摘要:農(nóng)村宅基地調(diào)查是關(guān)乎廣大農(nóng)民切身利益的重要工作，但由于其范圍廣、任務(wù)重、參與單位眾多、技術(shù)情況復(fù)雜等原因，可以稱(chēng)之為是一項(xiàng)系統(tǒng)而艱巨的任務(wù)。本文從GPS控制測(cè)量、數(shù)據(jù)源空間框架的統(tǒng)一、無(wú)縫平面投影以及宅基地信息管理系統(tǒng)等方面闡述了農(nóng)村宅基地調(diào)查中的關(guān)鍵技術(shù)，希望能夠?yàn)橥苿?dòng)農(nóng)村宅基地調(diào)查工作順利進(jìn)行，確保調(diào)查成效和結(jié)果提供一定的借鑒和幫助。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村宅基地;關(guān)鍵技術(shù);測(cè)量;確權(quán)

為了明確農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地規(guī)范化管理，需要展開(kāi)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，以依法保護(hù)村民的合法權(quán)益，而農(nóng)村宅基地調(diào)查作為其中一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，發(fā)揮著十分重要的作用。

一、農(nóng)村宅基地調(diào)查的現(xiàn)狀

農(nóng)村宅基地調(diào)查與城鎮(zhèn)的地籍調(diào)查不同，其涉及的地域比較分散，而分布范圍也十分廣泛。在地籍測(cè)量上，部分地區(qū)尚未建立高等級(jí)控制點(diǎn)，或者十分稀少，導(dǎo)致傳統(tǒng)的控制測(cè)量無(wú)法實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，就算構(gòu)建GPS控制網(wǎng)仍存在難點(diǎn)，只有重新布設(shè)高等級(jí)的控制網(wǎng)，然而，這種做法并不現(xiàn)實(shí)。在這種情況下就需要探求一些新的控制測(cè)量方法，以解決農(nóng)村宅基地的調(diào)查問(wèn)題。控制測(cè)量和GIS信息管理需要考慮到地圖的投影與坐標(biāo)系問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中存在著跨帶現(xiàn)象，即落在兩個(gè)投影帶當(dāng)中的部分地區(qū)坐標(biāo)在平面地圖中會(huì)顯示出“裂縫”，特別是一些東西跨度較大的地區(qū)，其“裂縫”現(xiàn)象更是無(wú)法避免。為此，有必要開(kāi)展無(wú)縫平面投影技術(shù)的研究。農(nóng)村宅基地權(quán)屬調(diào)查工作的技術(shù)性相對(duì)較強(qiáng)，但其政策性則更強(qiáng)，因?yàn)樵摴ぷ髟诩夹g(shù)處理方面必須符合相關(guān)的國(guó)家政策。

二、農(nóng)村宅基地調(diào)查工作的特征

摘要：農(nóng)村宅基地閑置已成為一種較普遍的現(xiàn)象，而農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)雖有利于土地利用效率的提高，卻與現(xiàn)有的法律相抵觸。針對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)所處的兩難境地，在現(xiàn)有的土地制度和法律框架下，提出了建立農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度的構(gòu)想，對(duì)農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度的目標(biāo)、宗旨進(jìn)行了定位，并對(duì)其組織機(jī)構(gòu)、組織職能和運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行了設(shè)計(jì)，尤其是對(duì)其資金運(yùn)作機(jī)制做了深入的探討。在實(shí)際中，農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度應(yīng)該根據(jù)地方特點(diǎn)，通過(guò)實(shí)踐逐步改進(jìn)和完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；宅基地儲(chǔ)備；運(yùn)行機(jī)制；資金運(yùn)作；流轉(zhuǎn)

一、研究背景

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的安身立命之本，與農(nóng)民的生活保障息息相關(guān)。近30年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市和農(nóng)村正經(jīng)歷著巨大變革。尤其20世紀(jì)90年代以來(lái)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口流動(dòng)性加大［1］，農(nóng)宅閑置在許多地方成為相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，進(jìn)而，農(nóng)宅出租和買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)也應(yīng)運(yùn)而生。近些年，農(nóng)村宅基地的交易越發(fā)頻繁，尤其在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，已經(jīng)形成了初具規(guī)模的隱形交易市場(chǎng)。［2］可以說(shuō)，目前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)處在一個(gè)兩難的境地：從利用效率角度來(lái)看，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有助于提高土地的利用效率；而按照我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法律制度，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)是不允許流轉(zhuǎn)的。

目前，我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要有出租和買(mǎi)賣(mài)兩種形式。（1）宅基地出租，是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的最普遍的方式。宅基地出租是在集體所有權(quán)人主體不變的情況下，改變宅基地使用權(quán)人的行為。出租多發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較為活躍的地區(qū)，滿(mǎn)足外來(lái)人口和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要。其主要表現(xiàn)形式有直接出租宅基地、隨房租地等，其中隨房租地更為普遍，用途也是多元化的，用于居住用地、生產(chǎn)加工、商業(yè)服務(wù)、倉(cāng)儲(chǔ)等。（2）宅基地買(mǎi)賣(mài)。一是單純的宅基地買(mǎi)賣(mài)，二是隨房買(mǎi)賣(mài)。前者交易的數(shù)量不多，且通常是在宅基地區(qū)位比較好的情況下發(fā)生。后者伴隨著房屋買(mǎi)賣(mài)引發(fā)了宅基地流轉(zhuǎn)，主要是多余、閑置房屋的買(mǎi)賣(mài)，包括進(jìn)城務(wù)工人員在取得一定的經(jīng)濟(jì)收入后在城市購(gòu)買(mǎi)房屋而將原農(nóng)村住宅出售給他人；或者是一戶(hù)多宅的農(nóng)戶(hù)，將多余的房屋進(jìn)行出售等。

農(nóng)村宅基地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)具有生活保障性和福利性的屬性，而農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下對(duì)宅基地進(jìn)行交易買(mǎi)賣(mài)行為的自發(fā)性和盲目性，將對(duì)農(nóng)民自身的生活和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定造成潛在的危害。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前全國(guó)1600萬(wàn)公頃村莊建設(shè)用地中，“空心村”內(nèi)宅基地閑置面積約占10%-15%。［3］農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已是既定的事實(shí)，由于缺乏土地制度和配套法律，宅基地流轉(zhuǎn)多為隱形流轉(zhuǎn)、隨意定價(jià)。這種相當(dāng)活躍卻不規(guī)范的宅基地流轉(zhuǎn)行為，不僅造成了耕地資源的浪費(fèi)，也給農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定埋下了很大的隱患。首先，宅基地不斷擴(kuò)大不利于耕地的保護(hù)。在市場(chǎng)利益的誘惑下，農(nóng)民會(huì)想盡辦法多占用土地。在已有的宅基地基礎(chǔ)上，農(nóng)村宅基地總量要擴(kuò)大，只能通過(guò)農(nóng)地轉(zhuǎn)用，必定導(dǎo)致耕地資源的浪費(fèi)。其次，宅基地的隱形流轉(zhuǎn)不利于集體和農(nóng)民利益的保護(hù)。因?yàn)檗r(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)不受法律保護(hù)，一旦出現(xiàn)法律糾紛，農(nóng)民的權(quán)益得不到法律保護(hù)。并且，農(nóng)民一旦賣(mài)掉宅基地，也就失去了宅基地所能提供的保障。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織，宅基地出租或買(mǎi)賣(mài)的所有收益都?xì)w農(nóng)民個(gè)人所有，村集體對(duì)于宅基地的所有權(quán)得不到體現(xiàn)。

摘要:隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民生活水平有了大幅度的提高，這也使當(dāng)前農(nóng)村住宅重建現(xiàn)象增多，農(nóng)村宅基地使用管理情況越發(fā)復(fù)雜。針對(duì)于這種情況下，需要做好農(nóng)村宅基地管理工作，更好的推動(dòng)農(nóng)村的健康有序發(fā)展。文中分析了農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)狀，并進(jìn)一步對(duì)作好農(nóng)村宅基地管理工作的措施進(jìn)行了具體闡述。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村宅基地;管理;現(xiàn)狀;措施

近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村違法用地建房現(xiàn)象越來(lái)越多，農(nóng)村宅基地問(wèn)題十分突出，這不僅對(duì)當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)及城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來(lái)了較大的阻礙，而且不利于農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，因此需要重視當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理工作，合理規(guī)劃，貫徹一戶(hù)一宅，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村宅基地的使用和管理。

1農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)狀

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)分布十分分散，農(nóng)村房屋建設(shè)缺乏規(guī)劃性，農(nóng)民建房存在較強(qiáng)的隨意性，農(nóng)村居民點(diǎn)呈現(xiàn)出無(wú)規(guī)劃和無(wú)循序性。隨著農(nóng)村宅基地問(wèn)題越來(lái)越突出，相關(guān)方面的法律法規(guī)及政策急待完善。當(dāng)前農(nóng)村宅基地糾紛發(fā)生后，由于缺乏直接有效的法律規(guī)范來(lái)解決，多數(shù)情況是糾紛雙方多次進(jìn)行黑市，最終解決效果并不明顯，容易造成糾紛再次發(fā)生。當(dāng)前農(nóng)村宅基地政策無(wú)法與當(dāng)前發(fā)展情況相適應(yīng)，因此導(dǎo)致宅基地相關(guān)問(wèn)題長(zhǎng)久的拖延，得不到有效的解決。雖然農(nóng)村宅基地在劃分和使用上都較為明確，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，農(nóng)民存在“占而不用”的現(xiàn)象，從而造成宅基地權(quán)責(zé)不明朗，導(dǎo)致一些問(wèn)題難以解決。

2做好農(nóng)村宅基地管理工作的措施

關(guān)于農(nóng)村宅基地的討論，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)村發(fā)展與改革的范疇，成為一個(gè)牽動(dòng)城鄉(xiāng)居民廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，在很大程度上影響到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。啟動(dòng)農(nóng)村宅基地的市場(chǎng)化改革，可以在較小范圍內(nèi)探索解決土地承包制深入發(fā)展后出現(xiàn)的新問(wèn)題新矛盾，又不觸動(dòng)土地基本面（大田耕地）的現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度，改革探索穩(wěn)步推進(jìn)，改

革收益和改革成本比較劃算。

一、對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度變遷的考察表明，現(xiàn)有制度安排同我們對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行社會(huì)主義改造的認(rèn)識(shí)過(guò)程和實(shí)踐過(guò)程緊密相關(guān)

建國(guó)以后，隨著農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革和上層建筑領(lǐng)域里發(fā)生的種種變革，我國(guó)農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了六次比較重要的變遷過(guò)程。

1．1950年頒布的《法》，明確規(guī)定我國(guó)實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。建國(guó)后，在1950年6月28日頒布的《中華人民共和國(guó)法》提出“實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”。這里當(dāng)然就包括了宅基地的農(nóng)民個(gè)人所有。

2．合作化時(shí)期，土地所有制關(guān)系進(jìn)行了重大變革，但沒(méi)有對(duì)農(nóng)民宅基地和房屋的私人產(chǎn)權(quán)屬性提出改變。合作化的核心是農(nóng)村土地集體所有制關(guān)系的建立，這個(gè)時(shí)期在生產(chǎn)用地的農(nóng)民所有制向集體所有制轉(zhuǎn)變的時(shí)候，并沒(méi)有對(duì)農(nóng)民宅基地和房屋的私人產(chǎn)權(quán)屬性提出改變。

為加強(qiáng)和規(guī)范區(qū)農(nóng)村宅基地（房屋）管理，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村村民建房用地，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《省〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉實(shí)施辦法》、《市人民政府關(guān)于城區(qū)農(nóng)村村民建房標(biāo)準(zhǔn)的通知》（府函〔〕26號(hào)）、《市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村住宅建房、拆房安全管理的通知》（辦發(fā)〔〕65號(hào)）等有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，結(jié)合我區(qū)農(nóng)村宅基地（房屋）管理工作實(shí)際，制定本辦法。

一、農(nóng)村房屋宅基地，是指農(nóng)村村民取得合法用地手續(xù)，用以修建住宅的集體土地。農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)村村民對(duì)宅基地只享有使用權(quán)。

二、戶(hù)口在本區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)人口適用本辦法。

三、區(qū)建設(shè)局負(fù)責(zé)全區(qū)農(nóng)村宅基地（房屋）的規(guī)劃、定點(diǎn)、建設(shè)管理以及建筑面積的審批和驗(yàn)收。

區(qū)國(guó)土資源分局負(fù)責(zé)全區(qū)農(nóng)村宅基地的審批、驗(yàn)收以及宅基地（房屋）的登記、發(fā)證。

四、農(nóng)村村民新、改、擴(kuò)建住宅，需使用集體土地的，必須符合城市規(guī)劃要求集中統(tǒng)一建設(shè)，嚴(yán)禁在規(guī)劃居住區(qū)外零星用地建房。

[摘要]采用調(diào)查及實(shí)證分析法，研究海南省作為全國(guó)農(nóng)村試點(diǎn)，在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方面進(jìn)行的改革創(chuàng)新。分析認(rèn)為：（1）三亞力村土地出讓模式，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)和“同地、同權(quán)、同價(jià)”，是今后改革的主要方向和終極目標(biāo)；（2）保亭什進(jìn)村土地入股模式，農(nóng)民的參與性較高，且能獲得長(zhǎng)久持續(xù)的收益，是改革的另一重要方向；（3）陵水港尾村土地發(fā)展權(quán)置換模式，建立了土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制，意義深遠(yuǎn)；（4）海口田心村宅基地退出補(bǔ)償模式，為偏遠(yuǎn)落后地區(qū)盤(pán)活農(nóng)村集體建設(shè)用地提供了一個(gè)可行的途徑。海南省的實(shí)踐完成了農(nóng)村宅基地向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)變，徹底打開(kāi)了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的目標(biāo)，并且根據(jù)不同情況因地制宜地進(jìn)行多種模式的探索，積累了寶貴的基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞]土地制度；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村土地制度改革；海南省；宅基地

2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，提出要“建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度和改革完善農(nóng)村宅基地制度”。要實(shí)現(xiàn)上述改革的目標(biāo)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地從哪里來(lái)？占農(nóng)村建設(shè)用地絕大比重的宅基地，能不能實(shí)現(xiàn)向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換，并順利入市？這些是值得研究的問(wèn)題。當(dāng)前，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村辦企業(yè)用地，量非常有限，如果農(nóng)村宅基地不能完成向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換，那么農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象仍然得不到解決，農(nóng)村土地的資產(chǎn)屬性仍不能被喚醒。近些年，我國(guó)多個(gè)省市進(jìn)行了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐，取得了一定的成效，相關(guān)學(xué)者在這方面也取得了豐富的研究成果。劉衛(wèi)柏（2012）認(rèn)為要實(shí)行無(wú)償與有償并存的農(nóng)村宅基地使用制度和建立農(nóng)村宅基地有限流轉(zhuǎn)制度。盧艷霞（2013）認(rèn)為農(nóng)村宅基地退出要逐步推進(jìn)，不能一步到位，收益要全部返還農(nóng)村。張義博（2014）通過(guò)對(duì)“宅基地?fù)Q房”、“聯(lián)建”和“地票交易”三種典型模式研究認(rèn)為，除了成都聯(lián)建模式中農(nóng)民主導(dǎo)地位較強(qiáng)外，其他宅基地流轉(zhuǎn)模式大多以政府為主導(dǎo)，農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)和知情權(quán)不夠，往往導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受到侵犯。張夢(mèng)琳（2014）認(rèn)為市場(chǎng)力量主導(dǎo)、宅基地跨區(qū)域流轉(zhuǎn)更有利于資源優(yōu)化配置和農(nóng)民利益維護(hù)，但目前尚沒(méi)有一種模式已經(jīng)完全具備上述特征。馬智利認(rèn)為在宅基地流轉(zhuǎn)中找到市場(chǎng)與政府之間的利益平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)和個(gè)人之間利益的最優(yōu)化配置是今后努力的方向。胡方芳（2014）認(rèn)為，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)取決于宅基地的資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)程度和社會(huì)保障替代程度之間的“理性”權(quán)衡。楊雪鋒（2015）認(rèn)為不同代際農(nóng)民工退出宅基地意愿不同，應(yīng)分步進(jìn)行引導(dǎo)。總體看來(lái)，其他地區(qū)關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的模式多以政府為主導(dǎo)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式為基礎(chǔ)，改革的深度不夠，城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)的桎梏仍未解決，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制尚未打開(kāi)。自2009年以來(lái)，為了支持海南國(guó)際旅游島建設(shè)，國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部相繼批準(zhǔn)海南省作為全國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民利用集體建設(shè)用地自主開(kāi)發(fā)旅游項(xiàng)目試點(diǎn)，自此，海南省在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方面進(jìn)行了積極探索，逐漸形成了三亞力村土地出讓模式、保亭什進(jìn)村土地入股模式、陵水港尾村土地發(fā)展權(quán)置換模式和海口田心村宅基地退出補(bǔ)償模式。每種模式特點(diǎn)各異，適用條件不同，但都順利實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村宅基地向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換，打開(kāi)了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)和“同地、同權(quán)、同價(jià)”的目標(biāo)。

1三亞市力村土地出讓模式

力村位于三亞市天涯鎮(zhèn)，距離三亞市區(qū)30km，共有村民54戶(hù)，297人，是海南典型的少數(shù)民族村。全村土地總面積62.27hm2，農(nóng)用地58.00hm2，其中耕地16.32hm2，農(nóng)村宅基地4.27hm2。1.1主要做法。1.1.1以規(guī)劃為先導(dǎo)，進(jìn)行宅基地整治。力村原有農(nóng)村宅基地4.27hm2，共有村民54戶(hù)，戶(hù)均宅基地面積0.079hm2，遠(yuǎn)高于每戶(hù)0.015hm2的占地標(biāo)準(zhǔn)。為了節(jié)約集約用地，力村編制了《三亞天涯力村綜合示范區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》，根據(jù)規(guī)劃，1.72hm2集體建設(shè)用地用作村民宅基地，0.88hm2用于集體所有的產(chǎn)權(quán)酒店，其余1.67hm2作為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用于旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)使用。同時(shí)，為了支持力村的發(fā)展，使土地開(kāi)發(fā)形成規(guī)模效益，在符合規(guī)劃的前提下，三亞市政府將力村范圍內(nèi)20.00hm2新增建設(shè)用地直接安排給村集體使用，新增的20.00hm2建設(shè)用地，不改變集體所有權(quán)性質(zhì)，不辦理土地征收，直接辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)。連同通過(guò)宅基地整治結(jié)余的1.67hm2，力村共有21.67hm2農(nóng)村集體建設(shè)用地可以用于旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)使用。1.1.2實(shí)施集體建設(shè)用地價(jià)格評(píng)估。為了充分維護(hù)農(nóng)村集體土地權(quán)益，確保農(nóng)民的集體土地出讓過(guò)程中利益不受損，防止企業(yè)侵占農(nóng)民利益，三亞市建立了農(nóng)村集體建設(shè)用地評(píng)估集體決策機(jī)制，并規(guī)定評(píng)估地價(jià)不得低于同區(qū)域、同時(shí)點(diǎn)、同類(lèi)別國(guó)有土地使用權(quán)土地評(píng)估價(jià)格的70%。2013年5月，受托的土地評(píng)估公司對(duì)力村擬出讓的21.67hm2集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行了評(píng)估，最終土地評(píng)估總價(jià)為2.49億元，合1149.05萬(wàn)元/hm2。達(dá)到了當(dāng)?shù)赝恋卣魇昭a(bǔ)償價(jià)格124.50萬(wàn)元/hm2的9倍多，集體建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值得到充分顯現(xiàn)。1.1.3探索集體建設(shè)用地出讓。按照集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”、建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的改革路線設(shè)計(jì)，力村進(jìn)行了集體建設(shè)用地出讓的探索。在市政府相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督指導(dǎo)下，力村將21.67hm2集體建設(shè)用地參照國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行了出讓?zhuān)⒑炗喠恕都w建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同》。1.1.4合理分配土地增值收益。力村集體建設(shè)用地出讓收益采取以下方式進(jìn)行分配：先扣除農(nóng)戶(hù)新建安置住房費(fèi)用、各類(lèi)拆遷補(bǔ)償、青苗補(bǔ)償、村民產(chǎn)權(quán)酒店建設(shè)等各類(lèi)村集體經(jīng)營(yíng)性物業(yè)與設(shè)施的投資、新增用地農(nóng)轉(zhuǎn)用費(fèi)用及相關(guān)稅費(fèi)等成本后，剩余土地流轉(zhuǎn)凈收益的20%上繳市政府，其余80%歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有并納入集體財(cái)產(chǎn)，主要用于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。1.2創(chuàng)新亮點(diǎn)。1.2.1建立了集體土地評(píng)估制度，顯化了集體土地資產(chǎn)價(jià)值。力村集體建設(shè)用地評(píng)估的實(shí)踐，在參照國(guó)有土地評(píng)估的過(guò)程中，使集體土地的資產(chǎn)價(jià)值得到充分挖掘和顯現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同權(quán)、同地、同價(jià)”，顯化了集體建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值，為集體建設(shè)用地入市、平等地享有國(guó)有土地同等權(quán)益打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。1.2.2實(shí)行集體建設(shè)用地出讓?zhuān)⒘顺青l(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。力村將農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行出讓?zhuān)⒑炗喠恕都w建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同》，完成了集體建設(shè)用地同國(guó)有建設(shè)用地平等入市的轉(zhuǎn)變，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體地位得到充分發(fā)揮，充分維護(hù)了農(nóng)民的土地權(quán)益，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的制度改革變遷。從根本上打破了城鄉(xiāng)兩元結(jié)構(gòu)（土地、戶(hù)籍）中土地方面的桎梏，有力地釋放了農(nóng)村大量的存量土地資源，為農(nóng)村的發(fā)展、農(nóng)民的致富、農(nóng)村面貌的改善等方面提供資本化的保障，更能夠吸引社會(huì)資本廣泛地參與到中國(guó)新農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)中。1.2.3合理分配土地收益，實(shí)現(xiàn)了村民、政府和企業(yè)的共贏。在力村的實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民、政府和企業(yè)之間的共贏。首先，村民獲得了80%的土地增值收益，土地權(quán)益得到最大化的實(shí)現(xiàn)和保障；政府通過(guò)收取一定的稅費(fèi)和土地流轉(zhuǎn)收益，即能解決支持農(nóng)村發(fā)展的配套資金，又能獲得項(xiàng)目開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的就業(yè)、稅收、產(chǎn)值增加等其他經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益；企業(yè)的社會(huì)資本參與不僅極大地改善了農(nóng)村的生活面貌、帶動(dòng)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、減少了政府對(duì)農(nóng)村投入的壓力等問(wèn)題，也讓企業(yè)獲得了發(fā)展的機(jī)會(huì)。

2保亭縣什進(jìn)村土地入股模式

為切實(shí)落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔20**〕28號(hào)），進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，正確引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理、節(jié)約使用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，現(xiàn)提出以下意見(jiàn)：

一、嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃，從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模

（一）抓緊完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃。各地要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃修編工作，抓緊編制完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護(hù)耕地的總原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模。經(jīng)批準(zhǔn)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)予以公告。

國(guó)土資源管理部門(mén)要積極配合有關(guān)部門(mén)，在已確定的村鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。

（二）按規(guī)劃從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地。各地要采取有效措施，引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)按規(guī)劃、有計(jì)劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，應(yīng)當(dāng)集中興建農(nóng)民住宅小區(qū)，防止在城市建設(shè)中形成新的“城中村”，避免“二次拆遷”。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)范圍外的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，按照城鎮(zhèn)化和集約用地的要求，鼓勵(lì)集中建設(shè)農(nóng)民新村。在規(guī)劃撤并的村莊范圍內(nèi)，除危房改造外，停止審批新建、重建、改建住宅。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃管理。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地應(yīng)納入年度計(jì)劃。省（區(qū)、市）在下達(dá)給各縣（市）用于城鄉(xiāng)建設(shè)占用農(nóng)用地的年度計(jì)劃指標(biāo)中,可增設(shè)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)應(yīng)和農(nóng)村建設(shè)用地整理新增加的耕地面積掛鉤。縣（市）國(guó)土資源管理部門(mén)對(duì)新增耕地面積檢查、核定后，應(yīng)在總的年度計(jì)劃指標(biāo)中優(yōu)先分配等量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)用于農(nóng)民住宅建設(shè)。

農(nóng)村宅基地制度改革的主要做法

根據(jù)中央改革要求，義烏市在相關(guān)法律法規(guī)和政策制度方面強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，平衡各方利益，結(jié)合各項(xiàng)國(guó)家級(jí)改革，逐步探索出農(nóng)民住房保障的多種實(shí)現(xiàn)形式。多形式完善宅基地取得及置換方式。義烏市在改革地區(qū)探索出了不同區(qū)域農(nóng)民住房保障多種實(shí)現(xiàn)形式，即在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍內(nèi)實(shí)行新社區(qū)集聚建設(shè)，在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍外實(shí)行“空心村”改造，遠(yuǎn)郊區(qū)實(shí)行“異地奔小康”工程。1.城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)，實(shí)施城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)。新社區(qū)集聚建設(shè)政策的核心內(nèi)容是滿(mǎn)足農(nóng)民基本居住需求前提下，允許集聚建設(shè)對(duì)象以戶(hù)為單位申請(qǐng)宅基地取得及置換。村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以宅基地上合法的住宅建筑占地面積為基數(shù)，按1∶5或每人175平方米建筑面積置換具有完全產(chǎn)權(quán)，可以直接入市交易的高層公寓，同時(shí)剩余可置換權(quán)益面積還可以在相應(yīng)地段繼續(xù)選擇產(chǎn)業(yè)用房、商業(yè)用房、商務(wù)樓宇、貨幣等一種或多種方式置換。該模式實(shí)現(xiàn)了土地利用由粗放型向節(jié)約集約利用型的轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)了人口產(chǎn)業(yè)有序集聚，優(yōu)化了城市品質(zhì)。目前，全市在建7個(gè)集聚高層公寓項(xiàng)目，配套7個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，預(yù)計(jì)安置農(nóng)民1.44萬(wàn)余人。2.城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外，實(shí)施“空心村”改造。義烏市相關(guān)政策規(guī)定城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外除“宅基地?fù)Q住房、異地奔小康”工程以外的村莊，都可以實(shí)施“空心村”改造。改造以拆除村內(nèi)危舊房、盤(pán)活閑置宅基地、暢通村內(nèi)道路、改善人居環(huán)境為目的，實(shí)行“零增地”改造，義烏市對(duì)“空心村”改造中安置基數(shù)予以明確，原則上不得實(shí)施“全拆全建”。實(shí)施改造的村莊，采用聯(lián)立式住宅安置，對(duì)建筑密度、容積率、房屋檐口高度進(jìn)行嚴(yán)格控制，且不再規(guī)劃建設(shè)多層、高層公寓。3.對(duì)遠(yuǎn)郊山區(qū)村莊實(shí)施“異地奔小康”工程。義烏市對(duì)地處偏遠(yuǎn)、人口稀少、自然承載力弱的遠(yuǎn)郊山區(qū)村莊，根據(jù)群眾意愿，實(shí)施“異地奔小康”工程。異地奔小康工程分為集中安置、貨幣補(bǔ)償安置、就近行政村安置三種類(lèi)型。其中，集中安置是在山區(qū)村比較集中的鎮(zhèn)街單獨(dú)選址，規(guī)劃安居社區(qū)；貨幣補(bǔ)償安置是村級(jí)組織成員或配偶在本市其他區(qū)域有合法房產(chǎn)的，可放棄房屋安置，拆除山區(qū)房屋后，享受貨幣補(bǔ)償安置補(bǔ)助及舊房殘值補(bǔ)償；就近行政村安置是采取整村拆建，以大中小戶(hù)確定本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的房屋補(bǔ)償面積。目前，義烏市共有5個(gè)“異地奔小康”工程在建項(xiàng)目，可安置下山脫貧對(duì)象1.1萬(wàn)人。多舉措探索宅基地自愿有償退出機(jī)制。義烏市在確保農(nóng)民宅基地權(quán)益不受損和保障“戶(hù)有所居”的前提下，探索宅基地有償退出的不同方式，真正實(shí)現(xiàn)宅基地減量化管理。一方面，退出宅基地復(fù)墾形成“集地券”。結(jié)合浙江實(shí)際，義烏市打造城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤升級(jí)版和新形態(tài)，實(shí)行“集地券”管理制度。將宅基地使用權(quán)人自愿退出的宅基地以及參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)、“空心村”改造和“異地奔小康”退出的宅基地等建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，驗(yàn)收合格折算成建設(shè)用地指標(biāo)，即“集地券”。“集地券”實(shí)行臺(tái)賬登記，建設(shè)項(xiàng)目需要時(shí)再掛鉤在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用，從而達(dá)到零星的建設(shè)指標(biāo)集中統(tǒng)籌利用。義烏市通過(guò)“集地券”有效打通了新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)村現(xiàn)代化之間的“任督二脈”，破解了發(fā)展空間不足的難題。“集地券”可以進(jìn)行交易，政府設(shè)立最低保護(hù)價(jià)40萬(wàn)元/畝，初次交易獲得的收益在扣除村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織計(jì)提純收益的10%之外歸宅基地使用權(quán)人所有。“集地券”可進(jìn)行銀行質(zhì)押貸款，拓展金融功能。目前，義烏市建立了“集地券”后備資源庫(kù)，預(yù)計(jì)可盤(pán)活全市農(nóng)村存量建設(shè)用地2000畝以上，統(tǒng)籌用于民生項(xiàng)目，破解了城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌利用難題。現(xiàn)在全市56個(gè)村實(shí)施了“集地券”政策，政府回購(gòu)收益已達(dá)7960萬(wàn)元，平均每村142.14萬(wàn)元。另一方面，退出宅基地用于再分配。義烏市規(guī)定對(duì)于自愿退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)民，可以根據(jù)土地級(jí)差有序參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)，或進(jìn)行純貨幣化安置補(bǔ)償，保證農(nóng)民宅基地權(quán)益不受損。騰退的宅基地用于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部宅基地再分配的，回購(gòu)價(jià)格由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參照宅基地基準(zhǔn)地價(jià)與宅基地使用權(quán)人協(xié)商確定，政府給予每平方米1000元的補(bǔ)助，全市已累計(jì)退出農(nóng)村宅基地3.3萬(wàn)平方米。與此同時(shí)，全面開(kāi)展城市有機(jī)更新。義烏市大力實(shí)施了5.78平方公里老城區(qū)更新改造，通過(guò)貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣化安置憑證三種補(bǔ)償方式退出“城中村”宅基地。首批啟動(dòng)的3個(gè)區(qū)塊改造，占地567畝，房屋建筑面積共計(jì)約32萬(wàn)平方米，涉及1954戶(hù)，目前已拆除到位。多渠道完善宅基地權(quán)益保障方式。加快農(nóng)村住房歷史遺留問(wèn)題處理，全面實(shí)施農(nóng)村宅基地房地一體的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，完善宅基地抵押流轉(zhuǎn)等用益物權(quán)，實(shí)現(xiàn)由單一居住功能向多功能轉(zhuǎn)變。1.有序處理農(nóng)村住房歷史遺留問(wèn)題。義烏市將農(nóng)村住房歷史遺留問(wèn)題區(qū)分為嚴(yán)重違法和輕微違法，其中宅基地超過(guò)批準(zhǔn)面積或按戶(hù)控面積少于一間36平方米、住房超建少于一層，至今未依法處理，視為輕微違法列入歷史遺留問(wèn)題處理范圍。義烏市對(duì)輕微違法的納入有償使用范圍，有償使用費(fèi)參照宅基地樓面基準(zhǔn)地價(jià)，以宗地為單位，由村集體經(jīng)濟(jì)組織按20年使用期限向農(nóng)戶(hù)一次性收取，并根據(jù)超占建筑面積大小，采取累進(jìn)制收費(fèi)辦法。嚴(yán)重違法的按照土地管理和規(guī)劃法律法規(guī)予以拆除。2.建立城鄉(xiāng)置換權(quán)益交易制度。義烏市出臺(tái)相-6-關(guān)政策文件，規(guī)定城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)對(duì)象退出宅基地或放棄宅基地分配資格權(quán)的，折算成置換權(quán)益，該權(quán)益可以交易，且政府設(shè)定最低保護(hù)回購(gòu)價(jià)，確保農(nóng)民權(quán)益不受損。目前，全市置換權(quán)益已成交1729宗，成交面積17.62萬(wàn)平方米。3.全面開(kāi)展宅基地抵押及嘗試宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。2015年12月，義烏市依法辦理了全國(guó)首宗農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押登記，發(fā)放全國(guó)農(nóng)村宅基地抵押貸款第一單。目前全市24家金融機(jī)構(gòu)均可開(kāi)展業(yè)務(wù)辦理，累計(jì)辦理宅基地抵押登記125宗，抵押金額達(dá)2.24億元，貸款金額1.64億元。同時(shí)，在保障基本居住條件的前提下，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)人自愿將依法取得的客票宅基地使用權(quán)連同地上建（構(gòu)）筑物，通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、互換或其他合法方式轉(zhuǎn)讓給本市特定受讓人，使用年限最高為70年。多途徑探索宅基地使用制度。義烏市充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，實(shí)現(xiàn)宅基地從永久無(wú)償使用向分類(lèi)有償使用轉(zhuǎn)變，提高節(jié)約集約利用水平，促進(jìn)農(nóng)村宅基地高效配置。一是允許宅基地有償調(diào)劑。允許宅基地分配權(quán)進(jìn)行調(diào)劑，農(nóng)民無(wú)償分配取得的宅基地在落地前，如權(quán)利人自愿放棄落地權(quán)退出宅基地的，在確保“戶(hù)有所居”的前提下，遵循自愿有償?shù)脑瓌t，可由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一回購(gòu)，再通過(guò)市場(chǎng)公開(kāi)配置方式有償調(diào)劑給本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。日前，義烏市的赤岸鎮(zhèn)蔣坑村通過(guò)“空心村”改造取得的宅基地分配權(quán)，首次通過(guò)拍賣(mài)會(huì)實(shí)施公開(kāi)拍賣(mài)，共成交40平方米，每平方米均價(jià)3350元，蔣坑村也因此成為全市農(nóng)村宅基地制度改革以來(lái)實(shí)行有償調(diào)劑的第一村。二是完善宅基地有償選位。宅基地有償選位是義烏市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自發(fā)的基層創(chuàng)新，開(kāi)展農(nóng)村土地制度改革后，義烏市將群眾首創(chuàng)之舉上升為制度設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)以公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式進(jìn)行有償選位，實(shí)現(xiàn)宅基地市場(chǎng)化配置。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織累積收取有償選位費(fèi)約110億元，其中大部分費(fèi)用用于更新改造區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套和經(jīng)濟(jì)困難戶(hù)建房補(bǔ)助，有效解決了公建設(shè)施資金和經(jīng)濟(jì)困難家庭建房資金問(wèn)題。

改革中遇到的“硬骨頭”

宅基地制度改革為義烏市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了新的動(dòng)能，但改革已進(jìn)入深水區(qū)，碰到的都是難啃的硬“骨頭”，主要體現(xiàn)在以下4個(gè)方面：宅基地規(guī)模總量控制較難。按目前實(shí)行的宅基地取得及置換標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村宅基地一般都不足以拆后新建，農(nóng)民建房基本涉及宅基地規(guī)模增加，至少是先增后減，一般意義上的村莊綜合整治成效不明顯，規(guī)模控制任務(wù)十分艱巨。村莊建設(shè)資金籌措較難。在農(nóng)村宅基地取得及置換等過(guò)程中，從拆舊建新，到村莊基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，都需要投入大量資金。在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱，籌措村莊基礎(chǔ)設(shè)施配套資金難度還是比較大。宅基地遺留問(wèn)題處置較難。雖然相關(guān)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村宅基地的面積及其他權(quán)利進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，但從實(shí)際來(lái)看，農(nóng)村宅基地在管理上仍存在著諸多不易解決的問(wèn)題。如存在少批多建、未批新建、規(guī)劃不符、“一戶(hù)多宅”等各類(lèi)宅基地歷史遺留問(wèn)題，如果實(shí)際操作中稍有不慎，就容易引起群眾不滿(mǎn)，造成矛盾糾紛。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)能體現(xiàn)較難。宅基地僅允許在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，宅基地權(quán)利和權(quán)能不夠完整，抵押權(quán)也難以實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)價(jià)值也難以真實(shí)體現(xiàn)。如何為金融機(jī)構(gòu)分擔(dān)放貸風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)承貸農(nóng)民予以一定風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，也還需作深入思考和研究。

完善農(nóng)村宅基地制度的政策建議

明確宅基地取得及置換的對(duì)象和程序。《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”何為農(nóng)村村民？一般理解為是指居住在農(nóng)村的村民，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員；經(jīng)主管部門(mén)批準(zhǔn)由外地遷入的農(nóng)業(yè)戶(hù)口農(nóng)民；離休、退休及退職的干部、職工、復(fù)員軍人和華僑、僑眷、港澳臺(tái)同胞持合法證明回原籍定居的居民；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織招聘的技術(shù)人員在當(dāng)?shù)芈鋺?hù)且戶(hù)口已遷入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的人員等。但在實(shí)踐中，對(duì)服兵役前本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的現(xiàn)役義務(wù)兵和士官、入學(xué)前屬本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的全日制大中專(zhuān)院校在校學(xué)生、在服刑前本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的正在改造人員等特殊人員，是否屬于農(nóng)村村民的范疇，現(xiàn)行法律法規(guī)和地方政策都沒(méi)有明確的界定。特別是對(duì)原本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在審批宅基地后因招工等原因戶(hù)口已遷出、或因繼承擁有合法產(chǎn)權(quán)房屋的非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在界定其是否屬于宅基地取得及置換對(duì)象時(shí)，還須地方政府作進(jìn)一步明確，以免出現(xiàn)利益糾紛。在取得及置換程序上，《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府審批。”基于浙江省農(nóng)村宅基地行政審批權(quán)限已經(jīng)委托下放至鎮(zhèn)政府（街道辦事處），農(nóng)村宅基地取得及置換可以采用由農(nóng)戶(hù)向村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，報(bào)所在鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審批、市政府備案；對(duì)涉及使用新增建設(shè)用地的，須報(bào)市政府辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，再由所在鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審批、市政府備案。宅基地取得及置換可采取多種模式。模式一：實(shí)施城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)。在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍內(nèi)的村莊，按照價(jià)值相當(dāng)原則，用宅基地取得及置換集中統(tǒng)建的高層公寓和產(chǎn)業(yè)用房，實(shí)行生產(chǎn)用房和生活用房相分離，這既保護(hù)了民眾的合法權(quán)益，又促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。模式二：實(shí)施農(nóng)村有機(jī)更新改造。在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍外的農(nóng)村，以落實(shí)“一戶(hù)一宅”為重點(diǎn)，推行農(nóng)村有機(jī)更新改造，在政府核定的村莊建設(shè)用地規(guī)模內(nèi)，充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織作用，依據(jù)村莊發(fā)展一體化規(guī)劃，鼓勵(lì)突出地域特征，建設(shè)坡地村鎮(zhèn)，通過(guò)有效盤(pán)活存量建設(shè)用地和閑置宅基地，優(yōu)化和調(diào)整村莊用地布局，科學(xué)合理安排農(nóng)民建房，積極有序推進(jìn)農(nóng)房更新改造。模式三：繼續(xù)完善“空心村”改造和“異地奔小康”工程。對(duì)已經(jīng)批準(zhǔn)并正在實(shí)施“空心村”改造的村莊，嚴(yán)格執(zhí)行“零增地”模式開(kāi)展新農(nóng)村建設(shè)；對(duì)地處偏遠(yuǎn)、人口稀少、自然承載力弱的遠(yuǎn)郊山區(qū)村莊，在村民自愿的基礎(chǔ)上，允許參加新社區(qū)集聚建設(shè)或繼續(xù)實(shí)行“異地奔小康”工程政策，讓農(nóng)民有更多的選擇權(quán)。宅基地歷史遺留問(wèn)題分類(lèi)處理。當(dāng)前，農(nóng)村許多宅基地因存在歷史遺留問(wèn)題導(dǎo)致不能辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)，進(jìn)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)宅基地的抵押擔(dān)保、入市流轉(zhuǎn)等權(quán)能，宅基地的價(jià)值也無(wú)法有效體現(xiàn)。義烏市根據(jù)前期調(diào)查分析，將農(nóng)村住房歷史遺留問(wèn)題分為兩類(lèi)：一類(lèi)是違反宅基地審批程序和面積控制標(biāo)準(zhǔn)的未批先建、少批多建；另一類(lèi)是違反規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)的房屋建筑面積超標(biāo)和房屋高度超限。義烏市按照“尊重事實(shí)、一戶(hù)一宅、面積法定”的原則，采取“輕微違法優(yōu)先處理、確權(quán)登記同步跟進(jìn)”的總體思路，妥善處理歷史遺留土地和規(guī)劃問(wèn)題。但按照目前《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的，須責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除新建房屋。這與當(dāng)前宅基地管理實(shí)際和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要已經(jīng)不完全相適應(yīng)。筆者認(rèn)為，從義烏市的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)村住房歷史遺留問(wèn)題可具體分為3類(lèi)情況進(jìn)行處置：第一類(lèi)，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃且符合宅基地使用條件非法占用土地建住宅的行為，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正、補(bǔ)辦手續(xù)或處以罰款，同時(shí)予以確權(quán)登記；第二類(lèi)，對(duì)不符合土地利用總體規(guī)劃的，由國(guó)土資源行政主管部門(mén)責(zé)令退還土地，限期自行拆除地上建筑物；第三類(lèi)，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃但不符合宅基地使用條件的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令退還土地，地上建筑物交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織公開(kāi)處置。上述不同類(lèi)型的處置方式，更加符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及宅基地管理的現(xiàn)實(shí)需要，更好地保障了宅基地完整權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)村住房是農(nóng)民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，同時(shí)也是農(nóng)民居住權(quán)重要的物質(zhì)載體。由于宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，導(dǎo)致農(nóng)民的個(gè)人資產(chǎn)沉睡現(xiàn)象突出，同時(shí)也造成了農(nóng)民維權(quán)困難。這在農(nóng)村引發(fā)了大量糾紛，影響到農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定且制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。對(duì)于這些問(wèn)題，實(shí)踐中一般予以回避。中共中央、國(guó)務(wù)院在2017年的中央一號(hào)文件《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）中提出：“要加快房地一體的農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證工作，在充分保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶(hù)依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤(pán)活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。”［1］該《意見(jiàn)》明確了農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)的基本屬性，并從方向上奠定了對(duì)農(nóng)民用益物權(quán)的政策保障。但由于該《意見(jiàn)》提出的對(duì)策還處于探索階段，因此具體的實(shí)踐路徑并未予以釋明。

一、宅基地用益物權(quán)制度的立法演化

宅基地用益物權(quán)的提法之所以為大眾所知，可能更多的是由于2007年第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》）。在其第三編“用益物權(quán)”內(nèi)以專(zhuān)章的形式確立了宅基地的用益物權(quán)制度。但該法只是宣示了宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地的占有權(quán)和使用權(quán)，其他并無(wú)多少新意。作為他物權(quán)，沒(méi)有對(duì)宅基地所有權(quán)人及其權(quán)利行使方式等作出規(guī)定，這不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾。在《物權(quán)法》未頒行之前，不管是“宅基地使用權(quán)”還是“宅基地用益物權(quán)制度”的概念，并未出現(xiàn)。“建國(guó)后最早涉及宅基地規(guī)定的是《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第16條，不過(guò)使用的是地基概念而非宅基地。”［2］隨著化運(yùn)動(dòng)的持續(xù)，在1962年的《農(nóng)村工作條例修正案》中將自留地、自留山和宅基地放在了一起并強(qiáng)調(diào)不能出租和買(mǎi)賣(mài)。可以看出農(nóng)村宅基地術(shù)語(yǔ)出現(xiàn)在化運(yùn)動(dòng)之時(shí)，同時(shí)也對(duì)現(xiàn)有宅基地法律制度的形成打下了深深的歷史印記。改革開(kāi)放以后，國(guó)家加快了涉及宅基地使用及管理方面的立法，包括1982年的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，1986年的《中華人民共和國(guó)民法通則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通則》），1986年的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》），1995年的《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《擔(dān)保法》），以及前述的《物權(quán)法》。這些條例及法律的頒行，在客觀上將農(nóng)村宅基地的管理及利用納入了法治軌道，但在立（修）法上依然缺少對(duì)實(shí)踐的關(guān)注。在這期間，不少學(xué)者開(kāi)始討論宅基地使用權(quán)的問(wèn)題，特別是針對(duì)宅基地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓的爭(zhēng)論讓現(xiàn)行宅基地用益物權(quán)制度飽受爭(zhēng)議。對(duì)于宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)國(guó)內(nèi)學(xué)界的觀點(diǎn)可大致分為三種，一是孟勤國(guó)［3］、陳柏峰［4］等學(xué)者主張禁止流轉(zhuǎn)，其主要理由在于宅基地使用權(quán)是農(nóng)民生存權(quán)的保障，允許其自由流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致城市居民大規(guī)模剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利、致使農(nóng)民流離失所并危及糧食安全。二是王崇敏［5］、郭明瑞［6］等主張宅基地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，認(rèn)為應(yīng)逐步剝離宅基地的社會(huì)保障功能，允許宅基地自由流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益。三是朱巖［7］等認(rèn)為從發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)出發(fā)，且考慮到宅基地使用權(quán)具有一定的身份性質(zhì)，在維持農(nóng)村穩(wěn)定的前提下可以規(guī)定有限制的宅基地流轉(zhuǎn)政策和有償收費(fèi)制度。從立法活動(dòng)的歷史演化脈絡(luò)來(lái)看，現(xiàn)有宅基地法律制度是與社會(huì)主義公有制相適應(yīng)的。正如有學(xué)者提到的那樣，“以保障農(nóng)民基本居住需要為價(jià)值目標(biāo)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度必然體現(xiàn)出身份性、以戶(hù)為單位行使宅基地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)具有從屬性、宅基地使用權(quán)具有無(wú)償性、宅基地使用權(quán)具有平等性”［8］等五個(gè)突出的法律特點(diǎn)，這也在一定程度上契合了歷史發(fā)展的需要。從學(xué)界的爭(zhēng)論來(lái)看，目前多數(shù)學(xué)者對(duì)自由流轉(zhuǎn)持開(kāi)放態(tài)度。即希望賦予宅基地使用權(quán)更多的權(quán)能以實(shí)現(xiàn)其用益物權(quán)制度下的收益權(quán)，而不僅僅是《物權(quán)法》第153條所規(guī)定的占有和使用兩項(xiàng)權(quán)能。在目前加速城鎮(zhèn)化的大背景下，如何在現(xiàn)有法律制度的基礎(chǔ)上完善和創(chuàng)新宅基地用益物權(quán)制度，不僅僅關(guān)系到學(xué)界爭(zhēng)議的法律理論問(wèn)題，也是立法者和實(shí)踐者應(yīng)審慎考慮的社會(huì)問(wèn)題。

二、宅基地用益物權(quán)制度的立法現(xiàn)狀分析及實(shí)踐悖離

（1）宅基地用益物權(quán)的立法現(xiàn)狀分析宅基地用益物權(quán)制度是在《物權(quán)法》上所確立的一項(xiàng)他物權(quán)制度。除了《物權(quán)法》以外，還有《土地管理法》《擔(dān)保法》等法律法規(guī)以及通過(guò)轉(zhuǎn)介條款賦予法律效力的國(guó)家規(guī)定共同構(gòu)成了我國(guó)宅基地用益物權(quán)制度。對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的宅基地用益物權(quán)制度的立法現(xiàn)狀分析，可以從權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容及權(quán)利行使三個(gè)方面為切入點(diǎn)，剖析現(xiàn)有宅基地用益物權(quán)制度存在的立法缺陷，從而為宅基地用益物權(quán)制度的實(shí)現(xiàn)提供立（修）法回應(yīng)。一是從所有權(quán)主體來(lái)看，宅基地所有權(quán)主體地位及權(quán)利如何行使并未在《物權(quán)法》上予以明確界定。《憲法》第10條及《土地管理法》第10條第2款規(guī)定了農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，《物權(quán)法》第60條第1款規(guī)定了村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)代表集體行使所有權(quán)以及《土地管理法》第10條規(guī)定了其經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)。除上述法條中有對(duì)所有權(quán)主體及權(quán)利行使的粗略規(guī)定以外，很難再找出與宅基地所有權(quán)行使相關(guān)的具體法律規(guī)定，即使有也體現(xiàn)出儀式性的特點(diǎn)。因此，對(duì)《意見(jiàn)》中提出要落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的要求，在法律中并沒(méi)有得到相應(yīng)的體現(xiàn)，這也造成了現(xiàn)有宅基地用益物權(quán)制度產(chǎn)權(quán)的模糊。從宅基地使用權(quán)主體來(lái)看，《物權(quán)法》第152條僅有宅基地使用權(quán)人的提法，而《物權(quán)法》第153條作為轉(zhuǎn)介條款將宅基地使用權(quán)取得、行使、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利主體界定給了《土地管理法》及國(guó)家規(guī)定。在《土地管理法》中界定宅基地使用權(quán)主體的依據(jù)主要是第43條及第62條，其中第62條是關(guān)于村民住宅用地的規(guī)定，這也是學(xué)界［9］普遍認(rèn)為宅基地使用權(quán)主體具有身份性的法律依據(jù)。有學(xué)者認(rèn)為：“即使宅基地分配具有身份性（基于宅基地的福利性），也僅僅表明宅基地使用權(quán)初始取得時(shí)具有身份性，并不表明宅基地使用權(quán)不能由他人轉(zhuǎn)移取得。”［10］可見(jiàn)，如何處理宅基地使用權(quán)主體的身份性問(wèn)題，是關(guān)系到宅基地用益物權(quán)制度能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵問(wèn)題之一。二是從宅基地使用權(quán)內(nèi)容來(lái)看，《物權(quán)法》第152條賦予了宅基地使用權(quán)人對(duì)集體所有土地享有占有和使用兩項(xiàng)權(quán)能。同時(shí)在《土地管理法》第62條第3款中對(duì)村民出賣(mài)、出租住房行為進(jìn)行法律規(guī)制，其主要目的是通過(guò)限制其再次申請(qǐng)阻遏其流轉(zhuǎn)行為。但也有學(xué)者認(rèn)為：“其未禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和出租，只是轉(zhuǎn)讓、出租后不能再申請(qǐng)宅基地。”［11］還有《擔(dān)保法》第37條第2款規(guī)定宅基地使用權(quán)不能抵押。通過(guò)立法梳理發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)內(nèi)容是非常有限的，其主要是強(qiáng)調(diào)使用權(quán)和占有權(quán)。三是從宅基地所有權(quán)及宅基地使用權(quán)行使來(lái)看，《物權(quán)法》第152條規(guī)定了宅基地使用權(quán)人依法利用該土地建造住宅及附屬設(shè)施的權(quán)利。此外，除了《土地管理法》第62條粗略地規(guī)定了宅基地使用權(quán)人義務(wù)以及行政機(jī)關(guān)在宅基地申請(qǐng)的權(quán)限劃分以外，再無(wú)其他法律條款對(duì)權(quán)利主體如何分別行使所有權(quán)及用益物權(quán)予以規(guī)定。現(xiàn)行宅基地用益物權(quán)制度側(cè)重于對(duì)靜態(tài)權(quán)利的規(guī)定，而對(duì)同樣重要的動(dòng)態(tài)權(quán)利采取回避態(tài)度，導(dǎo)致在實(shí)踐中易出現(xiàn)無(wú)權(quán)可依、無(wú)責(zé)可擔(dān)的窘境。（2）宅基地用益物權(quán)的實(shí)踐悖離一是社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)歷了高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)流動(dòng)造成了大量的空閑農(nóng)房及宅基地，說(shuō)明現(xiàn)行宅基地用益物權(quán)法律制度設(shè)計(jì)已與社會(huì)實(shí)踐之間出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。有學(xué)者提出隱形市場(chǎng)［12］的概念，認(rèn)為現(xiàn)行法律禁止流轉(zhuǎn)而交易卻客觀存在，造成交易不受法律保護(hù)的尷尬局面。客觀上，農(nóng)民有通過(guò)流轉(zhuǎn)房屋獲得收益的期望。有學(xué)者通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查得出“限制宅基地流轉(zhuǎn)的政策并不能得到農(nóng)民的廣泛贊同，也不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”［13］的結(jié)論。此外對(duì)于進(jìn)城定居的農(nóng)民來(lái)說(shuō)也很無(wú)奈，正如學(xué)者指出的那樣：“很難找到處置其農(nóng)村房屋和宅基地（使用權(quán)）的合理方案，閑置往往成為不是辦法的辦法。”［14］這些因素的存在造成了土地資源的巨大浪費(fèi)，有違我國(guó)《物權(quán)法》強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮物效用”的立法宗旨。二是司法實(shí)踐的對(duì)立。筆者于2017年2月12號(hào)在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上以“房屋買(mǎi)賣(mài)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，檢索時(shí)間選擇“2008年1月1日至2009年12月31日”，案件類(lèi)型選擇“民事判決書(shū)”，共收集到7份推薦典型案例。在初步閱讀后選取了兩個(gè)典型案例作為樣本分析，以期說(shuō)明現(xiàn)有宅基地用益物權(quán)制度衍生出的問(wèn)題在司法實(shí)踐中造成的混亂。李某某與鄭某某農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同糾紛一案（參見(jiàn)浙江省高級(jí)人民法院（2009）浙民再字第129號(hào)民事判決書(shū)）。首先，一審法院根據(jù)《土地管理法》第63條的規(guī)定，認(rèn)為房屋轉(zhuǎn)讓勢(shì)必引起宅基地使用權(quán)主體的變更，而宅基地本就是建設(shè)用地，其主體變更并不導(dǎo)致農(nóng)用地的減少。且《土地管理法》第62條的規(guī)定是禁止農(nóng)村集體土地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓?zhuān)诓⑽唇罐r(nóng)村房屋所有權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)的情況下，其宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)皇浅鲑u(mài)后不可再申請(qǐng)宅基地，故不存在法定無(wú)效事由。其次，爭(zhēng)議宅基地的使用權(quán)由村委會(huì)同意變更，但所有權(quán)仍屬村委會(huì)，即在權(quán)利屬性上沒(méi)有動(dòng)搖農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)。再次，就是鄭某某是農(nóng)村戶(hù)籍且沒(méi)有在本村（或其他地方）申請(qǐng)宅基地建造住房，受讓主體是合格的。即原始取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)時(shí)有身份限制，但轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地不再涉及身份限制。二審主要是從受讓主體資格是否適格以及村委會(huì)出具同意轉(zhuǎn)讓的書(shū)面證明是否合法有效兩個(gè)方面進(jìn)行論辯，二審法院在受讓主體資格的說(shuō)理同一審并無(wú)二致。在同意轉(zhuǎn)讓證明的合法性上，二審法院認(rèn)為村委會(huì)的證明是否經(jīng)過(guò)民主議定程序及是否侵犯村民的知情權(quán)屬村內(nèi)部事務(wù)，與鄭某某無(wú)涉，且該房屋與款項(xiàng)已實(shí)際交付，至今未有其他村民提出異議，故此維持一審判決。再審中檢察院提出了兩點(diǎn)抗訴意見(jiàn)。一是兩審法院判決未將房屋和宅基地作為兩個(gè)不同的物來(lái)作出評(píng)價(jià)，應(yīng)堅(jiān)持房地分離原則，認(rèn)為《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于房地一體原則的規(guī)定不適用于農(nóng)村住房，因此農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓有效不能得出宅基地轉(zhuǎn)讓有效的結(jié)論。二是村委會(huì)無(wú)權(quán)同意李某某與鄭某某轉(zhuǎn)讓房屋的行為。但浙江省高院卻回避了房地一體原則，而是認(rèn)為在適用法律方面原判僅僅引用了《合同法》，卻并未直接適用《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定。村委會(huì)同意轉(zhuǎn)讓不是必須經(jīng)過(guò)村民代表大會(huì)同意的事項(xiàng)，故認(rèn)為原協(xié)議有效。與上述案件情形大致相同的是周某某與曹某某房屋買(mǎi)賣(mài)合同糾紛一案（參見(jiàn)浙江省嘉興市中級(jí)人民法院（2008）嘉民一再字第2號(hào)民事判決書(shū)）。法院認(rèn)為土地管理法規(guī)定宅基地屬于農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。可見(jiàn)，宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，與特定的身份關(guān)系相聯(lián)系，不允許轉(zhuǎn)讓?zhuān)琴I(mǎi)賣(mài)雙方都是同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，且經(jīng)過(guò)了宅基地審批手續(xù)。故雙方所簽協(xié)議已違反法律的禁止性規(guī)定，因此無(wú)效。通過(guò)上述同一省兩個(gè)類(lèi)似案件的司法判決可以看出，即使判決所引用的法條幾乎一樣，但判決結(jié)果卻不一樣。正如有學(xué)者對(duì)司法實(shí)踐的實(shí)證研究之后，得出“現(xiàn)行法律規(guī)范和政策文件無(wú)法形成邏輯自洽的解釋框架來(lái)禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”［15］的結(jié)論一樣，不得不反思現(xiàn)行用益物權(quán)制度能否實(shí)現(xiàn)《意義》所提出的愿景，即充分保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)的愿景。

三、宅基地用益物權(quán)制度的實(shí)現(xiàn)路徑

一、現(xiàn)狀與問(wèn)題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)遵化鄉(xiāng)村，有在原宅基地上擴(kuò)建的；有在承包土地上新建的；有將承包地?fù)Q給他人建房的；有給已出嫁女兒建房的；有給戶(hù)口已遷到城鎮(zhèn)就業(yè)者建房的；有在本村購(gòu)房的居住。造成目前農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀，原因是多方面的，既有政策制度上的，也有工作方法上的。從現(xiàn)狀看主要有以下幾種：

（一）大宅院現(xiàn)象。農(nóng)宅逐步擴(kuò)大，占地面積已是批準(zhǔn)使用面積的2-3倍，并有難以控制的態(tài)勢(shì)，尤其是遠(yuǎn)離市區(qū)的劉備寨、平安城等鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，戶(hù)均占地0.6畝左右，高的近0.9畝。據(jù)了解，*市出臺(tái)了“超出農(nóng)宅批準(zhǔn)面積部分抵頂承包地或口糧地”的減負(fù)政策。從此，承包地和口糧地逐步的進(jìn)入了宅院，宅院從最初的3分變成了現(xiàn)在的6－9分。部分居村邊的農(nóng)戶(hù)干脆把所有的口糧地全部圈入院內(nèi)，是方便了群眾生產(chǎn)生活，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但大面積的耕地被占，超批準(zhǔn)面積建住宅等違法占地行為逐步的合法化，形成了難以控制的圈占風(fēng)，給土地管理工作帶來(lái)了無(wú)窮無(wú)盡的后患和惡果。

（二)未經(jīng)批準(zhǔn)建住宅、未批先建、批一建二、超批準(zhǔn)面積等違法建住宅問(wèn)題嚴(yán)重。部分由于指標(biāo)問(wèn)題未批先建；部分由于建房戶(hù)與村委會(huì)關(guān)系緊張，不予通過(guò)和上報(bào)，最后未批先建；部分仰仗與上級(jí)政府、村委會(huì)等關(guān)系超批準(zhǔn)面積建住宅，甚至批一建二，尤其是村兩委換屆選舉期間，部分想當(dāng)村主任、村書(shū)記的人，以宅基地許愿、承諾，私批私放宅基地，造成大量違法建住宅現(xiàn)象。

（三）無(wú)規(guī)劃建住宅現(xiàn)象。走進(jìn)村鎮(zhèn)不是整齊劃一的新村，而是與文明生態(tài)相勃的無(wú)規(guī)劃農(nóng)雜大院。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村規(guī)劃嚴(yán)重滯后，部分村是前20年的規(guī)劃，相當(dāng)村沒(méi)有規(guī)劃。建住宅只需建房戶(hù)自己選址，自行放線建設(shè)，那里有地、那里好就在那里。農(nóng)村宅基地管理弱化，相關(guān)部門(mén)職責(zé)不清，村兩委失職或亂放，是造成私搭亂建農(nóng)房現(xiàn)象嚴(yán)重、宅基地混亂的又一個(gè)重要原因。

（四）建住宅安置問(wèn)題嚴(yán)重。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行后，為鼓勵(lì)農(nóng)民加強(qiáng)農(nóng)田經(jīng)營(yíng)管理，國(guó)家推出經(jīng)營(yíng)使用權(quán)30年不變政策。決大多數(shù)村當(dāng)時(shí)將全部土地按現(xiàn)有人口予以了分包（沒(méi)有預(yù)留地），并簽定了30年不變的經(jīng)營(yíng)合同。雖著村民生老病死、遷出遷入，二十余年后農(nóng)村人口變化發(fā)生了根本性變化，過(guò)去十余口的家庭現(xiàn)存5人左右，原來(lái)的三口之家現(xiàn)已子孫滿(mǎn)堂。按照宅基地審批條件，宅基地是雖批了，但無(wú)處安置建房已是司空見(jiàn)慣。合適的地方是別人的承包地，被圈入了他人宅院。據(jù)手持批文無(wú)地建房群眾反映：“兌換地塊太難了，遠(yuǎn)處村外1畝也換不出村邊的2分地，甚至要花大價(jià)錢(qián)去買(mǎi)，每處高達(dá)6-9萬(wàn)元。去自己的承包地吧，離村太遠(yuǎn)，聽(tīng)說(shuō)還違反土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，我們真是走投無(wú)路了，批了2年了就是沒(méi)地方，找了政府幾次了，至今也沒(méi)有解決”。