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改革開放以來，我國逐步建立了以土地用途管制為基礎、以建設項目用地預審和用地審查為主要內容的建設用地審批管理制度。其中，建設項目用地預審作為《土地管理法》確立的一項基本土地管理制度，是建設用地管理程序中的重要環節。近年來隨著我國經濟的快速發展，土地管理形勢發生了較大的變化，建設項目用地預審制度的改革實踐中也逐漸顯現出一些新問題。

建設項目用地預審制度的現狀與問題

在預審制度改革的實踐過程中，存在著土地利用總體規劃權威性不高、審批權限設置不太合理、審查內容重復、捆綁審查事項多、審查標準化程度不夠、重審批輕監管等問題,拉長了辦理周期，影響了建設項目的工期，尤其是一些有工期限制或施工期短的項目，建設單位急于開工，往往造成“未批先用”等程序性違法行為。因此，預審制度有待進一步優化。預審缺乏權威性。一是現實中超越預審環節的現象依然存在，尤其是地方政府認為需要上的項目，為加快項目的進度，往往會未經預審就批準立項，甚至直接進入用地報批階段。二是預審代替用地批復，一些用地單位和地方政府錯誤地認為,用地預審批復了就意味著項目用地已得到批準,項目即可動工建設。三是審形式、輕實質。對存量建設用地及改建、擴建的建設用地重復預審，如已通過招拍掛方式取得土地使用權、并已有地方政府頒發的土地使用證的項目，也要求辦理土地預審。權限設置不太合理。一是用地總規模或占用耕地規模較大的項目由省級以下自然資源主管部門辦理預審，容易出現對大量占用耕地論證把關不嚴的現象，不利于節約集約用地。而一些用地規模較小的項目卻仍須報部辦理預審，也不利于提高行政效能。二是“分級預審”也造成逐級層層審查、報批，導致預審審批環節增多，審查周期相應延長。建設用地標準不夠健全。預審審查內容之一就是“建設項目用地規模是否符合有關建設用地指標的規定”，1992年以來，國家制定了多項工程項目建設用地控制指標，2012年，原國土資源部重新修訂了《土地使用標準匯編》，為煤炭、電力、石油天然氣、公路、鐵路等建設項目制定了土地利用審查標準，但部分標準已不能適應當前的要求，也不能涵蓋所有預審項目的類型。加之一些新項目的興起，國家未能及時出臺相關用地標準，用地預審時難以找到與每個建設項目用地總規模、功能分區完全對應的審查標準，增加了用地審查的難度。批后監管缺位。一是存在“重審批、輕監管”的現象，自然資源主管部門大量時間和精力用于具體的事項審查，對審批后土地的使用情況缺乏有效后續監管；有的項目在預審通過后，建設過程中又進行用地調整，擅自改變土地用途或者擴大用地范圍，使原本符合供地政策、產業政策，符合總體規劃的項目用地變成了違法用地。二是沒有建立協同的監管機制，各部門之間溝通協調不暢通，缺乏有效聯動，難以形成合力，監管效率低。

改進優化建設項目用地預審的建議

新形勢下，深化“放管服”改革已成為加快政府職能轉變、促進政府治理體系和治理能力現代化的重要舉措。建設項目用地預審作為其中一項重要行政許可審批事項，如何以此為契機在土地審批領域實現簡政放權、促進體制機制創新、提升政府辦事效率，備受關注。強化用地預審的源頭把關作用。嚴格土地利用總體規劃管理，強化建設項目用地規劃審查，堅持以規劃為主，包括土地利用總體規劃、城市總體規劃或村莊建設規劃、生態環境保護規劃等所有涉及國土空間的規劃和相關專項規劃等，各類建設用地都必須符合土地利用總體規劃、符合土地用途管制的要求，保證土地利用總體規劃的權威性和嚴肅性，引導建設項目統籌規劃、科學選址、節約集約用地。嚴格保護耕地，促進土地節約集約利用。一是按照《自然資源部關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》規定，嚴格控制占用永久基本農田，確實難以避讓的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行充分論證。二是嚴把土地使用標準，強化現場踏勘和專家論證工作，對國家和地方尚未出臺土地使用標準和建設標準的，強化項目節地評價。三是完善土地使用標準體系，加強對新增用地類型標準的研究，同時對現有標準體系開展定期評估，及時發現與修訂不適用的標準。對于未頒布土地使用標準的，相關部門應結合當地的土地資源狀況，制定符合本區域特點的用地標準，保證土地資源的高效利用。合理劃分事權，明確審批權責。調整用地預審權限，科學設計審批層級，減少審批環節。建議依據用地規模劃分各級政府審批權限，不再以建設項目的審批、核準、備案權限作為劃分預審權限的依據，而以占用耕地規模和用地總規模來確定預審權限。占用永久基本農田、占用耕地規模較大（占用基本農田以外的耕地超過35公頃）或用地總規模較大（超過70公頃）的建設項目報部辦理用地預審，其他建設項目由地方辦理用地預審。國家層面突出對耕地特別是永久基本農田的保護，同時加強對超大規模建設項目用地的控制；地方對占用耕地較少和用地總規模較少的建設項目進行審查把關。加強事中事后監管。下放權力的同時，堅持嚴格把關，落實監管責任和措施。一是落實責任，省級自然資源主管部門負責組織對占用永久基本農田進行踏勘論證，并對預審內容進行實質性審查，對審查內容和意見的真實性、準確性和合理性負責；二是明確監管重點，加強監管力度。運用互聯網、大數據等現代信息技術手段，通過國土空間規劃監管平臺，進行全過程動態跟蹤監管。三是加強用地預審和建設用地審批的銜接，加大對預審意見落實情況的審核力度，國家土地督察機構將其納入督察范圍，對未按規定進行用地預審和用地預審意見落實不到位的，加大處罰力度。四是完善監管機制，創新監管方式，統一監管標準，規范監管程序，建立聯動機制，強化部門協同配合，形成監管合力，發揮制度的約束性作用。創新審批機制。調整審批時序，改進優化程序，提高用地預審的標準化和信息化水平，建立全國一體化的在線審批平臺，以各級土地利用總體規劃數據庫和土地利用現狀數據庫為基礎，將各級審批管理系統互聯互通，實現審批過程、審批結果信息共享。在線監控審批部門的審批行為，對審批環節進行全程跟蹤督辦。建立在線備案制度，各級自然資源主管部門完成用地預審后，必須在線逐級上報備案，對未按要求及時報部備案的省份，部暫停受理其報部用地預審。完善考核評價指標體系。建立用地預審考核評價機制，將永久基本農田的保護程度、新增建設用地的控制強度、節約集約用地提高程度等作為評價指標，量化考核每年度用地預審中占用永久基本農田的規模、新增建設用地占項目用地總規模的比重、核減用地規模，對嚴格保護耕地和節約集約利用土地的績效進行考核評價，創新激勵約束并舉的機制，落實耕地保護責任。

作者:王兆豐 段君君 張林