一、西方國家“地方債”的發行特點

在西方發達國家，地方債又稱為市政債券，是各級地方政府為提供地方性公共品而籌措建設資金的一種融資方式。如1990年，美國未償付的州和地方政府債務為8486億美元，1995年已經超過了1萬億美元。

（一）地方債的種類。

從擔保品來看，西方國家地方債主要分為：①一般責任債券。它是由州、縣、特區、城市、鎮及學院區所發行的、以其無限征稅能力和征稅權力為保證的債務憑證，其特點是以地方的稅收來源作為還款的保障。由于西方國家實行分稅制，地方各級政府的征稅范圍不同，因此，不同級別的地方債的擔保能力也不同。②收入債券。地方政府發行的、以某一特定的收入來源作為還款來源的債務憑證，主要是為某一項目融資并以項目的收入還款，不受政府稅收權力的保證和支持，所以收入債券依賴的基礎是項目的盈利能力。有些市政債券的擔保具有一般責任債券和收入債券的共同特征，如投保債券、銀行擔保市政債券、再融資債券等。

（二）西方國家地方債的主要特點。

1.地方債發行的目的。地方債的發行主要是因為：①調節地方政府費用支出和稅收收入之間的不同步而導致的收入——支出暫時性和季節性失衡。這類債券期限短，不會超過一年，到年底就會實現收支平衡。②為“地方性公共品”融資；主要用于醫院、住宅、教育以及污染控制等公益性事業。這類債券期限比較長。

內容提要：本文在考察西方國家地方債的特點后，對地方政府債的經濟學基礎和制度基礎進行了探討，認為地方政府發債的經濟學機制是公共品與信息對稱，地方政府具有提供公共品的職能以及公共品供應邊界的確定原則，并具有信息對稱的優勢；同時，還認為地方政府發債的制度保障是獨立的財政權、分稅制和地方政府的約束。在此基礎上對我國地方政府發債的可行性進行了思考，認為我國目前賦予地方政府“發債權”的制度條件暫不成熟，應該是進一步完善和深化“分稅制”的改革以及中央財政的轉移支付制度。

關鍵詞：地方債公共品分稅制

目前，許多學者呼吁賦予地方政府發債權，認為這會拉動地方政府的投資需求，有利于中國經濟盡快走出通貨緊縮的低迷狀態。在中國轉軌經濟背景下，實施地方債會帶來什么樣的結果呢？

一、西方國家“地方債”的發行特點

在西方發達國家，地方債又稱為市政債券，是各級地方政府為提供地方性公共品而籌措建設資金的一種融資方式。如1990年，美國未償付的州和地方政府債務為8486億美元，1995年已經超過了1萬億美元。

（一）地方債的種類。

在歷經十余年地方政府變相舉債和學者們圍繞地方政府能否舉債的“唇槍舌戰”后，2009年3月5日，國務院總理向第十一屆全國人民代表大會第二次會議作政府工作報告時明確提出，國務院決定2009年地方政府發行2000億元債券，由財政部發行，列入省級預算管理。這標志著地方債券終獲國務院“曲線放行”。地方政府發行債券，是我國在新的形勢下財政體制改革的一個新問題，也可以說是關乎我國經濟持續發展和社會和諧穩定以及地方政府正常運轉的一項新的財政制度和法律制度。

一、國務院決定發行地方政府債券的原因

長期以來，我國是禁止地方政府舉債的。《預算法》第28條明確規定：“除了法律和國務院另有規定外，地方政府不得舉借地方政府債務”。那么，在2009年國務院為什么決定由財政部發行地方政府債券呢？據筆者分析，主要是基于以下三個方面的考量：

1.應對金融危機。2008年11月，為應對突如其來的國際金融危機給我國經濟帶來的負面影響，國務院出臺了4萬億元“救市”計劃。據國家發改委測算，這4萬億中由中央投資1.18萬億元，其余資金則由地方資金配套。地方政府財政本身就捉襟見肘，社會資本的跟進因受經濟形勢影響也熱情銳減，投資資金出現巨大缺口。據有關部門估計，僅2009年地方政府須為中央投資項目提供配套資金約6000億元，而地方政府自身僅能夠提供3000億元，缺口近3000億。為解地方資金缺口燃眉之急，因此國務院提出了發行地方政府債券的新舉措。可以說，應對金融危機是地方政府債券獲批發行諸多原因中最直接的原因。

2.充實地方財力。由于1994年分稅制改革的主要目的是為了增強中央的財力，因此分稅制改革后，地方財政收入占全國財政收入的比重不斷下降，而地方政府的事權卻大大增加，財政支出也大大增加。據中國人民銀行的統計數字顯示，截至2009年5月末，我國地方政府性債務總額超過5萬億元，其中直接債務占80%，剩余20%為擔保性債務，而隱性債務、或有負債則更無法統計。僅縣、鄉兩級政府的債務已高達5000多億元，并且每年以200多億元的速度遞增。面對巨額債務，在地方財政日趨緊張而又缺乏融資渠道的情況下，不少地方政府利用各種方式彌補財政資金缺口，例如通過發行市政債券、政府信譽抵押擔保貸款、與外國金融機構合作等形式舉借了大量債務。2009年國務院采取由財政部地方政府發行債券的措施，主要目的是通過比較規范的途徑為地方政府籌措資金，以充實地方政府的財力。

3.防范財政風險。地方政府確實存在著財政風險。2008年11月國務院出臺4萬億刺激經濟的計劃后，為保證地方政府配套資金足額投入，2009年初中國人民銀行與中國銀行業監督管理委員會聯合了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，自此地方政府投融資平臺公司的數量和融資規模飛速發展。據初步統計，截至2009年11月，全國共有8000家以上的各級政府投融資平臺公司，其中70％以上為縣區級平臺公司。隨著融資平臺數量不斷增加，資本金不足、管理不完善等問題日益突出，所帶來的財政風險日益顯露。據銀監會統計，截至2010年6月末，地方融資平臺共從銀行貸款7.66萬億元，其中23%存在嚴重償還風險。地方政府迫于囊中羞澀而四處舉債，已形成巨額債務負擔，這個問題如不加以解決，將會成為困擾地方經濟發展及社會穩定的嚴重問題。允許地方政府發行債券，是防范財政風險的正確選擇。

“借鑒美國公共融資方式，啟動中國地方政府融資功能”這就是中國地方發債的最初理念。但是從長遠來看，從美國發行地方債券的歷史數據（關于其發行量償還比例償還方式等）來分析，我們可以大膽預測中國未來的地方發債存在著潛藏危機，以下就從幾個方面分析。

一、分析美國地方政府債券概況

地方政府債券是指，地方政府或其下設機構為提供地方公共品的需要而在資本市場上發行債券進行直接融資的活動。

美國相當多城市享有“自治權”，當然可以舉債。在美國，地方放債主要由州、地方政府及其下設機構和特別行政區發行。美國市政債券的投資者主要有：家庭、商業銀行、財產災害保險公司和各類基金。

美國的地方放債起始于19世紀20年代，其規模在戰后發展很快，自上世紀70年代之后發展更為迅速，為加強地方放債的風險治理，美國實施了信用評級、信用升級和地方債券保險等措施。為促進地方債券市場的發展，美國聯邦政府及地方政府對購買地方債券的利息收入免征所得稅。通過這一系列手段，美國地方債券的信用等級、變現能力和市場容量得到加強，從而成為美國城市基礎設施建設最主要的資金來源。但是，美國發生的信用借貸危機卻也直接導致，美國的地方放債嚴重危機。

二、預測中國未來的地方發債存在著潛藏危機

編者按：本文主要從地方政府發行債券的風險；地方政府債券的風險成因分析；地方政府債券風險防范機制構建進行論述。其中，主要包括：地方政府債券，簡言之，就是由地方政府發行的債券、償還風險、地方政府債券被稱為“銀邊證券”、宏觀調控風險、發行地方債引起的宏觀調控風險主要表現在幾個方面、政治風險、許多地方政府近年來實際上早已大量負債、信息不對稱引起的決策偏差、財政分權不徹底助長地方對中央的依賴心理、地方利益誘發地方政府的發債沖動、不合理的政績評價機制導致“政績工程”、公民權利表達機制、政府信用社會評價機制、地方債信息披露制度、政府自我約束機制、權力對地方政府發債行為的制約機制、權利對地方政府發債行為的制約機制等，具體請詳見。

摘要：地方政府債券存在償還風險、宏觀調控風險、政治風險。政府信息不對稱、財政分權不徹底、地方利益驅動、不合理的政績評價機制等是風險的主要成因。本文認為地方政府債券風險的防范應著眼于公民權利表達、社會評價、地方債信息披露、財政分權的政府自我約束、權力對地方政府發債行為的制約、權利對地方政府發債行為的監督等機制的建立。

關鍵詞：地方政府債券債券風險風險防范

地方政府債券，簡言之，就是由地方政府發行的債券，可分為收益債券和一般責任債券兩大類。收益債券是以所建項目本身收益擔保償還的債券；一般責任債券是用地方稅收擔保償還的債券。地方政府發行債券有很多優點，如可以彌補地方財政收支缺口、降低地方政府的隱性債務風險、讓資金運用更有效率等。地方政府債券雖然有以上一些優點，但能否在我國發行在學術界存在很大爭議。反對者的主要理由是我國的財政體制和政治體制尚不能有效控制風險的發生。本文認為為保持國民經濟穩定增長，發揮地方債的積極作用，應當賦予地方政府發債權，但必須采取適當措施防范風險。地方債發行風險的預防、控制，不僅是其能夠發行的必要條件，也是其能高效使用的保證。

1地方政府發行債券的風險

（一）償還風險

當前我國地方政府的隱性或有債務數額龐大，引起了社會和中央的高度關注。可見，是否允許地方政府發行公債已成為目前無法回避的問題。

一、地方政府發行地方公債的可行性分析

（一）持反對的意見。

1一種觀點認為，對于政策決策者而言，地方政府舉債至少存在下列風險：

（1）地方政府債券的發行和償還風險。在當前不少地方存在財政困難的背景下發行地方債券，可能無人購買。而且，即使有人購買，地方政府也面臨著還本付息的風險。人們對20世紀90年代以來中國金融部門出現的一系列金融風險至今還記憶猶新，中農信的關閉，廣國投的破產，海南發展銀行的關閉，北海市等12家城市信用社的整頓，農村合作基金會的清理等，都給地方財政增加不少壓力。如果發行地方債，地方政府將會同公司發行債券一樣，因無力償還而破產。

（2）中央承擔最后償債責任。一旦放開口子讓地方舉債，各地會一哄而上，競相舉債，結果導致地方債務危機。由于道德風險存在，中央政府又不得不最后兜底。在中央財政債務依存度很高并且其他支出壓力較大的情況下，中央政府只有進一步增發國債或通過貨幣發行來融資，這將會威脅社會、經濟的穩定。

一、建立我市發債企業項目庫

1按照國家發改委（發改財金〔2008〕7號）文件精神的要求，對全市企業進行一次問卷摸底調查（包括企業性質、產品、規模、總資產、凈資產、凈利潤等），此項工作在4月底前完成。

2對全市企業在初步摸底調查的基礎上，篩選出基本符合發債條件的企業，建立我市發債企業備選庫，并將我市備選庫與省備選庫直接對接。此項工作在5月底前完成。

3對列入省備選企業的重點發債企業要重點培育，跟蹤服務。

二、搭建我市發債融資平臺

按照國家發行企業債券規定股份有限公司的凈資產不低于3000萬元，有限責任公司和其他類型企業的凈資產不低于6000萬元的要求，結合我市實際情況，通過整合搭建融資平臺，運作企業債券具體事宜。

［摘要］發行可轉換債券已成為我國上市公司再融資的重要方式。本文通過對股權分置改革之前的可轉換債券融資的回顧，從融資角度提出后股權分置時代下我國可轉換債券市場發展的若干建議與思考。

［關鍵詞］股權分置改革可轉換債券融資

如今，股權分置改革（以下簡稱股改）工作正全面鋪開。股改是一項完善市場基礎制度和運行機制的改革，不僅在于解決歷史問題，更在于為資本市場其他各項改革和制度創新創造條件。股權分置問題如得到解決，將克服我國證券市場“同股不同權”的缺陷，為其發展輸入新的活力。可以預見，股改也將對可轉換債券市場產生深遠影響。本文通過對股改之前我國上市公司發行可轉換債券（以下簡稱轉債）融資的回顧，提出在后股權分置時代下轉債市場發展的若干建議與思考。

一、我國上市公司發行轉債融資的回顧

在我國發行轉債(以下簡稱發債)最早的是非上市公司。1991年8月，瓊能源首次用轉債發行了新股。1992年11月，深寶安向國內公開發行了總額為5億元的3年期A股轉債，這是我國第一只由上市公司發行的轉債。之后由于“寶安轉債”轉股的失敗，我國轉債市場的發展基本處于停滯狀態，而同期我國的股票市場呈現出幾何級數的增長。直到1997年3月，國務院證券委頒布了《可轉換公司債券管理暫行辦法》，幾家非上市公司先后發債，我國轉債市場才重現生機。2000年，上海機場、鞍鋼新軋兩家上市公司先后發債13.5億元、15億元。截止2000年底，在深、滬兩地交易所掛牌交易的轉債品種共5只，加上在海外發行的轉債，中國企業發轉融資總額近100億元。在此期間，上市公司在國內發債的很少，發行規模也較小，市場對轉債的認識亦不足。此時的轉債肩負了扶植國有企業脫困、成長的重任。

2001年4月28日，證監會頒布《上市公司發行可轉換公司債券實施辦法》及其配套文件,原則上規定只有上市公司才可發債。該文件的頒布是我國轉債市場發展的里程碑，標志著該市場的發展步入一個新的階段。隨著該文件的實施，國內轉債的發行開始走上正軌。2002年，上市公司有5家發債，發行額度41.5億元。2003年，轉債市場繼續轉暖，發展突飛猛進，一年中發債公司達到16家，發行額度高達185.5億元。到了2004年，發債公司為14家，發行額度為209.5億元。發債已經取代配股、增發，成為再融資市場的主角。

為貫徹落實省委、省政府關于擴大內需、促進經濟增長的工作部署，進一步推動我市企業債券市場化發展，擴大企業債券融資規模，根據冀發改財金〔2009〕125號文件精神和我市實際情況，提出如下意見。

一、建立我市發債企業項目庫

1按照國家發改委文件精神的要求，對全市企業進行一次問卷摸底調查（包括企業性質、產品、規模、總資產、凈資產、凈利潤等），此項工作在4月底前完成。

2對全市企業在初步摸底調查的基礎上，篩選出基本符合發債條件的企業，建立我市發債企業備選庫，并將我市備選庫與省備選庫直接對接。此項工作在5月底前完成。

3對列入省備選企業的重點發債企業要重點培育，跟蹤服務。

二、搭建我市發債融資平臺

對企業債券發行情況的調查與思考

近年來，隨著經濟的發展，企業融資渠道出現多樣化，債券作為一種新的融資工具已顯示出勃勃生機，通過發債的社會融資已成為眾多企業解決資金短缺的重要途徑。我縣自1989年平陽縣內燃機配件廠首次發行企業債券以來，到1994年底，全縣共發行企業債券6055萬元，為了進一步拓展和發展我縣債券市場，最近，筆者對全縣的發債企業進行一次調查分析。

特點

1、發債對象以鄉鎮企業為主。

從調查情況來看，全縣發債企業絕大多數屬工業企業，其中又以鄉鎮企業為主體，其次是國營企業，再次是二輕集體。

2、發債期限短期化，發債金額逐年增長