摘要：對散見于各財政學論著的觀點進行梳理和分析，對公共產品及其適用的供給制度進行闡釋和論證，并結合中國財政實踐，分析中國公共品供給制度的弊病及成因，提出一些改革建議，如實施管理與經營權相分離的制度,打破行政壟斷;投資主體多元化,鼓勵私人投資;使生產提供模式多樣化等。

關鍵詞：公共產品；供給制度；私人；市場

社會產品按消費的競爭性和排他性特征的不同，可以分為私人產品和公共產品。認為私人產品應由私人提供，公共產品應由政府提供的傳統理論，是基于理想化的極端假設之下的論斷，實際的情況遠非理論中那樣純粹。我們應該設計一個與實際情況更為貼切的制度來更好的生產和提供公共產品。

1公共產品要求多樣化的供給方式

長期以來，公共產品的供給制度存在著誤解：公共產品應當完全由政府供給。由于公共產品“免費搭車”的理性行為的普遍存在，按私人供給的邊際成本等于邊際收益的原則確定產量，將不能彌補生產的成本，使得由市場機制決定的公共產品供給量往往低于有效水平，甚至供給量為零。這就需要政府建立一種合理供給制度來滿足公眾需求。

而純粹由政府供給或純粹由市場供給的理論，都是建立在各自嚴格的假定條件基礎上，是相對于各自效率滿足條件而言的。事實上，在公共產品的供給中，政府與市場、公共部門與私人部門，既存在著與其效率滿足程度相適應的職能，又存在著與其效率不能滿足下的失敗。政府與其公共部門壟斷公共產品的供給，或是市場與其私人部門壟斷公共產品的供給，都不會有效率最大化的結果。理性的制度安排，應當根據各公共產品的具體情況，在政府與私人的供給方式之間，趨利避害，揚長避短，建立政府與市場混合，公共部門與私人部門職能互補的制度框架。

「內容提要」農村公共產品供給效率低下是我國三農問題中的一個長期癥結，這既體現了公共產品供給的一般問題，也反映了我國農村公共產品供給的特殊矛盾。本文從供給制度的角度剖析了我國農村公共產品供給的困境，并初步探討了相應的配套改革措施?！刚}」農村公共物品「關鍵詞」農村/公共產品/供給制度農村公共產品是公共產品向農村地域的延伸，是公共產品的一個重要的組成部分。建國以來，我國農村公共產品的供給制度經歷了數次變遷，但每次變遷的結果都沒有從根本上解決供給效率低下的問題。這既體現了農村公共產品作為一種特殊的產品，其供給制度本身的一般困境，也反映了作為我國三農問題復雜性的冰山一角——農村公共產品供給所面臨的特殊矛盾。本文試圖從改革開放前后我國農村公共產品供給制度的變遷入手，剖析我國目前農村公共產品供給的制度困境并提出相應的改革措施。一、農村公共產品供給的制度變遷現行農村公共產品的供給體制是在時期制度框架的基礎上建立和發展起來的，受農村土地制度因素變遷的影響，我國農村公共產品的供給經歷了兩個階段。在政社合一的體制下，基本生產資料歸集體所有，公共產品的供給和使用都是由集體統一組織、安排。政府作為惟一的供給主體，在農村公共產品的供給中擔當了號召者、組織者的角色。在當時重工輕農戰略及財政收入有限的條件下，制度內公共產品供給嚴重不足，正常運轉所需的公共產品支出不得不主要依靠制度外供給，實際中采用的則是以勞動力代替資本的方法，由政府以行政命令的方式動員并組織勞動力承擔土壤改良、水利建設、道路修建等勞動密集型投資項目。這些措施的結果是擴大了灌溉面積8018萬畝，并使全國水災面積由1949年的1億多畝縮小到1952年的1600多萬畝。同時對一些水災比較嚴重的河流，如淮河、沂河、沭河、永定河、大清河、潮白河等開始了全流域的根本治理，長江、黃河也采取了一些臨時有效的措施，以解除洪水的威脅。根據統計資料，從二五時期開始到1979年，國家用于農業的基本建設投資占國家全部基建投資的比重從9.8％升至17.7％，農村公共產品的供給水平在解放后30年有了較大的改觀。1978年之后，隨著家庭聯產承包責任制的推行，農民作為生產經營主體擁有了一定的剩余索取權和財產分配權。在“交夠國家的，留足集體的，剩下的是自己的”的體制激勵下，農民的生產積極性有了很大的提高。但是與農業發展密切相關的農村公共產品的供給激勵問題不僅沒有得到相應地解決，反而大大弱化了。從1980年到1988年，我國用于農業的基建投資比重呈下降趨勢，由原來的9.3％下降至3.0％，表現為一些新的公共產品供給不但沒有滿足，而且原有的供給水平也遭到相當程度的破壞，道路年久失修、水利設施淤塞，導致抗災能力減弱，影響了農業的持續發展。究其原因，主要有以下幾個方面：一是從1985年我國財稅制度改革之后，原來統收統支的財政體制被打破，中央政府下放了事權，卻沒給予地方相應的財權，地方政府即使心有余也力不足。尤其是分稅制之后，各農戶繳納的農業稅收和鄉鎮企業稅收成為鄉鎮財政的主要來源，農業稅長期的輕稅政策和某些地區鄉鎮企業的停滯使地方稅收極其有限，公共財政的預算內低收入導致制度內公共產品供給不足。二是在農業比較利益低下的情況下，農村資金通過財政、金融渠道外溢現象十分嚴重，進一步加劇了資金的短缺。如1991年，農村資金通過財政渠道凈流出629億元，所占比重為77.2％；通過金融渠道流出186億元，占22.8％。三是農民缺乏對公共產品進行投資的激勵。由于公共產品本身的特性決定了農村公共產品不可能由農民私人來提供，每個人都希望由別人來提供，自己能成為“免費搭車者”。在農地制度改革初期，農民只擁有土地的經營權和使用權，土地的頻繁調整造成的經營期限的不穩定導致農民預期的短期性，對公共產品的投入從而沒有任何激勵。四是在資金緊張的狀況下，資金使用效率低下，惡化了農村公共產品的供給困境。與生產性大型公共產品的供給不同，基層政府一般對非生產性公共產品的供給有著較強的激勵，這些產品主要為一些“面子工程”、“政績工程”等。僅1993年國務院授權農業部宣布取消的農村達標升級活動就有43項，由于這些達標升級活動關系鄉鎮領導的政績，因此盡管與農民生產生活關系不大，其供給仍是富有激勵的。可見在缺乏監督的情況下，資金使用的隨意性及濫用性，造成了非生產性公共產品供給的惡性膨脹并最終成為農民負擔的主要來源?？傊?，改革的負面后果是農業總投資的下降，公共財政力量薄弱，金融信貸支持不足，私人資金和勞動力的投向轉移，從而導致農村公共產品供給不足。表現在公共項目建設趨緩，如1980～1986年鄉村辦水電站數量連年下降。與此同時舊的公共產品不斷折舊，目前全國43萬座水庫中，約有1/3屬病險庫，水庫容量由上世紀80年代初的4500億立方米，下降到目前只占30～50％。水利設施抗災能力的減弱，使受災面積由1970～1979年平均每年受災面積388萬人km[2]上升到1980～1992年間的4500萬人km[2]（張軍，1996）。二、農村公共產品供給的制度困境從我國農村公共產品供給的變遷過程來看，無論是時期，還是農業改革推行時期，農村公共產品的供給都陷入了相同的困境，而陷入困境的深層次原因從根本上說是農村公共產品供給機制方面存在的問題，它既體現了公共產品供給本身的一般困境，也反映了我國農村公共產品供給的特殊矛盾。從公共產品供給的一般性來看，農村公共產品作為公共產品的一個組成部分，具有消費的共同性、非排它性和非競爭性特征。公共產品屬于“市場失靈”的一個重要領域。一方面，如果由私人通過市場提供就不可避免地出現“免費搭車者”，從而導致“公共地的悲劇”；另一方面，外部效應的存在，使私人不能有效提供公共產品也會造成其供給不足。這時就需要政府出面提供公共產品，彌補“市場缺陷”。時期，政府掌握有收益索取權和資源分配權，承擔了提供大部分公共產品的責任。解體之后，設立了鄉（鎮）政府，鄉政府取代成為農村基層政權，并承擔起本轄區公共產品供給的職責。這在我國的1982年《憲法》中也給予了明確的認定。《憲法》規定，鄉級政府的職能是：“執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算；管理本行政區域的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作?！甭氊煼秶鷰缀鹾w了農村社會生活的各個方面。然而由政府作為惟一的供給主體，不可避免地存在一些弊端，具體來說，表現為：第一，供給的任意性。在提供什么公共產品、什么時間提供及提供多少的數量問題上，由政府根據多種因素來決定；第二，供給的強制性。公共產品的供給權力由政府壟斷，以政府的偏好為原則，較少考慮需求方的意愿。從農村公共產品供給的特殊性來看，由于其所處的地域性（廣大農村地區）和分布的分散性，決定著政府必須具備雄厚的財力和完善的決策及監督機制。然而我國農村產品供給的變遷過程表明，無論是在供給資金的籌集，還是供給資金的使用上，我國農村公共產品供給體制無不體現出了一種體制外的特征。具體表現為：第一，農村公共產品供給資金籌集的體制外特征。在目前我國公共產品提供的職責劃分上，中央政府主要負責全國性公共產品，地方政府負責地方性公共產品。而履行與農民收入增長及農業發展息息相關的農村公共產品所需要的費用并不能由地方政府（主要是鄉鎮政府）的制度內財政收入完全負擔。由于農業稅的輕稅政策，因此以農業為主要收入來源的縣、鄉政府財政力量十分薄弱，財政缺口大。這種情況下，鄉鎮政府處于一種矛盾的地位：既要履行法律的職責，又要提供公共產品，因此通過制度外籌集公共資源便成為一種必然的選擇。目前鄉鎮制度外的財政收入來源主要有四項，即鄉鎮企業上繳的利潤和管理費、鄉鎮統籌資金、罰沒收入及各種集資、捐贈收入。而村級組織的收入一開始就沒有納入公共財政的范圍，主要通過向農民收取“三項提留”（公積金、公益金、管理費）的方式來獲得，其中公積金主要用于修建農田水利設施、購置農用固定資產、興辦集體企業等；公益金用于“五保戶”、困難戶的補助以及其他集體福利支出等；管理費用于村委會干部的工資和管理支出。第二，農村公共產品供給決策的體制外特征。與城市相比，農村公共產品帶有一定的分散性和局限性，加上大部分公共產品投資周期長、見效慢，從而造成地方政府官員決策行為的短期性和體制外特征。農村基層政府作為一級組織具有獨立的利益，它所追求的目標可能與農民的要求并不相同。為了達到基層政府的目標，農村公共產品的需求就不是由農村社區的農民自下而上來決定的，而是基層政府自上而下做出決策，供求之間并不對稱，供求矛盾突出。第三，農村公共產品供給的激勵和約束機制的扭曲。公共產品與私人產品不同，它不是通過市場價格來反映消費者的需求信息，從而對供給者形成激勵和約束。在目前村民自治程度相對較低的情況下，農民尚缺乏能夠正確表達自身意愿的機制和渠道，對農村公共產品的強制性供給無法進行“硬”性約束。同時，受當前行政體制的影響，政府提供公共產品的激勵也不是來自于真正的消費者農民的需求，而是基層政府追求經濟利益和政治利益的雙重目標。這種激勵和約束機制的扭曲，最終對農村公共產品的供給效率產生了非常不利的影響。

三、農村公共產品供給制度的配套改革措施從以上的分析中可以看出，農村公共產品的供給陷于困境的直接原因在于體制外供給，而導致體制外供給的原因又是錯綜復雜的，所以在進行公共產品供給體制改革時，不能就農村談農村，就農民談農民，要結合農村發展的背景，進行綜合配套改革。（一）區分公共產品的層次，進一步明確投資主體。根據在消費過程中的性質不同，農村公共產品又可區分為純公共產品與準公共產品。純公共產品是指在消費過程中具有完全的非競爭性與非排它性的產品，如農村基層政府行政服務、農業發展戰略研究、農業基礎科學研究、大江大河治理等。農村純公共產品同其它純公共產品一樣應由政府免費提供。然而，現實中的絕大多數農村公共產品是以準公共產品的形式存在的。準公共產品的性質介于純公共產品與私人產品之間，具有不完全的非競爭性與非排它性。具體來說有兩類，一類是具有排它性與非競爭性的公共產品，如高速公路，該類產品由政府提供還是由私人提供主要考慮該項產品收費管理的難易程度以及它的需求彈性，難度越大，彈性越大就越適合于采用政府提供的方式，相反則應采用市場提供的方式。另一類是具有非排它性和競爭性的公共資源，如農村基礎教育，公共衛生等，這類產品由政府提供還是由市場提供取決于該類產品的收益的外溢性程度，如果產品的內部收益較小，外部收益大，則適合于政府提供，反之則適合于由市場提供。目前鑒于縣級財政的巨大壓力，中央、省級政府應當承擔更多的責任。（二）實現農村公共產品供給主體多元化，加快融資機制的創新。各級政府是提供農村公共產品的主體，但決不意味著只有政府才能提供，農民和其他社會成員也可以進入這一領域。據公共財政理論，依據農村公共產品中的準公共產品的性質，可以采用政府與市場（私人）混合的方式來提供。本著“誰投資，誰受益”和“量力而行”的原則，采用“公辦民助”、“民辦公助”的方式，充分調動各類主體投資農村公共產品的積極性，即實行農村公共產品市場化發展。目前已有的研究也表明，部分農村公共服務，如小型水利設施，由私營部門提供是有效的；部分農村良種的提供，專用品種的栽培技術，市場信息可由“龍頭”企業提供服務（王小林，2003）。另外，政府也可以利用市場融資和捐贈等形式吸引資金，發展農村社區公益事業。以廣州市番禺區鐘村鎮近三年農村義務教育投資為例，市場和社會的資金投入總額已經占到了整個投資總額的三分之一，總投資額已經突破2000萬元。這些資金的注入在節省政府的公共支出，提高資金的利用效率，推動辦學主體的良性發展方面發揮了積極的作用。（三）積極推進公共財政體制的改革，加大對基層政府的轉移支付。鄉級政府是現有行政體制中最基層的一級政府，在現有的國家制度框架內，向所轄社區提供包括教育、衛生、社會保障等幾乎所有公共產品是鄉級政府的重要職能。“分灶吃飯”的財政體制改革之后，賦予了基層政府提供公共產品的事權，卻沒有給予相應的財權，權責不相對稱，因此必須進一步推進公共財政體制的改革，加大國家對基層政府的轉移支付。具體包括：一是合理劃分事權，以事權定財權，明確中央政府與地方政府提供公共產品的職責。一般來說，純公共產品由中央政府全部負擔，而準公共產品應由各級政府共同承擔，其中中央和省級以上政府應負主要責任。二是增加財政投入，確保財政支農資金總量的穩定增長，要求各級預算的支農支出增長幅度不低于財政支出的增長幅度。三是調整財政支出結構，加大對與農民生產、生活關系密切的公共產品的投入。四是調整支農資金投入方式。財政支農資金要盡量減少間接的和對中間環節的補貼，積極探索對農民直接支持的各種有效補貼辦法，逐步建立起以收入補貼、生產補貼、救助性補貼為主的財政支農資金直接補貼方式。（四）實現村民自治，完善決策機制。按照《中華人民共和國村民委員會法》（1998）第三條規定，作為社區自治性組織的村民委員會，其職責之一是提供社區內人們需要的公共物品和公共服務。而目前由于鄉鎮政府職能向村級組織的滲透，村民委員會部分地失去了應有的自治色彩，變成了農村公共產品自上而下供給決策的執行機構，扭曲了農民的意愿（吳士健，2002）。要徹底改變這種局面，就要從農民自身需求出發，建立公共產品的需求表達機制，給予農民充分的民主權利，形成由內部需求決定的公共產品決策機制。首先，必須推進農村基層民主制度建設，充分實行村民自治，由全體農民或農民代表對本社區的公益事業建設進行表決，使農民的意見得到充分反映。其次，加快農村基層政府的組織建設，改變農村基層領導人由上級組織部門任命的形式，把主動權交給農民，由農民直接選舉出能真正代表農民利益、對農民負責的社區領導人。再次，建立有效的農村公共資源使用監督機制，增加公共資源使用的透明度，定期將收支狀況公之于民。（五）加快鄉鎮行政機構的改革，精簡機構。我國從1982年開始撤銷，到1999年全國共建有縣、鄉兩級政府近3萬個，鄉鎮數量達到44741個。其中有些鄉鎮的規模非常小，不超過2萬人，但政府機構和人員編制并沒有減少，從而導致地方財政支出中行政管理費用上升。據有關資料分析，在鄉級財政支出結構中，教育事業費、行政管理費及人員離退休經費三項共占支出比重的67.83％，“吃飯財政”的表現愈益突出，致使鄉級財政日益陷于困境（樊利明，2001）。為加快鄉鎮行政體制的改革，一方面，撤并鄉鎮，減少一部分財政供養人員，增強鄉鎮駐地的區域中心作用；另一方面，理順縣鄉關系，明確劃分縣鄉兩級政府的職能范圍，將本來屬于鄉鎮政府的權力還給鄉鎮，使其真正成為一級功能完備的政權組織，擔負起對本區域社會經濟發展應盡的責任?！竻⒖嘉墨I」[1]吳士健，等。試論農村公共產品供給體制的改革與完善[J].農業經濟問題，2002，（7）。[2]張軍，何寒熙。中國農村的公共產品供給：改革后的變遷[J].改革，1996，（5）。[3]王國華。農村公共產品供給與農民收入問題研究[J].中央財經大學學報，2004，（1）。[4]陶勇。農村公共產品供給體制探索[J].財貿經濟，2001，（10）。[5]林萬龍。中國農村社區公共產品供給制度變遷研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2003.[6]宋洪遠。中國鄉村財政與公共管理研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2004.

內容提要從鄉村治理與農村公共物品供給制度的內在關系角度考察傳統農業社會的公共物品供給制度、時期的公共物品供給制度和家庭聯產承包責任制下的農村公共物品供給制度，可以發現現行的農村公共物品制度仍然是傳統經濟體制下供給制度的延續，其特征包括以制度外供給為主、自上而下的決策體制以及供給主體與收益主體二者利益相分離等。這些特征表明，農村公共物品供給制度與當前鄉村治理模式不能實現有效統一，從而導致了農民負擔加重、鄉村政府債務危機和城鄉差距進一步擴大以及農村公共物品供需失衡等問題。因此，必須積極探討對鄉村治理模式與農村公共物品供給制度進行創新的對策建議。

關鍵詞鄉村治理公共物品供給制度

引言

農村公共物品供給的匱乏不僅是農民收入增長的重大障礙，而且也是農村居民消費水平提高的制約因素，并進而影響到我國城鄉經濟的協調發展。當前，對這一問題的研究主要從三個方面展開：一是基于20世紀90年代以來農民負擔過重的事實，認為在缺乏監督的現行農村公共物品供給體制下，各種集資、攤派會逐漸增加以及自上而下的供給決策機制等因素是造成農民負擔加重和農村公共物品供給不合理的重要原因；二是從分稅制尤其是稅費改革后，鄉鎮基層政府的財權與事權不相稱的角度，認為基層政府承擔了與其財力極不相稱的事權責任，基層政府沒有能力提供農村所需要的公共物品是農村公共物品供給匱乏的根本原因；三是從公共物品和公共服務供給的城鄉差異出發，認為傳統計劃經濟形成的城鄉“二元”的公共物品供給體制是造成農村公共物品供給短缺的重要因素。

綜上所述，現有文獻并沒有涉及對農村公共物品供給具有重大影響的鄉村治理問題。鄉村治理是鄉村公共權威(包括基層政府和民間組織)處理鄉村社會公共事務，保持鄉村社會正常生產和生活秩序的各種活動以及制度安排，其本質就是為鄉村社會提供所需要的公共物品。從鄉村治理發展的歷史看，不同時期鄉村治理的主體、客體以及治理模式是不同的，而與其相對應的鄉村公共物品供給制度也存在顯著差別，尤其鄉村治理模式會直接影響其職能的發揮，并進而影響公共物品的有效供給?？梢哉f，有效的鄉村治理是實現鄉村公共物品合理籌資和有效供給的前提，而有效的鄉村公共物品供給制度又成為實現鄉村治理的有效途徑。

基于鄉村治理視角的農村公共物品供給制度歷史演進分析

1公共產品要求多樣化的供給方式

長期以來，公共產品的供給制度存在著誤解：公共產品應當完全由政府供給。由于公共產品“免費搭車”的理性行為的普遍存在，按私人供給的邊際成本等于邊際收益的原則確定產量，將不能彌補生產的成本，使得由市場機制決定的公共產品供給量往往低于有效水平，甚至供給量為零。這就需要政府建立一種合理供給制度來滿足公眾需求。

而純粹由政府供給或純粹由市場供給的理論，都是建立在各自嚴格的假定條件基礎上，是相對于各自效率滿足條件而言的。事實上，在公共產品的供給中，政府與市場、公共部門與私人部門，既存在著與其效率滿足程度相適應的職能，又存在著與其效率不能滿足下的失敗。政府與其公共部門壟斷公共產品的供給，或是市場與其私人部門壟斷公共產品的供給，都不會有效率最大化的結果。理性的制度安排，應當根據各公共產品的具體情況，在政府與私人的供給方式之間，趨利避害，揚長避短，建立政府與市場混合，公共部門與私人部門職能互補的制度框架。

在論述公共產品的具體供給方式之前，本文首先提出的觀點是：“生產”和“提供”是有區別的?！吧a”指的是公共產品由誰來建造，制成；“提供”指的是由哪個主體付費購買公共產品，從而把它提供給消費者。

生產者必須是能夠做出決策的主體,這樣的主體只有三個：政府、企業和個人。企業和個人的性質是一樣的，統稱私人。也就是說，對于產品的生產來講，主題只有兩個：政府和私人。而對于商品的提供，主體有三個：政府、私人和集團。集團就是消費某一公共產品的所有消費者的集合?！凹瘓F”這一概念是指聯合提供的問題，只有在關于產品的提供時才有意義。在關于商品的生產時是沒有意義的，因為他不是獨立的決策單位。

這樣，公共產品生產與提供的方式搭配有以下六種：

一、中國的公共品供給制度變遷：成效與問題

一套新的制度取代舊的制度，可界定為制度變遷。由此，可將新中國公共品供給制度變遷的時限大體界定在1978年。在此之前的公共品供給制度是典型的政府選擇依此之后，中國開始了漸進式、溫和的制度變遷進程，直到現在中國仍未建立起有效的公共品供給制度，就是說，這一進程仍在延續之中。在20多年的改革過程中，首先，逐步明確了市場經濟中的政府應當做什么、能做好什么以及不能做什么。其次，在政府從“越位”領域逐步退出并填補“缺位”領域的同時，政府間的公共品資源配置職能也在分稅制的制度創新下逐漸分開。目前，各級政府大體上能夠在劃定的事權、支出責任、稅權稅源、非稅收入以及政府間轉移支付項目和數量的前提下，各司其職、各負其責、各得其利、自求平衡，各自確定本轄區內的公共品提供的數量、結構與質量。再次，公共品的生產與提供也在政府采購制度的推行下，開始分開，公共品生產市場由過去的政府獨家壟斷經營，開始有選擇地向私人部門開放，公共品市場中多種經濟成分的多個生產廠商之間的競爭格局也已初露端倪。毫無疑問，公共品生產與供給制度的漸進變遷，已經取得了明顯的成效。

客觀地看，中國現行的公共品供給制度還存在以下缺陷：（1）在宏觀層次上，政府與市場、公共部門與私人部門在公共品供給領域中職責范圍缺乏科學合理的界定，政府治理公共事務的范圍過寬且方式不盡合理。（2）公共品的生產與提供不分，政府既包攬公共品的生產，又通過政府規制、行政審批、歧視性稅收和財政補貼等非中性制度壁壘，限制民間資本和外國資本進入市場，保護公共部門在公共品領域中的“垂直一體化”壟斷，并由此衍生出公共部門規模過大、激勵不足、壓力不夠、活動效率低下以及公共品供給不足、質量不高乃至尋租腐敗等一系列問題。（3）公共品的直接生產與間接生產不分，大量本來應該借助于社會分工、采取市場契約方式交由私人部門或“公”“私”混合競爭性間接生產的部分，也大都采取了公共壟斷的制度安排。（4）在公共品供給的縱向制度安排上，中央集權過度，地方政府的公共品供給職能難以充分有效發揮。

二、制度創新需要解決的若干理論問題

（一）純公共品并非無處不在。

自薩繆爾森以典型的公共品——燈塔為例給出公共品的經典定義后（薩繆爾森，1954），按物品的消費是否具有排他性和競爭性的標準，將全部物品劃分為私人品與公共品，并據以將經濟活動區分為市場領域與非市場領域的理念，就逐步為經濟學界所廣泛接受。按照薩繆爾森的定義，純公共品是指那些每個個人消費這種物品都不會導致別人對該物品的消費的減少。用公式表示就是：

1、新制度經濟學基本理論分析

制度經濟學認為，制度安排的變更或替代就是制度變遷。制度變遷按照內在動力，可分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷是指現行制度安排的變遷或替代，或者是新制度安排的創造，它由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。其基本特征可概括為利益驅動、自發性和漸進性。強制性制度變遷是指由國家政府命令和法律形式而引入實行的變遷，強制性制度變遷的主體是國家。其變遷產生的主要原因是：制度供給是國家政府的基本職能；制度是一種公共品，而公共品一般是由國家“生產”的；制度均衡是極少的，制度不均衡卻是經常的，國家實行強制性制度變遷就是為了彌補制度不均衡狀態中的制度供給不足。

在新制度經濟學看來，要解釋長期制度變遷，國家理論必不可少。道格拉斯-c，諾思在其所著《經濟史上的結構和變革》一書中，提出了對經濟學界影響頗大的國家理論，其主要觀點如下：(1)國家是制度及制度變遷的主要供給者。(2)國家給社會提供制度并進行強制性制度變遷的動機是為了取得收人。諾思指出，國家及其統治者也是“經濟人”。也追求福利和效用最大化，他們之所以愿意提供制度或者進行制度變遷以彌補制度供給不足完全是從自己利益出發的。(3)國家在提供制度的過程中，由于其目的(統治者的租金最大化和社會產出最大化)常常會發生沖突，因而，統治者也往往不愿意改變低效的產權制度。(4)國家提供的基本服務是博弈的基本規則，主要是界定形成產權結構的競爭與合作的基本制度。而當國家提供這些基本制度時。會出現一種我們常說的“悖論”現象，這就是所謂的“諾思悖論”。“諾思悖論”可以這樣理解：一方面，國家權力是構成有效產權制度安排和經濟發展的一個必要條件；另一方面，國家權力介入產權制度又往往不是中性的，在競爭約束和交易費用約束的雙重約束下，往往會導致低效的產權制度結構。

2、改革開放以來中國農村金融體制改革的實踐邏輯：供給制度陷阱

改革開放以來，中國農村金融體制進行了三個階段的改革，但是并沒有從根本上解決農村經濟主體信貸需求難的問題。相反，隨著改革的不斷深化，農村金融發展陷入供給制度陷阱之中：在支農的旗號下，農村金融供給制度卻一直體現“以農養工”、“以鄉帶城”的“劫貧濟富”傾向，農村金融供求呈現出明顯的總量與結構的雙重失衡，農村資金一直在“非農化”，農村金融體系一直趨向“非農化”，其結果必然是“城市吃肉、農村失血”。

1第一個階段：1978--1996年，恢復和成立新的金融機構、建立起單獨的農村金融安排時期。(1)1979年恢復中國農業銀行，其農業貸款對象從以集體為主變為以農戶為主。(2)農村合作信用社從政社合一的體制下解放出來，恢復“三性”，即組織上的群眾性、管理上的民主性、經營上的靈活性。(3)1994年成立農業發展銀行，專門經營從農業銀行剝離的農村政策性金融業務。(4)放開對民間金融的管制，農村合作基金會異軍突起，大大滿足了農村經濟的融資需求。這個階段的改革形成了農村金融市場組織的多元化和競爭狀態，促進了農村金融的較快發展。但是在農村金融快速發展的同時，也存在一些問題：1)農村信用合作社的改革明顯滯后。1979--1993年農村信用社成為農業銀行的“基層機構”，受到層層行政干預，背離了“合作”的初衷，農村信用合作社的發展受到了種種限制，并初步形成了從農村“抽血”的局面：1984年農村信用社的存貸比率為0.41，1996年降為0.22，并且此后還在繼續下降。2)農業銀行一直身兼政策性和商業性的雙重任務，不利于商業化發展和經營管理的改善。3)部分正規金融機構和民間金融組織非規范經營，加劇了農村金融風險。為此。以建立農村金融體系為目的的第二輪農村金融改革勢在必行。

一、當前農村公共產品供給制度的困境

長期以來，城鄉非均衡的公共財政政策和以制度外供給為特征的農村公共產品供給制度，造成了農村公共產品供給嚴重不足、供給主體權責失衡、“自上而下”的決策機制偏離農民需求等一系列問題。農村稅費改革的進行，特別是農業稅的取消加劇了這種困境。

(一)農村公共產品供給嚴重不足

建國后，我國實行以工業化和城市化為主導的經濟發展戰略，伴隨著城鄉二元社會經濟結構的形成，我國的公共產品供給體制也形成了城鄉政策有別的二元供給格局。長期以來，政府的公共財政政策向城市傾斜，而對農村提供的以公共財政為支撐的公共產品卻極為有限。以國家財政用于農業的支出為例，1991－2004年，國家用于農業的財政支出占國家財政總支出的比重分別占10．26％、10．05％、9．49％、9．20％、8．43％、8．82％、8．30％、10．69％、8．23％、7．75％、7．71％、7．17％、7．12％、8．28％(從1998年起，“農業基本建設支出”包含增發國債安排的支出)。由此我們可以看出，1991年以來我國用于農業的支出所占國家財政總支出的比重不僅低，而且總體呈下降的趨勢。

國家公共財政資金對農村投入的不足造成了政府在農村公共產品供給上的“缺位”。而其“缺位”所形成的資金缺口則需要通過制度外籌資的方式由農民負擔。這種“缺位”，一方面，造成了長期以來農民負擔沉重、增收困難；另一方面，造成了農村公共產品供給總量的嚴重不足。據統計，到2004年底，全國還有145個鄉鎮和50124個行政村不能通公路，即使有的村通了公路，但大多數農村公路也是缺橋少涵、路況差。并且，全國還有近50％的村沒有用上自來水。1994－2000年，國家預算內農村義務教育經費占農村義務教育經費總額的比重為57．7％，基層政府和農民承擔了40％多的本應由國家承擔的教育費用。自1990－2000年，占全國總人口60％-70％的農村人口只享用了32％－33％的衛生總費用，廣大農民基本上長期處于自費醫療狀態。按照享受社會保障的從業人員計算，農村社會保障覆蓋率只有3％，而且，農村還有1／3的五保戶得不到供養。農村公共產品供給的嚴重不足，制約了農村經濟社會的發展，阻礙了社會主義新農村的建設。

(二)農村公共產品供給主體責權的失衡

摘要：基本公共服務水平的提高是改善人們生活水平和提高生活品質的重要標志之一。遼寧基本公共服務建設在全國起步較早、發展較快，在一定程度上解決了很大的公共服務的問題，發展也取得了一定的成效。但遼寧基本公共服務依然存在諸如城鄉差異較大、公共物品供給較少，以及科教文衛等基本公共服務薄弱等問題。通過統籌構建公共服務供給制度、創新基本公共服務融資制度、完善城鄉基本公共服務監督與管理制度等，可以加強和完善遼寧基本公共服務供給制度建設。

關鍵詞：遼寧；基本公共服務；城鄉；均等化

公平正義是社會發展進步的一種價值取向，是人類追求美好生活的一個永恒主題。社會的進步和國家的發展，不僅要看經濟實力的發展狀況，還要看社會的公平正義。黨的報告在“提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理”篇提出了“堅持人人盡責、人人享有，堅持底線、突出重點、完善制度、引導預期，完善公共服務體系，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”[1]。在講到“新時代中國特色社會主義思想和基本方略”時，指出要“堅持發展保障和改善民生。增進民生福祉是發展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。建設平安中國，加強和創新社會治理，維護社會和諧穩定，確保國家長治久安、人民安居樂業”[1]。在中國特色社會主義新時代，“政府應更加著力發揮在社會管理和公共事務中的職能作用，負責具體、有效和科學的組織管理”[2]。當前，我國基本公共服務領域還存在一定的不足，表現在城鄉區域經濟發展水平差異大、收入差距懸殊、基本公共服務設施不夠等問題，造成人們在就業與技能培訓、基礎教育、基本公共醫療、養老、住房等方面還有很多困難。在我國全面建成小康社會的宏偉藍圖下，要提升和改善人們的生活水平，必然要求要對我國基本公共服務均等化發展，在實現我國會主義現代化的同時，要改善民生，提高各地基本公共服務的供給水平。遼寧基本公共服務建設（如公共交通、就業指導、基本醫療和全民健身等方面）在全國起步較早、發展較快，在一定程度上解決了很大的公共服務的問題，發展也取得了一定的成效。但遼寧基本公共服務依然存在諸如城鄉差異較大、公共物品供給較少，以及科教文衛等基本公共服務薄弱問題。

一、公共物品和基本公共服務解析

“公共產品”最早是由瑞典經濟學家林達爾提出的。1954年，薩繆爾森首次對“公共產品”這一概念進行定義，認為公共產品是“必須由集團中的所有成員均等消費的產品。如果集體中的任何一個成員可以得到一個單位，那么根據定義，該集團的每一個其他成員也可以得到一個單位”[3]。隨后在他的《經濟學》版本中不斷改進和完善，在第18版中提出“公共物品是指將效用擴展于他人的成本為零，并且無法排除他人參與共享的一種商品”[4]。薩繆爾森認為，公共物品在消費中具有非排他性和非競爭性。2008年，在《中共中央、國務院關于切實加強農業基礎設施，進一步促進農業發展農民增收的若干意見》中，界定基本公共服務的內容主要包括：義務教育、醫療服務、低生育、公共文化、社會保障、扶貧開發、公共交通、人居環境等。一些學者從研究角度對基本公共服務進行范圍劃分，認為“基本公共服務包括基礎教育、社會保障、公共衛生與公共安全、基本醫療、基礎設施、就業、公共文化、環境保護等內容”[5]。在此基礎上，進一步探索基本公共服務均等化問題。基本公共服務的均等化是政府對全體社會成員公平地平等地提供基本的公共產品和基本的公共服務。這是社會成員生存與發展所需要的最基本的條件，體現社會公平正義原則，但是均等化不是平均化，而是由非均等化狀態向均等化狀態逐步轉化的一個動態過程。一些學者總結了我國的具體情況，從基本公共服務的內容上探討均等化的問題，認為“從我國國情看，基本公共服務均等化主要包括四個方面。”[6]基本的民生服務包括就業、社會救助、養老保障，公共事業服務包括科學技術、公共衛生、義務教育和公共文化等，公益基礎服務包括基本公共設施建設、生態維護、環境治理等，公共安全服務包括生產安全、消費安全、國防安全等。當前城鄉基本公共服務均等化的內容也主要包括基礎教育、基礎醫療衛生和社會保障等內容。在供給方面，還需特殊提供適宜農村地區特有的農村基礎設施、農業信息、科技服務和技術培訓等內容。

二、統籌基本公共服務供給的必要性

隨著改革開放40年以來的經濟高速發展，我國農民已基本解決溫飽。廣大農民開始追求提高生活質量，過上更加健康、幸福的新生活。在現階段，完善農村體育公共產品供給制度，可以豐富農民業余生活，加快建設社會主義新農村建設。各地政府應主動承擔農村體育公共產品供給責任，選擇恰當的策略增強農村體育公共產品供給。

1農村體育公共產品的界定

公共產品區別于私有產品的主要特點，是產品與服務在消費領域是免費的，不參與市場競爭。農村體育公共產品受限范圍僅限于為農村，產品類型包括體育設施和體育文化宣傳、體育活動等。

2農村體育公共產品供給制度現狀

2.1城鄉隔離的供給制度。建國后我國仿效蘇聯建立了城鄉二元封閉模式。為加速發展軍工業保障國防安全，犧牲農業支持工業與城市的發展。國家對農村投入大量體育公共產品，為農民建設免費的體育活動場地，組織農民開展各種形式的大規模體育活動。改革開放以來，解散，國家將沿海城市發展擺在重要位置。將物力、財力、社會資源向城市傾斜，為城市供給包括體育公共產品在內的豐富公共產品。40年來城鄉工農業剪刀差進一步拉大，城市經濟飛速發展，農村體育公共服務領域卻出現了嚴重弱化。城鄉二元結構使得我國農村獲得的公共服務投入逐年減少。公共產品投入不足，農村公共產品供給缺乏有效的資金來源[1]。2.2供給體制的弱化。自解散后，鄉鎮政府的職能一再被弱化。目前，政府是農村體育公共產品供給唯一主體，這種體制下部門之間職責劃分不清晰。地方政府負責地方性農村公共產品供給，但縣鄉財政困難，難有財力向農村提供大量體育公共產品，從而造成農村體育公共產品供給嚴重不足。相比于城市，廣大農村地區普遍缺乏有組織的大規模體育活動。2.3責任主體缺位。我國農村實已經從封閉一元式社會向多元社會轉型，出現了包括農民企業家在內的新階層?；鶎痈刹科毡橐越洕l展為工作重點，對需要花大錢又不能產生明顯業績的農村體育公共服務不感興趣。農民企業家有心向鄉親們供給體育公共產品，卻無法獲得基層政府首肯。責任主體的缺位、錯位，導致農村體育公共產品供給更為稀缺。

3農村體育公共產品供給制度創新思路

一、指導思想

按照社會主義市場經濟體制和建立公共財政框架的總體要求，根據區屬事業單位的職責和任務，以滿足公共財政和社會共同需要為原則，重新界定財政供給范圍改革分配形式，打破平均主義和大鍋飯的供給模式，實行以事養人、分類供給的財政管理方式，切實轉換機制，理順關系，促進事業單位發展。

二、基本原則

（一）堅持公共財政。區分事業單位不同性質，嚴格界定財政供給范圍，為社會提供公共服務的事業單位所需經費由財政負擔，應推向市場的事業單位退出財政供給范圍。

（二）堅持“以事養人”。按事業單位所承擔的職責和任務核定經費，鼓勵事業單位創新改革，提高效益，節約開支，促進事業發展。

（三）堅持分類供給。根據事業單位的性質、職責、經費自給率等情況，將事業單位劃分為財政全部供給單位、財政部分供給單位和非財政供給單位三種類型。