地方政府性債務審計存在問題

有限資源降低審計質量。地方政府性債務時間跨度長、數據多且分類復雜,涉及對象多、被審賬表和資料內容復雜,而審計時間較短,導致時間緊、任務重。此外,參與審計的人員有限,外加很多地方審計隊伍審計人員并非審計專業出身、審計功底薄弱,難免會出現一些責任心不強的審計人員忽略掉一些重要數據的查證工作,只顧一味的趕時間、抓進度的現象,審計質量大打折扣。審計隊伍整體素質不高,降低審計效益。地方政府性債務審計需要掌握多種審計方法、多種學科的知識,同時要求審計人員應具有區別于一般的政府人員的業務能力和創新能力。目前,我國地方審計機關的審計人員知識結構并不全面,缺乏具有敏銳的洞察力和分析解決問題能力的、一專多能的復合型人才。傳統的財務審計人員總體上較為偏重研究財務知識,缺乏對財政、金融等現代經濟所需的專業知識,在審計過程中,不可避免地習慣性用舊思路審視、查找問題,極大程度的降低審計效益。獨立性不夠,削弱審計免疫力。獨立性是保障審計工作順利開展的先決條件,而各地方政府債務資金審計常采用“同級審”的方式,難以保障審計獨立性。一方面,審計部門形式上難以獨立,審計機關同時接受本級人民政府和上一級審計機關的領導,這就形成了“審計-領導”關系相沖突的矛盾,即審計部門審計政府有關部門,同時又受本級政府領導,形式上難以獨立,進而影響其權威性。另一方面,審計部門精神上也難以完全獨立。審計機關及其人員的經濟政治利益及社會地位等都與本級政府密切相關,致使在審計過程中很容易受到干預。外加中國人對“人情”、“關系”的看重,審計機關更傾向于避免與本級政府發生沖突,以致所做出審計披露的強度和力度大打折扣。審計機關的作用無法量化,降低審計認知度。當前,地方政府性債務審計為不定期審計且多數停留在事后審計,審計機關在地方政府舉債融資前的參與可能被個別地方行政機關說成是干涉地方政府事務,因此無法對項目的款項付款之前進行嚴格把關,通過比較審計建議前后的效果量化審計機關的作用,使審計效益一目了然,增加地方政府及公眾對審計機關的倚重,有效避免損失的形成。審計工作方案存在缺陷,降低審計有效性。審查賬目和相關資料是地方政府性債務審計不可缺少的工作。由于政府不同層級及不同部門之間利益的博弈,難以避免做假賬、偽造資料事件發生。審計工作方案的不完善,加之部分審計人員缺乏審計責任心及經驗,容易出現單純的審查被審單位提供的賬表的局面,導致無法有效地查處違法占用資金、截留項目資金等腐敗問題,致使審假成真,難以充分發揮審計查錯防弊的作用。

加強地方政府性債務審計的對策

創新審計模式。審計署應統合全國審計系統的力量、上下聯動,結合預算執行審計、經濟責任審計、金融審計等與地方債務審計存在內容交叉和數據相關聯的項目審計,組織不同級次和不同領域的債務審計,力求建立信息共享機制,統一口徑,有利于在時間、人力資源有限條件下獲取較為充分的審計證據,全面把握地方政府性債務信息,充分發揮審計的查錯防弊功能。建設高素質的審計隊伍。為確保審計質量,審計機關應注重選配精干人員的錄用。同時,為充分有效地發揮審計職能、提高審計效率和效果,要加強培訓。引導審計人員樹立主動學習和終生學習的理念,刻苦鉆研業務,加強理論學習,相互溝通交流,同時解放思想,與時俱進,促進審計觀念創新,推進審計手段和方法創新。努力向政治素質高、業務素質高、職業素質高的審計隊伍邁進?？茖W引入注冊會計師審計。針對政府審計獨立性不夠,為保障審計工作的順利進行,應當科學適當引入注冊會計師審計,讓注冊會計師及其所在事務所成為新“委托-”環節的方,直接接受政府審計機關的委托對地方政府性債務進行審計。政府通過公開招標的方式,對競標的會計事務所的專長、資質和信譽等做出評價,選出服務質量高、收取審計費用合理的事務所參與審計。為了增強注冊會計師的獨立性,所收的審計費用應避開審計對象所在的政府由上級政府部門或審計部門直接撥付。實行“交叉審”與“上審下”相結合。要解決難以提高獨立性的問題,應該把“同級審”的單一型模式改為“上審下”、“交叉審”相結合的混合型模式,有利的避開本級政府的干預和影響。在采取“上審下”、“交叉審”模式的過程中,由于執行審計的機構不再與被審計單位產生政治和經濟方面的直接聯系,也可以避開“人情”、“關系”的干擾,這就可以在一定程度上克服“同級審”方式的弊端,為審計人員提供更好的獨立性,使審計人員客觀的做出判斷,充分發揮好審計的免疫能力。實行事前審計與事中審計相結合。審計機關應擴大審計范圍,提前介入舉債決策過程,在舉借債務部門提交報告這一階段就參與進來。一方面,可以充分發揮審計“免疫系統”功能,把可能出現的問題消滅在萌芽中,還可以服務于以后的事中、事后審計,使審計起到全過程、全方位監督的作用,有效降低債務風險。另一方面,可以量化審計工作,審計之前應付款多少,審計之后實際付出多少,從而形成鮮明對比,突出審計作用。外加建立健全信息披露機制,及時、全面、準確公開審計結果,最大程度的做到信息公開化,體現出對社會的責任感,勢必會提高審計的認知度。延伸債務資金審計。對地方債務的審計不能簡單地停留在賬表數據,衡量償債風險也不能單純的借助于債務余額與地方財政可用財力之比而應該從多方面加以分析。審計人員對審計過程中發現的疑點,應及時延伸到有關單位和相關人員進行查證。例如追蹤債務資金的使用過程,關注資金流向的每個環節,落實資金的到位情況和使用效果。衡量債務風險要統觀全局和局部,債務總量處于警戒線以下不一定局部地區也處于安全區。例如2010年底,我國地方政府整體債務率為70.45%,但有19.9%的市級政府和3.56%的縣級政府的債務率高于100%,分別占兩級政府總數的19.9%和3.56%,超出警戒線。同時要結合被審地區的經濟發展狀況,借助負債結構、償債能力等指標,從成本、效益等多方面分析債務風險。例如審計過程中不能片面的地憑負債規模定論風險,也要關注與之密切相關的償債能力問題,審查資金的來源是否充分,關注資金在使用過程中是否存在舉債手續不規范、債務資金與項目建設進程用款不一致、資金投向不符合規定用途、舉債資金閑置、挪用等影響資金使用效益的問題,以確定舉債的合理性,是否符合經濟發展需要。審計機關應對債務資金進行跟蹤審計和定期檢查必要時可將債務審計作為年度審計實施,確保專款專用,提高資金使用效益,充分發揮好審計監督的作用。在審計的最后,應重視管理建議書的出具,審計機關作為防范與化解地方債務風險的“防火墻”,通過定期進行債務審計,在充分分析債務風險和債務資金的管理水平上,提出如何有效加強債務管理,從而化解債務風險、提高資金使用效益的建議,發揮好審計的建設性作用。過度舉債會成為制約地方經濟社會穩定與發展的消極因素,形成巨大的債務風險和誠信危機。加強地方政府性債務審計可以及時發現國家經濟社會運行過程中由地方政府性債務引發的各種隱患,有效預防危害的發生,保護國民經濟健康持續的發展。

本文作者：張穎工作單位：首都經濟貿易大學會計學院

目前，我國的地方債務（即地方政府債務）問題比較突出，在局部已形成高風險區，如不積極防范和及時化解，將對國家的可持續發展造成嚴重威脅。因此，有必要對地方債務的構成、現狀以及形成原因等方面進行分析，并提出相應的對策，才能防范于未然。

一、地方債務的構成及特點

地方債務由直接債務和或有債務兩個部分構成。直接債務是由地方政府出面直接舉借的或為法律、合同所確認的政府負債，是在任何情況下都會發生的償債義務，因而具有確定性；或有負債是由于經濟、社會中公共風險可能向政府轉嫁而形成的，是由某一個別的事情引起的，而這件事可能發生也可能不發生，因此具有不確定性，有顯性與隱性之分。

雖然或有負債目前還不是地方政府的直接債務，但它是潛在風險很大的債務，因為或有顯性債務在借款人無法償還的情況下，或有隱性債務在地方政府出于“道義”或公眾壓力承擔還債責任的情況下，都會變成政府直接顯性債務，這將會引發地方政府局部性債務向全局性債務風險的演變。

二、地方債務的現實狀況及高負債的危害

資金短缺始終是困擾地方經濟發展的長期性問題。因此，各級地方政府和企業利用一切機會，采取多種方式招商引資。在這種環境中，政府國外貸款和國內社會資金的品種與金額逐年增加，在各個地區和行業發揮著積極的作用，有力地促進了社會經濟事業的發展。但是，由于地方長期舉債，鋪攤子、上項目、搞形象工程，寅吃卯糧，地方債務尤其是基層負債，已成為影響地方經濟發展和基層政權運轉的一個突出問題。

一、加強審計整改統計創新工作

政府審計不僅要查出問題，更重要的是要督促抓好審計查出問題的整改工作，以進一步提升審計效果，不斷提高政府效能。因此，審計統計工作要加強創新，以統計數據的形式全面、準確、及時地對審計整改工作進行統計，實事求是地將審計整改工作狀況反映出來，供領導決策參考。為達到這樣一個目標，在審計實踐中探索創新幾個審計統計指標，根據地方政府審計發展實際初步確定該指標的內涵和外延，對各類型審計項目的整改工作統一統計路徑，提高統計創新工作質量。

1、創新審計整改工作統計指標。根據地方經濟社會發展決策需求和地方政府審計發展實際，初步確定年度審計項目查出問題所涉及的資金總額、已糾正或整改金額、針對審計進行建章立制的個數、審計整改率等。根據這幾個審計統計指標，計算地方審計整改比例，為提高審計效率和效果提供決策參考。

2、審計整改工作統計指標的統計范圍。在具體設計審計統計指標時，參考國家審計統計指標體系，對以下審計統計欄目的范圍進行：一是審計單位名稱，系指經審計通知書確認的，報告期內由審計機關獨立或以審計機關為主實施審計，并出具審計報告的部門或單位名稱。二是審計調查單位名稱，系指經專項審計調查通知書確認的，報告期內由審計機關獨立或以審計機關為主實施審計調查，并報送專項審計調查報告的部門或單位名稱。三是審計資金總額，該指標從資金角度反映審計覆蓋面和規模大小。具體范圍為：企業，統計會計年度末資產總額；行政事業單位，統計預算資金總額；政府投資和以政府投資為主的建設項目，統計上級批準計劃總投資金額數；等等。以上幾個方面是指全面審計情況下的統計口徑。在專項審計時，按專項資金額進行統計。四是查出問題金額，系指審計查出的“違規金額”、“損失浪費金額”、“管理不規范金額”等的合計數。五是已糾正或整改金額，系指審計決定書、審計報告發出后，被審計（調查）單位已糾正或整改的問題金額。六是查出問題個數，以審計報告中反映的問題個數為準。七是已糾正或整改問題個數。針對審計查出問題已糾正或整改的狀況，要研究確定審計統計時的參考判斷標準：如有關部門和單位已按要求對違規金額和管理不規范金額等全部或大部分進行了糾正或整改狀況；針對管理不規范、制度不完善等問題已經建章立制的整改狀況；針對違規收費等行為已經停止違法行為的狀況；針對不涉及資金的管理性或其他類似問題，有關部門和單位通過會議等形式提出相關要求或在審計整改回復中表示整改的狀況；等等。在具體確定參考標準時，要循序漸進地針對地方經濟社會發展進程和政府審計發展實際，尤其是要從有利于領導決策角度進行研究。八是已糾正或整改率。

3、關于審計整改率。審計整改率的計算是個敏感問題，涉及到方方面面的工作。對于審計整改率的統計本身，就涉及到統計角度問題。因此，既要非常慎重地統計，又要積極穩妥地探索創新審計統計。對于審計整改工作的統計，除了要研究統計審計查出問題個數的整改狀況，還要參考統計審計查出問題金額的整改狀況，以達到實事求是地統計審計整改工作實際，切實為領導決策提供參考。

二、加強地方效益審計統計創新工作

隨著我國社會主義市場經濟改革的深化和經濟社會的加快發展，政府審計工作面臨的壓力越來越大，對審計統計工作的要求也越來越高。進一步加強審計統計能力，對于為領導提供決策參考建議，提高決策能力具有一定意義。聯合國經濟與社會理事會在《經社理事會關于加強統計能力的決議》中呼吁各成員國要加強國家統計能力，為國家發展政策和戰略服務。李金華審計長在今年全國審計工作會議上指出，隨著審計事業的深入發展，新情況新問題的不斷出現，對審計機關領導班子的全局意識、決策能力和管理水平提出更高的要求。因此，要積極推進科學決策和民主決策。地方審計也要求針對地方發展所處的關鍵時期和特殊環境，注重抓好開拓創新的能力，進一步提高領導班子的決策能力和水平。這就要求審計統計工作切實發揮為領導決策提供建議和參考功能。如何針對地方經濟社會發展的特色，緊密結合國家審計統計體系，有針對性地創新地方審計統計工作，為進一步提高審計統計工作質量，更好地發揮審計統計數據為領導提供決策參考和建議的作用，這是當前審計統計實踐所要積極推進落實的工作。為強化審計統計工作為領導決策的參考和建議功能，針對地方審計工作發展進程和經濟社會發展決策需求，圍繞計算機輔助審計工作統計、地方效益審計工作統計和地方審計整改工作統計等當前審計工作熱點和重點，從審計統計指標、審計統計內容、審計統計工作方式等幾個方面進行創新工作。2、審計整改工作統計指標的統計范圍。在具體設計審計統計指標時，參考國家審計統計指標體系，對以下審計統計欄目的范圍進行：一是審計單位名稱，系指經審計通知書確認的，報告期內由審計機關獨立或以審計機關為主實施審計，并出具審計報告的部門或單位名稱。二是審計調查單位名稱，系指經專項審計調查通知書確認的，報告期內由審計機關獨立或以審計機關為主實施審計調查，并報送專項審計調查報告的部門或單位名稱。三是審計資金總額，該指標從資金角度反映審計覆蓋面和規模大小。具體范圍為：企業，統計會計年度末資產總額；行政事業單位，統計預算資金總額；政府投資和以政府投資為主的建設項目，統計上級批準計劃總投資金額數；等等。以上幾個方面是指全面審計情況下的統計口徑。在專項審計時，按專項資金額進行統計。四是查出問題金額，系指審計查出的“違規金額”、“損失浪費金額”、“管理不規范金額”等的合計數。五是已糾正或整改金額，系指審計決定書、審計報告發出后，被審計（調查）單位已糾正或整改的問題金額。六是查出問題個數，以審計報告中反映的問題個數為準。七是已糾正或整改問題個數。針對審計查出問題已糾正或整改的狀況，要研究確定審計統計時的參考判斷標準：如有關部門和單位已按要求對違規金額和管理不規范金額等全部或大部分進行了糾正或整改狀況；針對管理不規范、制度不完善等問題已經建章立制的整改狀況；針對違規收費等行為已經停止違法行為的狀況；針對不涉及資金的管理性或其他類似問題，有關部門和單位通過會議等形式提出相關要求或在審計整改回復中表示整改的狀況；等等。在具體確定參考標準時，要循序漸進地針對地方經濟社會發展進程和政府審計發展實際，尤其是要從有利于領導決策角度進行研究。八是已糾正或整改率。

2、地方效益審計統計指標創新的統計范圍。根據審計署審計統計報表體系和地方效益審計特色，探索確定以下范圍：一是效益審計項目，系指單獨立項，或與財政收支、財務收支真實合法性審計相結合的效益審計（調查）項目的個數。二是效益審計項目資金額：指單獨立項的效益審計項目總金額或審計（調查）項目中效益審計部分涉及的資金總額。三是審計查出問題金額，系指填入審計署審計統計“效益審計情況報表”內的數據。四是占效益審計資金額比例。五是占審計資金總額的比例。在進行地方效益審計統計時，既要針對地方政府審計發展特點和發展進程，又要考慮地方政府審計目標。在涉及具體統計技術時，要考慮到經濟社會和政府審計發展的宏觀和微觀層面的實際問題。

三、加強計算機輔助審計統計創新工作1、地方計算機輔助審計統計創新指標。針對地方計算機輔助審計發展狀況，有針對性地探索創新以下指標：運用計算機輔助審計所涉及的審計項目數；運用計算機輔助審計所涉及的審計項目資金總額；運用計算機輔助審計所涉及的審計資金總額；運用計算機輔助審計所查出問題的資金總額，計算機輔助審計查出資金總額占審計項目資金總額比例。根據這幾個審計統計指標，計算計算機輔助審計項目數占年度總項目數的比例，計算計算機輔助審計項目查出問題所涉及的資金總額占（或年度）審計項目總金額的比例，為推進全市計算機輔助審計工作提供決策參考。當然，除了以上審計統計工作創新內容外，還包括其他審計統計指標細化，如針對地方領導決策需求，對“成果利用”的審計統計指標內容進行細化；以及其他地方領導決策所需要的審計統計數據。在具體進行審計統計時，尤其重要的是對具體問題的判斷，要科學地統一統計口徑。在審計統計數據出來后，要進一步提高審計統計的分析能力，寫出高質量的統計分析，為領導決策服務。

新形勢下，作為地方審計機關，如何緊密圍繞科學發展主題，緊密圍繞加快經濟發展方式主線，緊密圍繞“十二五”規劃確定的各項任務目標，緊密圍繞縣委、縣政府工作中心。發揮審計職能，營造和諧氛圍，服務地方經濟建設，是個值得共同探討的課題。在此，本人談談自己的粗淺看法。

一、煉內功，提升隊伍綜合素養

社會在不斷發展進步，新知識、新技術不斷涌現，工作方式、工作手段在不斷改進和提高，經濟領域里的很多問題僅靠傳統的審計手段已經很難解決，國民經濟信息化發展的新形勢對審計工作提出了新的挑戰。

（一）構建學習型審計機關。我們要以培養和提高全體審計人員綜合業務素質和能力為本，構建學習型審計機關。學習型組織理論是提高自身素質的重要手段，是提高組織各項能力、實現工作目標的前提。借鑒學習型組織理論，審計機關應該根據完成審計任務的需要和審計人員素質能力的現狀，確定建立學習型審計機關的目標、戰略規劃，明確不同時期學習教育的重點內容，采取多種方式和渠道，為審計人員素質和能力的提高提供良好的學習教育條件和環境。在組織學習教育活動中，更加注重提高審計業務培訓內容的針對性、持續性和培訓的效果。建立學習型審計機關，需要從領導干部做起，要納入“一把手”工程，局長、股長、主審應該成為學習型機關的“領頭雁”。全體審計人員也應該樹立接受終身學習教育的意識，自覺地查找自身在依法審計能力方面存在的差距，有針對性地通過學習和實踐，彌補不足。

（二）構建清廉型審計隊伍。審計機關作為經濟監督部門，必須堅持“兩手抓、兩手都要硬”的方針，不斷加強精神文明建設、隊伍建設、黨風廉政建設。要把廉政建設放在首位。地方審計機關要按照“抓班子、帶隊伍、講工作、樹正氣、辦實事”的總體思路，切實加強領導班子建設，保持奮發有為的精神狀態，深入開展調查研究，抓大事、議大事、努力提高駕馭新時期審計工作的能力。認真落實總書記倡導的八個方面的良好風氣，教育審計人員，嚴守審計“八不準”紀律，多想工作、多講奉獻，樹立“依法審計、客觀公正”的職業道德，弘揚“依法、求實、嚴謹、奮進、奉獻”的審計精神。要耐得住寂寞、守得住清貧、抵得住誘惑，做到常在河邊走就是不濕鞋。

（三）構建文明型審計形象。要大力倡導“對人知感恩、對物知珍惜、對事知盡心、對己知克制”的道德行為理念，實施以執業道德、政務美德、社會公德為主要內容的“三德”建設工程。教育干部職工樹立良好的思想作風，實事求是，光明磊落，不搞弄虛作假、陽奉陰違那一套，堅決反對官僚主義、教條主義；樹立良好的工作作風，扎扎實實、不懈進取，講求實效，不搞花架子和形式主義；樹立良好的生活作風，求真務實，表里如一，說老實話、辦老實事、當老實人，艱苦奮斗，做文明審計的表率。

村干部村級財務規范管理意識弱，村會計業務能力低，村級財務管理不規范，是當前農村村級財務管理普遍存在的問題。作為上饒市的中心城區，隨著城市擴張，農村經濟發展，村集體經濟壯大，涉農資金增多，村級財務規范管理日顯重要。對此，2010年上饒市信州區審計局探索性地開展了5個村村級財務審計。

一、開展村級財務審計探索，采取什么審計形式？

村財務由農經部門內審監督，審計部門開展村級審計一直沒有法律明確規定。根據資金的性質和有關法規，我局主要采取兩種方式進行探索。

1.開展專項資金審計（調查）延伸審計村級財務。國家和地方的財政專項資金是審計機關審計監督的重點內容。2010年，我局先后安排了農村公路專項資金、農村低保資金和計劃生育社會扶養費（征收）管理、使用等專項資金審計。審計時都延伸審計到村級財務，重點查看村級對這些資金的管理、使用或發放（征收）是否安全、合規或到位。

2.政府批轉年度審計計劃委托開展村級財務審計。審計機關接受政府委托，開展村級財務審計是履行審計監督職能行為，符合《審計法》規定。2010年，我局根據政府領導的要求，擬定了5個村村級財務審計列入年度計劃，提交政府通過，并以政府文件批轉，從法律上確定了審計地位。

二、開展村級財務審計探索，確定什么審計對象？

摘要：與合規性審計相比，效益審計有著顯著不同的特點。合規性審計主要關注是否合乎法律、法規的規定，審計的范圍主要是在財務收支領域，并且傾向于應用相對固定的準則。而效益審計，關注的主要是對經濟性、效率性和效果性的審計，其范圍不僅限于財務領域，還延伸到了非財務領域；在選擇審計目標、標準、方法和審計意見等方面，都相對比較靈活，沒有固定的準則。這些特點決定了效益審計并不擁有已經在社會審計部門通用的公認審計形式。在實際的審計工作中，各地均根據自己的特點與需要開展效益審計，使效益審計呈現出一定程度的多樣性、復雜性和模糊性。對于地方審計機關如何開展效益審計，目前尚處于探索階段。筆者就此談幾點看法。

一、客觀認識我國效益審計提出與西方發達國家效益審計的出現所處的不同的審計環境

上世紀七十年代以來，在努力促成世界經濟自由化，一體化的同時，西方各國也清醒地認識到，隨之而來的各種經濟問題社會問題的解決必須依賴政府的宏觀調控，政府在社會經濟生活中的作用日益顯著，公共支出占國民總產值的比例直線上升。而政府有效完成宏觀調控的種種手段又必須有堅實的物質保障。隨著國家公共開支成倍增加，公營部門的大批涌現，促使人們要求提高公營部門支出的效益和明確支出的經濟責任。

政府績效審計的開展一方面來源于客觀需求，同時它也必須以健全的民主環境和法制環境為基礎。20世紀70年代美國將效益審計引入政府審計，并對審計目的作了規定：1.檢查財務活動和遵循現行法規的情況；2.評價管理工作的經濟性與效率性；3.評價在實現預期項目成果過程中的效果性。此類審計在美國稱為“運作審計”或“績效審計”。另外，加拿大政府審計部門從70年代開始實施所謂的“綜合審計”(ComprehensiveAudit)，除真實性和合規性審計外，還要求審查政府經濟活動的經濟性、效率性和效果性。澳大利亞也于1979年對原有的審計法作了修改，賦予審計長對政府部門及其它政府單位進行績效審計的權利，稱為“效率審計”，英國又將效益審計稱為“價值為本審計”。

最高審計機關國際組織在1986年12屆國際會議上，將其統一稱為“績效審計”(PerformanceAudit)，并定義“除了合規性審計外，還有另一種類型的審計，它涉及到對公營部門管理的經濟性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)，這就是績效審計”，即所謂的“三E”審計。之后又增加了適當性和環境性，擴充為“五E審計”。1988年最高審計機關亞洲組織通過的《巴厘宣言》進一步指出：“除了正常的職能，政府審計還負有充分評價政府管理工作、績效和成果等方面的職責，這些職責包括對政府工作的經濟性、效率性和效果性的評價?！?/p>

西方國家效益審計的發展歷程和基本形態雖然各有不同，但總體上都是建立在兩大基礎上的：一是真實、合法性審計的歷史任務基本完成，財務會計活動日益規范，違法違規行為不斷減少，會計信息實現了基本真實、合法；二是有一套完整科學的效益評價標準作為審計的依據。理論研究的滯后和整體上的實踐不足，是我國開展效益審計的基本現狀，在審計理論界，有關效益審計的研究還基本停留在國外效益審計的介紹或嫁接上。國外的效益審計為我們提供了一定的經驗，但目前我國還不完全具備西方效益審計發展的前提條件和外部環境，經濟生活中不真實、不合法的現象仍然較為，審計機關真實性合法性審計的任務依然十分繁重，但是我們不可能等到真實、合法性問題徹底解決后再開展效益審計，也不可能等到建立起一套完整的效益（或績效）評價指標體系以后再開展效益審計。應該看到，我國審計監督制度建立以后，尤其是進入21世紀以來，我國的社會、政治、經濟環境發生了巨大的變化。伴隨著改革開放、建立社會主義市場經濟和進程，我國正逐步實現經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉變，政府職能模式從無限政府向有限政府轉變，治國方式由政策治國向制度治國轉變。無疑，我國審計所處的經濟環境、政治環境和法制環境的轉變為我國開展效益審計提供了較為有利的必要條件。

與合規性審計相比，效益審計有著顯著不同的特點。合規性審計主要關注是否合乎法律、法規的規定，審計的范圍主要是在財務收支領域，并且傾向于應用相對固定的準則。而效益審計，關注的主要是對經濟性、效率性和效果性的審計，其范圍不僅限于財務領域，還延伸到了非財務領域；在選擇審計目標、標準、方法和審計意見等方面，都相對比較靈活，沒有固定的準則。這些特點決定了效益審計并不擁有已經在社會審計部門通用的公認審計形式。在實際的審計工作中，各地均根據自己的特點與需要開展效益審計，使效益審計呈現出一定程度的多樣性、復雜性和模糊性。對于地方審計機關如何開展效益審計，目前尚處于探索階段。筆者就此談幾點看法。

一、客觀認識我國效益審計提出與西方發達國家效益審計的出現所處的不同的審計環境

上世紀七十年代以來，在努力促成世界經濟自由化，一體化的同時，西方各國也清醒地認識到，隨之而來的各種經濟問題社會問題的解決必須依賴政府的宏觀調控，政府在社會經濟生活中的作用日益顯著，公共支出占國民總產值的比例直線上升。而政府有效完成宏觀調控的種種手段又必須有堅實的物質保障。隨著國家公共開支成倍增加，公營部門的大批涌現，促使人們要求提高公營部門支出的效益和明確支出的經濟責任。

政府績效審計的開展一方面來源于客觀需求，同時它也必須以健全的民主環境和法制環境為基礎。20世紀70年代美國將效益審計引入政府審計，并對審計目的作了規定：1.檢查財務活動和遵循現行法規的情況；2.評價管理工作的經濟性與效率性；3.評價在實現預期項目成果過程中的效果性。此類審計在美國稱為“運作審計”或“績效審計”。另外，加拿大政府審計部門從70年代開始實施所謂的“綜合審計”(ComprehensiveAudit)，除真實性和合規性審計外，還要求審查政府經濟活動的經濟性、效率性和效果性。澳大利亞也于1979年對原有的審計法作了修改，賦予審計長對政府部門及其它政府單位進行績效審計的權利，稱為“效率審計”，英國又將效益審計稱為“價值為本審計”。

最高審計機關國際組織在1986年12屆國際會議上，將其統一稱為“績效審計”(PerformanceAudit)，并定義“除了合規性審計外，還有另一種類型的審計，它涉及到對公營部門管理的經濟性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)，這就是績效審計”，即所謂的“三E”審計。之后又增加了適當性和環境性，擴充為“五E審計”。1988年最高審計機關亞洲組織通過的《巴厘宣言》進一步指出：“除了正常的職能，政府審計還負有充分評價政府管理工作、績效和成果等方面的職責，這些職責包括對政府工作的經濟性、效率性和效果性的評價?！?/p>

西方國家效益審計的發展歷程和基本形態雖然各有不同，但總體上都是建立在兩大基礎上的：一是真實、合法性審計的歷史任務基本完成，財務會計活動日益規范，違法違規行為不斷減少，會計信息實現了基本真實、合法；二是有一套完整科學的效益評價標準作為審計的依據。理論研究的滯后和整體上的實踐不足，是我國開展效益審計的基本現狀，在審計理論界，有關效益審計的研究還基本停留在國外效益審計的介紹或嫁接上。國外的效益審計為我們提供了一定的經驗，但目前我國還不完全具備西方效益審計發展的前提條件和外部環境，經濟生活中不真實、不合法的現象仍然較為，審計機關真實性合法性審計的任務依然十分繁重，但是我們不可能等到真實、合法性問題徹底解決后再開展效益審計，也不可能等到建立起一套完整的效益（或績效）評價指標體系以后再開展效益審計。應該看到，我國審計監督制度建立以后，尤其是進入21世紀以來，我國的社會、政治、經濟環境發生了巨大的變化。伴隨著改革開放、建立社會主義市場經濟和進程，我國正逐步實現經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉變，政府職能模式從無限政府向有限政府轉變，治國方式由政策治國向制度治國轉變。無疑，我國審計所處的經濟環境、政治環境和法制環境的轉變為我國開展效益審計提供了較為有利的必要條件。

摘要：與合規性審計相比，效益審計有著顯著不同的特點。合規性審計主要關注是否合乎法律、法規的規定，審計的范圍主要是在財務收支領域，并且傾向于應用相對固定的準則。而效益審計，關注的主要是對經濟性、效率性和效果性的審計，其范圍不僅限于財務領域，還延伸到了非財務領域；在選擇審計目標、標準、方法和審計意見等方面，都相對比較靈活，沒有固定的準則。這些特點決定了效益審計并不擁有已經在社會審計部門通用的公認審計形式。在實際的審計工作中，各地均根據自己的特點與需要開展效益審計，使效益審計呈現出一定程度的多樣性、復雜性和模糊性。對于地方審計機關如何開展效益審計，目前尚處于探索階段。筆者就此談幾點看法。

一、客觀認識我國效益審計提出與西方發達國家效益審計的出現所處的不同的審計環境

上世紀七十年代以來，在努力促成世界經濟自由化，一體化的同時，西方各國也清醒地認識到，隨之而來的各種經濟問題社會問題的解決必須依賴政府的宏觀調控，政府在社會經濟生活中的作用日益顯著，公共支出占國民總產值的比例直線上升。而政府有效完成宏觀調控的種種手段又必須有堅實的物質保障。隨著國家公共開支成倍增加，公營部門的大批涌現，促使人們要求提高公營部門支出的效益和明確支出的經濟責任。

政府績效審計的開展一方面來源于客觀需求，同時它也必須以健全的民主環境和法制環境為基礎。20世紀70年代美國將效益審計引入政府審計，并對審計目的作了規定：1.檢查財務活動和遵循現行法規的情況；2.評價管理工作的經濟性與效率性；3.評價在實現預期項目成果過程中的效果性。此類審計在美國稱為“運作審計”或“績效審計”。另外，加拿大政府審計部門從70年代開始實施所謂的“綜合審計”(ComprehensiveAudit)，除真實性和合規性審計外，還要求審查政府經濟活動的經濟性、效率性和效果性。澳大利亞也于1979年對原有的審計法作了修改，賦予審計長對政府部門及其它政府單位進行績效審計的權利，稱為“效率審計”，英國又將效益審計稱為“價值為本審計”。

最高審計機關國際組織在1986年12屆國際會議上，將其統一稱為“績效審計”(PerformanceAudit)，并定義“除了合規性審計外，還有另一種類型的審計，它涉及到對公營部門管理的經濟性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)，這就是績效審計”，即所謂的“三E”審計。之后又增加了適當性和環境性，擴充為“五E審計”。1988年最高審計機關亞洲組織通過的《巴厘宣言》進一步指出：“除了正常的職能，政府審計還負有充分評價政府管理工作、績效和成果等方面的職責，這些職責包括對政府工作的經濟性、效率性和效果性的評價?！?/p>

西方國家效益審計的發展歷程和基本形態雖然各有不同，但總體上都是建立在兩大基礎上的：一是真實、合法性審計的歷史任務基本完成，財務會計活動日益規范，違法違規行為不斷減少，會計信息實現了基本真實、合法；二是有一套完整科學的效益評價標準作為審計的依據。理論研究的滯后和整體上的實踐不足，是我國開展效益審計的基本現狀，在審計理論界，有關效益審計的研究還基本停留在國外效益審計的介紹或嫁接上。國外的效益審計為我們提供了一定的經驗，但目前我國還不完全具備西方效益審計發展的前提條件和外部環境，經濟生活中不真實、不合法的現象仍然較為，審計機關真實性合法性審計的任務依然十分繁重，但是我們不可能等到真實、合法性問題徹底解決后再開展效益審計，也不可能等到建立起一套完整的效益（或績效）評價指標體系以后再開展效益審計。應該看到，我國審計監督制度建立以后，尤其是進入21世紀以來，我國的社會、政治、經濟環境發生了巨大的變化。伴隨著改革開放、建立社會主義市場經濟和進程，我國正逐步實現經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉變，政府職能模式從無限政府向有限政府轉變，治國方式由政策治國向制度治國轉變。無疑，我國審計所處的經濟環境、政治環境和法制環境的轉變為我國開展效益審計提供了較為有利的必要條件。

一、加強領導，精心組織。我局成立了“三送”工作領導小組，由局主要領導擔任組長，分管副局長任副組長，兩名干部為專職工作隊員，召開了進駐動員會，制定了工作方案，對工作內容、工作制度、工作重點、時間節點、駐村要求、工作紀律、工作措施等方面進行了細化和明確。我局把“三送”工作列為中心工作之首，局班子每月例會研究，聽情況，問進展，梳問題，出點子，想辦法定措施。局主要領導每周至少2次到點上，了解情況，協調解決問題，落實幫扶措施。工作隊克服煩躁和懈怠心情，吃住在點上，和群眾打成一片，成了群眾的貼心人，為做好“三送”全覆蓋、常態化工作奠定了基礎。

二、廣泛開展調查研究，全面掌握村情民意。工作隊進駐后，深入到各村小組、各農民家中、田間地頭，全面了解各方面情況，撰寫了內容詳實、數據準確的調查報告。針對該村的需求，制訂幫扶方向、內容和具體措施，增強幫扶的針對性和有效性。每月召開民情懇談會，聽取群眾意見和建議，不斷調整幫扶思路、方法，確保幫扶措施落到實處，取得成效，讓群眾滿意。

三、助推村級領導班子建設，提升基層組織戰斗力?！叭汀惫ぷ麝牫浞终J識到村黨支部、村委會在農村工作中的核心地位和作用，以“基層組織建設年”為平臺，著力發揮農村基層組織建設作用，加強村兩委班子的政治素質和工作能力，增強村干部的事業心和責任感，提升村干部的凝聚力和戰斗力?！叭汀备刹亢痛甯刹恳坏缹W文件、學法規，努力提高政策水平、組織協調能力、糾紛化解能力、應急處理能力以及行政依法辦事水平，幫助村里建立健全會議制度、考勤制度、財務制度、公開公示制度等，規范村級管理，實行事務、財務公開，民主管理，讓群眾充分享有知事權、議事權、決事權和監督權，也維護村兩委和村干部的工作職權。大家一起進村入戶，動腦筋、想辦法，解決問題，調節糾紛，征集民情民意，興辦好事實事，建設團結和諧、堅強有力、奮發有為的村班子。

四、加強政策宣講，提高群眾覺悟。工作隊進駐后，逐家發放簡明政策讀本，并上門逐條宣講、解讀，回答群眾提出的疑問，中央出臺支持等原中央蘇區振興發展的若干意見，我們組織村民學習文件精神和領導講話，開辟宣傳欄，張貼報紙和宣傳標語，營造學習氣氛，讓會議精神、上級政策和法律法規深入人心，達到了釋疑解惑的效果。

五、引導發展生產，促進農村經濟。改變單一的水稻種植，發展漁業養殖和花生種植，種植面積達300多畝，魚塘100多畝，新增油茶種植60畝；引進西瓜種植大戶，種植面積達130畝。特地邀請省農技專家到村里舉辦“農村測土配方施肥技術”講座，發放教材50本，贈送藥物200瓶。沙背上水渠336米、坊排下水渠1600米硬化完工，組織興修農田水利設施，維修團口陂清淤疏浚，帶領村干部到有關部門爭取水利設施項目，團口水圳硬化項目已上報立項。

六、盡力而為，興辦實事、好事。積極支持農村基礎實施建設，在單位資金緊張的情況下，出資3萬元用于沙背上村莊美化清潔整治，出資2200元對團口水渠及水陂進行修復；爭取專項資金3萬元修建沙背上水渠，爭取專項資金6萬元澆筑曲潭1、2組道路。當得知嶺下井水渾濁，村民飲用水存在安全隱患時，駐村工作隊員立即多方咨詢、查找克服的最佳改正方案，投入3000元維修。正在爭取立項鐘村道路400米澆筑，沙背上一事一議500米道路澆，預計爭取資金10萬元。春節前，走訪慰問20戶困難戶每人600元現金、毛毯1床，共計1.4萬元。春耕時，出資3700元，為20戶困難農戶送上一包復合肥?？吹綀F口小學教師生活設施簡陋，出資1500元，為教師添置一套餐桌椅，并贈送一車柴材。在了解到曲潭75歲五保戶劉東瑞有意到敬老院時，及時聯絡有關人員并用車送劉東瑞老人到敬老院。在上戶走訪時，發現謝連生之女劉慧娟身患急病，當即安排車輛送到縣人民醫院救治，并安排食宿，待病情好轉后將孩子送回家。