摘要：我國政府雇員制既有其產生的理論淵源和國際背景，又有其運行的社會因素和合理內核，是政府行政管理的創新舉措，是對公務員制度的有益補充。它的發展與完善，對我國人事制度的改革乃至政府行政管理能力的提升都將大有裨益。

關鍵詞：政府雇員；政府雇員制；新公共管理；公務員制度

政府雇員制是一種制度創新，是我國人事制度改革的一種有益嘗試。本文從政府雇員制的理論淵源出發，結合我國行政管理實際，對其進行深入剖析和探究，分析政府雇員制的利弊，提出完善我國政府雇員制的可行性建議。

一、政府雇員和政府雇員制的含義及理論依據

“政府雇員”（Governmentemployee）這個概念最早產生于美國，是指那些被政府雇用、不與內閣共進退、無過失便可以終身任職的人員。世界上最早采用政府雇員制的國家是前聯邦德國。我國的吉林省于2002年6月率先實行了政府雇員制。根據2002年《吉林省人民政府雇員管理標準》的定義，“政府雇員是政府根據全局性工作的特殊需要，從社會上雇用的為政府工作的法律、金融、經貿、信息、高新技術等方面的專業人才。政府雇員不具有行政職務，不行使行政權力，不占用行政編制，服務于政府某項工作或政府某一部門的人員”。興起于20世紀90年代的“新公共管理理論”（newpublicmanagement）是催生政府雇員制的理論淵源。“新公共管理理論”是以現代經濟學和私營企業的管理理論和方法作為自己的理論基礎，主張在政府公共管理活動中引入市場機制，增強公務員隊伍的靈活性和有效性。在新公共管理運動的推動下，政府公共部門開始提倡管理的市場化，體現“以市場為導向、以能力為本位、以契約為保證、以績效為依據”的人事行政理念。“不論是公共事業管理還是私營企業管理，一些普遍性管理工作的主要職責是共同的，而不是相互孤立和隔離的。”“行政管理的主體中心主義轉變成公共管理的客體中心主義。”

二、我國實行政府雇員制的現實意義

摘要：雇員受害賠償糾紛案件是律師在辦理侵權責任類型案件過程中經常碰到的一種典型案件，由于法律和司法解釋對這類案件的歸責原則的規定不斷在發生變化，特別是侵權責任法正式頒布后，歸責原則較以前又發生了不小的變化，這對律師在實務過程中如何具體應用也需要不斷的隨著變化。對于這類案件歸責原則的具體規定及前后的變化，本文作如下膚淺的探討。

雇員受害賠償糾紛案件的歸責原則從法律和司法解釋的規定來看，經歷了三個階段，從最開始的過錯責任到目前還適用的無過錯責任，馬上隨著《侵權責任法》的實施又要回歸到過錯責任。

從《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱民法通則）的實施到《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱人身損害解釋）頒布前，人民法院在審理雇員受害賠償糾紛案件時，基本適用的是過錯歸責原則。民法通則及《最高人民法院關于貫徹執行中華人民共和國民法通則若干問題的意見（試行）》（以下簡稱民通意見）沒有把雇員受害賠償糾紛納入特殊侵權的范圍，在具體司法實踐過程中，以民法通則第一百零六條第二款為主張權利的一般條款，以一百一十九條為具體賠償項目的請求依據。雖然2000年10月30日最高人民法院頒布的《民事案由規定（試行）》首次明確提出雇員受害賠償糾紛的案由并把它納入特殊侵權的類型范圍，但因為缺少明確的實體法律適用依據，在這一階段，發生雇員受害賠償糾紛案件，人民法院基本上都是以民法通則第一百零六條第二款作為判決依據，適用過錯歸責原則，具體考慮當事人之間是否有過錯和過錯程度的大小來具體劃分雙方應當承擔的責任。

人身損害解釋頒布后，首次以司法解釋的形式明確了雇員受害賠償糾紛適用無過錯歸責原則。該司法解釋第十一條規定：雇員在從事雇傭活動中遭受人身損害的，雇主應當承擔賠償責任。雇傭關系以外的第三人造成雇員人身損害的，賠償權利人可以請求第三人承擔賠償責任，也可以請求雇主承擔賠償責任。雇主承擔賠償責任后，可以向第三人追償。該法條的前半部是完全的無過錯責任，后半部是賦予賠償權利人有選擇權的一種替代責任，如果賠償權利人選擇向雇主舉張權利，同樣是適用的是無過錯的歸責原則。雖然人身損害解釋第二條第二款規定：適用民法通則第一百零六條第三款規定確定賠償義務人的責任時，受害人有重大過失的，可以減輕賠償義務人的賠償責任。但因為當時沒有法律明確規定雇員受害賠償糾紛適用無過錯責任，而適用無過錯責任依據民法通則第一百零六條第三款的規定又必須應該有法律的明確規定，所以司法實踐中就產生了一種非常奇怪的現象，依據民法通則這一基本法的規定，雇員受害賠償糾紛應該適用過錯責任的歸責原則，而具體判案過程中，人民法院基本上都是適用人身損害解釋第十一條的規定，完全采用的是無過錯的歸責原則，并且這也是實務界的普遍認同的做法。

《侵權責任法》頒布后，第三十五條規定：個人之間形成勞務關系，提供勞務一方因造成他人損害的，由接受勞務一方承擔侵權責任。提供勞務一方因勞務自己受到損害的，根據雙方各自的過錯承擔相應的責任。該法條又完全改變了人身損害解釋第九條和第十一條的規定，依據該條規定，雇員在雇傭活動中造成他人損害的，采取的是適用無過錯歸責原則的雇主替代責任，完全不再考慮雇員是否有故意或重大過失的情節，雇員也無須再承擔相應的連帶責任；雇員再雇傭活動中自己受害的，明確規定了適用過錯歸責原則，雇主承擔責任的大小將根據自己是否有過錯和過錯程度的多少來判定；雇員在雇傭活動中因第三人的原因造成損害的，雖然沒有明確規定，但根據《侵權責任法》第七條規定：行為人損害他人民事權益，無論行為人有無過錯，法律規定應當承擔侵權責任的，依照其規定。明確了采用無過錯歸責原則的特殊侵權類型案件必須要有法律的明確規定，而《侵權責任法》沒有把這類案件納入特殊侵權范圍，顯然只能適用過錯歸責原則，也就意味著雇員因第三人造成損害的，以后雇員只有依據《侵權責任法》第六條第一款這個一般條款的規定，只能向第三人舉張權利，而再也不能依據無過錯原則向雇主舉張權利了。

德國薩爾州零售業雇員之總集體合同

甲方：薩爾州零售商州聯合會（已登記注冊的協會，會址：薩爾布呂肯）與乙方：薩爾州貿易、銀行與保險工會（地址：薩爾布呂肯），德國職員工會萊茵蘭－－法爾茨－－薩爾州分會（地址：美茵茨）簽訂如下總集體合同：

第一條適用范圍

本集體合同：

1．空間范圍上：適用于薩爾州。

2．物的范圍上：適用于所有零售企業，包括總部不在薩爾州的公司的分支機構。

為深入貫徹落實科學發展觀，創新高層次人才引進機制，優化機關事業單位人才隊伍結構，以更好推動開發區科學大發展，積極探索建立雇員管理新機制。

一、建立雇員管理制度，是貫徹落實科學發展觀、提升機關事業單位服務水平、推動開發區大發展的客觀需要

適應當前大亞灣開發區開發建設新形勢新要求，更好地推動開發區科學大發展，這是該區積極探索建立雇員管理制度的出發點和落腳點。

（一）解決大發展進程中高層次人才匱乏的需要。大亞灣開發區建區以來，雖然在機關事業單位人才隊伍建設方面作了不懈努力，取得了一定的成效。但與開發區當前大發展的新形勢新任務相比，與創建服務型政府機關的要求相比，與加快建設世界級石油化工基地的要求相比，目前大亞灣開發區機關事業單位的人才總量、專業結構以及拔尖人才等遠遠不足，直接阻礙著大亞灣開發區的大發展進程。因此，探索建立雇員管理制度，是密切結合大亞灣區發展實際的創新舉措。

（二）突破機關事業單位人才引進“瓶頸”的需要。大亞灣開發區建區之初，市委、市政府按照“小政府、大社會”思路審批大亞灣區的機構編制設置，形成了機構編制精簡、工作人員偏少的機構編制現狀，使得大多數機關事業單位難于適應和承擔大發展進程中的繁重工作任務。然而，按照《國家公務員法》和機構編制管理有關規定，通過增加機構編制來進人顯然走不通、不可取。因此，為解決人才引進工作的“瓶頸”，以進一步提升大亞灣開發區機關事業單位服務水平，探索建立雇員管理制度是一次創新的實踐。

（三）增強機關事業單位內部競爭激勵機制的需要。“只要不出現重大失職，個人操守沒有問題，就不會被辭退”，這是機關事業單位工作者的普遍認識，折射出目前機關事業單位內部競爭激勵機制還沒有真正形成。因此，為從根本上解決能進不能出、能上不能下的機關事業單位人事制度弊端，大亞灣開發區選擇了探索建立雇員管理制度。

企業雇員的勞動合同樣本

＿＿＿＿公司與＿＿＿＿先生（小姐），住址＿＿＿＿，之間簽字如下協議：

1．＿＿＿＿先生（小組）從＿＿＿＿起被雇傭從事＿＿＿＿工作。根據企業需要，該雇員可被調往企業另一部門，可以以另一種報酬形式支付工資或以另一種工作時間制（如輪班）工作。被分配其它工作、調往企業其它部門或改變工作形式或工作時間時，企業內相應的勞動報酬規定隨即適用。此后發生解雇情況時，除非法律或集體合同有明確規定，雇員不得提出在解雇期限內按原報酬續付工資的要求。

2．勞動條件根據＿＿＿＿集體合同條款而定。人事表格為勞動合同的組成部分之一，勞動合同的有效性以對人事表格上問題的正確回答為前提。

3．根據工作性質將該雇員列為＿＿＿＿工資級別。實行計時工資時，總勞動報酬（以每小時計算）如下：

該工資級別中集體合同規定的計時工資＿＿＿＿DM（德國馬克）

振興東北老工業基地的第一年，春節剛剛過后，“遼寧省人事廳為振興老工業基地服務的若干政策和措施”會議傳出消息，該廳出臺20項政策和措施。其中，機關部分崗位試行聘用政府雇員辦法，對于省重點工程項目、國際商務談判、電子信息化建設、金融風險防范等特殊人才，特職特薪，最高年薪可達30萬元，這比現在居全國首位的吉林省政府雇員最高年薪還要高出5萬元。據介紹這是公務員體制外的另一種體制，防止了人才利用上的“一刀切”。（2月3日《時代商報》）

振興東北老工業基地的第一年，春節剛剛過后，“遼寧省人事廳為振興老工業基地服務的若干政策和措施”會議傳出消息，該廳出臺20項政策和措施。其中，機關部分崗位試行聘用政府雇員辦法，對于省重點工程項目、國際商務談判、電子信息化建設、金融風險防范等特殊人才，特職特薪，最高年薪可達30萬元，這比現在居全國首位的吉林省政府雇員最高年薪還要高出5萬元。據介紹這是公務員體制外的另一種體制，防止了人才利用上的“一刀切”。（2月3日《時代商報》）

乍看上去，這種“政策和措施”就有讓人費解之處。首先，所謂“部分崗位”為什么是“部分”？“省重點工程項目、國際商務談判、電子信息化建設、金融風險防范等”領域在如今主要依靠投資取得高速增長經濟當中、并被國內外越來越多的人擔心過熱出現時，確定這些領域本身的合理性如何？那些與國計民生息息相關的類似消費、就業等方面的領域為什么沒有列入其中？為什么是這部分而不是那部分？這些部分究竟是根據什么決定的？由誰來決定的？在這種決定過程中是否又有了新的不公平發生？這些思索當是人們讀到這個消息時常識性的條件反射。

其次，最高年薪可達30萬元，這個標準是從哪兒來的？從政府的屬性上看，這應該不是根據市場化的薪酬水平來決定的：以政府作為公共權力掌握與使用者這種特殊角色的身份，與市場角色有著很大的不同乃至沖突，顯然不能以市場行情作為比較標準；而從不可替代特權擁有機構的現狀看，具有市場所不普遍具備的醫療、養老、住房等現存社會福利作為非物質收入，這更讓政府工作人員薪酬具有了在社會上的不可比性質；這還不包括廣泛存在的政府機關頻繁發放的形形色色的貨幣與非貨幣形式的補貼、以及由職位所必然帶來的各種灰色收入。因此，如此30萬元，按照其“含金量”說，要遠遠高于其面值。而在這種環境里，冷不丁地弄出個30萬并拿這當成“特職特薪”的高限，自然顯得突兀而讓人困惑：這個標準是根據什么制定出來的？經過了什么樣的論證？其合法性如何？

接著，該消息在不經意間得意洋洋地說出了這樣的事實：這30萬元年薪的標準“這比現在居全國首位的吉林省政府雇員最高年薪還要高出5萬元”。到這時，其用意昭然若揭：無非是借此超越了吉林追求了全國第一。如果按照這種態勢發展下去，說不定什么時候黑龍江提出40萬，其他省份再度跟上并勇于創造新的紀錄，導致如此荒唐的競賽。

眾所周知，振興東北是全國區域開發里的又一個戰略，并且是新一屆政府工作中的重要內容。這次，國家采取了不投入資金而只是有政策傾斜的方針，而且作為中國稅制改革的試驗區，在東北將過去一直實施的針對生產征收增值稅改向針對消費征收稅負，而僅僅這種稅負改革，將使每年中央財政減少稅收上千億元。在這種情況下，經濟一直低迷、社會上還有大量下崗人員、資源面臨枯竭而逐漸淪為貧困地區、權力對于市場仍有著在全國名列前茅干預程度，不發達而且長期處于困境當中需要依靠行政而非市場力量扶持“振興”的東北，依靠政策傾斜而獲取的有限資源，卻被用來攀比政府工作人員工資水平，力爭全國第一！而在此時，得風氣之先發展起來的深圳、民間資本雄厚的浙江、為世界矚目的上海、以及珠三角、長三角這些中國經濟中的亮點地區的政府雇員尚無此創舉。這種對比和反差實在是耐人尋味。

摘要：文章通過對我國政府雇員制與公務員制度的比較，闡釋了兩者在宏觀和微觀的差異性，并分析了它們之間的內在統一性，同時還論述了由政府雇員制所反映出我國公務員制度在分類制度和激勵制度上的弊端。準確地把握政府雇員制與公務員制度之間的關系，對于我們理解這兩種制度以及完善我國的公共人事制度方面都有很大幫助。

關鍵詞：政府雇員制；公務員制度；政府雇員

一、政府雇員制度

在一些西方國家的行政實務中，人們通常將包括公務員在內所有行政公務人員都稱之為政府雇員，這是一種廣義理解上的政府雇員制。而狹義的政府雇員則是指政府從社會上直接雇用的法律、金融、經貿、信息、高新技術等方面急需的專門人才，以及打字、駕駛、維修、勤務等熟練型、普通技能型的低端工作人員，他們一般不占用行政編制，不直接行使行政權力，按照雇用合同的約定享有權利、履行義務，在一段時間內服務于政府某項工作或某一政府工作部門，他們與實行常任制的公務員共同完成行政機關所承擔的行政管理職能和事務。

根據《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》政府雇員是指：“政府根據全局性工作的特殊需要，從社會上雇用的為政府工作的法律、金融、經貿、信息、高新技術等方面的專門人才，他們不具有行政職務，不行使行政權力，不占用政府行政編制，服務于政府某項工作或某一政府工作部門。”政府雇員的職別分為一般雇員、高級雇員和資深高級雇員三種。一般雇員是政府一般性服務工作需要的專門人才。除具有雇員基本條件外，還必須具有大學本科以上學歷和三年以上的實際工作經歷。高級雇員是政府高層次服務性工作需要的特殊高級專門人才。必須具有碩士或博士學位、高級專業技術職稱，有較深的學術和專業造詣，在本學術界或本專業技術領域有較高知名度和較大影響，且專業技術工作業績特別突出，政府工作特別需要的稀缺人才。資深高級雇員原則上在優秀的政府高級雇員中產生。對于面向社會公開招聘、在全國或省內確實有較高知名度和較大影響、條件特別優秀的，也可以直接雇用為資深高級雇員。

二、政府雇員制與公務員制度的區別

一、政府雇員制度

在一些西方國家的行政實務中，人們通常將包括公務員在內所有行政公務人員都稱之為政府雇員，這是一種廣義理解上的政府雇員制。而狹義的政府雇員則是指政府從社會上直接雇用的法律、金融、經貿、信息、高新技術等方面急需的專門人才，以及打字、駕駛、維修、勤務等熟練型、普通技能型的低端工作人員，他們一般不占用行政編制，不直接行使行政權力，按照雇用合同的約定享有權利、履行義務，在一段時間內服務于政府某項工作或某一政府工作部門，他們與實行常任制的公務員共同完成行政機關所承擔的行政管理職能和事務。

根據《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》政府雇員是指：“政府根據全局性工作的特殊需要，從社會上雇用的為政府工作的法律、金融、經貿、信息、高新技術等方面的專門人才，他們不具有行政職務，不行使行政權力，不占用政府行政編制，服務于政府某項工作或某一政府工作部門。”政府雇員的職別分為一般雇員、高級雇員和資深高級雇員三種。一般雇員是政府一般性服務工作需要的專門人才。除具有雇員基本條件外，還必須具有大學本科以上學歷和三年以上的實際工作經歷。高級雇員是政府高層次服務性工作需要的特殊高級專門人才。必須具有碩士或博士學位、高級專業技術職稱，有較深的學術和專業造詣，在本學術界或本專業技術領域有較高知名度和較大影響，且專業技術工作業績特別突出，政府工作特別需要的稀缺人才。資深高級雇員原則上在優秀的政府高級雇員中產生。對于面向社會公開招聘、在全國或省內確實有較高知名度和較大影響、條件特別優秀的，也可以直接雇用為資深高級雇員。

二、政府雇員制與公務員制度的區別

政府雇員制是不同于國家公務員制度的公共人事制度。對兩者之間的差異，筆者將從宏觀和微觀兩個層面上進行探討。

（一）立足于宏觀層面上看

摘要：文章通過對我國政府雇員制與公務員制度的比較，闡釋了兩者在宏觀和微觀的差異性，并分析了它們之間的內在統一性，同時還論述了由政府雇員制所反映出我國公務員制度在分類制度和激勵制度上的弊端。準確地把握政府雇員制與公務員制度之間的關系，對于我們理解這兩種制度以及完善我國的公共人事制度方面都有很大幫助。

關鍵詞：政府雇員制；公務員制度；政府雇員

一、政府雇員制度

在一些西方國家的行政實務中，人們通常將包括公務員在內所有行政公務人員都稱之為政府雇員，這是一種廣義理解上的政府雇員制。而狹義的政府雇員則是指政府從社會上直接雇用的法律、金融、經貿、信息、高新技術等方面急需的專門人才，以及打字、駕駛、維修、勤務等熟練型、普通技能型的低端工作人員，他們一般不占用行政編制，不直接行使行政權力，按照雇用合同的約定享有權利、履行義務，在一段時間內服務于政府某項工作或某一政府工作部門，他們與實行常任制的公務員共同完成行政機關所承擔的行政管理職能和事務。

根據《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》政府雇員是指：“政府根據全局性工作的特殊需要，從社會上雇用的為政府工作的法律、金融、經貿、信息、高新技術等方面的專門人才，他們不具有行政職務，不行使行政權力，不占用政府行政編制，服務于政府某項工作或某一政府工作部門。”政府雇員的職別分為一般雇員、高級雇員和資深高級雇員三種。一般雇員是政府一般性服務工作需要的專門人才。除具有雇員基本條件外，還必須具有大學本科以上學歷和三年以上的實際工作經歷。高級雇員是政府高層次服務性工作需要的特殊高級專門人才。必須具有碩士或博士學位、高級專業技術職稱，有較深的學術和專業造詣，在本學術界或本專業技術領域有較高知名度和較大影響，且專業技術工作業績特別突出，政府工作特別需要的稀缺人才。資深高級雇員原則上在優秀的政府高級雇員中產生。對于面向社會公開招聘、在全國或省內確實有較高知名度和較大影響、條件特別優秀的，也可以直接雇用為資深高級雇員。

二、政府雇員制與公務員制度的區別

一、政府雇員制度

在一些西方國家的行政實務中，人們通常將包括公務員在內所有行政公務人員都稱之為政府雇員，這是一種廣義理解上的政府雇員制。而狹義的政府雇員則是指政府從社會上直接雇用的法律、金融、經貿、信息、高新技術等方面急需的專門人才，以及打字、駕駛、維修、勤務等熟練型、普通技能型的低端工作人員，他們一般不占用行政編制，不直接行使行政權力，按照雇用合同的約定享有權利、履行義務，在一段時間內服務于政府某項工作或某一政府工作部門，他們與實行常任制的公務員共同完成行政機關所承擔的行政管理職能和事務。

根據《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》政府雇員是指：“政府根據全局性工作的特殊需要，從社會上雇用的為政府工作的法律、金融、經貿、信息、高新技術等方面的專門人才，他們不具有行政職務，不行使行政權力，不占用政府行政編制，服務于政府某項工作或某一政府工作部門。”政府雇員的職別分為一般雇員、高級雇員和資深高級雇員三種。一般雇員是政府一般性服務工作需要的專門人才。除具有雇員基本條件外，還必須具有大學本科以上學歷和三年以上的實際工作經歷。高級雇員是政府高層次服務性工作需要的特殊高級專門人才。必須具有碩士或博士學位、高級專業技術職稱，有較深的學術和專業造詣，在本學術界或本專業技術領域有較高知名度和較大影響，且專業技術工作業績特別突出，政府工作特別需要的稀缺人才。資深高級雇員原則上在優秀的政府高級雇員中產生。對于面向社會公開招聘、在全國或省內確實有較高知名度和較大影響、條件特別優秀的，也可以直接雇用為資深高級雇員。

二、政府雇員制與公務員制度的區別

政府雇員制是不同于國家公務員制度的公共人事制度。對兩者之間的差異，筆者將從宏觀和微觀兩個層面上進行探討。

（一）立足于宏觀層面上看