一、建設(shè)項目工程造價控制的必要性

建設(shè)項目的造價控制貫穿于項目的全過程，即項目決策階段、項目設(shè)計階段、項目實施階段和竣工階段都關(guān)系到建設(shè)項目的造價控制。統(tǒng)計資料顯示，在項目決策階段及設(shè)計階段，影響建設(shè)項目造價的可能性為30％—75％，而在實施階段影響建設(shè)項目造價的可能性僅為5％—25％。顯而易見，控制工程造價的關(guān)鍵就在于項目實施之前的項目決策和設(shè)計階段，項目決策是決定因素，而設(shè)計則是關(guān)鍵因素。控制工程造價不僅僅是防止投資突破限額，更積極的意義是要促進建設(shè)單位，施工單位，設(shè)計單位加強管理，使人力、物力、財力有限的資源得到充分的利用，取得最佳的經(jīng)濟效益和社會效益。因此做好工程造價的控制工作，對保證和加速經(jīng)濟發(fā)展具有一定意義。

二、控制建設(shè)項目工程造價的控制

建設(shè)工程造價的有效控制就是在投資決策階段、設(shè)計階段、工程發(fā)包階段、合同實施階段把建設(shè)工程造價的發(fā)生額控制在批準(zhǔn)的工程造價限額以內(nèi)，隨時糾正發(fā)生的偏差，保證項目投資目標(biāo)的實現(xiàn)，以求在各個建設(shè)項目中能夠合理的使用人力、物力、財力取得較好的投資效益，最終實現(xiàn)使竣工決算控制在審定的概預(yù)算額內(nèi)，避免“三超”現(xiàn)象的發(fā)生。為了有效控制工程造價，應(yīng)做好以下幾方面工作：

(一)決策階段工程造價的控制

工程造價的確定與控制貫穿于項目建設(shè)全過程，但決策階段各項目技術(shù)經(jīng)濟決策，對該項目的工程造價有很大的影響，特別是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的水平的確定、建設(shè)地點的選擇、工藝的評選、設(shè)備選用等，直接關(guān)系到工程造價的高低。因此，決策階段項目決策的內(nèi)容是決定工程造價的基礎(chǔ)，直接影響著決策階段之后的各個建設(shè)階段工程造價的確定與控制是否科學(xué)、合理的問題。

一、存在問題及產(chǎn)生原因

（一）前期規(guī)劃重視不夠，影響項目申報成功效率。一般要爭取到涉農(nóng)項目的前提，首先是要進入上級規(guī)劃。如農(nóng)村河道治理、排澇、抗旱水源等單項規(guī)劃提前2-5年申報，但部分鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，沒有儲備項目，也沒有集體研究，多由工作員草草上報，常出現(xiàn)漏報、錯報，導(dǎo)致項目規(guī)劃不深、不全、不科學(xué)，影響規(guī)劃申報的成功率，進而直接影響后續(xù)項目的爭取。問題產(chǎn)生的客觀原因是上級下達規(guī)劃編制任務(wù)時，要求上報就只有幾天時間，時間非常緊。主觀上是缺乏規(guī)劃延續(xù)性,前期工作做得不夠。部分鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)變動頻繁，現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)只辦眼前見效益的事，不顧長遠規(guī)劃，不儲備項目；有的認(rèn)為前期工作要花費一定的人力、物力和財力，怕萬一上級沒有批準(zhǔn)，造成浪費。

(二）項目整合協(xié)調(diào)困難,涉農(nóng)資金聚集效益不高。盡管我縣出臺了涉農(nóng)項目整合管理辦法，但主管部門之間溝通不足，整體協(xié)調(diào)不夠，以部門利益優(yōu)先，有時因時間緊迫存在項目上報后才向縣分管領(lǐng)導(dǎo)匯報情況，使資金分配在使用方向、實施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項目安排等方面并未有效整合。農(nóng)業(yè)、農(nóng)綜、國土、水利等涉農(nóng)建設(shè)項目在規(guī)劃時沒得到相應(yīng)整合，導(dǎo)致在項目實施時，只是簡單的集中投入，出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)，沒有充分發(fā)揮項目效益。比如新增1000億斤糧食能力、小型農(nóng)田、農(nóng)村公路、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、土地整理等建設(shè)項目都涉及修建農(nóng)村公路，但是在項目村實施時，僅按某類項目的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)計，沒有進行實質(zhì)整合，結(jié)果修建出來的通村公路基本是3-3.5米寬，路面厚度不夠,通行力、承重力差，不利于項目村的長遠發(fā)展。

（三）無視招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)，規(guī)避招標(biāo)時有發(fā)生。如城鄉(xiāng)交通運輸一體化公路建設(shè)中，有的鎮(zhèn)政府借有農(nóng)民出資,就肢解工程，將路基工程與路面工程分開實施，路基部分不通過招標(biāo)方式確定施工隊伍;只對路面工程的結(jié)構(gòu)層（水泥穩(wěn)定碎石層、水泥混凝土面層）進行公開招標(biāo)，結(jié)果一條公路由兩個施工企業(yè)承建，工程質(zhì)量責(zé)任很難劃清。再如有的涉農(nóng)項目，借采用民辦公助不招標(biāo)為由規(guī)避招標(biāo)，但是這部分項目農(nóng)民根本不愿出資，更沒有投勞，工程建設(shè)內(nèi)容大大縮水，工程中使用的資金全部是財政資金，沒有對工程預(yù)算進行財政評審，就由鎮(zhèn)、村采用所謂的競爭性談判確定承包人。又如有的鎮(zhèn)實施新農(nóng)村建設(shè)項目時，化整為零，將幾百萬的項目劃為若干個幾十萬的項目開展競爭性談判，且中標(biāo)單位基本為一家。

(四)建設(shè)各方履職缺位,項目管理問題不容忽視。

1、設(shè)計單位不到位，工程變更超投資。有的勘察設(shè)計單位沒有全面踏勘現(xiàn)場，對現(xiàn)場掌握不夠，加之部分項目要求完工時間緊，導(dǎo)致設(shè)計階段時間有限，造成初步設(shè)計深度不夠、施工圖設(shè)計質(zhì)量不高，如東線二期供水工程存在一套設(shè)計圖紙中有多處錯、漏、缺項等問題，也沒有及時修改完善，導(dǎo)致施工過程中不斷變更調(diào)整。有的設(shè)計單位的人員水平有限，只設(shè)計項目本身，沒考慮項目周邊實際情況。如堤防建設(shè)設(shè)計時只考慮防洪，沒綜合考慮場鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境打造等因素，在實施時變更較多，導(dǎo)致增加工程投資。

為了加強對基本建設(shè)項目竣工決算的審計監(jiān)督，提高竣工決算質(zhì)量，正確評價投資效益，根據(jù)中華人民共和國審計署、國家計劃委員會、中國人民建設(shè)銀行《關(guān)于下發(fā)<基本建設(shè)項目竣工決算審計試行辦法>的通知》(審基發(fā)〔1991〕430號)精神，決定自一九九二年起，對我市基本建設(shè)項目實行竣工決算審計制度。現(xiàn)將有關(guān)事項通知如下：

一、審計的范圍

經(jīng)市計委批準(zhǔn)下達的新建、擴建等基本建設(shè)項目，按批準(zhǔn)的設(shè)計文件所規(guī)定的內(nèi)容建成，根據(jù)竣工驗收辦法符合竣工驗收條件的，其竣工決算必須經(jīng)過審計。凡未經(jīng)審計的竣工項目，建筑質(zhì)量監(jiān)督部門和有關(guān)單位不予驗收，不能辦理財產(chǎn)移交手續(xù)。

二、審計的主要內(nèi)容

竣工決算是竣工項目投資效果和財務(wù)狀況的綜合反映。竣工決算審計以資金來源與運用是否合規(guī)合法為重點。其主要內(nèi)容是：

1、審查竣工決算編制依據(jù)是否符合國家有關(guān)規(guī)定，手續(xù)是否完備。

第一條為了規(guī)范和加強國家建設(shè)項目的審計監(jiān)督，保障審計質(zhì)量，提高投資效益，根據(jù)《中華人民共和國審計法》等法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本省實際，制定本辦法。

第二條在本省區(qū)域內(nèi)進行的國家建設(shè)項目以及有關(guān)建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、采購、供貨等單位與國家建設(shè)項目直接有關(guān)的財務(wù)收支，應(yīng)當(dāng)依法接受審計監(jiān)督。

審計機關(guān)對前款所列財務(wù)收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督。

第三條本辦法所稱國家建設(shè)項目，是指本省使用國家財政性資金、政府設(shè)立的專項建設(shè)資金、國家統(tǒng)一借貸的建設(shè)資金、以國有資產(chǎn)投資或者融資為主(即占控股或者主導(dǎo)地位)的固定資產(chǎn)投資項目。

第四條省人民政府確定的重點建設(shè)項目和省屬、國家建設(shè)項目本省投資超過50％(包括控股或?qū)嵸|(zhì)擁有控股權(quán))的重點建設(shè)項目，由省審計機關(guān)組織審計。

只有一個投資主體的重點建設(shè)項目，由管轄該投資主體的人民政府審計機關(guān)負(fù)責(zé)審計；有兩個以上投資主體的重點建設(shè)項目，由管轄其中投資比例大或者實質(zhì)上擁有控股權(quán)的投資主體的人民政府審計機關(guān)負(fù)責(zé)審計；對審計管轄范圍不明確或有爭議的，由省人民政府審計機關(guān)組織審計。

摘要：隨著我國油品市場的不斷發(fā)展，加油站數(shù)量也在不斷增多，我國的油品銷售額也在不斷的增長，在這樣的發(fā)展趨勢下，加油站工程建設(shè)項目后評價就顯得尤為重要。本文通過探討加油站工程建設(shè)項目后評價，總結(jié)經(jīng)驗，提高管理的水平。

關(guān)鍵詞：加油站;工程建設(shè)項目后評價

本文通過分析加油站工程建設(shè)項目后評價，來對加油站建設(shè)后評價的內(nèi)容進行總結(jié)。通過在實踐中吸取經(jīng)驗，來完善當(dāng)前狀況下的不足之處，并加以改善。

1什么是加油站工程建設(shè)項目后評價

加油站工程建設(shè)項目后評價指的是在加油站建設(shè)好以后對這個工程進行評價。后評價階段是整個項目工程投資的最后一個階段，同時也是一個重要的內(nèi)容。后評價工作的主要內(nèi)容是對整個工程的目的，效益以及影響進行全面的分析，從中找到建設(shè)過程中存在的不足之處，并加以改正。后評價工作主要是通過在不斷地探索中找不足。吸取教訓(xùn)，加以改正。

2我國加油站工程建設(shè)項目后評價的現(xiàn)狀與建議

為加強對鎮(zhèn)建設(shè)項目承發(fā)包的管理，體現(xiàn)建設(shè)項目承發(fā)包的公正、公開、公平原則，控制建設(shè)項目資金額度，提高政府資金使用效益，促進廉政建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國招投標(biāo)法》、《鎮(zhèn)政府采購及工程建設(shè)項目承發(fā)包管理實施意見》等有關(guān)要求，結(jié)合本鎮(zhèn)的實際情況及工程特性，制定本實施細(xì)則。

一、適用范圍

鎮(zhèn)人民政府所屬企事業(yè)單位、行政村等以財政資金、集體資金投資10萬元以上的各類建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的新建、改建、擴建、大修、裝飾工程以及道路、橋梁、環(huán)保、園林綠化、河道整治疏浚、水利等基礎(chǔ)設(shè)施工程。

1、200萬元（含）以上項目招投標(biāo)

鎮(zhèn)招投標(biāo)辦公室協(xié)助建設(shè)單位將項目資料上報至區(qū)招投標(biāo)管理部門，由其辦理招投標(biāo)事宜。

2、10～200萬元項目招投標(biāo)

1理論課程體系的建設(shè)

1.1完善基礎(chǔ)理論體系

根據(jù)建設(shè)項目信息化管理專業(yè)的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、社會定位和學(xué)生日后的發(fā)展，要加強幾個環(huán)節(jié)的理論體系建設(shè)，這樣才能提升建設(shè)項目信息化管理專業(yè)教育教學(xué)的效果，全面提升學(xué)生的素質(zhì)和技能。一是要完善以職業(yè)發(fā)展和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為核心的通識教育理論課程體系，其主旨就是培養(yǎng)建設(shè)項目信息化管理專業(yè)學(xué)生具備高層次人才應(yīng)該具有的基本素質(zhì)和能力。同時該專業(yè)還要根據(jù)學(xué)校的辦學(xué)特色，有針對性地展開通識教育應(yīng)用與訓(xùn)練工作，通過實際實訓(xùn)和拓展練習(xí)，發(fā)展出建設(shè)項目信息化管理專業(yè)基本素養(yǎng)和能力，為專業(yè)技能、社會能力的提升提供基礎(chǔ)。二是要持續(xù)進行建設(shè)項目信息化管理專業(yè)基礎(chǔ)課程體系建設(shè)，要緊密結(jié)合學(xué)生實際，以社會和企業(yè)對此專業(yè)的根本需求作為出發(fā)點，突出基礎(chǔ)課程的實用性和針對性，有計劃地培養(yǎng)建設(shè)項目信息化管理專業(yè)學(xué)生的職業(yè)技能和基礎(chǔ)素質(zhì)，實現(xiàn)學(xué)生對未來發(fā)展和職業(yè)成長的有效、全面的適應(yīng)。三是要不斷進行建設(shè)項目信息化管理專業(yè)實踐理論專業(yè)課程體系建設(shè)，要以職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)要求為核心，進行相關(guān)課程體系的完善和豐富，開辟不同方向的實踐理論體系，有效地開拓學(xué)生的實踐視野，建立符合本專業(yè)和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的新標(biāo)準(zhǔn)和新課程，使該專業(yè)學(xué)生能夠更快地具備實習(xí)和實踐能力，做到對此專業(yè)發(fā)展的有效保障。四是要持續(xù)進行建設(shè)項目信息化管理專業(yè)崗位提升理論課程體系建設(shè)，開辟單獨的職業(yè)崗位提升和發(fā)展的相關(guān)課程，通過理論和專業(yè)學(xué)習(xí)，擴展建設(shè)項目信息化管理專業(yè)的知識面，加深學(xué)生對建設(shè)項目信息化管理專業(yè)的認(rèn)知程度，幫助學(xué)生建立起崗位提升和職業(yè)發(fā)展的思維和認(rèn)知基礎(chǔ)，為建設(shè)項目信息化管理專業(yè)學(xué)生日后的適應(yīng)崗位、晉升發(fā)展提供穩(wěn)定的思想和素質(zhì)基礎(chǔ)。

1.2完善實驗實踐課程體系

實驗和實踐是建設(shè)項目信息化管理專業(yè)學(xué)生認(rèn)識專業(yè)特點、形成專業(yè)技能的重要路徑。進行建設(shè)項目信息化管理專業(yè)的課程體系建設(shè)，必須突出實驗實踐這一環(huán)節(jié)，要形成理論課程和實驗實踐課程的有效契合，起到相輔相成、相互促進的作用，全面發(fā)展出學(xué)生86的實驗實踐能力，讓學(xué)生具備良好的職業(yè)素養(yǎng)，為適應(yīng)社會和企業(yè)，不斷創(chuàng)新與發(fā)展提供素質(zhì)基礎(chǔ)。建設(shè)項目信息化管理專業(yè)的實驗實踐課程一般由通識教育、專業(yè)基礎(chǔ)、專業(yè)理論、崗位實習(xí)、畢業(yè)綜合實踐、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等主要內(nèi)容組成，貫穿著建設(shè)項目信息化管理專業(yè)教育的始終。要在學(xué)生入學(xué)初期就展開實驗實踐課程，通過實訓(xùn)基地的實習(xí)實訓(xùn)，使學(xué)生初步認(rèn)識建設(shè)項目信息化管理專業(yè)特點，形成建設(shè)項目信息化管理專業(yè)基礎(chǔ)型的操作能力和認(rèn)知水平。隨著教育教學(xué)的深入，建設(shè)項目信息化管理專業(yè)要引導(dǎo)學(xué)生走出校園，將所學(xué)的理論課程和實際進行全面對比與溝通，建立起建設(shè)項目信息化管理專業(yè)的實際操作和實際運用能力與素養(yǎng)。在教育教學(xué)的末期，要進行學(xué)生專業(yè)操作技能和綜合能力的發(fā)展與培養(yǎng)，使學(xué)生通過專業(yè)實踐更好地檢驗自身的學(xué)習(xí)，發(fā)展出個性化的專業(yè)基本素質(zhì)，形成綜合能力。在建設(shè)項目信息化管理專業(yè)的畢業(yè)時期，要以職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為前提進行畢業(yè)設(shè)計和綜合實踐，將建學(xué)生推向企業(yè)和實際操作環(huán)節(jié)，通過真實而全面地實驗實踐活動，檢驗建設(shè)項目信息化管理專業(yè)學(xué)生的職業(yè)能力和綜合素養(yǎng)，加速學(xué)生專業(yè)創(chuàng)新能力、創(chuàng)業(yè)能力的形成和提升。

2實踐課程體系的建設(shè)

第一條針對房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)中存在建設(shè)周期長、不確定因素多等的客觀情況，維護房地產(chǎn)市場的公平競爭，規(guī)范規(guī)劃設(shè)計方案的調(diào)整程序，根據(jù)建設(shè)部《城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》和《*市城市規(guī)劃條例實施細(xì)則》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我縣實際，制定本辦法。

第二條經(jīng)營性土地的開發(fā)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照縣規(guī)劃建設(shè)行政主管部門出具的規(guī)劃設(shè)計條件進行規(guī)劃規(guī)劃方案的設(shè)計，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自變更。

第三條調(diào)整規(guī)劃設(shè)計方案，必須符合以下條件：

（一）建設(shè)用地所在區(qū)域因城市規(guī)劃調(diào)整對原規(guī)劃設(shè)計有影響的；

（二）建設(shè)用地原有建設(shè)限制條件發(fā)生重大變化的；

（三）已批準(zhǔn)的規(guī)劃設(shè)計方案在12個月內(nèi)尚未領(lǐng)取建設(shè)工程規(guī)劃許可證的；

摘要:對建設(shè)項目發(fā)生工程變更的環(huán)境影響評價管理存在的問題進行梳理，比較了部分行業(yè)及部分省市的變更環(huán)評管理，從技術(shù)和管理層面提出建設(shè)項目變更環(huán)評管理的幾點建議，以健全建設(shè)項目重大變動環(huán)境管理制度，適應(yīng)“十三五”環(huán)境影響評價改革。

關(guān)鍵詞:建設(shè)項;工程變更;環(huán)境影響評價;建議

建設(shè)項目因發(fā)生重大變動而重新報批環(huán)境影響評價文件，一般稱為變更環(huán)評或補充環(huán)評［1］。《環(huán)境影響評價法》第二十四條［2］及《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第十二條［3］規(guī)定，建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報批建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件。《環(huán)境保護部關(guān)于印發(fā)環(huán)評管理中部分行業(yè)建設(shè)項目重大變動清單的通知》(環(huán)辦〔2015〕52號)規(guī)定:建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、生產(chǎn)工藝和環(huán)境保護措施五個因素中的一項或一項以上發(fā)生重大變動，且可能導(dǎo)致環(huán)境影響顯著變化(特別是不利環(huán)境影響加重)的，界定為重大變動［4］。屬于重大變動的應(yīng)當(dāng)重新報批環(huán)境影響評價文件，不屬于重大變動的納入竣工環(huán)境保護驗收管理。在實際操作過程中，由于重大變動判定標(biāo)準(zhǔn)不清晰、重大變動環(huán)評文件重新報批的時間節(jié)點不統(tǒng)一、重大變動環(huán)評文件形式不規(guī)范等問題，導(dǎo)致環(huán)評違法違規(guī)現(xiàn)象頻發(fā)。規(guī)范建設(shè)項目變更環(huán)境影響評價管理，從源頭預(yù)防因工程變動造成不必要的后續(xù)環(huán)境補救措施，對補齊環(huán)境影響評價制度短板具有重要意義。

1建設(shè)項目環(huán)評變更存在的問題

1.1重大變動判定標(biāo)準(zhǔn)不清晰。2015年以來，生態(tài)環(huán)境部相繼了水電、水利、火電等24個行業(yè)建設(shè)項目重大變動清單，分行業(yè)給出了建設(shè)項目重大變動的判定條件，但這些判定條件與環(huán)辦〔2015〕52號文“且可能導(dǎo)致環(huán)境影響顯著變化(特別是不利環(huán)境影響加重)”的判定原則在某些情況下出現(xiàn)錯位。例如某高速公路設(shè)計變更使原來毗鄰自然保護區(qū)實驗區(qū)的路由調(diào)整遠離保護區(qū)，橫向位移超過200m的路段累計長度超過原線路的30%，聲環(huán)境敏感目標(biāo)較原路由大幅減少，按照高速公路重大變動界定清單，此種類型可界定為重大變更，但工程變更并未加重生態(tài)環(huán)境和聲環(huán)境的不利環(huán)境影響，判定為重大變動將與實際情況不相符。這些問題的出現(xiàn)，根源在于重大變動判定標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰。而對于尚未重大變動清單的行業(yè)，在判定建設(shè)項目是否屬于重大變動時更多地依賴于主觀判定。重大變動判定標(biāo)準(zhǔn)不清晰，直接導(dǎo)致不同主體對同一變動事項的判定結(jié)果出現(xiàn)較大出入。設(shè)計單位、原環(huán)評單位及提早介入的驗收調(diào)查單位，因為與建設(shè)單位存在直接利益關(guān)系，某種程度上不能客觀判定工程變動是否為重大變動;地方各級生態(tài)環(huán)境部門也因擔(dān)心被行政追責(zé)而不敢作為，或偏嚴(yán)格作出判定，客觀上加大了科學(xué)判定重大變動的難度。1.2重新報批環(huán)評的時間節(jié)點不統(tǒng)一。《環(huán)境影響評價法》和《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》均明確規(guī)定，發(fā)生重大變動的建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)在其開工前重新報批環(huán)評文件，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開工建設(shè)的按照“未批先建”情形處置。但現(xiàn)實操作中，由于建設(shè)單位對環(huán)保法律法規(guī)及相關(guān)程序了解不足、界定項目是否涉及重大變更難度較大、工程建設(shè)工期時間緊張等多方面原因，加之生態(tài)環(huán)境部門的事中事后監(jiān)管鏈條不完備、力度不到位、覆蓋不完整，大部分建設(shè)單位重新報批環(huán)評文件時變更工程已經(jīng)開工甚至已經(jīng)竣工，重新報批環(huán)評的時間節(jié)點實際上被擴大化，未批先建案例日益增多。例如環(huán)境保護部《關(guān)于不予批準(zhǔn)大連市地鐵2號線一期工程變更環(huán)境影響報告書的通知》(環(huán)辦函〔2014〕1666號)、《關(guān)于不予批準(zhǔn)貴州開陽化工有限公司磷煤化工基地年產(chǎn)50萬噸合成氨變更工程環(huán)境影響報告書的通知》(環(huán)辦函〔2014〕1708號)等。同時，如何清晰界定重新報批環(huán)評和環(huán)境影響后評價也是制約環(huán)評制度有效落實的難點之一。《環(huán)境影響評價法》第二十七條規(guī)定:在項目建設(shè)、運行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件的情形的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織環(huán)境影響的后評價。從法條的規(guī)定看，重新報批環(huán)評的時間節(jié)點應(yīng)當(dāng)在原環(huán)評批準(zhǔn)之后、項目開工之前發(fā)生重大變動的;后評價的時間節(jié)點應(yīng)當(dāng)是在項目開工后的建設(shè)、運行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批環(huán)評文件情形的。但《建設(shè)項目環(huán)境影響后評價管理辦法(試行)》將開展后評價的時間節(jié)點界定為“編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目在通過環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收且穩(wěn)定運行一定時期后”，該條款規(guī)定內(nèi)容與《環(huán)境影響評價法》第二十七條規(guī)定明顯不一致，導(dǎo)致項目開工建設(shè)到竣工驗收期間建設(shè)項目發(fā)生變更的環(huán)境影響評價管理缺位。1.3變更環(huán)評文件形式不規(guī)范。目前，國家有關(guān)變更環(huán)評管理的相關(guān)法律法規(guī)并未明確變更環(huán)評的文件形式，例如生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于淮南～南京～上海1000千伏交流輸變電工程變動環(huán)境影響報告書的批復(fù)》(環(huán)審〔2017〕26號)、《關(guān)于陜京四線輸氣管道工程變更環(huán)境影響報告書的批復(fù)》(環(huán)審〔2016〕127號)、《關(guān)于南京地鐵三號線工程調(diào)整補充環(huán)境影響報告書的批復(fù)》(環(huán)審〔2014〕213號)、《關(guān)于山西河坡發(fā)電有限責(zé)任公司“上大壓小”熱電聯(lián)產(chǎn)異地新建工程(變更)補充環(huán)境影響報告書的批復(fù)》(環(huán)審〔2014〕93號)、《關(guān)于深圳市地鐵2號線東延線工程環(huán)境影響補充報告的批復(fù)》(環(huán)審〔2011〕19號)，同為工程變更重新履行環(huán)評手續(xù)的建設(shè)項目，分別出現(xiàn)了“工程變動環(huán)境影響報告書”“工程變更環(huán)境影響報告書”“工程調(diào)整補充環(huán)境影響報告書”“工程(變更)補充環(huán)境影響報告書”以及“環(huán)境影響補充報告”等多種形式。變更環(huán)評文件形式的不規(guī)范導(dǎo)致了環(huán)評單位編制內(nèi)容的差異化理解，涉及重大變動重新報批環(huán)評文件按規(guī)定應(yīng)該是對整個項目進行重新評價，但是以“補充環(huán)評報告書”“變更環(huán)評報告書”或者“環(huán)評補充報告”出現(xiàn)時，容易誤解為僅需對變更工程部分進行重新評價。目前，建設(shè)項目變更環(huán)評文件形式主要是根據(jù)地方生態(tài)環(huán)境行政主管部門意見進行，尚無統(tǒng)一規(guī)定。綜上所述，隨著初步設(shè)計及施工圖方案的深入、選址選線受地質(zhì)環(huán)境影響、市場因素變化導(dǎo)向等原因，項目在實際建設(shè)過程中不可避免會進行選址選線、總平面布置、生產(chǎn)工藝及環(huán)保設(shè)施措施的調(diào)整、優(yōu)化、變動，而涉及重大變動的建設(shè)項目對于重大變動判定標(biāo)準(zhǔn)、重新報批環(huán)評文件的時間、環(huán)評文件形式等的認(rèn)識和理解并未統(tǒng)一，導(dǎo)致變更環(huán)評制度管理效能難以有效發(fā)揮。

2變更環(huán)評管理的建議

改革開放以來，我國逐步建立了以土地用途管制為基礎(chǔ)、以建設(shè)項目用地預(yù)審和用地審查為主要內(nèi)容的建設(shè)用地審批管理制度。其中，建設(shè)項目用地預(yù)審作為《土地管理法》確立的一項基本土地管理制度，是建設(shè)用地管理程序中的重要環(huán)節(jié)。近年來隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，土地管理形勢發(fā)生了較大的變化，建設(shè)項目用地預(yù)審制度的改革實踐中也逐漸顯現(xiàn)出一些新問題。

建設(shè)項目用地預(yù)審制度的現(xiàn)狀與問題

在預(yù)審制度改革的實踐過程中，存在著土地利用總體規(guī)劃權(quán)威性不高、審批權(quán)限設(shè)置不太合理、審查內(nèi)容重復(fù)、捆綁審查事項多、審查標(biāo)準(zhǔn)化程度不夠、重審批輕監(jiān)管等問題,拉長了辦理周期，影響了建設(shè)項目的工期，尤其是一些有工期限制或施工期短的項目，建設(shè)單位急于開工，往往造成“未批先用”等程序性違法行為。因此，預(yù)審制度有待進一步優(yōu)化。預(yù)審缺乏權(quán)威性。一是現(xiàn)實中超越預(yù)審環(huán)節(jié)的現(xiàn)象依然存在，尤其是地方政府認(rèn)為需要上的項目，為加快項目的進度，往往會未經(jīng)預(yù)審就批準(zhǔn)立項，甚至直接進入用地報批階段。二是預(yù)審代替用地批復(fù)，一些用地單位和地方政府錯誤地認(rèn)為,用地預(yù)審批復(fù)了就意味著項目用地已得到批準(zhǔn),項目即可動工建設(shè)。三是審形式、輕實質(zhì)。對存量建設(shè)用地及改建、擴建的建設(shè)用地重復(fù)預(yù)審，如已通過招拍掛方式取得土地使用權(quán)、并已有地方政府頒發(fā)的土地使用證的項目，也要求辦理土地預(yù)審。權(quán)限設(shè)置不太合理。一是用地總規(guī)模或占用耕地規(guī)模較大的項目由省級以下自然資源主管部門辦理預(yù)審，容易出現(xiàn)對大量占用耕地論證把關(guān)不嚴(yán)的現(xiàn)象，不利于節(jié)約集約用地。而一些用地規(guī)模較小的項目卻仍須報部辦理預(yù)審，也不利于提高行政效能。二是“分級預(yù)審”也造成逐級層層審查、報批，導(dǎo)致預(yù)審審批環(huán)節(jié)增多，審查周期相應(yīng)延長。建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)不夠健全。預(yù)審審查內(nèi)容之一就是“建設(shè)項目用地規(guī)模是否符合有關(guān)建設(shè)用地指標(biāo)的規(guī)定”，1992年以來，國家制定了多項工程項目建設(shè)用地控制指標(biāo)，2012年，原國土資源部重新修訂了《土地使用標(biāo)準(zhǔn)匯編》，為煤炭、電力、石油天然氣、公路、鐵路等建設(shè)項目制定了土地利用審查標(biāo)準(zhǔn)，但部分標(biāo)準(zhǔn)已不能適應(yīng)當(dāng)前的要求，也不能涵蓋所有預(yù)審項目的類型。加之一些新項目的興起，國家未能及時出臺相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)，用地預(yù)審時難以找到與每個建設(shè)項目用地總規(guī)模、功能分區(qū)完全對應(yīng)的審查標(biāo)準(zhǔn)，增加了用地審查的難度。批后監(jiān)管缺位。一是存在“重審批、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象，自然資源主管部門大量時間和精力用于具體的事項審查，對審批后土地的使用情況缺乏有效后續(xù)監(jiān)管；有的項目在預(yù)審?fù)ㄟ^后，建設(shè)過程中又進行用地調(diào)整，擅自改變土地用途或者擴大用地范圍，使原本符合供地政策、產(chǎn)業(yè)政策，符合總體規(guī)劃的項目用地變成了違法用地。二是沒有建立協(xié)同的監(jiān)管機制，各部門之間溝通協(xié)調(diào)不暢通，缺乏有效聯(lián)動，難以形成合力，監(jiān)管效率低。

改進優(yōu)化建設(shè)項目用地預(yù)審的建議

新形勢下，深化“放管服”改革已成為加快政府職能轉(zhuǎn)變、促進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。建設(shè)項目用地預(yù)審作為其中一項重要行政許可審批事項，如何以此為契機在土地審批領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)簡政放權(quán)、促進體制機制創(chuàng)新、提升政府辦事效率，備受關(guān)注。強化用地預(yù)審的源頭把關(guān)作用。嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃管理，強化建設(shè)項目用地規(guī)劃審查，堅持以規(guī)劃為主，包括土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃或村莊建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等所有涉及國土空間的規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃等，各類建設(shè)用地都必須符合土地利用總體規(guī)劃、符合土地用途管制的要求，保證土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，引導(dǎo)建設(shè)項目統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)選址、節(jié)約集約用地。嚴(yán)格保護耕地，促進土地節(jié)約集約利用。一是按照《自然資源部關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項目用地預(yù)審的通知》規(guī)定，嚴(yán)格控制占用永久基本農(nóng)田，確實難以避讓的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行充分論證。二是嚴(yán)把土地使用標(biāo)準(zhǔn)，強化現(xiàn)場踏勘和專家論證工作，對國家和地方尚未出臺土地使用標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的，強化項目節(jié)地評價。三是完善土地使用標(biāo)準(zhǔn)體系，加強對新增用地類型標(biāo)準(zhǔn)的研究，同時對現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系開展定期評估，及時發(fā)現(xiàn)與修訂不適用的標(biāo)準(zhǔn)。對于未頒布土地使用標(biāo)準(zhǔn)的，相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源狀況，制定符合本區(qū)域特點的用地標(biāo)準(zhǔn)，保證土地資源的高效利用。合理劃分事權(quán)，明確審批權(quán)責(zé)。調(diào)整用地預(yù)審權(quán)限，科學(xué)設(shè)計審批層級，減少審批環(huán)節(jié)。建議依據(jù)用地規(guī)模劃分各級政府審批權(quán)限，不再以建設(shè)項目的審批、核準(zhǔn)、備案權(quán)限作為劃分預(yù)審權(quán)限的依據(jù)，而以占用耕地規(guī)模和用地總規(guī)模來確定預(yù)審權(quán)限。占用永久基本農(nóng)田、占用耕地規(guī)模較大（占用基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃）或用地總規(guī)模較大（超過70公頃）的建設(shè)項目報部辦理用地預(yù)審，其他建設(shè)項目由地方辦理用地預(yù)審。國家層面突出對耕地特別是永久基本農(nóng)田的保護，同時加強對超大規(guī)模建設(shè)項目用地的控制；地方對占用耕地較少和用地總規(guī)模較少的建設(shè)項目進行審查把關(guān)。加強事中事后監(jiān)管。下放權(quán)力的同時，堅持嚴(yán)格把關(guān)，落實監(jiān)管責(zé)任和措施。一是落實責(zé)任，省級自然資源主管部門負(fù)責(zé)組織對占用永久基本農(nóng)田進行踏勘論證，并對預(yù)審內(nèi)容進行實質(zhì)性審查，對審查內(nèi)容和意見的真實性、準(zhǔn)確性和合理性負(fù)責(zé)；二是明確監(jiān)管重點，加強監(jiān)管力度。運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，通過國土空間規(guī)劃監(jiān)管平臺，進行全過程動態(tài)跟蹤監(jiān)管。三是加強用地預(yù)審和建設(shè)用地審批的銜接，加大對預(yù)審意見落實情況的審核力度，國家土地督察機構(gòu)將其納入督察范圍，對未按規(guī)定進行用地預(yù)審和用地預(yù)審意見落實不到位的，加大處罰力度。四是完善監(jiān)管機制，創(chuàng)新監(jiān)管方式，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范監(jiān)管程序，建立聯(lián)動機制，強化部門協(xié)同配合，形成監(jiān)管合力，發(fā)揮制度的約束性作用。創(chuàng)新審批機制。調(diào)整審批時序，改進優(yōu)化程序，提高用地預(yù)審的標(biāo)準(zhǔn)化和信息化水平，建立全國一體化的在線審批平臺，以各級土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，將各級審批管理系統(tǒng)互聯(lián)互通，實現(xiàn)審批過程、審批結(jié)果信息共享。在線監(jiān)控審批部門的審批行為，對審批環(huán)節(jié)進行全程跟蹤督辦。建立在線備案制度，各級自然資源主管部門完成用地預(yù)審后，必須在線逐級上報備案，對未按要求及時報部備案的省份，部暫停受理其報部用地預(yù)審。完善考核評價指標(biāo)體系。建立用地預(yù)審考核評價機制，將永久基本農(nóng)田的保護程度、新增建設(shè)用地的控制強度、節(jié)約集約用地提高程度等作為評價指標(biāo)，量化考核每年度用地預(yù)審中占用永久基本農(nóng)田的規(guī)模、新增建設(shè)用地占項目用地總規(guī)模的比重、核減用地規(guī)模，對嚴(yán)格保護耕地和節(jié)約集約利用土地的績效進行考核評價，創(chuàng)新激勵約束并舉的機制，落實耕地保護責(zé)任。

作者:王兆豐 段君君 張林