要求，通過對廢棄工礦企業及磚瓦廠等項目拆舊區進行整理，增加有效耕地面積，以緩解建設用地供需矛盾，促進土地資源的可持續利用。

二、試點工作原則

城鄉建設用地掛鉤試點工作以科學發展觀為指導，以*縣城鄉土地利用總體規劃統籌試點工作，通過優化城鄉建設用地結構和布局，加快城鎮化、工業化和社會主義新農村建設，改善農村生產和生活條件，促進城鄉統籌發展，為全縣經濟社會加快發展提供有力保障。具體遵循以下原則：

（一）以掛鉤周轉指標合理安排項目區拆舊建新規模，調控實施進度；

（二）以項目區實施為核心，拆舊區以行政轄區為主，實行縣、鄉雙重審批、統一考核、統一管理，確保拆舊區實施后，增加耕地有效面積，提高耕地質量；

為了進一步規范、有序地推進我市新一輪城鄉建設用地增減掛鉤工作，統籌城鄉科學發展，有效緩解建設用地供需矛盾，改善農村環境和農業生產條件，加快社會主義新農村建設，根據國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》和《江蘇省城鄉建設用地增減掛鉤實施辦法》等文件規定，結合我市實際，提出如下實施意見。

一、指導思想

以落實科學發展觀為統領，以統籌城鄉發展為目標，以保護耕地和促進節約集約用地為方針，以保障農民權益為重點，加強農村建設用地復墾整理，改善農村環境和農業生產條件，緩解建設用地供需矛盾，全面實現有效耕地面積不斷增加、耕地質量不斷提高、土地資源節約集約利用和城鄉用地布局更加合理的總體目標。

二、目標任務

1.依照新農村建設村莊布局規劃、土地利用總體規劃和20*年土地利用現狀更新調查成果，劃定未來5~10年農村建設用地復墾整理重點區域范圍，其中擬復墾整理的農村建設用地總面積全市不少于40000畝，每個鎮鄉不少于4000畝；劃定“萬頃良田建設工程”規劃區，單塊面積5000畝以上，每個鎮鄉不少于三個，納入新一輪土地利用總體規劃修編范圍，為開展“萬頃良田建設工程”打好基礎。

2.通過各鎮鄉政府組織調查和可行性論證，確定廢棄農村居民點、工礦用地拆舊復墾地塊，報國土局審核并建立拆舊地塊備選庫，由鎮鄉政府實施拆舊復墾整理經南通市國土局、省國土廳驗收確認后納入掛鉤拆舊儲備庫，每年入庫總面積不少于1200畝（任務分解見附件）。

隨著經濟社會的發展，土地供需矛盾日益突出，在國家全面加強宏觀調控，嚴格實行耕地保護的背景下，土地瓶頸成為經濟發展和城市建設的主要掣肘。近年來，在城市建設用地高度開發、日趨緊張的情況下，未充分利用的占全國建設用地總數4/5的農村建設用地，開始逐步走進各級政府的視野。從20*年開始，國家相繼出臺了一系列措施，將農村建設用地開發利用納入議事日程，通過開展城鄉建設用地增減掛鉤等方式，以城鎮建設用地開發的積極性，實現農村建設用地的充分利用，推進城鄉統籌發展。在這一過程中，城鄉建設用地增減掛鉤與新農村建設的結合，尤其是村莊合并、拆遷、改造的結合，成為一個重要的發展方向。

一、我市土地資源和開發利用概況

（一）資源概況

20*年末，全市轄區土地總面積56.98萬公頃。其中，農用地45.24萬公頃，建設用地為7.96萬公頃，未利用土地3.78萬公頃。在農用地中，耕地19.20萬公頃，園地5.97萬公頃，林地11.14萬公頃，其他農用地8.94萬公頃；在建設用地中，居民點及工礦用地6.57萬公頃，交通運輸用地5354.87公頃，水利設施用地8401.12公頃。

（二）建設用地情況

20*年，全年上報省政府批準各類建設用地20051畝，其中省政府下達給威海市年度用地指標6800畝，額外爭取到國家、省預留用地指標3605畝，通過城鄉建設用地增減掛鉤等方式解決指標7668畝，占年度用地的38.2%。

同志們：

今天，市委、市政府召開全市城鄉建設用地置換掛鉤工作總結表彰大會，主要任務是回顧5年來我市城鄉建設用地置換掛鉤工作取得的成績，總結經驗，表彰先進，安排部署下一階段的工作。會上表彰了先進單位和先進個人，同志作了一個很好的工作報告，縣、區分別作了典型發言。下面，我再講三點意見：

一、充分肯定全市城鄉建設用地置換掛鉤工作取得的顯著成績

2007年以來，我市認真貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）、《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號）精神，積極搶抓政策機遇，全面開展城鄉建設用地置換掛鉤工作，取得了十分顯著的成效。主要體現以下幾個方面：

一是加強了耕地保護。全市建設用地增減掛鉤工作開展以來，共組卷116個批次、982個地塊，應復墾面積5.44萬畝，位居全省第2位；已完成復墾5.25萬畝，占全部任務的97%，實施及上報驗收進度位居全省第2位；通過土地整治，新增耕地面積5.04萬畝，實現了占補平衡，對穩定耕地面積、提高耕地產能、保證糧食連續9年增產，發揮了重要作用。

二是實現了節約集約用地。通過盤活農村閑置、空閑、低效用地，促進了農民居住向中心村鎮集中、產業向園區集中，實現了用地節約、布局優化和要素集聚，遏制了城鎮和農村建設用地兩頭增加的狀況，提高了土地利用效率。據統計，農村建設用地整治平均可節約土地50%以上。

各縣（區）人民政府，金巢經濟開發區管委會，市政府有關部門：

現將《省人民政府轉發國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》轉發給你們，并結合我市實際，就嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作提出如下意見，請一并貫徹執行。

一、提高對嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤重要性的認識。各地要認真組織學習《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛試點切實做好農村土地整治工作的通知》、《省人民政府轉發國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》，深刻領會精神實質，把握政策要點，進一步提高對嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作重要性的認識。要按照國務院國發〔2011〕47號、贛府發〔2011〕10號文件精神，堅持正確導向和目標，突出城鄉統籌發展要求，突出維護農民權益，嚴格規范管理，組織發動群眾，加強宣傳動員，引導社會輿論，贏得群眾支持，創造良好的氛圍、環境和條件。切實防止片面追求增加城鎮建設用地指標的傾向，切實防止違法調整、變相收回農民承包地，確保城鄉建設用地增減掛鉤試點工作健康、有序開展。

二、尊重民意，始終把維護群眾利益放在首位。堅持依法推進、群眾自愿、因地制宜、量力而行的原則，涉及群眾利益的問題必須聽證、論證。拆舊區內有不愿拆遷的群眾，要尊重群眾意見給予保留，并要保障其生產生活便利。增減掛鉤試點項目區土地所得收益，應主要用于被征地拆遷農民的安置補償以及項目區內農村基礎設施建設。除補償安置外，每畝還應返還農村集體組織不少于2萬元，農村集體組織應根據土地使用權屬把返還資金分給農民。掛鉤周轉指標應優先保證拆舊地塊農民安置和小城鎮建設需要，扣除農民安置用地以外，剩余的指標不得低于20%留給小城鎮使用，有結余的可用于城市經營性土地開發。

三、加快進度，按期歸還周轉指標。各試點縣（區）必須嚴格按照省國土資源廳批復的時間要求完成項目區的驗收，按期歸還周轉指標。要建立周轉指標臺帳管理制度，全程跟蹤周轉指標的下達、使用和核定歸還情況。項目區完成后，試點縣(區)應組織自驗，自驗合格后向市國土資源局提出驗收申請。市國土資源局接到驗收申請后,將按照《省城鄉建設用地增減掛鉤試點項目區驗收暫行辦法》的有關規定進行驗收，驗收合格后對每個項目區實施情況寫出專項報告，上報省國土資源廳，迎接省國土資源廳抽查。

四、強化措施，加強監督管理。

【摘要】土地資源能否合理利用直接決定了城鄉規劃建設能否成功完成。土地給城鎮發展提供一定的空間，同時也是經濟重要組成部分。近年來，國內城鎮化建設的加快造成土地資源越來越稀缺，使城市土地開發利用的范圍越來越廣。文章首先介紹了城鄉規劃建設中的存在的問題及原因，針對這些問題提出了具體的相關解決辦法，提高了土地資源利用率，保證了農民利益，進一步促進了城鄉建設可持續發展。

【關鍵詞】城鄉規劃建設；土地管理；土地利用

1城鄉規劃用地利用現狀及存在的問題

1.1城鎮化用地擴張速度較快，大部分土地利用率不高。隨著城鎮規模不斷擴張，參考國際城市化進程曲線發現，城鎮化水平已經達到了前所未有的水平。在城鎮化水平較低時，城鎮化發展的主要特點為以原有城鎮土地為基礎，建設新城鎮，城鎮化面積逐漸增加，用地需求也持續增長。部分用地利用率不高，這部分土地大多指工況用地以及農村居民用地，其中農村居民用地比較大。1.2人口城鎮化水平不及土地城鎮化水平。新增城鎮化人口的比率不及新增城鎮用地比例，導致人口城鎮化水平不及土地城鎮化水平，國內某些地區對城鎮化的理解有誤，所謂人為城鎮化其實就是城鎮用地面積增加，為了一味地追求政績，盲目地擴張土地規模，新建小區追求大面積，在建設新小區的過程中，大量地圈占土地，盲目建設，和城鎮化建設的初衷并不相符。在城鎮化建設的過程中，人均占用耕地數量減少，農民沒有得到理想的經濟收入，勢必會給社會的安定和和諧帶來隱患。不僅如此，在城鄉建設的過程中，資金流向城鎮化建設，嚴重的地區還產生了超標準建設，導致城鎮化沒有明顯的意義[1]。在城鄉建設的過程中，沒有充分考慮公共服務設施、住房以及基礎設施等因素，或者農村剩余勞動力沒有很好地被吸收到城鎮化建設的過程中來，造成社會結構變化和城鄉建設用地結構變化不符。1.3不合理的城鄉建設用地布局，對城鄉土地的經濟性、社會性產生影響。（1）不合理的城鎮空間布局。在進行城鄉建設的過程中，盲目地占用耕地面積，但建筑結構不夠聚集，導致小城鎮數量顯著增加，但這些小城鎮也脫離了相關的區域以及產業圈，城鎮化發展較為片面。不管是社會效益還是城鎮經濟都不能維持城鎮持續發展，部分地區在建設的過程中沒有充分考慮資源和環境的承受力，使耕地面積大量減少，農用地污染現象嚴重，對農業的可持續發展產生了惡劣的影響。（2）農村建設用地面積較大但較為分散，存在一定的超占和空置現象。①農村建設用地面積過大。農村人均用地遠遠高于城鎮人均用地。②農村建設用地分布散。隨著國內農民生活水平的顯著提高，農村建設數量和速度也逐漸提高，但建設的布局一般相對較為分散，農村建設用地較為分散，隨意性較大，面積較廣，缺乏統一性和規范性，基礎設施不夠完善，土地利用效率較低。③大部分城鄉建設過程中都會產生空心村或空置房問題，甚至一些地區還出現了超占現象。④隨著人們對生活質量有越來越高的追求，大多農村人口進城生活，導致農村人口數量逐漸減少，建設用地的需求也逐漸增加，最終人均建設用地面積顯著提高。（3）各類開發區、園區空間布局散亂，存在閑置土地。隨著開發區數量、種類的增加，小區規模越來越小，而且小區布局相對散亂。部分地區一味地追求政績，占用土地用來建設開發區，部分開發區的建設并沒有經過相關部門審批后就進行擴建，甚至產生了開發區空殼現象，造成土地資源嚴格浪費以及投資重復的現象，同時也對開發區的聲譽產生了消極的影響[2]。（4）空心村現象及占用農村耕地。越來越多的農民進城發展，但很多宅基地卻存在占用現象，造成農村產生數量較多的閑散地，嚴重的地區出現空心村。另外，農村建設在建設過程中存在嚴重的違法占地現象，很多住戶存在一戶多宅的現象，導致宅基地數量嚴重超標。在進行城鄉建設用地規劃的過程中，城鎮建設占用農村耕地，但沒有更好地按照新增量對農村居民用地進行規劃，造成在城鎮建設過程中，農村建設用地日漸減少。在城鄉建設的過程中過于關注面積的外部擴張，不在意內涵的挖潛，城鄉土地總體利用效率和經濟的發展步伐并不相符。

2存在問題原因分析

2.1現行體制、機制、法制不夠完善。干部任制度以及考核制度不夠完善。部分地區的干部考核體制為以GDP為中心考核體制，很多干部為了追求績效，求之過切，工作不切實際，對用地的合理配置產生了影響，從而加劇了土地利用的短期行為。就國內大多地區來說，土地的征用和出讓的流程存在著巨大的利益誘惑。政府為了爭取相關項目的建立，同時也是為了爭取一時的經濟繁榮，犧牲了大量的土地資源。在進行城鄉建設的過程中過于追求規模上的壯大，過于追求結構上的全面，過于急切地追求結果，造成資金大量流入到低效益、低水平的建設項目中去。2.2規劃管理方面的原因。很多地區的領導對城鎮化的增長速度有著過高的追求。在城鎮建設的過程中，過分地關注城鎮化給經濟增長帶來的積極作用，忽略了城鎮化過程給社會和資源帶來的消極作用，過于片面地提出了快速增長城鎮化速度的要求。很多地區農村規劃資金不足。不管是以前還是現在，政府認為農村的經濟提高不會給社會帶來顯著的變化，投入農村、農民以及農業的發展資金都不夠充足，農村在建設自身需要的建筑時，缺乏統一的引導以及規范，發展處在無序狀態。在統籌城鄉建設的過程中，土地總體規劃效率不足。因為不同的部分對項目規劃的重點以及目標都不盡相同，導致城鄉建設過程中缺乏一定的管理能力和調控能力。在進行城鎮化的過程中，只有政策沒有工具。所謂規劃，其實就是對城鄉建設的過程進行管理，如果只有計劃目標，卻沒有規劃相應的方式和措施，肯定不能起到應用的作用，在城鄉建設的過程中，必須加強各類標準定額制定，打破原有規律，和相關部門協同進行討論和制定。2.3觀念層面上的偏差。國內大多地區地方領導，為了使自己負責的城市表面處于繁榮發展的現象，濫用土地進行城鎮擴建，面積追求大和廣，建筑項目追求大面積，這就造成土地規劃和實際產生了巨大的偏差。城鎮消費過于超前，很多地區經濟適用房還沒有普遍使用，政府開始大力發展大套面積的商品用房，導致土地資源產生了嚴重的浪費。另外，農民在建設房屋的過程中，也產生了土地資源浪費的現象。

根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地承包法》、《中華人民共和國物權法》等法律法規和政策規定，按照統籌城鄉、科學發展的要求，制定本辦法。

第二條指導思想

全面貫徹落實科學發展觀，深化城鄉綜合配套改革，健全農村土地管理制度，優化城鄉土地資源配置，解放和發展農村生產力，推進農村土地節約集約利用，統籌城鄉經濟社會全面協調可持續發展。

第三條基本原則

（一）堅持以家庭聯產承包為基礎、統分結合的雙層經營體制，穩定和完善農村基本經營制度；

（二）堅持最嚴格的耕地保護制度，建立基本農田保護補償機制，確保耕地總量不減少、用途不改變、質量有提高；