導語：農村宅基地制度改革分析一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

農村宅基地制度改革的主要做法

根據中央改革要求，義烏市在相關法律法規和政策制度方面強化頂層設計，平衡各方利益，結合各項國家級改革，逐步探索出農民住房保障的多種實現形式。多形式完善宅基地取得及置換方式。義烏市在改革地區探索出了不同區域農民住房保障多種實現形式，即在城鎮規劃建設用地紅線范圍內實行新社區集聚建設，在城鎮規劃建設用地紅線范圍外實行“空心村”改造，遠郊區實行“異地奔小康”工程。1.城鎮規劃紅線范圍內，實施城鄉新社區集聚建設。新社區集聚建設政策的核心內容是滿足農民基本居住需求前提下，允許集聚建設對象以戶為單位申請宅基地取得及置換。村集體經濟組織成員可以宅基地上合法的住宅建筑占地面積為基數，按1∶5或每人175平方米建筑面積置換具有完全產權，可以直接入市交易的高層公寓，同時剩余可置換權益面積還可以在相應地段繼續選擇產業用房、商業用房、商務樓宇、貨幣等一種或多種方式置換。該模式實現了土地利用由粗放型向節約集約利用型的轉變，引導了人口產業有序集聚，優化了城市品質。目前，全市在建7個集聚高層公寓項目，配套7個產業項目，預計安置農民1.44萬余人。2.城鎮規劃紅線范圍外，實施“空心村”改造。義烏市相關政策規定城鎮規劃區范圍外除“宅基地換住房、異地奔小康”工程以外的村莊，都可以實施“空心村”改造。改造以拆除村內危舊房、盤活閑置宅基地、暢通村內道路、改善人居環境為目的，實行“零增地”改造，義烏市對“空心村”改造中安置基數予以明確，原則上不得實施“全拆全建”。實施改造的村莊，采用聯立式住宅安置，對建筑密度、容積率、房屋檐口高度進行嚴格控制，且不再規劃建設多層、高層公寓。3.對遠郊山區村莊實施“異地奔小康”工程。義烏市對地處偏遠、人口稀少、自然承載力弱的遠郊山區村莊，根據群眾意愿，實施“異地奔小康”工程。異地奔小康工程分為集中安置、貨幣補償安置、就近行政村安置三種類型。其中，集中安置是在山區村比較集中的鎮街單獨選址，規劃安居社區；貨幣補償安置是村級組織成員或配偶在本市其他區域有合法房產的，可放棄房屋安置，拆除山區房屋后，享受貨幣補償安置補助及舊房殘值補償；就近行政村安置是采取整村拆建，以大中小戶確定本集體經濟組織成員的房屋補償面積。目前，義烏市共有5個“異地奔小康”工程在建項目，可安置下山脫貧對象1.1萬人。多舉措探索宅基地自愿有償退出機制。義烏市在確保農民宅基地權益不受損和保障“戶有所居”的前提下，探索宅基地有償退出的不同方式，真正實現宅基地減量化管理。一方面，退出宅基地復墾形成“集地券”。結合浙江實際，義烏市打造城鄉建設用地增減掛鉤升級版和新形態，實行“集地券”管理制度。將宅基地使用權人自愿退出的宅基地以及參加城鄉新社區集聚建設、“空心村”改造和“異地奔小康”退出的宅基地等建設用地進行復墾，驗收合格折算成建設用地指標，即“集地券”。“集地券”實行臺賬登記，建設項目需要時再掛鉤在市域范圍內統籌使用，從而達到零星的建設指標集中統籌利用。義烏市通過“集地券”有效打通了新型城鎮化、農村現代化之間的“任督二脈”，破解了發展空間不足的難題。“集地券”可以進行交易，政府設立最低保護價40萬元/畝，初次交易獲得的收益在扣除村級集體經濟組織計提純收益的10%之外歸宅基地使用權人所有?！凹厝笨蛇M行銀行質押貸款，拓展金融功能。目前，義烏市建立了“集地券”后備資源庫，預計可盤活全市農村存量建設用地2000畝以上，統籌用于民生項目，破解了城鄉土地統籌利用難題?，F在全市56個村實施了“集地券”政策，政府回購收益已達7960萬元，平均每村142.14萬元。另一方面，退出宅基地用于再分配。義烏市規定對于自愿退出農村宅基地的農民，可以根據土地級差有序參加城鄉新社區集聚建設，或進行純貨幣化安置補償，保證農民宅基地權益不受損。騰退的宅基地用于集體經濟組織內部宅基地再分配的，回購價格由農村集體經濟組織參照宅基地基準地價與宅基地使用權人協商確定，政府給予每平方米1000元的補助，全市已累計退出農村宅基地3.3萬平方米。與此同時，全面開展城市有機更新。義烏市大力實施了5.78平方公里老城區更新改造，通過貨幣補償、產權調換、貨幣化安置憑證三種補償方式退出“城中村”宅基地。首批啟動的3個區塊改造，占地567畝，房屋建筑面積共計約32萬平方米，涉及1954戶，目前已拆除到位。多渠道完善宅基地權益保障方式。加快農村住房歷史遺留問題處理，全面實施農村宅基地房地一體的不動產統一登記，完善宅基地抵押流轉等用益物權，實現由單一居住功能向多功能轉變。1.有序處理農村住房歷史遺留問題。義烏市將農村住房歷史遺留問題區分為嚴重違法和輕微違法，其中宅基地超過批準面積或按戶控面積少于一間36平方米、住房超建少于一層，至今未依法處理，視為輕微違法列入歷史遺留問題處理范圍。義烏市對輕微違法的納入有償使用范圍，有償使用費參照宅基地樓面基準地價，以宗地為單位，由村集體經濟組織按20年使用期限向農戶一次性收取，并根據超占建筑面積大小，采取累進制收費辦法。嚴重違法的按照土地管理和規劃法律法規予以拆除。2.建立城鄉置換權益交易制度。義烏市出臺相-6-關政策文件，規定城鄉新社區集聚建設對象退出宅基地或放棄宅基地分配資格權的，折算成置換權益，該權益可以交易，且政府設定最低保護回購價，確保農民權益不受損。目前，全市置換權益已成交1729宗，成交面積17.62萬平方米。3.全面開展宅基地抵押及嘗試宅基地使用權轉讓。2015年12月，義烏市依法辦理了全國首宗農民住房財產權抵押登記，發放全國農村宅基地抵押貸款第一單。目前全市24家金融機構均可開展業務辦理，累計辦理宅基地抵押登記125宗，抵押金額達2.24億元，貸款金額1.64億元。同時，在保障基本居住條件的前提下，允許農村宅基地使用權人自愿將依法取得的客票宅基地使用權連同地上建（構）筑物，通過買賣、互換或其他合法方式轉讓給本市特定受讓人，使用年限最高為70年。多途徑探索宅基地使用制度。義烏市充分發揮市場配置資源的決定性作用，實現宅基地從永久無償使用向分類有償使用轉變，提高節約集約利用水平，促進農村宅基地高效配置。一是允許宅基地有償調劑。允許宅基地分配權進行調劑，農民無償分配取得的宅基地在落地前，如權利人自愿放棄落地權退出宅基地的，在確?！皯粲兴印钡那疤嵯?，遵循自愿有償的原則，可由村集體經濟組織統一回購，再通過市場公開配置方式有償調劑給本村集體經濟組織成員。日前，義烏市的赤岸鎮蔣坑村通過“空心村”改造取得的宅基地分配權，首次通過拍賣會實施公開拍賣，共成交40平方米，每平方米均價3350元，蔣坑村也因此成為全市農村宅基地制度改革以來實行有償調劑的第一村。二是完善宅基地有償選位。宅基地有償選位是義烏市農村集體經濟組織自發的基層創新，開展農村土地制度改革后，義烏市將群眾首創之舉上升為制度設計，鼓勵以公開競爭方式進行有償選位，實現宅基地市場化配置。據初步統計，全市農村集體經濟組織累積收取有償選位費約110億元，其中大部分費用用于更新改造區的基礎設施配套和經濟困難戶建房補助，有效解決了公建設施資金和經濟困難家庭建房資金問題。

改革中遇到的“硬骨頭”

宅基地制度改革為義烏市經濟社會發展注入了新的動能，但改革已進入深水區，碰到的都是難啃的硬“骨頭”，主要體現在以下4個方面：宅基地規?？偭靠刂戚^難。按目前實行的宅基地取得及置換標準，農村宅基地一般都不足以拆后新建，農民建房基本涉及宅基地規模增加，至少是先增后減，一般意義上的村莊綜合整治成效不明顯，規?？刂迫蝿帐制D巨。村莊建設資金籌措較難。在農村宅基地取得及置換等過程中，從拆舊建新，到村莊基礎設施配套建設，都需要投入大量資金。在一些偏遠地區，農村集體經濟比較薄弱，籌措村莊基礎設施配套資金難度還是比較大。宅基地遺留問題處置較難。雖然相關法律法規對農村宅基地的面積及其他權利進行了嚴格規定，但從實際來看，農村宅基地在管理上仍存在著諸多不易解決的問題。如存在少批多建、未批新建、規劃不符、“一戶多宅”等各類宅基地歷史遺留問題，如果實際操作中稍有不慎，就容易引起群眾不滿，造成矛盾糾紛。宅基地使用權轉讓權能體現較難。宅基地僅允許在集體經濟組織內部流轉，宅基地權利和權能不夠完整，抵押權也難以實現，市場價值也難以真實體現。如何為金融機構分擔放貸風險，并對承貸農民予以一定風險補償等問題，也還需作深入思考和研究。

完善農村宅基地制度的政策建議

明確宅基地取得及置換的對象和程序?！锻恋毓芾矸ā芬幎ǎ骸稗r村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準?！焙螢檗r村村民？一般理解為是指居住在農村的村民，包括農村集體經濟組織的成員；經主管部門批準由外地遷入的農業戶口農民；離休、退休及退職的干部、職工、復員軍人和華僑、僑眷、港澳臺同胞持合法證明回原籍定居的居民；農村集體經濟組織招聘的技術人員在當地落戶且戶口已遷入當地農村的人員等。但在實踐中，對服兵役前本村集體經濟組織成員的現役義務兵和士官、入學前屬本村集體經濟組織成員的全日制大中專院校在校學生、在服刑前本村集體經濟組織成員的正在改造人員等特殊人員，是否屬于農村村民的范疇，現行法律法規和地方政策都沒有明確的界定。特別是對原本村集體經濟組織成員在審批宅基地后因招工等原因戶口已遷出、或因繼承擁有合法產權房屋的非本村集體經濟組織成員，在界定其是否屬于宅基地取得及置換對象時，還須地方政府作進一步明確，以免出現利益糾紛。在取得及置換程序上，《土地管理法》規定：“農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府審批?！被谡憬∞r村宅基地行政審批權限已經委托下放至鎮政府（街道辦事處），農村宅基地取得及置換可以采用由農戶向村集體經濟組織提出申請，報所在鎮政府（街道辦事處）審批、市政府備案；對涉及使用新增建設用地的，須報市政府辦理農轉用審批手續后，再由所在鎮政府（街道辦事處）審批、市政府備案。宅基地取得及置換可采取多種模式。模式一：實施城鄉新社區集聚建設。在城鎮規劃建設用地紅線范圍內的村莊，按照價值相當原則，用宅基地取得及置換集中統建的高層公寓和產業用房，實行生產用房和生活用房相分離，這既保護了民眾的合法權益，又促進土地節約集約利用。模式二：實施農村有機更新改造。在城鎮規劃建設用地紅線范圍外的農村，以落實“一戶一宅”為重點，推行農村有機更新改造，在政府核定的村莊建設用地規模內，充分發揮村集體經濟組織作用，依據村莊發展一體化規劃，鼓勵突出地域特征，建設坡地村鎮，通過有效盤活存量建設用地和閑置宅基地，優化和調整村莊用地布局，科學合理安排農民建房，積極有序推進農房更新改造。模式三：繼續完善“空心村”改造和“異地奔小康”工程。對已經批準并正在實施“空心村”改造的村莊，嚴格執行“零增地”模式開展新農村建設；對地處偏遠、人口稀少、自然承載力弱的遠郊山區村莊，在村民自愿的基礎上，允許參加新社區集聚建設或繼續實行“異地奔小康”工程政策，讓農民有更多的選擇權。宅基地歷史遺留問題分類處理。當前，農村許多宅基地因存在歷史遺留問題導致不能辦理不動產權證書，進而無法實現宅基地的抵押擔保、入市流轉等權能，宅基地的價值也無法有效體現。義烏市根據前期調查分析，將農村住房歷史遺留問題分為兩類：一類是違反宅基地審批程序和面積控制標準的未批先建、少批多建；另一類是違反規劃控制標準的房屋建筑面積超標和房屋高度超限。義烏市按照“尊重事實、一戶一宅、面積法定”的原則，采取“輕微違法優先處理、確權登記同步跟進”的總體思路，妥善處理歷史遺留土地和規劃問題。但按照目前《土地管理法》的規定，農村村民非法占用土地建住宅的，須責令退還非法占用的土地，限期拆除新建房屋。這與當前宅基地管理實際和經濟發展現實需要已經不完全相適應。筆者認為，從義烏市的試點經驗看，農村住房歷史遺留問題可具體分為3類情況進行處置：第一類，對符合土地利用總體規劃且符合宅基地使用條件非法占用土地建住宅的行為，由鄉鎮人民政府責令改正、補辦手續或處以罰款，同時予以確權登記；第二類，對不符合土地利用總體規劃的，由國土資源行政主管部門責令退還土地，限期自行拆除地上建筑物；第三類，對符合土地利用總體規劃但不符合宅基地使用條件的，由鄉鎮人民政府責令退還土地，地上建筑物交由農村集體經濟組織公開處置。上述不同類型的處置方式，更加符合當前經濟社會發展以及宅基地管理的現實需要，更好地保障了宅基地完整權能的實現。

作者:陳 彬 單位:浙江省義烏市國土資源局