公共藝術（PublicArt）是自西方引入中國的概念。隨著現代城市生活發展，以及現代人公共意識和審美水平的提高，公共藝術近年來越來越引起社會的關注。諸多學者在討論公共藝術概念時，或強調視覺的共享性，或強調思想共識下的開放性，或強調公共空間和公共場域的權力話語方式，不一而足。其中，顧丞峰將藝術的公共性歸結為“公眾對藝術的平等參與”和“公眾對藝術的互動理解”兩層含義。（顧丞峰《藝術公共性與公共性的誤區》，《文藝研究》2004年第5期，第114頁）而公共藝術強調公共性，并以此為基礎展開形態拓展和觀念介入。本文將從以上兩個層次出發討論公共藝術的發展模式。

一、以在地性為起點的公共項目模式

城市是現代民眾日常活動的主要場所。城市的聚居特性使得民眾除自己私人生活的空間外，也和他人及社會的活動空間出現疊合，從而為公共性的討論提供了前提。哈貝馬斯（JürgenHabermas）研究指出，“公共”概念是基于近代市民社會興起后的產物，公共性的提出和討論都離不開社會的民主和開放，是在公眾的自由交流、相互討論、可參與的條件下形成的。因此，建立在藝術公共性基礎上的公共藝術，離不開多方的參與，也必須尊重各方參與者的權利。公共藝術的創作主體是藝術家，面對的受眾主體是市民，而政府或者商家或作為組織參與者或管理實施者，各有不同的利益訴求和評判標準。政府作為城市的公共管理者，首先要統合公共項目各參與方的利益訴求，并在此基礎上覓得一個開放的平臺平衡各方的訴求形成合力。這其中，政府可以根據不同情況選擇不同的參與深度。但總的說來，大型公共藝術項目幾乎都離不開政府的參與，而且在某種程度上會居于主導性地位，因此，“平等參與”的各方需要在一個可以保證各自權利的協調人下進行有益、有效的互動，達成共識，共同完成在藝術領域的公共話語表達。美國在20世紀30年代羅斯福執政時就動用政府權力和資源以國家贊助的形式支持公共藝術發展，從而推動了美國藝術發展。在獲取社會各方共識上，從在地性出發的思維方式顯然有優勢。在地性（Site-specific）是基于項目所在地的時空背景聯系，在特定歷史人文狀態下的地域空間中形成具有問題針對性的思路和方法。與全球化帶有普適性的解決方式不同，在地性需要根植當地文化、現場空間、居民期待等現實而具體的因素，并在交融和博弈中形成新的共識。這一共識不是被預設和強加的，是在對話中不斷被建構和整固而形成的。這種“接地氣”的對話方式使得各方可以在同一層面進行交流，除去不切實際的想象，因而更加容易在一致性目標下推動認識，各方利益訴求也具備了“平等”表達的可能。2018年西安美術學院公共藝術系受邀參與西安高新區的雙創園公共藝術改造項目。在這個與城市共同生長的公共藝術實踐項目中，創作小組將對公共藝術的創作性思維融入城市日常，公共藝術的在地性、功能性和視覺重塑成為了這個項目在構思和執行過程中的重要指標。創作小組在實地考察和調研之后分別對應雙創園不同的地塊提出問題及相應的解決方案，羅列出人造景觀、物派、消失、重組、漸隱、按年齡、可翻轉、二次元、視錯覺、再布局等關鍵詞對應園區在景觀設計和公共家具方面多重焦點、多種視覺形象堆疊和拼合造成的雜亂和擁擠感，同時提出了對應之道。如同《藝術走向公眾》的作者布特納（laudiaBüttner）所說，“項目不再是一種計劃、設計，而是一個藝術的概念，它是為了某個特定情況、某個特定地點和時間所設計和上演的。”公共藝術作為一個內涵廣大、形式多樣的藝術方式，使藝術通過活動和事件介入到公共空間，“社會參與性”和“介入型”正在成為藝術與公眾、藝術與城市、藝術與生活之間的有效通路。

二、在社會介入中發生的公共藝術

漢娜•阿倫特（HannahArendt）在強調公共與私人概念的對立性基礎上，構建起由人的言行互動形成場域的公共領域概念。這種場域構成在個人之間搭接起一個交流互通平臺，藝術于是具有了在各種關系之間相互介入的可能。布爾迪厄（PierreBourdieu）提出“場”（field）的概念，對行動者在社會中的地位涉及多維社會空間關系與作用進行闡述。與行動者文化知識背景有關的習性因素和與經濟狀態有關的資本因素綜合作用，形成具有半自主性的地位場，場內部與各場之間的作用也影響到行動者所處地位。習性被指向為在文化定向性中產生的即興創作能力，也是各個場相互轉換的動力因素。故在場域關系的構成中，藝術因為這種對規定性的改變能力顯示出其重要的價值。公共藝術在這方面的作用尤其顯著。與以往藝術形式拘泥于美術館或博物館內部空間的展示方式不同，公共藝術一開始就將公共空間納為自己的創作元素，不限于本體化的語言呈現，而更多從公共關系中建構藝術語言。它可以是雕塑、繪畫等傳統架上形式，也可以是裝置、行為、影像等更具行動性的當代藝術形式。公共藝術與公共雕塑區別開來，在越來越多的公共藝術項目實踐中，公共藝術的概念邊界和形態創造在不斷拓展，民眾對公共藝術的認知和接受能力也在不斷擴展。如克里斯托夫婦（ChristoandJeanne-Claude）在1995年實施的《包裹德國國會大廈》，成為當時一項轟動的公共事件和一件重要的公共環境景觀，柏林政府專門為此向兩位藝術家致謝，當地民眾和輿論反響熱烈。對公共空間的視覺關系和權力關系隱喻的改變是這件作品最引人矚目之處，藝術家的創作提供了一個接口，使得民眾可以“平等自由”進入公共話題的談論與思考中，并通過公共領域的互動交流使個人的意見得以表達。因此，公共藝術提供的介入方式為公共話題的發現和延展以及公共意識的形成和推動做出貢獻。不僅是城市這個公共領域有藝術發揮的空間，在現代社會中逐漸被邊緣化的鄉村同樣需要新的文化建構力量。鄉村不只是都市人精神放牧的田園，也不是等待社會改造的落后對象，而是具有獨立文化形態的社會空間。區別于政府推動的“美麗鄉村”計劃或者資本參與的“鄉村旅游”項目，藝術家希望用公共藝術的介入方式使鄉村文化在現代化進程中重新找到自己的定位和建構文化力量。畢業于西安美院的藝術家靳勒在家鄉甘肅天水市的石節子村建立了石節子美術館，通過個人的藝術實踐帶動整個村的鄉親們加入到用藝術改變生活的活動中去。經過多年努力，村民們跟隨靳勒走出大山，參與全國多地的藝術活動，也引來許多藝術家和批評家的關注和參與。與其他鄉村藝術計劃相比，它的特色在于出自本土去到他地接受教育后返回鄉土的藝術家主持者。靳勒身上所具的對本鄉本土的感情和在地性思維與其他外來“念經和尚”截然不同，故而他愿意持續性地、局部性地、漸進式地實施這項非功利性計劃，保證了藝術自然生長，也使得藝術起到了其他行政和資本方式無法達到的公共空間與文化力量建構的作用。由此可見，公共藝術的社會介入前提仍然是對各參與者的平等尊重和建立起良好的互動理解。

三、公共話語的建構

摘要：所謂公共管理，指的是政府通過公共政策進行管理的措施，在此過程中形成了公共產品和服務，能夠對公共利益提供有效保障。而公共利益指的是各種資源和條件，這些社會資源和條件供人們生存、發展、享受，具有較強的分享性和客觀性。公共利益是公共管理的核心，通過公共管理能夠提高社會利益效果。

關鍵詞：公共管理；公共利益；研究

一、公共利益以及公共管理解讀

（一）公共利益。公共和利益是公共利益中最主要的兩大內容，兩者之間的關系很難明確地界定，所以關于公共利益的研究也十分困難。首先公共利益達標者社會大多數人的利益，其次公共利益也能夠從機構利益角度來分析。但是當前關于公共利益和機構利益或大多數人利益是否具有同樣的意義仍然需要進一步的研究分析。公共利益和個人利益相對應，公共利益包括個人利益，社會大眾是其服務的主要對象，涉及諸多負責的內容。通常需求和利益之間有著緊密的關系，但是與個人利益不同的是公共利益不單單是個人的需求，而是社會大眾的共同需求，比如公共汽車、公共管徑等。相比之下個人利益最突出的特點就是具有排他性。（二）公共管理。通常來講，公共管理主要是將新的技術以及觀念等應用在公共的領域，從而為大眾提供更好的服務。其中，公共管理是通過政府相關管理機構并且集合社會上的力量，用政治以及經濟等方面的管理方式以及管理途徑，從而為大眾提供良好服務。通過公關管理可以提前實現公共利益，同時也有助于政府、社會治療效果的提升。非政府性機構及政府機構均可開展公共事務，通過公共管理推動公共利益和社會的進一步發展。其中為了促使公共利益能夠盡快實現，需要開展公共管理，而非政府或者政府性組織即為公共管理的實踐者。當前公共管理主體的核心部分為我國政府部門。（三）公共政策。由于學者們對公共政策研究的方向和側重點有所不同，所以關于其定義上也有著較多的說法，其中比較具有代表性的是美國普雷斯曼和韋爾達夫斯基，兩人是著名的政策學家，針對公共政策執行含義方面，他們認為主要包括兩方面，分別是確定目標和取得目標所采取的行動，以及兩者之間彼此的影響。在綜合分析了國內外學者對于公共政策執行的定義后認為政府制定了相關政策后由執行部門落實政策的過程即為公共政策執行。

二、公共管理以及公共利益之間的關系

（一）公共利益是公共管理的價值來源。在人類的活動中，利益性和導向性是行為的特征之一，簡而言之，人的活動通常將自身利益作為出發點，這是創造、實現價值的基本程序，價值是受到利益驅使才實現的，沒有利益也就無法體現活動的價值。人類社會在利益的驅動下不斷進步，所以在公共管理中，公共利益是重要的動力和源泉，在公共管理中不能講公共利益忽略。（二）公共利益決定公共管理的形式。人們的利益需求主要包括物質需求和精神需求，而公共管理的目的是實現公共利益，從而滿足人們的物質精神需要。但是個人意愿是無法左右公共利益的，公共管理的目的也不是滿足所有人的需求。政府在通過公共管理實現自身職能的過程中會保障公共利益。但是，很多人都會更加重視自身利益而缺乏對公共利益的重視，所以政府作為公共管理的主體主要作用之一就是有效協調二者之間的關系，將沖突和矛盾降到最低。政府應當堅持“為人民服務”的理念，提高對廣大人民群眾利益的重視。

內容提要：“公共’原則有著特殊的公共政策分析中的內涵。從可持續發展的角度來透視公共政策分析的理念、過程、公平目標及其模型等方面還存在若干違背“公共”原則的現實缺陷。必須使“公共”原則在公共政策分析的理念上得到反映，主體上得到遵循，公平目標的“立體”性上得到體現，內容上得到落實，才能確保相應的公共政策有利于經濟、社會的可持續發展。

美國公共政策學者斯圖亞持?尼古認為，公共政策分析就是根據政策與目標之間的關系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實現一套既定目標的過程。這一分析過程，是政府“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實施的前提，從而決定了公共政策的性質。

可持續發展，是指既滿足當代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發展；是指既實現人類經濟發展的目標，又保護人類賴以生存的自然資源，并促進人與環境和諧地發展。筆者認為，盡管不是每個具體而微的政策問題都與可持續發展問題有關，但至少從宏觀而言，在公共政策分析過程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經濟、社會的可持續發展。

一、“公共”原則的內涵

我國臺灣學者張世賢、陳恒均認為，公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目標”的。日本學者藥師寺泰藏也認為，公共政策就是為“公共”而制定的政策。可見，“公共”指向的目的性是公共政策的本質屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現這一本質屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現為原則。公共利益是一個結構復雜的系統。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實現，甚至影響著正常的社會秩序。因此，政府作為“一個國家或社會的機構”，在借助政策手段行使公共權力、承擔公共責任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領域侵犯私權，或為少數人甚至政府自己謀取私利。“公共”原則要求，要以公共利益的實現問題為綱領性的政策問題進行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導各社會主體，包括政府自己在公共領域內以其秩序化的活動增進公共利益，并“中立”地使之為現實和未來的各社會主體所平等分享。

二是指政策目標取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標的實現為原則。從一個歷史過程來看，“公共”原則要求，通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標，規范、約束在既立足當代人的利益要求，又確保未來人可發展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執于當代的自私性、狹隘性。“發展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當代和未來連續、不間斷的發展，即持續發展，才能真正確保全社會公共利益的實現。這種代內和代際的持續發展，是當代人和未來人公共利益的根本體現。因此，從另一角度也同樣可以說，以代際目標為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實現意義上的“公共”原則的體現。

內容提要：“公共’原則有著特殊的公共政策分析中的內涵。從可持續發展的角度來透視公共政策分析的理念、過程、公平目標及其模型等方面還存在若干違背“公共”原則的現實缺陷。必須使“公共”原則在公共政策分析的理念上得到反映，主體上得到遵循，公平目標的“立體”性上得到體現，內容上得到落實，才能確保相應的公共政策有利于經濟、社會的可持續發展。

美國公共政策學者斯圖亞持·尼古認為，公共政策分析就是根據政策與目標之間的關系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實現一套既定目標的過程。這一分析過程，是政府“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實施的前提，從而決定了公共政策的性質。可持續發展，是指既滿足當代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發展；是指既實現人類經濟發展的目標，又保護人類賴以生存的自然資源，并促進人與環境和諧地發展。筆者認為，盡管不是每個具體而微的政策問題都與可持續發展問題有關，但至少從宏觀而言，在公共政策分析過程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經濟、社會的可持續發展。

一、“公共”原則的內涵

我國臺灣學者張世賢、陳恒均認為，公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目標”的。日本學者藥師寺泰藏也認為，公共政策就是為“公共”而制定的政策。可見，“公共”指向的目的性是公共政策的本質屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現這一本質屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現為原則。公共利益是一個結構復雜的系統。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實現，甚至影響著正常的社會秩序。因此，政府作為“一個國家或社會的機構”，在借助政策手段行使公共權力、承擔公共責任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領域侵犯私權，或為少數人甚至政府自己謀取私利。“公共”原則要求，要以公共利益的實現問題為綱領性的政策問題進行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導各社會主體，包括政府自己在公共領域內以其秩序化的活動增進公共利益，并“中立”地使之為現實和未來的各社會主體所平等分享。

二是指政策目標取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標的實現為原則。從一個歷史過程來看，“公共”原則要求，通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標，規范、約束在既立足當代人的利益要求，又確保未來人可發展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執于當代的自私性、狹隘性。“發展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當代和未來連續、不間斷的發展，即持續發展，才能真正確保全社會公共利益的實現。這種代內和代際的持續發展，是當代人和未來人公共利益的根本體現。因此，從另一角度也同樣可以說，以代際目標為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實現意義上的“公共”原則的體現。

三是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以整個發展系統全面、協調的發展為原則。根據前面的結論，持續發展問題也應該是當代政府綱領性的政策問題。持續發展是整個發展系統內各因素的全面、協調發展。目前，全球范圍內形成的威脅著持續發展的資源短缺、環境污染、人口劇增、生態破壞等嚴峻問題，正是由于當代政府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵人們對公共資源“各取所需”式的無節制開采與利用，才造成了發展系統內部各因素之間，尤其是人與資源、生態、環境之間關系的失調，使符合持續發展需要的公共資源的供給呈現出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問題認定的范圍來看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續發展的問題，包括從自然界到人類社會、從當代人到未來人的各種有關發展問題的有序而系統的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。

摘要：公共管理研究通常有兩種截然不同的立場：管理者的立場和公眾的立場。站在管理者的立場上，公共管理研究主要關注作為公共利益代表者和維護者的公共部門，如何才能對公共事務進行有效的管理。站在公眾的立場上，公共管理研究主要關注“公民怎樣才能從政府那里得到他們所需要的東西”（注：HowardFrant:UsefultoWhom?PublicManagementResearch,SocialScience,andtheStandpointProblem,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324．）。

關鍵詞：公共利益；現代公共；公共管理；管理本質

Abstract:Thepublicadministrationresearchusuallyhastwokindofentirelydifferentstandpoints:Superintendent''''sstandpointandpublic''''sstandpoint.Standsinsuperintendent''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattentiontakesthepublicinterestspokesmanandvindicator''''sPublicsector,howcancarryontheeffectivemanagementtothepublicaffairs.Standsinpublic''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattention“howcanthecitizenobtainthethingwhichfromgovernmenttheretheyneed”(thenote:HowardFrant:UsefultoWhom?PublicManagementResearch,SocialScience,andtheStandpointProblem,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324.).

keyword:Publicinterest;Modernagepublic;Publicadministration;Managementessence

引言

顯然，這兩種立場都沒有脫離公共利益這個核心問題：前者以“公共部門如何實現和服務于公共利益”為焦點；后者以“公共利益是怎樣被實現的”為焦點。進一步對比可以發現，前一種主張所說的公共利益多半是抽象的，而后一種主張則意指現實的公共利益，它與公眾利益密切相關。

1新公共管理理論

新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎與以往的行政理論有很大的區別。如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。

2新公共行政管理的基本特征

首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。

其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”(即中低級文官)以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制(即主要通過法規、制度控制)，而實現嚴明的績效目標控制。即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標(performanceindicator)對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。

內容提要:“市場經濟中各國政府究竟怎樣管理企業”的問題,既需要政府通過調節市場活動實施間接管理，也要用直接管理和間接管理相結合的辦法管理少數公營企業。與計劃經濟中政府“管理”企業的傳統觀念不同，在市場經濟中政府著眼于充分發揮市場機制和彌補市場缺陷，而不參與各類企業的經營管理。現代市場經濟中政府部門的經濟職能，除了實施宏觀調控，還要制定公共政策來調節和完善市場機制，平等地對待市場中的所有各類企業，創造企業發展的良好環境，因而也稱公共管理。這是政府通過市場間接引導企業行為的重要職能。

關鍵詞:政府公共政策公共管理

“市場經濟中各國政府究竟怎樣管理企業”的問題,既需要政府通過調節市場活動實施間接管理，也要用直接管理和間接管理相結合的辦法管理少數公營企業。與計劃經濟中政府“管理”企業的傳統觀念不同，在市場經濟中政府著眼于充分發揮市場機制和彌補市場缺陷，而不參與各類企業的經營管理。現代市場經濟中政府部門的經濟職能，除了實施宏觀調控，還要制定公共政策來調節和完善市場機制，平等地對待市場中的所有各類企業，創造企業發展的良好環境，因而也稱公共管理。這是政府通過市場間接引導企業行為的重要職能。

一、政府在市場經濟中的作用

我們收集了當代市場經濟國家的資料，其中有盎格魯撒克遜模式:美國和英國的自由競爭型市場經濟；歐洲(萊茵)模式：德國的社會市場經濟、法國的有計劃調節市場經濟，瑞典的福利國家市場經濟；東亞模式：日本、韓國和新加坡各有特色的政府主導型市場經濟。它們的經驗，既有一般市場經濟的共性（規律性）；又有因歷史、政治、社會、文化背景不同的個性（差異性）。因此需要對各國政府干預市場活動(而不是直接干預企業經營管理活動)的程度和方式進行研究和比較。

在市場經濟中企業是市場的主體。通過社會分工提高生產效率，通過市場交換產品和服務，以市場作為資源配置的基礎，經濟活動要遵循價值規律，以使交易成本最低，在若干條件下實現稀缺資源的有效分配(即“帕累托最優”)。這是一般市場經濟概念。由于市場并非萬能，存在著不完全競爭和無法消除壟斷、外部不經濟性而導致損害社會收益、無法滿足社會對公共產品的需求、經濟信息的不完全和不對稱、以及對收入均等化無能為力，必須提供若干條件克服這些“市場缺陷”或“市場失靈”，需要政府干預市場運作，并通過市場有效地配置資源。

內容提要：“公共’原則有著特殊的公共政策分析中的內涵。從可持續發展的角度來透視公共政策分析的理念、過程、公平目標及其模型等方面還存在若干違背“公共”原則的現實缺陷。必須使“公共”原則在公共政策分析的理念上得到反映，主體上得到遵循，公平目標的“立體”性上得到體現，內容上得到落實，才能確保相應的公共政策有利于經濟、社會的可持續發展。

美國公共政策學者斯圖亞持?尼古認為，公共政策分析就是根據政策與目標之間的關系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實現一套既定目標的過程。這一分析過程，是政府“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實施的前提，從而決定了公共政策的性質。可持續發展，是指既滿足當代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發展；是指既實現人類經濟發展的目標，又保護人類賴以生存的自然資源，并促進人與環境和諧地發展。筆者認為，盡管不是每個具體而微的政策問題都與可持續發展問題有關，但至少從宏觀而言，在公共政策分析過程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經濟、社會的可持續發展。

一、“公共”原則的內涵

我國臺灣學者張世賢、陳恒均認為，公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目標”的。日本學者藥師寺泰藏也認為，公共政策就是為“公共”而制定的政策。可見，“公共”指向的目的性是公共政策的本質屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現這一本質屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現為原則。公共利益是一個結構復雜的系統。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實現，甚至影響著正常的社會秩序。因此，政府作為“一個國家或社會的機構”，在借助政策手段行使公共權力、承擔公共責任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領域侵犯私權，或為少數人甚至政府自己謀取私利。“公共”原則要求，要以公共利益的實現問題為綱領性的政策問題進行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導各社會主體，包括政府自己在公共領域內以其秩序化的活動增進公共利益，并“中立”地使之為現實和未來的各社會主體所平等分享。

二是指政策目標取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標的實現為原則。從一個歷史過程來看，“公共”原則要求，通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標，規范、約束在既立足當代人的利益要求，又確保未來人可發展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執于當代的自私性、狹隘性。“發展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當代和未來連續、不間斷的發展，即持續發展，才能真正確保全社會公共利益的實現。這種代內和代際的持續發展，是當代人和未來人公共利益的根本體現。因此，從另一角度也同樣可以說，以代際目標為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實現意義上的“公共”原則的體現。

三是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以整個發展系統全面、協調的發展為原則。根據前面的結論，持續發展問題也應該是當代政府綱領性的政策問題。持續發展是整個發展系統內各因素的全面、協調發展。目前，全球范圍內形成的威脅著持續發展的資源短缺、環境污染、人口劇增、生態破壞等嚴峻問題，正是由于當代政府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵人們對公共資源“各取所需”式的無節制開采與利用，才造成了發展系統內部各因素之間，尤其是人與資源、生態、環境之間關系的失調，使符合持續發展需要的公共資源的供給呈現出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問題認定的范圍來看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續發展的問題，包括從自然界到人類社會、從當代人到未來人的各種有關發展問題的有序而系統的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。

摘要：公共政策是公眾的政策，它既是多數人的政策，也是少數人的政策，但并非少數個人或特殊階層謀取私利的工具。公共政策應該是公正的政策，公平的政策，公開的政策。公正性、公平性、公開性是公共政策的基準性價值，是體現政策公共特性的基本維度。公共政策通過提取、分配、管制、象征等基本功能，實現自由、安全、秩序和繁榮，最終維系公共利益。本文從三個方面的設問揭示：公共政策的本質就是個人偏好與集體選擇的制度安排。

關鍵詞：公共政策誰之政策何種政策政策何為

誰的政策？

公共政策是誰的政策？這是公共政策制定與執行首先必須明確的基本問題，也是公共政策研究與分析首先必須回答的基本問題。

公共政策（publicpolicy）中的public一詞，既有“公共”之意，又有“公眾”之意。從字面意思出發，公共政策即公眾政策。作為公眾概念，其內涵相當龐雜。根據不同角度與層次，公眾有男人女人、老年人年青人、富人窮人、官員百姓、知識分子文盲、個體群體、前人后人、本地人外地人如此眾多諸如此類的劃分。然而，就公共政策研究來說，作為社會全體成員的公眾概念常常被分隔為多數人（majority）與少數人(minority)、強勢群體與弱勢群體的實體類別。這是因為公共政策現實中經常存在著多數人與少數人之間或強勢群體與弱勢群體之間的兩極張力，公眾的數量狀況和勢力大小不可避免地影響公共政策的性質，進而影響公共政策的制定與執行。

公共政策是根據多數人的意愿和利益制定的。多數人的意愿所達成的共識謂之為“公意”，它是多數人意志偏好的整合，而不是個人意志偏好的簡單相加。公共政策便是根據公眾意志表達機制――投票規則來實現的，這種投票規則并非總是帕累托最優的一致同意規則(unanimityrule)，而經常表現為多數人決策的多數票規則(majorityrule)。也就是說，幾乎任何一項公共政策基本上都是在“少數服從多數”的狀況下制定的。“少數服從多數”的原則所遵循的規則便是簡單多數規則與比例多數規則。于是，“多數人”在簡單多數規則下具體細化為超過12的人員數量，比例多數規則下則具體量化為大于或等于23或34或35或45的人員數量。大多數國家的立法和公共政策制定均是根據多數制規則而達成的。由此觀之，一個好的公共政策是多數人意愿和利益的產物，它不是少數人意志和利益的合成。因此，“當政治分析家談論縱向民主時,他感興趣的不是任何可以想象的實質性少數，而僅僅是那些構成某種控制集團的少數”[1]。如果由那些“可以想象的實質性少數”操縱和決定了某項公共政策，那么該項公共政策將不具備“公共性(publicity)”。離開了公共性，公共政策就可能變為少數人謀取私利的工具，因而也就不成其為公共的政策。

一、對“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個英文詞與其相對應，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時，是指“兩個人或更多人，或者是團體、社會的絕大多數人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時它指“影響所有人或絕大多數人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）

可見，“共同利益”首先是指“多數人”的利益。“多數人”可能是指兩個人、少數幾個人、絕大多數人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。

同時，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關。它不局限于某個單個的個體，不可能也不應該為其所獨有。這是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關系的產物。我們將分別闡述這兩種指代關系。

（一）共同利益與共同體利益