行政訴訟證據(jù)制度與刑事和民事訴訟證據(jù)制度的主要差別集中表現(xiàn)在舉證責(zé)任制度上。如何設(shè)定行政訴訟的舉證責(zé)任制度，使之成為確定行政訴訟的勝訴和敗訴的規(guī)則，是值得深入探討的問題。

一、舉證責(zé)任的分配及其價(jià)值

行政訴訟舉證責(zé)任的分配，是一個(gè)頗多爭議的問題。我國行政訴訟法采用被告負(fù)舉證責(zé)任說，但規(guī)定得過于原則，在審判實(shí)踐中難以掌握。1999年11月24日，最高人民法院作出了關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋（以下簡稱《解釋》），對舉證責(zé)任作了較為明確的規(guī)定，采用由被告負(fù)舉證責(zé)任說，兼采合理分擔(dān)說，即在一般情況下由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，在特定的情況下由原告承擔(dān)部分舉證責(zé)任。《解釋》對于舉證責(zé)任的分配，比較1991年5月29日最高人民法院作出的關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見（試行）（以下簡稱《意見》）大大地進(jìn)了一步，但仍然有不周全的方面，主要是對舉證責(zé)任的價(jià)值未作明確的設(shè)定。

舉證責(zé)任的價(jià)值，主要是指訴訟中的原告、被告或第三人所承擔(dān)的舉證責(zé)任對勝訴和敗訴所產(chǎn)生的決定性作用。筆者認(rèn)為，法律或司法解釋，對此應(yīng)作出明確的回答。譬如，法律規(guī)定在行政訴訟中，作為當(dāng)然的被告的行政機(jī)關(guān)對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。那么，行政機(jī)關(guān)拒絕承擔(dān)舉證責(zé)任，或者所舉證據(jù)是作出具體行政行為以后收集的證據(jù)、依據(jù)，對此法院如何作出裁決，僅作出“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)”。這樣的司法解釋是不夠的。因?yàn)槲覈菍?shí)行的是成文法而不是實(shí)行判例法，在行政權(quán)強(qiáng)大且不甘愿法律束縛其手腳，司法權(quán)相對弱小的環(huán)境下，如果法律不作出明確的規(guī)定，對處于行政法律關(guān)系中的弱者——行政相對人合法權(quán)益的保護(hù)是不可能的。因此，對于上述作為被告的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉證或者所舉證據(jù)不符合法律規(guī)定，應(yīng)明確設(shè)定被告承擔(dān)敗訴的后果。同樣，行政訴訟中的原告，對于起訴是否符合法定條件，起訴被告不作為的案件，提起行政賠償中被侵害造成損失的事實(shí)以及其他應(yīng)由原告舉證的，如果原告不舉證或舉證不能的，也要明確應(yīng)由原告承擔(dān)敗訴的后果。

二、證據(jù)的采信規(guī)則

我國把實(shí)事求是、有錯(cuò)必糾，追求客觀真實(shí)奉為圭臬。但是，時(shí)過境遷的客觀真實(shí)不可能毫無差錯(cuò)地重合再現(xiàn)，在法律意義上，只能是依靠證據(jù)和推理去認(rèn)定事實(shí)，這就法律上的事實(shí)。法律上的事實(shí)是依靠證據(jù)支撐的。如果沒有強(qiáng)有力的制度對證據(jù)的采信作出規(guī)定，行政訴訟活動則難以為繼。

行政訴訟證據(jù)制度與刑事和民事訴訟證據(jù)制度的主要差別集中表現(xiàn)在舉證責(zé)任制度上。如何設(shè)定行政訴訟的舉證責(zé)任制度，使之成為確定行政訴訟的勝訴和敗訴的規(guī)則，是值得深入探討的問題。

一、舉證責(zé)任的分配及其價(jià)值

行政訴訟舉證責(zé)任的分配，是一個(gè)頗多爭議的問題。我國行政訴訟法采用被告負(fù)舉證責(zé)任說，但規(guī)定得過于原則，在審判實(shí)踐中難以掌握。1999年11月24日，最高人民法院作出了關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋（以下簡稱《解釋》），對舉證責(zé)任作了較為明確的規(guī)定，采用由被告負(fù)舉證責(zé)任說，兼采合理分擔(dān)說，即在一般情況下由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，在特定的情況下由原告承擔(dān)部分舉證責(zé)任。《解釋》對于舉證責(zé)任的分配，比較1991年5月29日最高人民法院作出的關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見（試行）（以下簡稱《意見》）大大地進(jìn)了一步，但仍然有不周全的方面，主要是對舉證責(zé)任的價(jià)值未作明確的設(shè)定。

舉證責(zé)任的價(jià)值，主要是指訴訟中的原告、被告或第三人所承擔(dān)的舉證責(zé)任對勝訴和敗訴所產(chǎn)生的決定性作用。筆者認(rèn)為，法律或司法解釋，對此應(yīng)作出明確的回答。譬如，法律規(guī)定在行政訴訟中，作為當(dāng)然的被告的行政機(jī)關(guān)對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。那么，行政機(jī)關(guān)拒絕承擔(dān)舉證責(zé)任，或者所舉證據(jù)是作出具體行政行為以后收集的證據(jù)、依據(jù)，對此法院如何作出裁決，僅作出“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)”。這樣的司法解釋是不夠的。因?yàn)槲覈菍?shí)行的是成文法而不是實(shí)行判例法，在行政權(quán)強(qiáng)大且不甘愿法律束縛其手腳，司法權(quán)相對弱小的環(huán)境下，如果法律不作出明確的規(guī)定，對處于行政法律關(guān)系中的弱者——行政相對人合法權(quán)益的保護(hù)是不可能的。因此，對于上述作為被告的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉證或者所舉證據(jù)不符合法律規(guī)定，應(yīng)明確設(shè)定被告承擔(dān)敗訴的后果。同樣，行政訴訟中的原告，對于起訴是否符合法定條件，起訴被告不作為的案件，提起行政賠償中被侵害造成損失的事實(shí)以及其他應(yīng)由原告舉證的，如果原告不舉證或舉證不能的，也要明確應(yīng)由原告承擔(dān)敗訴的后果。

二、證據(jù)的采信規(guī)則

我國把實(shí)事求是、有錯(cuò)必糾，追求客觀真實(shí)奉為圭臬。但是，時(shí)過境遷的客觀真實(shí)不可能毫無差錯(cuò)地重合再現(xiàn)，在法律意義上，只能是依靠證據(jù)和推理去認(rèn)定事實(shí)，這就法律上的事實(shí)。法律上的事實(shí)是依靠證據(jù)支撐的。如果沒有強(qiáng)有力的制度對證據(jù)的采信作出規(guī)定，行政訴訟活動則難以為繼。

行政訴訟證據(jù)制度與刑事和民事訴訟證據(jù)制度的主要差別集中表現(xiàn)在舉證責(zé)任制度上。如何設(shè)定行政訴訟的舉證責(zé)任制度，使之成為確定行政訴訟的勝訴和敗訴的規(guī)則，是值得深入探討的問題。

一、舉證責(zé)任的分配及其價(jià)值

行政訴訟舉證責(zé)任的分配，是一個(gè)頗多爭議的問題。我國行政訴訟法采用被告負(fù)舉證責(zé)任說，但規(guī)定得過于原則，在審判實(shí)踐中難以掌握。1999年11月24日，最高人民法院作出了關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋（以下簡稱《解釋》），對舉證責(zé)任作了較為明確的規(guī)定，采用由被告負(fù)舉證責(zé)任說，兼采合理分擔(dān)說，即在一般情況下由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，在特定的情況下由原告承擔(dān)部分舉證責(zé)任。《解釋》對于舉證責(zé)任的分配，比較1991年5月29日最高人民法院作出的關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見（試行）（以下簡稱《意見》）大大地進(jìn)了一步，但仍然有不周全的方面，主要是對舉證責(zé)任的價(jià)值未作明確的設(shè)定。

舉證責(zé)任的價(jià)值，主要是指訴訟中的原告、被告或第三人所承擔(dān)的舉證責(zé)任對勝訴和敗訴所產(chǎn)生的決定性作用。筆者認(rèn)為，法律或司法解釋，對此應(yīng)作出明確的回答。譬如，法律規(guī)定在行政訴訟中，作為當(dāng)然的被告的行政機(jī)關(guān)對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。那么，行政機(jī)關(guān)拒絕承擔(dān)舉證責(zé)任，或者所舉證據(jù)是作出具體行政行為以后收集的證據(jù)、依據(jù)，對此法院如何作出裁決，僅作出“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)”。這樣的司法解釋是不夠的。因?yàn)槲覈菍?shí)行的是成文法而不是實(shí)行判例法，在行政權(quán)強(qiáng)大且不甘愿法律束縛其手腳，司法權(quán)相對弱小的環(huán)境下，如果法律不作出明確的規(guī)定，對處于行政法律關(guān)系中的弱者——行政相對人合法權(quán)益的保護(hù)是不可能的。因此，對于上述作為被告的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉證或者所舉證據(jù)不符合法律規(guī)定，應(yīng)明確設(shè)定被告承擔(dān)敗訴的后果。同樣，行政訴訟中的原告，對于起訴是否符合法定條件，起訴被告不作為的案件，提起行政賠償中被侵害造成損失的事實(shí)以及其他應(yīng)由原告舉證的，如果原告不舉證或舉證不能的，也要明確應(yīng)由原告承擔(dān)敗訴的后果。

二、證據(jù)的采信規(guī)則

我國把實(shí)事求是、有錯(cuò)必糾，追求客觀真實(shí)奉為圭臬。但是，時(shí)過境遷的客觀真實(shí)不可能毫無差錯(cuò)地重合再現(xiàn)，在法律意義上，只能是依靠證據(jù)和推理去認(rèn)定事實(shí)，這就法律上的事實(shí)。法律上的事實(shí)是依靠證據(jù)支撐的。如果沒有強(qiáng)有力的制度對證據(jù)的采信作出規(guī)定，行政訴訟活動則難以為繼。

內(nèi)容提要：

為了制約行政機(jī)關(guān)在實(shí)體法律關(guān)系中的行政權(quán)力，保證法律關(guān)系主體間的平等關(guān)系，我國《行政訴訟法》在證據(jù)問題上作了嚴(yán)格的規(guī)定。行政訴訟的證據(jù)規(guī)則是行政法律關(guān)系的內(nèi)在需求所決定的。從法律關(guān)系的理論角度看，這種證據(jù)規(guī)則是為了實(shí)現(xiàn)法律關(guān)系主體之間的權(quán)利義務(wù)平等。行政訴訟的證據(jù)規(guī)則的確立，是平等司法原則通過法律技術(shù)改進(jìn)為具體規(guī)則而實(shí)現(xiàn)的，是司法規(guī)則進(jìn)步和科學(xué)化的重要表現(xiàn)。從證據(jù)學(xué)的角度看，不同類型的訴訟證據(jù)的本質(zhì)是相通的，都是訴訟法律關(guān)系主體用以證明案件事實(shí)情況的材料，這些材料的價(jià)值體現(xiàn)在與訴訟主體的權(quán)利義務(wù)的關(guān)系上。訴訟主體所運(yùn)用的證據(jù)材料若能使其在訴訟過程或訴訟結(jié)果上獲得權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，這種證據(jù)材料也便實(shí)現(xiàn)了其價(jià)值。因此，可以說，證據(jù)是和不同的訴訟關(guān)系、訴訟法律關(guān)系的主體及其運(yùn)作證據(jù)的方式相關(guān)聯(lián)的，不同性質(zhì)證據(jù)的訴訟決定了不同的證據(jù)規(guī)則。本文試圖圍繞行政訴訟證據(jù)的規(guī)則與行政訴訟證據(jù)的內(nèi)容形式之間的關(guān)系和行政訴訟證據(jù)的特點(diǎn)以及行政訴訟證據(jù)規(guī)則的特殊性等問題進(jìn)行了較為深入的探討和分析。并就行政訴訟證據(jù)制度尤其是舉證責(zé)任制度一些不盡人意的地方提出了幾點(diǎn)可供參考的建議，以期進(jìn)一步完善我國行政訴訟的體制。

關(guān)鍵詞：行政訴訟證據(jù)舉證責(zé)任行政機(jī)關(guān)相對人舉證時(shí)效完善

從證據(jù)學(xué)的角度看，不同類型的訴訟證據(jù)的本質(zhì)是相通的，都是訴訟法律關(guān)系主體用以證明案件事實(shí)情況的材料，這些材料的價(jià)值體現(xiàn)在與訴訟主體的權(quán)利義務(wù)的關(guān)系上。訴訟主體所運(yùn)用的證據(jù)材料若能使其在訴訟過程或訴訟結(jié)果上獲得權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，這種證據(jù)材料也便實(shí)現(xiàn)了其價(jià)值。因此，可以說，證據(jù)是和不同的訴訟關(guān)系、訴訟法律關(guān)系的主體及其運(yùn)作證據(jù)的方式相關(guān)聯(lián)的，不同性質(zhì)證據(jù)的訴訟決定了不同的證據(jù)規(guī)則。

一、訴訟證據(jù)的規(guī)則和訴訟證據(jù)的內(nèi)容、形式是密切相關(guān)的。證據(jù)的內(nèi)容、形式?jīng)Q定著證據(jù)規(guī)則，因此，在論證行政訴訟證據(jù)規(guī)則之前應(yīng)考查行政訴訟證據(jù)的內(nèi)容和形式，行政訴訟證明的是具體行政行為是否合法，是否侵犯相對人的合法權(quán)益。民事訴訟證據(jù)的內(nèi)容體現(xiàn)為證明雙方當(dāng)事人在民事法律關(guān)系中的某種行為和事實(shí)，而刑事訴訟法證據(jù)所要證明的是犯罪嫌疑人、被告是否有犯罪行為或犯罪事實(shí)。在證據(jù)的形式上，行政訴訟證據(jù)主要有兩個(gè)方面特點(diǎn)：

（一）、行政訴訟的證據(jù)主要來自于行政案卷。行政機(jī)關(guān)做出行政決定或進(jìn)行行政復(fù)議都必須有證據(jù)為根據(jù)，而相關(guān)的材料都將收入行政決定和行政復(fù)議的案卷中，產(chǎn)生行政訴訟法律關(guān)系后，這些案卷將提交法院審查。因此，在行政訴訟階段，證據(jù)的主要淵源（形式）是行政案卷。在我國，法律限制被告在行政訴訟中自行收集證據(jù)，反對先決定后取證。原告在起訴時(shí)應(yīng)提供必要的證據(jù)，以證明其權(quán)利被作為被告的行政機(jī)關(guān)所侵犯。因此，行政案卷證據(jù)是行政訴訟證據(jù)的主要形式。

內(nèi)容摘要：行政訴訟舉證責(zé)任的概念理論上源于民事舉證責(zé)任制度，明確其概念及其分配依據(jù)是研究舉證責(zé)任分配規(guī)則所要解決的問題和出發(fā)點(diǎn)。考察國外行政訴訟舉證責(zé)任分配的規(guī)則，剖析我國行政訴訟舉證責(zé)任分配的立法規(guī)定，就我國行政訴訟立法應(yīng)采取的對策談一些看法。

關(guān)鍵詞：舉證責(zé)任；分配；立法規(guī)定；對策

我國1989年頒布的《行政訴訟法》中第一次出現(xiàn)了“舉證責(zé)任”這一概念，這是我國訴訟法律發(fā)展的進(jìn)步。但長期以來，我國立法和訴訟理論均認(rèn)為行政訴訟舉證責(zé)任由被告承擔(dān)，當(dāng)被告不能證明具體行政行為合法而法院又無法查明案件的事實(shí)真相時(shí)，則由被告承擔(dān)敗訴的法律后果。[1]然而由于行政訴訟案件本身的復(fù)雜性及多樣性，在行政訴訟中一概要求行政機(jī)關(guān)（被告）承擔(dān)舉證責(zé)任，與行政訴訟的價(jià)值目標(biāo)-公正與效率不相符，不僅有失公允，而且不利于法院盡快地查明案件事實(shí)。本文從分析行政訴訟舉證責(zé)任內(nèi)涵及其分配依據(jù)人手，在對不同國家和地區(qū)行政訴訟舉證責(zé)任分配規(guī)則進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上，就我國行政訴訟中舉證責(zé)任的分配進(jìn)行探討。

一、行政訴訟舉證責(zé)任的內(nèi)涵及其分配依據(jù)

（一）行政訴訟舉證責(zé)任的內(nèi)涵

舉證責(zé)任的法律制度早在羅馬法中就已確立。它的基本含義是：誰主張，誰舉證，誰要取得勝訴，誰就要用證據(jù)來加以證明。在羅馬法初期，人們對證明責(zé)任的認(rèn)識儀限于提供證據(jù)的責(zé)任，即主觀上的證明責(zé)任，還沒有客觀證明責(zé)任的概念。法官在不考慮待證事實(shí)真?zhèn)尾幻鞯那闆r下，應(yīng)當(dāng)由誰來承擔(dān)不利后果的問題。[2]現(xiàn)代的舉證責(zé)任制度是從羅馬法中的舉證責(zé)任制度發(fā)展而來的，現(xiàn)在比較通行的觀點(diǎn)認(rèn)為：舉證責(zé)任包括兩方面的含義：一是指誰主張就應(yīng)由誰提供證據(jù)加以證明，這種提出證據(jù)的責(zé)任法理上稱為行為意義上的舉證責(zé)任；二是指不盡舉證義務(wù)應(yīng)承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，這種提不出證據(jù)而應(yīng)承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，法理上稱為結(jié)果意義上的舉證責(zé)任。[3]行政訴訟舉證責(zé)任概念理論上源于民事訴訟舉證責(zé)任制度，明確其概念是研究舉證責(zé)任分配規(guī)則首先要解決的問題和出發(fā)點(diǎn)。筆者認(rèn)為，行政訴訟舉證責(zé)任是指當(dāng)事人對法律直接規(guī)定的事項(xiàng)或?qū)ψ约禾岢龅脑V訟主張，必須承擔(dān)提出證據(jù)加以證明，否則將承擔(dān)敗訴的法律后果。它的具體含義為：（1）舉證責(zé)任的主體是訴訟當(dāng)事人，人民法院排除在外；（2）舉證責(zé)任的內(nèi)容包括提出證據(jù)的責(zé)任和說服責(zé)任；（3）不能完成舉證責(zé)任的法律后果，如當(dāng)事人不能提出證據(jù)證明其訴訟主張，則要承擔(dān)敗訴的法律后果。

摘要：我國行政訴訟舉證責(zé)任雖先有行政訴訟法明文規(guī)定,后有司法解釋和若干問題的規(guī)定加以解釋,仍可見其有需要完善之處。本文著重從被告、原告的舉證責(zé)任分配上入手，就當(dāng)今我國行政訴訟舉證責(zé)任制度提出幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：行政訴訟舉證責(zé)任完善

在我國，第一次在法律條文中出現(xiàn)“舉證責(zé)任”的概念是在1989年頒布的《行政訴訟法》中。行政訴訟的舉證責(zé)任，是指由法律預(yù)先規(guī)定，在行政案件的真實(shí)情況難以確定的情況下，由一方當(dāng)事人提供證據(jù)予以證明，則承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)及不利后果的制度。①

一、我國行政訴訟舉證責(zé)任存在的問題分析

（一）行政訴訟舉證責(zé)任主要由被告承擔(dān)

中華人民共和國行政訴訟法第32條規(guī)定：“被告對作出具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”被告負(fù)舉證責(zé)任說在學(xué)術(shù)界較為流行，有的學(xué)者甚至將其視為中國行政訴訟法的一大創(chuàng)舉。理由是：（1）法治原則要求行政機(jī)關(guān)在作出任何具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)；（2）行政機(jī)關(guān)的舉證能力一般比原告強(qiáng)；（3）規(guī)定行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任有利于促其依法行政，防止其濫用職權(quán)；（4）由被告負(fù)舉證責(zé)任并不違背"誰主張、誰舉證"的一般原理，而恰恰是這一原理在行政訴訟領(lǐng)域的特殊體現(xiàn)。從形式上來看，原告似乎處于主張者的位置，它主張的是某一特定具體行政行為的違法性。但是，從事物的內(nèi)在規(guī)定性來看，“違法性”是對“合法性”的否定。合法性屬于積極事實(shí)，違法性屬于消極事實(shí)。積極事實(shí)是肯定自身而否定外在的一切事實(shí)，范圍較小，容易記明；消極事實(shí)是否定自身而肯定外在的一切事實(shí)，范圍較大，難以證明。從公平原則和揭示案件事實(shí)真相的理想要求的角度出發(fā)，立法者通常規(guī)定，對于一物兩面的事實(shí),由主張積極事實(shí)的當(dāng)事人而不是由主張消極事實(shí)的當(dāng)事人負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任。把行政訴訟程序和先前的行政程序聯(lián)系起來看，提出積極事實(shí)，主張具體行政行為具有合法性的正是作出該行為的被告行政機(jī)關(guān)，被告行政機(jī)關(guān)當(dāng)然應(yīng)該提出證據(jù)負(fù)責(zé)證明其主張的成立。

編者按：本文主要從舉證責(zé)任的分配及其價(jià)值；證據(jù)的采信規(guī)則；行政訴訟取證和舉證期限；被告履行舉證責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行論述。其中，主要包括：行政訴訟證據(jù)制度與刑事和民事訴訟證據(jù)制度的主要差別集中表現(xiàn)在舉證責(zé)任制度上、行政訴訟舉證責(zé)任的分配，是一個(gè)頗多爭議的問題、法律或司法解釋，對此應(yīng)作出明確的回答、我國把實(shí)事求是、有錯(cuò)必糾，追求客觀真實(shí)奉為圭臬、行政主體認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)違法、證據(jù)的外在形式違法、非法定主體收集的證據(jù)、行政主體在行政過程中舉證責(zé)任違法分配、行政主體認(rèn)定事實(shí)時(shí)推定或認(rèn)知違法、行政訴訟取證期限、行政訴訟舉證期限、具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)，必須是特定法律規(guī)范所要求具備的事實(shí)等，具體請?jiān)斠姟?/p>

行政訴訟證據(jù)制度與刑事和民事訴訟證據(jù)制度的主要差別集中表現(xiàn)在舉證責(zé)任制度上。如何設(shè)定行政訴訟的舉證責(zé)任制度，使之成為確定行政訴訟的勝訴和敗訴的規(guī)則，是值得深入探討的問題。

一、舉證責(zé)任的分配及其價(jià)值

行政訴訟舉證責(zé)任的分配，是一個(gè)頗多爭議的問題。我國行政訴訟法采用被告負(fù)舉證責(zé)任說，但規(guī)定得過于原則，在審判實(shí)踐中難以掌握。1999年11月24日，最高人民法院作出了關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋（以下簡稱《解釋》），對舉證責(zé)任作了較為明確的規(guī)定，采用由被告負(fù)舉證責(zé)任說，兼采合理分擔(dān)說，即在一般情況下由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，在特定的情況下由原告承擔(dān)部分舉證責(zé)任。《解釋》對于舉證責(zé)任的分配，比較1991年5月29日最高人民法院作出的關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見（試行）（以下簡稱《意見》）大大地進(jìn)了一步，但仍然有不周全的方面，主要是對舉證責(zé)任的價(jià)值未作明確的設(shè)定。

舉證責(zé)任的價(jià)值，主要是指訴訟中的原告、被告或第三人所承擔(dān)的舉證責(zé)任對勝訴和敗訴所產(chǎn)生的決定性作用。筆者認(rèn)為，法律或司法解釋，對此應(yīng)作出明確的回答。譬如，法律規(guī)定在行政訴訟中，作為當(dāng)然的被告的行政機(jī)關(guān)對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。那么，行政機(jī)關(guān)拒絕承擔(dān)舉證責(zé)任，或者所舉證據(jù)是作出具體行政行為以后收集的證據(jù)、依據(jù)，對此法院如何作出裁決，僅作出“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)”。這樣的司法解釋是不夠的。因?yàn)槲覈菍?shí)行的是成文法而不是實(shí)行判例法，在行政權(quán)強(qiáng)大且不甘愿法律束縛其手腳，司法權(quán)相對弱小的環(huán)境下，如果法律不作出明確的規(guī)定，對處于行政法律關(guān)系中的弱者——行政相對人合法權(quán)益的保護(hù)是不可能的。因此，對于上述作為被告的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉證或者所舉證據(jù)不符合法律規(guī)定，應(yīng)明確設(shè)定被告承擔(dān)敗訴的后果。同樣，行政訴訟中的原告，對于起訴是否符合法定條件，起訴被告不作為的案件，提起行政賠償中被侵害造成損失的事實(shí)以及其他應(yīng)由原告舉證的，如果原告不舉證或舉證不能的，也要明確應(yīng)由原告承擔(dān)敗訴的后果。

二、證據(jù)的采信規(guī)則

摘要：《行政訴訟法》第一次出現(xiàn)了舉證責(zé)任這一概念。形成了行政訴訟中特殊的舉證制度被告行政機(jī)關(guān)負(fù)法定舉證責(zé)任。本文從舉證責(zé)任的含義、性質(zhì)、訴訟中的法定舉證責(zé)任與事實(shí)舉證責(zé)任等方面論證了行政訴訟特殊舉證責(zé)任的理論和實(shí)踐意義，從而闡述其特有的價(jià)值和作用。

關(guān)鍵詞：行政訴訟舉證責(zé)任法定舉證責(zé)任事實(shí)舉證責(zé)任

行政訴訟是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，在法定期限內(nèi)，依法向人民法院起訴，并由人民法院依法審理裁決的活動。從行政訴訟概念的界定中不難發(fā)現(xiàn)，行政訴訟的主要內(nèi)容是解決“行政爭議”的活動。也就是人民法院依法審理裁決行政機(jī)關(guān)管理過程中與行政管理相對人發(fā)生的爭議的活動。這就明確地表明行政訴訟爭議焦點(diǎn)是行政管理機(jī)關(guān)在行政管理活動中所作的具體行政行為合法與否的問題。為此，行政法論文訴訟中的原被告雙方就針對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為展開激烈的爭論，從而辯明該行為合法與否，對該問題辨明的過程，也就是行政訴訟的舉證過程。但由于行政訴訟中行政管理方與相對方在行政管理中雙方地位的不對等特點(diǎn)，行政訴訟規(guī)定了行政訴訟中的特殊舉證責(zé)任———被告負(fù)舉證責(zé)任。

舉證責(zé)任就是“證明負(fù)擔(dān)”。是指當(dāng)事人為了避免法院作出不利于己的裁決而承受的提出證據(jù)證明其主張或抗辯事實(shí)的負(fù)擔(dān)。負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人如果舉不出證據(jù)將面臨敗訴的后果或風(fēng)險(xiǎn)。它包含以下幾層含義：其一，舉證責(zé)任的主體。舉證責(zé)任是與案件的審理結(jié)果聯(lián)系在一起的一種證明責(zé)任，因此責(zé)任主體只能是與案件審理結(jié)果有利害關(guān)系的當(dāng)事人。其他訴訟參與人和人民法院都不負(fù)舉證責(zé)任；其二，舉證責(zé)任的內(nèi)容。

不舉證就要承擔(dān)敗訴的后果或風(fēng)險(xiǎn)；為了防止敗訴的后果或風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，有關(guān)當(dāng)事人有必要提出證據(jù)證明他所主張或抗辯的事實(shí)。

舉證責(zé)任在性質(zhì)上是一種負(fù)擔(dān)而不是一般意義上的法律義務(wù)或責(zé)任。舉證責(zé)任是當(dāng)事人為了勝訴而在舉證問題上有必要背上的一個(gè)包袱。如果負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人不計(jì)較訴訟結(jié)果，他就可以卸下舉證包袱，而不產(chǎn)生合法與違法的問題。

一、舉證時(shí)限制度的基本含義

舉證時(shí)限制度是指負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定或法院指定的期限內(nèi)提出證明其主張的相應(yīng)證據(jù)，逾期不舉證則承擔(dān)證據(jù)失權(quán)法律后果的一項(xiàng)民事訴訟期間制度。[1]（P136）舉證時(shí)限制度，與舉證責(zé)任制度有著緊密的聯(lián)系。舉證責(zé)任是指在訴訟過程中，當(dāng)事人為避免對已不利的裁判，須承擔(dān)向法院提交證據(jù)對其主張加以證明，當(dāng)主張真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，因法院不認(rèn)可該事實(shí)的法律效力所承擔(dān)的不利訴訟結(jié)果。完整的舉證責(zé)任制度，應(yīng)當(dāng)包括舉證責(zé)任的承擔(dān)、舉證期限，舉證不能及逾期舉證的法律后果等。[2]倘若將舉證責(zé)任只偏面地理解為舉證責(zé)任的承擔(dān)，而允許當(dāng)事人隨時(shí)提出證據(jù)，個(gè)案的證據(jù)體系就是不確定的，法院將無法判定事實(shí)，亦不能判定當(dāng)事人未盡舉證責(zé)任而承擔(dān)不利的法律后果。然而所謂的舉證時(shí)限制度則包含了舉證期限及逾期舉證的法律后果，從而促使當(dāng)事人在一定期限范圍內(nèi)提供證據(jù)，形成相對穩(wěn)定的證據(jù)體系，有利于法院在此基礎(chǔ)上及時(shí)判定案件事實(shí)，并依法作出較為穩(wěn)定的合理判決。因此，舉證時(shí)限制度應(yīng)是舉證責(zé)任制度的有機(jī)組成部分，它構(gòu)成界定是否承擔(dān)不利裁判風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)臨界點(diǎn)。要完善舉證責(zé)任制度，就必須設(shè)立完備的舉證時(shí)限制度。

舉證時(shí)限制度作為一項(xiàng)完整的訴訟制度，期限和后果兩個(gè)方面的內(nèi)容必須同時(shí)具備，不可或缺，否則其制度的存在便失去了意義。[3]舉證期限是法律規(guī)定或法院指定的當(dāng)事人提出證明其主張或反駁的相應(yīng)證據(jù)的期間。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在舉證期限內(nèi)盡最大能力向法院提交證據(jù)以支持其主張或反駁。原則上舉證期限無論是以期日作為界定，還是以整個(gè)民事訴訟程序的某個(gè)階段作為界定，均應(yīng)由法律作出明確規(guī)定。同時(shí)，為了避免法定期限原則性過強(qiáng)的弊端，亦可由法院指定合適的期間，從而為訴訟程序更為有效、公正地運(yùn)作提供空間。因此，舉證期限應(yīng)當(dāng)包括法律規(guī)定和法院指定的期間兩種情形。證據(jù)失權(quán)是舉證時(shí)限制度的核心，是指當(dāng)事人逾越舉證期限則喪失證明權(quán)。由于證明權(quán)的實(shí)現(xiàn)依賴于證據(jù)提出權(quán)，[4]（P453）因此證據(jù)失權(quán)又體現(xiàn)為當(dāng)事人逾期舉證而導(dǎo)致的提出證據(jù)權(quán)利的喪失，并且此種失權(quán)狀態(tài)一直延及其后的所有程序，上訴審不因失權(quán)的證據(jù)而改判，再審也不因失權(quán)的證據(jù)而啟動。當(dāng)然，不能一概而論，對于當(dāng)事人確有理由的逾期舉證，法院可以酌情予以采納。也就是說，證據(jù)失權(quán)的效力并非是絕對的，出于訴訟公正的考慮，可以對其加以適當(dāng)限制，但這種限制必須由法律明確規(guī)定嚴(yán)格的條件。

二、舉證時(shí)限制度的價(jià)值取向

任何制度的存在和發(fā)展都應(yīng)有其內(nèi)在的價(jià)值取向，舉證時(shí)限制度當(dāng)然也不例外。為了進(jìn)一步論證在我國設(shè)立舉證時(shí)限制度的合理性，有必要把它納入整體訴訟程序中深入分析舉證時(shí)限的制度價(jià)值。

（一）舉證時(shí)限制度有利于實(shí)現(xiàn)程序公正

審判方式的改革在充分解決程序、效率方面的問題之后，著重解決證據(jù)方面的問題，民事審判方式改革的措施就是強(qiáng)化“舉證責(zé)任”，舉證責(zé)任一向是民事訴訟中的重要問題，舉證責(zé)任的分配則是舉證責(zé)任的核心。最高人民法院近期對舉證責(zé)任問題作出了新的規(guī)定，從而為民事審判適用證據(jù)提供了法律依據(jù)。然而，舉證責(zé)任的分配及轉(zhuǎn)換在理論上和司法實(shí)踐操作中，自然缺乏應(yīng)有的法律規(guī)范，有待進(jìn)一步的研究民事訴訟舉證責(zé)任分配及轉(zhuǎn)換。

一、舉證責(zé)任的性質(zhì)

人民法院審理民事案件要做兩項(xiàng)工作：一是認(rèn)定案件事實(shí)；二是適用法律。其中認(rèn)定事實(shí)是適用法律的基礎(chǔ)和前提，是整個(gè)民事訴訟的中心，我們常說的“以事實(shí)為根據(jù)”實(shí)際上就是“以證據(jù)為根據(jù)”，事實(shí)的認(rèn)定則是通過證明活動來實(shí)現(xiàn)的，對證據(jù)的收集和審查判斷，由此認(rèn)定案件事實(shí)，進(jìn)而才能正確的適用法律。

近年來，法院把強(qiáng)化當(dāng)事人舉證責(zé)任作為民事審判方式改革的一項(xiàng)主要內(nèi)容，積極加以推行，在引導(dǎo)當(dāng)事人舉證，強(qiáng)化當(dāng)事人舉證意識方面有了重大進(jìn)步。但是應(yīng)當(dāng)看到我們對舉證責(zé)任的認(rèn)識還停留在“向法庭提供證據(jù)”這一淺層次上，對于舉證責(zé)任的本質(zhì)及功能還缺乏正確的認(rèn)識，特別是還不能有意識地運(yùn)用舉證責(zé)任的分配，解決案件事實(shí)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)如何定案這一實(shí)際問題，使改革在很大程度上還留于形式，未能達(dá)到強(qiáng)化舉證責(zé)任，提高審判效率之目的。

舉證責(zé)任是指在法律規(guī)定或法院指定的訴訟期間內(nèi)，當(dāng)事人對其主張的事實(shí)承擔(dān)向法院提供證據(jù)并加以證明的義務(wù)。它是提供證據(jù)責(zé)任和說服責(zé)任的統(tǒng)一，其本質(zhì)是一種義務(wù)，舉證責(zé)任是廣義的概念，其中包括提供證據(jù)的責(zé)任和說服責(zé)任，前者是指在訴訟開始時(shí)，或在審理、辯論過程中，對爭議事實(shí)提供證據(jù)的責(zé)任，當(dāng)事人有義務(wù)把他所掌握的全部與案件事實(shí)有關(guān)的證據(jù)，在審判階段加以提出，否則法院認(rèn)為當(dāng)事人已放棄了利用這項(xiàng)證據(jù)的權(quán)利，不能在以后的司法審查中再提出該證據(jù)。后者是指訴訟的一方當(dāng)事人為使法官信服其提出的全部事實(shí)而承擔(dān)的證明責(zé)任，這種證明責(zé)任只能在規(guī)定的時(shí)間、規(guī)定的范疇、規(guī)定的方式內(nèi)完成。提供證據(jù)僅是當(dāng)事人履行舉證責(zé)任的一種外在表現(xiàn)，證明案件事實(shí)才是最終目的。民事訴訟法明確規(guī)定，證據(jù)應(yīng)當(dāng)在法庭上公開出示，并由當(dāng)事人互相質(zhì)證。當(dāng)事人僅僅提供證據(jù)后，不能說已履行了證明義務(wù)，還要在法庭上說明證據(jù)與所證事實(shí)之間的聯(lián)系及證據(jù)本身的合法性、真實(shí)性，接受對方當(dāng)事人的質(zhì)疑，并就證據(jù)的可采性和證明力向法庭作出必要的說明、解釋，以充分證明自己主張的事實(shí)真實(shí)，這種責(zé)任稱為“說服責(zé)任”。在法庭辯論結(jié)束后，案件事實(shí)仍然真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，法官按照真?zhèn)尾幻鞯氖聦?shí)應(yīng)由哪方提供證據(jù)，并加以證明作出判斷，從而對該方主張的有利于自己的事實(shí)作出不予認(rèn)定的裁判，這種責(zé)任是由于當(dāng)事人未履行提供證據(jù)責(zé)任和說明責(zé)任所導(dǎo)致的客觀結(jié)果。

舉證責(zé)任的主體是當(dāng)事人，而不是人民法院，舉證責(zé)任分配的適用主體是人民法院，人民法院應(yīng)當(dāng)是公正、中立角色。當(dāng)前，許多法官不能認(rèn)清法院在證據(jù)制度中的職能轉(zhuǎn)變，在案件的舉證責(zé)任問題上，仍以傳統(tǒng)的審判方式，對不清的事實(shí)習(xí)慣代替當(dāng)事人調(diào)查取證，自己總覺得不進(jìn)行調(diào)查取證心里沒底，無法保證正確審判案件。法官必竟不是醫(yī)生，醫(yī)生必須熱情幫助患者，為患者服務(wù)，法官是居中裁判者，講公正，打官司必然要有一方敗訴，法官介入調(diào)查取證這種做法其實(shí)質(zhì)也是暗中幫助一方當(dāng)事人，對別一方當(dāng)事人也是不公正的。我們在舉證責(zé)任方面強(qiáng)化當(dāng)事人的舉證責(zé)任，盡量壓縮法官調(diào)查取證的空間，絕不是說人民法院不進(jìn)行任何調(diào)查證據(jù)，相反，人民法院根據(jù)需要，認(rèn)為審理案件符合以下情形的證據(jù)可依職權(quán)調(diào)查。我國民事訴訟法及最高院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》雖然規(guī)定了法院職權(quán)調(diào)查取證的范圍，但《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》大大限制和削減了法院的調(diào)查取證權(quán)，對法院依職權(quán)調(diào)查取證的范圍，以有限列舉的方式作出了較嚴(yán)密的規(guī)定，將“人民法院認(rèn)為審理案件需要的證據(jù)”的范圍明確限定為兩種情形：（一）為保護(hù)國家利益、社會公共或者他人合法權(quán)益的事實(shí)；（二）涉及依職權(quán)追加當(dāng)事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等與實(shí)體爭議無關(guān)的程序事項(xiàng)。關(guān)于當(dāng)事人及其訴訟人因客觀原因不能自行收集證據(jù)的，《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》，對人民法院依申請調(diào)查取證范圍以有限列舉加以概括性規(guī)定。人民法院依照當(dāng)事人申請調(diào)查收集的證據(jù)，作為提出申請的一方當(dāng)事人提供的證據(jù)。