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摘要：基本公共服務水平的提高是改善人們生活水平和提高生活品質的重要標志之一。遼寧基本公共服務建設在全國起步較早、發展較快，在一定程度上解決了很大的公共服務的問題，發展也取得了一定的成效。但遼寧基本公共服務依然存在諸如城鄉差異較大、公共物品供給較少，以及科教文衛等基本公共服務薄弱等問題。通過統籌構建公共服務供給制度、創新基本公共服務融資制度、完善城鄉基本公共服務監督與管理制度等，可以加強和完善遼寧基本公共服務供給制度建設。

關鍵詞：遼寧；基本公共服務；城鄉；均等化

公平正義是社會發展進步的一種價值取向，是人類追求美好生活的一個永恒主題。社會的進步和國家的發展，不僅要看經濟實力的發展狀況，還要看社會的公平正義。黨的報告在“提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理”篇提出了“堅持人人盡責、人人享有，堅持底線、突出重點、完善制度、引導預期，完善公共服務體系，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”[1]。在講到“新時代中國特色社會主義思想和基本方略”時，指出要“堅持發展保障和改善民生。增進民生福祉是發展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。建設平安中國，加強和創新社會治理，維護社會和諧穩定，確保國家長治久安、人民安居樂業”[1]。在中國特色社會主義新時代，“政府應更加著力發揮在社會管理和公共事務中的職能作用，負責具體、有效和科學的組織管理”[2]。當前，我國基本公共服務領域還存在一定的不足，表現在城鄉區域經濟發展水平差異大、收入差距懸殊、基本公共服務設施不夠等問題，造成人們在就業與技能培訓、基礎教育、基本公共醫療、養老、住房等方面還有很多困難。在我國全面建成小康社會的宏偉藍圖下，要提升和改善人們的生活水平，必然要求要對我國基本公共服務均等化發展，在實現我國會主義現代化的同時，要改善民生，提高各地基本公共服務的供給水平。遼寧基本公共服務建設（如公共交通、就業指導、基本醫療和全民健身等方面）在全國起步較早、發展較快，在一定程度上解決了很大的公共服務的問題，發展也取得了一定的成效。但遼寧基本公共服務依然存在諸如城鄉差異較大、公共物品供給較少，以及科教文衛等基本公共服務薄弱問題。

一、公共物品和基本公共服務解析

“公共產品”最早是由瑞典經濟學家林達爾提出的。1954年，薩繆爾森首次對“公共產品”這一概念進行定義，認為公共產品是“必須由集團中的所有成員均等消費的產品。如果集體中的任何一個成員可以得到一個單位，那么根據定義，該集團的每一個其他成員也可以得到一個單位”[3]。隨后在他的《經濟學》版本中不斷改進和完善，在第18版中提出“公共物品是指將效用擴展于他人的成本為零，并且無法排除他人參與共享的一種商品”[4]。薩繆爾森認為，公共物品在消費中具有非排他性和非競爭性。2008年，在《中共中央、國務院關于切實加強農業基礎設施，進一步促進農業發展農民增收的若干意見》中，界定基本公共服務的內容主要包括：義務教育、醫療服務、低生育、公共文化、社會保障、扶貧開發、公共交通、人居環境等。一些學者從研究角度對基本公共服務進行范圍劃分，認為“基本公共服務包括基礎教育、社會保障、公共衛生與公共安全、基本醫療、基礎設施、就業、公共文化、環境保護等內容”[5]。在此基礎上，進一步探索基本公共服務均等化問題。基本公共服務的均等化是政府對全體社會成員公平地平等地提供基本的公共產品和基本的公共服務。這是社會成員生存與發展所需要的最基本的條件，體現社會公平正義原則，但是均等化不是平均化，而是由非均等化狀態向均等化狀態逐步轉化的一個動態過程。一些學者總結了我國的具體情況，從基本公共服務的內容上探討均等化的問題，認為“從我國國情看，基本公共服務均等化主要包括四個方面。”[6]基本的民生服務包括就業、社會救助、養老保障，公共事業服務包括科學技術、公共衛生、義務教育和公共文化等，公益基礎服務包括基本公共設施建設、生態維護、環境治理等，公共安全服務包括生產安全、消費安全、國防安全等。當前城鄉基本公共服務均等化的內容也主要包括基礎教育、基礎醫療衛生和社會保障等內容。在供給方面，還需特殊提供適宜農村地區特有的農村基礎設施、農業信息、科技服務和技術培訓等內容。

二、統籌基本公共服務供給的必要性

（一）統籌基本公共服務能夠緩解社會矛盾。從社會生產力來均等化的影響因素分析看，我國仍有大量傳統的、相對落后的生產力，而且生產力水平和布局很不均勻。從“五位一體”總體布局看，推動國家各方面發展，實現平衡和充分發展還不夠。從城鄉區域發展看，發展水平差距仍然較大，特別是老少邊窮地區經濟社會發展還比較落后。黨的報告提出的關于當前我國社會主要矛盾的新表述，是堅持黨的實事求是思想路線，把馬克思主義基本原理同我國現階段具體實際相結合的成果，是解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實的科學理論判斷。“從收入分配看，收入差距仍然較大，而且農村還有4000多萬人尚未脫貧，城市還有不少困難群眾。”[7]全面提升基本公共服務的水平將有利于人們生活的改善，滿足人們對于健康、美好生活理念的追求，提高全面素質、減少醫療費用，提高人們的幸福指數。這就要求各地區要統籌好基本公共服務規劃和布局，全面提升我國基本公共服務供給水平。我們要用發展理念和全局視野大力解決當前突出的社會矛盾，提升發展的質量，保障發展的效益，更全面地、均衡地滿足人民對于美好生活的追求與向往，推動人的全面發展，促進社會的全面進步。（二）縮小城鄉公共服務差距。從與我國城鄉基本公共服務的相關性看，我國城鄉居民公共服務差異較大。由于歷史的原因，我國城鄉經濟的發展差異歷史地存在著，公共服務供給相應地也存在著明顯的距離，這主要表現在，在城市和農村之間，公共服務供給的數量、供給規模、供給方式以及供給質量上存在著較大的差距。從遼寧省范圍來看，主要表現在：東部與西部，南部與北部地區公共服務差異也較為懸殊，在南部和東部沿海地區經濟較為發達，一些公共服務建設提供的較為廣泛，在北部與西部地區的經濟發展相對滯后，公共服務的建設則明顯不足。另外，相對于城市基本公共服務，遼寧省農村基本公共服務發展相對滯后，供給能力極為薄弱，基本公共服務體系還沒全面建設開來。同時，在不同群體公共服務享受上也存在一定的不均衡。弱勢群體尤其是農民工群體，在城鎮化發展過程中，分享公共服務機會更少。這部分群體生活較為艱苦，在基本公共服務覆蓋方面應該給予更多優待。城鎮化發展對遼寧省基本公共服務供給提出了新的要求。“城鎮化不僅僅是人口由農村向城市遷移聚集的過程，也是產業布局和經濟發展的變化，帶動了地域景觀的變動、產業結構的調整及生產生活方式的改變，是地域人口、經濟、文化和技術的變動和融合。”[8]在城鎮化發展過程中，給公共服務供給提出了新的要求和機會，公共服務建設有了更為廣闊的空間，對于新型城鎮化的公共服務布局將是歷史的契機，可以提高公共服務建設的起點,促進公共服務均等化的發展。（三）推動產業創新，帶動地方經濟發展。在推動基本公共服務建設過程中，需要大力發展相關公共事業。例如，公共體育、公共教育事業的發展，能夠推動相關產業的發展，從而促進基本公共體育、基本公共醫療、基本公共教育等事業的發展，為居民大眾提供健康的生活環境的同時，促進服務產業的發展，對地方經濟的發展起到積極的促進作用。另外，在公共事業發展過程中，衍生出相應的消費需求，對于體育產品、醫療保健、教育資料的購買力會逐步提高，能夠提高居民消費水平，推動地方經濟的發展，帶來產業的變革和企業創新。人們生活理念的轉變也需要相應的物質保障供給，對于拉動地方經濟增長是一個良好契機。（四）增強城鄉民眾的獲得感與幸福感。由于城鄉在教育、醫療、就業等資源方面存在著不均勻的狀況，問題長期累積形成了地區之間的城鄉居民之間的文化差異、生活質量差異等，而高速發展的經濟與信息化水平使人們逐漸地主動地產生了解決此類問題需要。地區的不均衡發展極易引起民眾之間產生焦慮感，產生勞動力素質低、擇業困難、陷入貧困等社會問題。綜合統籌安排城鄉之間的基本公共服務供給，能夠使城鄉民眾能夠均等地享受到來自于文化教育、醫療衛生、就業養老等方面的基本服務，提升人民的生活水平，增強城鄉民眾的獲得感，普遍地提升幸福感。從基礎設施方面看，城鄉之間的交通便捷程度正在普遍得到提高，人們能夠利用的文化站、圖書館、健身場所普遍增加，鄉鎮學校的規模與教學質量在不斷提高，這些都充分說明了我國實施城鄉基本公共服務均等化戰略所取得的成就，證明了基本公共服務均等化措施在滿足人們對美好生活追求方面所具有的必要性。因此，要進一步強化基本公共服務措施的落實，加大惠民助困的力度，解決大病就醫問題，提升鄉鎮教育水平，保障困難群眾的生活需求，提升居家養老的生活保障水平等方面，尚需要更加完善的公共服務供給制度。

三、加強和完善遼寧基本公共服務供給制度建設的對策

在我國經濟發展的相當長的一段時間里，城鎮化的發展對推動我國經濟增長和產業變革將起到重要作用。在城鎮化發展過程中，迫切需要進行基本公共服務的建設和完善。基本公共服務體系的建設涉及范圍廣、內容全，從科教文衛到就業、養老保障等許多方面。可以從公共物品的供求關系及存在的問題，以及發揮政府的主導作用、整合社會資源的思路出發，制定相應的城鄉基本公共服務統籌供給策略。遼寧省基本公共服務供給制度創新關鍵在于統籌全省城鄉之間基本的公共服務，在與公共服務相關的各種人、財、物等資源方面，強化政府的主導與引領作用，并發揮企業和非營利組織的參與和合作，從多種渠道不斷提高基本公共物品的供給數量，提高基本公共服務的水平。（一）統籌構建公共服務供給制度。1.強化政府在供給制度中的主體作用政府在基本公共服務供給中一直都處于主導地位，起著關鍵性作用。政府也是實現基本公共服務供給的重要主體，同時還要發揮著指揮和監管作用。因此，應該充分發揮政府在公共服務政策制定和總體規劃的重要作用，立足遼寧省對全省基本公共服務做出全面的部署和規劃。即政府不僅要提供最基本和最廣泛的公共物品，還應該建立一個統籌規劃機制。也就是說，統籌規劃基本公共服務的基本戰略，對基本公共醫療、就業服務、公共體育、義務教育、基本圖書文化供給等進行全面的人力、物力和財力的總體設計。加強政府對基本公共服務的直接供給。基本公共服務市場空間廣大，是一個異常廣闊的市場。在諸如基本醫療、就業指導、基礎教育和公共道路等方面的公共事業依然以政府為主導。政府直接建設公共設施和提供公共物品是傳統的公共物品供給模式，即政府在公共物品供給過程中承擔更多的職責，由中央和省級政府提供公共物品，改變過去由鄉鎮基層政府提供的局面，建立城鄉公共物品供給一體化系統，統籌城鄉公共物品的供給，以緩解地方和鄉村基層財政供給不足的問題。創新政府間接公共服務供給模式。在政府財力不足的情況下，對公共物品的統籌供給問題，可以采取由政府出資、私人企業興建、政府經營的經營模式。這種方式相當于政府購買私人服務的行為，是由政府出資，請私人企業興建，日常管理和經營由政府負責。圖書館、社區文化活動中心等公共物品適合這種模式。2.發揮企業在基本公共物品供給中的重要作用從20世紀80年代，很多發展中國家的政府開始采用利用民間資本或者企業出資來建設城市公共物品的服務模式，即政府通過給予私人企業一定的特許權，允許其在某個范圍內建設和經營，政府在宏觀上給予一定的價格指導和質量監督。目前，私立教育、私人醫療機構等可以采用這種模式。企業參與公共物品的建設，較易滿足人們對公共物品多樣化的需求。第一，企業可以通過招標的方式進入公共服務領域，不僅可以發揮其進入市場和退出市場較為靈活的特點，滿足人們對多樣化公共服務的建設渴求。第二，企業通過慈善活動贊助公共服務項目建設。一些大中企業有足夠的財力，可以通過參與贊助公共體育賽事、公益活動進入公共服務領域。第三，企業通過政府購買的方式進入公共服務領域。遼寧省健身活動中心、醫療中心、體檢中心、教育機構較多，從不同程度上能夠緩解遼寧省公共健身活動、公共醫療、公共教育等場館的不足。3.充分發揮非營利組織在基本公共服務供給中的靈活作用隨著科教文衛等社團的組建與發展，以及公益組織的成長，對我國基本公共服務補充了新的力量。社團可以充分發揮其非營利組織的性質和優勢，凝聚社會人力和資金，對基本公共服務建設做到有益補充。第一，非營利組織數目較大，在貼近生活、創新經營、整合資本等方面具有一定的優勢。面向社會日益多元化的需求提供多元化的服務，承擔一些政府和企業都無法充分實現的社會職責。第二，非營利組織依法登記注冊、自我服務和參與社會事務管理，有利于更好地發揮整合社會資金和公眾的積極性，從而推動公共事業的完善。第三，綜合性社團等非營利組織有利于有效組織社區人力資源。非營利組織日益蓬勃發展，逐步成為社會服務重要的支持和供給者。非營利組織可以利用其接近民間的優勢，充分整合建設公共服務的資金和人力資源，非營利組織出資、私人企業興建、非營利組織經營，為政府公共物品的供給提供有益補充。（二）創新基本公共服務融資制度。目前，公共財政在公共事務的建設投資遠遠不能滿足公共物品建設的需求，遼寧省也不例外。所以，可以從多種渠道進行融資。第一，發行債券進行融資，即面向公眾發行一定期限且能夠保值增值的債券，以取得公共服務建設的資金，同時也宣傳了政府對公共事務的態度和政策。第二，對于參與公共物品建設的企業，可以向銀行申請一定的免息或者優惠利率的貸款，促進企業承攬公共物品建設的積極性。對私人企業投資興建公共服務和提供公共物品給予信貸、稅務優惠，也可以在采購上采用政府補貼方式，給予企業以支持。第三，非營利組織可以通過接受社會捐款等公共服務資金募集的優勢，對公共物品進行投資興建，既可以發揮非營利組織的有效職能，也能夠發揮社會力量對公共服務實行眾籌，共同建設公共服務，這樣可以緩解財政資金不足。（三）完善城鄉基本公共服務監督與管理制度。1.要發揮政府主導的監管作用做好公共服務的總體設計之外，要做好對各類公共服務的有效監管，發揮全省各級政府在公共事務中的管理作用，保證基本公共服務職能持續有效地貫徹與執行。第一，政府要制定和規范各種基本公共服務的制度安排。對基本公共醫療、公共體育、公共教育等設施進行科學的制度規范，制定相應的管理法規、條例等。第二，政府要對各種基本公共服務進行有效監督，建立健全政府監管制度。進一步加強政府在基本公共事務中的事前制度規范、事中督促和事后檢查等監督管理，做到有法可依、有法必依，確保基本公共服務有效進行。2.有效整合社區人力資源在公共物品建設過程中，充分利用全省城鄉社區人力資源，能夠提高政府的工作效率和增加公民對基本公共服務建設的理解與支持。在基本公共教育、就業、公共醫療、大眾體育等方面，以有償或者無償的形式，發揮社區有時間、體力和經驗的專業人士的作用。例如，體育指導員制度的實施，就是讓當地居民中具有專業技能的人與具有相關能力的人擔任公共體育健康指導教師和志愿服務人員。在網絡信息發展迅速的今天，政府有能力也有必要建立公眾參與機制，讓老百姓有機會去了解公共物品的建設和發展狀況，并有效監督公共服務的質量。3.完善基本公共服務智能化平臺建設目前，信息化迅速發展，互聯網、云計算等技術普遍應用于電子政務中。在政府的推動與監管下，需要建立與完善以全省城鄉社區為單元的網絡平臺建設，打造智能化的公共服務平臺。要建立信息溝通網絡平臺，擴大居民對社區內基本公共服務的了解和參與。通過網絡平臺，可以充分對社區公共服務的項目進行了解，吸收居民充分享受公共服務和對公共服務系統進行有效監督。同時，便于廣大市民快捷地了解公共服務場所的開放時間、使用方法和利用情況，安排好出行或健身等公共活動參與的時間，提高公民的生活品質。

作者:張華 單位:遼寧大學