摘要：森林采伐限額制度是我國《森林法》規定的一項法律制度，是森林采伐管理的重要內容，其目的是通過對森林采伐數量的控制來增加森林面積和森林蓄積量。我國實施森林采伐限額制度的實踐顯示，雖然該項制度本身的價值是不容懷疑的，但隨著市場經濟的發展，該項制度與林業發展之間的矛盾日益明顯，面臨著一系列的問題。而解決這些問題則成為了新時期林業發展的一個重要課題。本文在盡可能地總結森林采伐限額制度存在的問題的基礎上，也提出了完善該項制度的意見。

關鍵詞：采伐限額森林改革

森林是陸地生態系統的主體，森林的功能包括產品功能、服務功能和文化價值。森林功能的多樣性決定了森林對于一國經濟發展、生態建設的重要價值，因此，可持續林業成為世界各國可持續發展中的共同命題。在我國，由于十分復雜的原因，林業的建設與發展受到了多方面的制約，出現了森林發展的非可持續性，這種非可持續性發展的總體表現可以概括為森林長期過伐、林地大量流失、樹種簡單化、林分幼齡化、林地衰退生產力下降等。在這些森林非可持續性發展的表現中，森林的長期過伐是一個十分嚴重的問題。

在建國初期，為滿足國家恢復經濟的需要，我國的森林便被大面積采伐，此后則將森林采伐作為森林經營實體維持生存及支持國家經濟發展的重要手段，長期以來對森林的過度的、掠奪性的采伐直接導致了我國森林蓄積量的嚴重下降和生態環境的嚴重惡化，為此，我國制定的《森林法》規定了森林采伐限額制度，試圖通過控制森林采伐總量來遏制森林濫伐現象，但是，自1987年開始實施的森林采伐限額制度并未完全達到設計該項法律制度的初衷，超限額采伐現象依然十分嚴重，根據第五次全國森林資源清查（1994—1998）的結果，全國年均林木采伐量超采伐限額8679.4萬立方米，超采額比例為33.8%，有的國有林場更因長期超限額采伐導致可開采的森林資源耗盡而被迫停產。

森林采伐限額是上級主管部門依據法定程序和方法制定的，經國家行政主管部門批準的，具有法律效力的特定行政區域或經營單位每年以各種方式采伐消耗的森林資源蓄積最大限額，是國家對森林和林木采伐限定的最大控制指標。依照森林法，國家根據用材林的消耗量低于生產量的原則，嚴格控制森林年采伐量，采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規定進行采伐，對包括超限額采伐在內的濫伐林木的行為，濫伐森林或者其他林木，如果以立木材積計算不足2立方米或者幼樹不足50株的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令補種濫伐株數5倍的樹木，并處濫伐林木價值2倍至3倍的罰款。如果以立木材積計算2立方米以上或者幼樹50株以上的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令補種濫伐株數5倍的樹木，并處濫伐林木價值3倍至5倍的罰款。濫伐林木構成犯罪的，依法追究刑事責任。應該說，設計森林采伐限額制度的目的及該項制度本身的制度價值是十分直接而明了的，那就是通過控制森林的年采伐量來達到逐年增加森林資源存量從而最終實現森林的永續利用，可持續經營并改善生態環境，維護生態安全，但是，長期存在的大面積超限額采伐的現實使得該項實施多年的法律制度不僅沒有達到預期的目的反而使其有形同虛設之嫌。對于出現這一結果的原因，很多人從不同角度進行了分析并對改良我國的森林采伐限額制度提出了不同的意見，本文認為，一項法律制度未能發揮其應有的作用，原因肯定是多方面的，而對于一項法律制度的完善，必須充分考慮個市場主體的利益訴求。本文試圖在看到我國森林采伐限額制度面臨的諸多問題的基礎上，為該項制度的完善提出一些建議。

一、森林采伐限額制度面臨的問題

【摘要】森林采伐限額管理制度在我國已經實行了三十多年了，而其能否真正的起到保護森林資源以及推動森林資源永續增長也是一個懸而未決的難題。本文主要針對斷點回歸結果進行了詳細的分析，然后對制度為什么失靈的原因進行了相關探討，希望能夠對相關部門有所幫助，實現森林資源的持續發展。

【關鍵詞】森林采伐；限額管理制度；森林資源

充足的森林資源能夠對環境起到很大的保護，其不僅能夠防止水土流失，并且還能起到凈化空氣以及調節氣候的作用。隨著我國社會經濟飛速的發展以及人口不斷的增長，進而在城市建設以及居民生活方面對于木材的需要也是日漸加大，而在經濟利益面前，濫砍亂伐現象也是越來越嚴重，而這也是嚴重的破壞到森林資源。所以，采取相關有效的措施來控制這一現象也是十分的有必要，森林采伐限額管理制度也是為我國森林資源管理方面提供了執行的依據，通過合理的資源配置以及科學的資源利用來將林業市場經營規范起來，這也是能夠在很大程度上避免森林資源出現大規模的消耗，進而更好的保證生態環境的平衡。

1實證結果

1.1基本實證結果。為了給出斷點回歸的準確參照結果，我們首先在表1中的第一列和第五列中使用最小二乘法的估算結果，在這之中。第一列為森林采伐限額管理制度對森林面積的影響，而第五列為其對活立木蓄積量的影響。回歸結果顯示森林采伐限額管理制度對有林地面積以及活立木蓄積量有著負向的影響，不過影響不大[1]?？偟膩碚f，國家希望通過政府加強管制來實現森林資源的穩定增長的目的沒能實現，而在對比分類管制以及全面實施的制度對有領地面積的影響回歸系數我們能夠清楚的知道，當國家加大森林采伐管理的力度，也就是說在森林采伐限額管理制度中實施分類管制制度之后，制度對森林資源負向的影響會明顯的加大，這也是表明，政府管理力度的加強不僅僅起不到保護森林資源的目的，反而還會使得森林資源受到更加嚴重的破壞。1.2斷點回歸相關檢驗。斷點回歸之所以能夠有效的解決內生性這一問題，其主要就是因為我們假設其在斷點附近的樣本點隨機的，所以我們首先就能保證不會存在著樣本操縱的問題，不然的話估計結果肯定是會存在著偏差的[2]。盡管國家強力要求各省級相關部門統一實施森林采伐限額管理制度，但是因為信息之間的不對稱，所以使得各省相關部門怠與執行。由此可見，各個省級林業主管部門很有可能會對森林采伐限額管理制度實施的時間施加影響，但是，只要省級林業主管部門沒能完全的控制制度的實施時間，那森林采伐限額管理制度的影響作用依舊可以通過斷點回歸來進行識別。因為數據可得性這一問題的存在，所以要想直接檢驗省級政府是否對森林采伐限額管理制度的實施時間的控制比較難，以此我們可以采用替代的方法來進行，也就是直接運用McCrary檢驗來對斷點附近的分布情況進行相關考察，如果存在明顯的斷點，那也就是說明省級部門可能已經完全的控制住了制度的實施時間，反之則沒有。1.3工程造林面積斷點回歸。從以上分析我們能夠發現森林采伐限額管理制度的效果不是特別的理想，但是結合相關數據分析結果顯示，長期開展重點工程造林項目卻能夠促進我國森林資源的穩定發展。必須得提出來就是，雖然我國的重點工程造林面積隨著制度不變遷的各個階段時間會發生一定的變化，但是工程造林面積所使用的是年度數據，和我們估計森林資源所使用的數據是不一樣的，所以這并不能表明森林資源的斷點和重點工程造林面積的斷點是重合的。

2導致森林采伐限額管理制度失靈的主要原因

摘要：森林采伐限額制度是我國《森林法》規定的一項法律制度，是森林采伐管理的重要內容，其目的是通過對森林采伐數量的控制來增加森林面積和森林蓄積量。我國實施森林采伐限額制度的實踐顯示，雖然該項制度本身的價值是不容懷疑的，但隨著市場經濟的發展，該項制度與林業發展之間的矛盾日益明顯，面臨著一系列的問題。而解決這些問題則成為了新時期林業發展的一個重要課題。本文在盡可能地總結森林采伐限額制度存在的問題的基礎上，也提出了完善該項制度的意見。

關鍵詞：采伐限額森林改革

森林是陸地生態系統的主體，森林的功能包括產品功能、服務功能和文化價值。森林功能的多樣性決定了森林對于一國經濟發展、生態建設的重要價值，因此，可持續林業成為世界各國可持續發展中的共同命題。在我國，由于十分復雜的原因，林業的建設與發展受到了多方面的制約，出現了森林發展的非可持續性，這種非可持續性發展的總體表現可以概括為森林長期過伐、林地大量流失、樹種簡單化、林分幼齡化、林地衰退生產力下降等。在這些森林非可持續性發展的表現中，森林的長期過伐是一個十分嚴重的問題。

在建國初期，為滿足國家恢復經濟的需要，我國的森林便被大面積采伐，此后則將森林采伐作為森林經營實體維持生存及支持國家經濟發展的重要手段，長期以來對森林的過度的、掠奪性的采伐直接導致了我國森林蓄積量的嚴重下降和生態環境的嚴重惡化，為此，我國制定的《森林法》規定了森林采伐限額制度，試圖通過控制森林采伐總量來遏制森林濫伐現象，但是，自1987年開始實施的森林采伐限額制度并未完全達到設計該項法律制度的初衷，超限額采伐現象依然十分嚴重，根據第五次全國森林資源清查（1994—1998）的結果，全國年均林木采伐量超采伐限額8679.4萬立方米，超采額比例為33.8%，有的國有林場更因長期超限額采伐導致可開采的森林資源耗盡而被迫停產。

森林采伐限額是上級主管部門依據法定程序和方法制定的，經國家行政主管部門批準的，具有法律效力的特定行政區域或經營單位每年以各種方式采伐消耗的森林資源蓄積最大限額，是國家對森林和林木采伐限定的最大控制指標。依照森林法，國家根據用材林的消耗量低于生產量的原則，嚴格控制森林年采伐量，采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規定進行采伐，對包括超限額采伐在內的濫伐林木的行為，濫伐森林或者其他林木，如果以立木材積計算不足2立方米或者幼樹不足50株的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令補種濫伐株數5倍的樹木，并處濫伐林木價值2倍至3倍的罰款。如果以立木材積計算2立方米以上或者幼樹50株以上的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令補種濫伐株數5倍的樹木，并處濫伐林木價值3倍至5倍的罰款。濫伐林木構成犯罪的，依法追究刑事責任。應該說，設計森林采伐限額制度的目的及該項制度本身的制度價值是十分直接而明了的，那就是通過控制森林的年采伐量來達到逐年增加森林資源存量從而最終實現森林的永續利用，可持續經營并改善生態環境，維護生態安全，但是，長期存在的大面積超限額采伐的現實使得該項實施多年的法律制度不僅沒有達到預期的目的反而使其有形同虛設之嫌。對于出現這一結果的原因，很多人從不同角度進行了分析并對改良我國的森林采伐限額制度提出了不同的意見，本文認為，一項法律制度未能發揮其應有的作用，原因肯定是多方面的，而對于一項法律制度的完善，必須充分考慮個市場主體的利益訴求。本文試圖在看到我國森林采伐限額制度面臨的諸多問題的基礎上，為該項制度的完善提出一些建議。

一、森林采伐限額制度面臨的問題

一、森林采伐限額制度面臨的問題

實際上，對于森林采伐限額制度所面臨的問題，幾乎所有與林業有關的部門和人員都或多或少地有所認識，2002年林業發展報告指出，森林采伐限額政策在推進林業市場化進程、明細和落實林業產權，推進林業分類經營改革及平原林業的采伐管理亟待完善。2003年林業發展報告則表明，雖然在2002年間，國家林業局下發了《關于調整人工用材林采伐管理政策的通知》和《關于國家重點防護林和特種用途林生態效益補償試點單位“十五”期間年采伐限額調減的批復》，使森林采伐限額執行情況有所好轉，超限額采伐的勢頭得到了一定程度的遏制，但超限額采伐現象并未從根本上杜絕。連續兩年的林業發展報告關于森林采伐限額的分析表明，雖然國家對采伐限額的管理有所調整，對制度的執行也越發嚴格，但超限額采伐依然存在，這說明采伐限額制度的執行甚至采伐限額制度本身都面臨著許多需要考慮的問題。綜合起來，該項制度面臨的問題主要體現在以下幾個方面。

1.采伐限額編制依據的準確性受到質疑。毫無疑問，科學而準確地編制采伐限額是森林采伐限額制度達到逐步增加森林面積及森林蓄積量的目的的首要保證，可以想象，如果采伐限額的編制本身就是不準確的，森林采伐限額制度的功能就無法實現。依據規定，森林采伐限額的編制程序是，全民所有的森林和林木以國有的林業局、林場、農場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木及農村居民自留山的林木以縣為單位，根據合理經營和永續利用的原則，提出年森林采伐限額指標，逐級上報。省、自治區、直轄市林業主管部門對上報的森林年采伐限額指標進行匯總、平衡，經同級人民政府審核后，報國務院批準。國務院批準的年森林采伐限額，每5年調整一次。可以看出，森林采伐限額編制的基本依據基層單位在森林經營方案中提出的合理年伐量（年采伐限額指標），因此，森林采伐量的準確性又是森林采伐限額準確性的前提。從森林經理的角度講，為保證經營單位的森林資源可持續經營，分析論證合理年伐量應當遵循一定的原則和要求，其中對于商品林年伐量的確定要用生長量控制采伐量，除了遭受嚴重災害需要及時清理跡地或進行搶救性采伐外，年伐蓄積一般不能超過年凈生長量；對于生態公益林，要在法規、條例和規程允許的范圍內，根據不同林種的特點和林分的實際情況，只能進行更新或改造性采伐。由于森林資源本身的動態性和復雜性，森林資源的數量、質量及內在結構都處于不斷的變動之中，這種特點決定了行政轄區或經營單位制定森林年采伐量的復雜性。理論上說，各經營單位是根據森林資源規劃設計調查的結果提出森林年采伐量及采伐限額的，但是，具體的經營單位特別是國有林場，由于其首要的經營目標是發展地方經濟及維持本單位的生存與發展，他們更少甚至根本不愿意考慮其經營行為的生態效益，加上現有的體制缺乏促使他們在自己的經營行為中注重生態效益的內在及外在激勵，他們顯然更傾向于通過多報采伐限額來獲得經濟效益，因此，他們制定并上報的采伐限額的科學性、準確性被受到合理的懷疑。

2.超限額采伐現象依然嚴重。本來，森林采伐限額作為國家對森林和林木采伐限定的最大控制指標，是具有法律強制力的，任何單位和個人都應當遵守，但現實的情況時，雖然國家每年都限定了采伐數額，但超限額采伐實際上在我國森林采伐中是一個公開的秘密。第四次森林資源清查間隔期內全國年均森林采伐消耗量超限額達4330多萬立方米，而在“九五”期間，全國森林采伐消耗量按同口徑比較，平均每年超限額采伐8600多萬立方米。1999年，國家林業局組織對森林采伐限額執行情況進行抽樣檢查，被抽查的17個縣（市）中有九個縣（市）存在超限額采伐的現象，被抽查的10個森工企業局中有7個存在超限額采伐問題，分別占抽查數的52.9%和70%，有的縣（市）和森工企業局超限額采伐高達150%。云南省昌寧縣西桂林場1999年的采伐指標為10100立方米，但實際采伐15800立方米，超限額采伐5700立方米。實際上，各地有關超限額采伐的報道和相關數據根本無法一一列舉，國家林業局最近一次的森林采伐限額情況檢查表明，被檢查發現的超限額采伐單位數量雖然有所下降，但超證采伐問題還是比較普遍，無證采伐問題也仍然突出。

3、憑證采伐制度的執行力不從心。經國家批準的森林采伐限額必須分解并分配到森工企業及林場才能得到落實，但是指望被分配到采伐指標的單位自覺地按照限額進行采伐是不現實的，因此，為了使限額采伐制度得以執行，除了由林業主管部門對限額采伐執行情況進行必要的檢查之外，森林法及其實施條例還規定了憑證采伐制度?！渡址ā返谌l規定：“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規定進行采伐；農村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外?！鄙址捌鋵嵤l例還對林木采伐許可證的核發權限作了相應的規定。憑證采伐制度是保證森林采伐行為能夠按照核定的采伐限額及木材生產計劃進行的管理制度，林政部門也正是通過核發采伐許可證實現對采伐限額的監督管理，核發采伐許可證的部門不得超過批準的年森林采伐限額和年度木材生產計劃發放采伐許可證。但是，至今為止許多林政部門仍然存在超限額發證、發人情證、關系證的情況。另外，依照森林法及其實施條例，國有林業企業事業單位申請采伐許可證時，必須提交伐區調查設計文件，《國務院批轉國家林業局關于各省、自治區、直轄市“十五”期間年森林采伐限額審核意見報告的通知》（國發[2001]2號）進一步規定，集體森林經營單位和集體經濟組織采伐林木，也必須實行伐區調查設計文件，經林政部門審批通過后方可領取采伐許可證，采伐作業必須按照經批準的調查設計文件進行；在采伐過程中，林政部門還要進行安全生產監督檢查和伐后驗收，以保證按許可證及設計文件的要求實施采伐作業；采伐作業完成后的當年或者次年必須完成更新造林任務，核發采伐許可證的部門應當組織對更新面積、樹種、質量進行驗收，核發更新驗收合格證，未完成更新造林任務的單位不能取得采伐許可證。上述規定不能說不詳盡、不完善，但是，由于森林面積太大，結構復雜，執行上述關于伐前設計審批、伐中檢查、伐后驗收的規定有嚴格的技術要求，需要太多的人力物力，執行成本太高，基層林政部門幾乎無法承受，因此，上述規定在基層實際上很難得到執行。

4、對超限額采伐行為的處罰左右為難。不能得到執行的法律制度比沒有制度更可怕。對于違法限額采伐制度的行為，森林法、刑法等法律法規規定了應當承擔的行政責任、刑事責任，其中確定的處罰措施是明確而且嚴厲的，但是，很多超限額采伐行為是由地方政府與企業法人引起的，有關數據表明，在1994年至1998年間發生的超限額采伐行為，除了有10%是由于群眾性的濫砍盜伐引起的外，其余的超限額采伐都與地方政府和企業法人有關。而且，在很多情況下，超限額采伐行為也并非是簡單的違法、犯罪行為，其背后大都有很多無奈的理由，有的森工企業是為了清償沉重的債務或者為了支付工人工資、維持企業的基本生存條件而被迫超限額采伐，有的地方政府甚至完全是為了公益事業被迫超限額采伐，對于這樣的“違法”、“犯罪”行為，執法部門、司法部門處理起來常因他們畢竟“事出有因”而感到左右為難。

摘要：森林采伐限額制度是我國《森林法》規定的一項法律制度，是森林采伐管理的重要內容，其目的是通過對森林采伐數量的控制來增加森林面積和森林蓄積量。我國實施森林采伐限額制度的實踐顯示，雖然該項制度本身的價值是不容懷疑的，但隨著市場經濟的發展，該項制度與林業發展之間的矛盾日益明顯，面臨著一系列的問題。而解決這些問題則成為了新時期林業發展的一個重要課題。本文在盡可能地總結森林采伐限額制度存在的問題的基礎上，也提出了完善該項制度的意見。

關鍵詞：采伐限額森林改革

森林是陸地生態系統的主體，森林的功能包括產品功能、服務功能和文化價值。森林功能的多樣性決定了森林對于一國經濟發展、生態建設的重要價值，因此，可持續林業成為世界各國可持續發展中的共同命題。在我國，由于十分復雜的原因，林業的建設與發展受到了多方面的制約，出現了森林發展的非可持續性，這種非可持續性發展的總體表現可以概括為森林長期過伐、林地大量流失、樹種簡單化、林分幼齡化、林地衰退生產力下降等。在這些森林非可持續性發展的表現中，森林的長期過伐是一個十分嚴重的問題。

在建國初期，為滿足國家恢復經濟的需要，我國的森林便被大面積采伐，此后則將森林采伐作為森林經營實體維持生存及支持國家經濟發展的重要手段，長期以來對森林的過度的、掠奪性的采伐直接導致了我國森林蓄積量的嚴重下降和生態環境的嚴重惡化，為此，我國制定的《森林法》規定了森林采伐限額制度，試圖通過控制森林采伐總量來遏制森林濫伐現象，但是，自1987年開始實施的森林采伐限額制度并未完全達到設計該項法律制度的初衷，超限額采伐現象依然十分嚴重，根據第五次全國森林資源清查（1994—1998）的結果，全國年均林木采伐量超采伐限額8679.4萬立方米，超采額比例為33.8%，有的國有林場更因長期超限額采伐導致可開采的森林資源耗盡而被迫停產。

森林采伐限額是上級主管部門依據法定程序和方法制定的，經國家行政主管部門批準的，具有法律效力的特定行政區域或經營單位每年以各種方式采伐消耗的森林資源蓄積最大限額，是國家對森林和林木采伐限定的最大控制指標。依照森林法，國家根據用材林的消耗量低于生產量的原則，嚴格控制森林年采伐量，采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規定進行采伐，對包括超限額采伐在內的濫伐林木的行為，濫伐森林或者其他林木，如果以立木材積計算不足2立方米或者幼樹不足50株的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令補種濫伐株數5倍的樹木，并處濫伐林木價值2倍至3倍的罰款。如果以立木材積計算2立方米以上或者幼樹50株以上的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令補種濫伐株數5倍的樹木，并處濫伐林木價值3倍至5倍的罰款。濫伐林木構成犯罪的，依法追究刑事責任。應該說，設計森林采伐限額制度的目的及該項制度本身的制度價值是十分直接而明了的，那就是通過控制森林的年采伐量來達到逐年增加森林資源存量從而最終實現森林的永續利用，可持續經營并改善生態環境，維護生態安全，但是，長期存在的大面積超限額采伐的現實使得該項實施多年的法律制度不僅沒有達到預期的目的反而使其有形同虛設之嫌。對于出現這一結果的原因，很多人從不同角度進行了分析并對改良我國的森林采伐限額制度提出了不同的意見，本文認為，一項法律制度未能發揮其應有的作用，原因肯定是多方面的，而對于一項法律制度的完善，必須充分考慮個市場主體的利益訴求。本文試圖在看到我國森林采伐限額制度面臨的諸多問題的基礎上，為該項制度的完善提出一些建議。

一、森林采伐限額制度面臨的問題

一、森林采伐限額管理制度主要研究內容

1森林采伐限額管理制度的必要性研究自從1987年正式實施森林采伐限額管理制度后，對于森林采伐限額管理制度在必要性的討論一直存在，學者們對于其存在必要性的觀點主要可分為以下兩種。1.1森林采伐限額制度是必要的部分學者認為森林采伐限額管理制度存在是必要的，是由我國的基本國情決定的。我國幅員遼闊，人口眾多，人均有林地面積和蓄積僅占世界人均水平的18%和13%，我國的森林資源肩負著提供建設用材與生活用材，保護生態環境，調節氣候，治理水土流失的作用。森林過量采伐,造成了環境的破壞，自然災害的加劇，必須實施森林采伐限額制度，保護現有匱乏的森林資源瑞。章曉靜對采伐限額管理制度的必要性研究采用了調查問卷的方式，在福建省10個縣市共向林農發放問卷500份，調研中，90%以上的林農認為采伐管理制度作為一項重要的法律制度是必要的，采伐管理制度可以規范林木的采伐，保障林農的權益。采伐限額管理制度符合我國國情和林情的需要，必須堅定不移地執行采伐管理制度不動搖。1.2對商品林進行采伐限額管理是不必要的另一類觀點認為，應將森林采伐限額制度僅限定在國有林區。對商品林的限額制度是不必要的。喬娜在對40戶江西省銅鼓縣林農的訪談中，45%的林農認為采伐限額制度是不合理的，森林采伐限額制度與林業產權制度改革相沖突。應進行森林分類經營管理，重新制定和調整各類森林的經營方案，對國家所有的公益林，實行禁伐、限伐措施；應對非公有制商品林進行森林采伐限額制度改革，將采伐制度大膽放開，允許經營者在在國家規定的范圍內，根據市場的變化和自己意志自主采伐這部分商品林，并對不能按期獲取采伐指標的林農給予經濟補償。但由于森林在我國生態安全中的特殊作用，森林采伐限額的改革應當慎重進行，反復調研，穩步推進。2超限額采伐的原因研究據國家林業局對全國森林采伐限額執行情況的檢查，自采伐限額制度實施以來，部分伐區一直存在著超限額采伐、無證采伐和其他違規采伐的情況。對于這種情況出現的原因，學者們從多個角度進行了分析。從委托理論角度分析，在國有森林資源的經營方面，政府和森工企業之間是委托人和人的關系，通過契約委托森工企業對森林資源進行經營和管理工作。當利潤分享的對象是森林資源管理的監督機構時，政府很難監督企業，超限額采伐的程度隨著信息不對稱的程度而加重。在一些財政后發地區，地方政府基于財政動機而進行的干預可能助長林業企業的采伐行為，是造成林業企業超限額采伐的制度原因。此外，對商品林采伐限額制度的實施使經營者很難實現經濟效益，采伐限額與市場需求量之間的矛盾使木材供需失衡，價格上升，促使經營者為追求經濟利潤，違反采伐限額制度，這導致了黑色市場交易現象的不斷惡化。采伐限額管理制度下林業生產經營者沉重貨幣和非貨幣采伐成本是林農超額采伐的原因之一。林農對于超限額采伐的決策取決于其采伐的收益函數，當超限額采伐的收益大于成本時，超額采伐情況就會發生。如果林農采伐成本負擔過重，無論政府的支付函數是多少，林農的最優選擇都是濫伐。政府是否推行采伐限額的決策概率由林農不遵守的成本和林農的既得利益決定的。而林農是否遵守采伐限額的決策是由政府推行采伐限額的成本和收益決定的。3采伐限額制度對林農經營行為影響研究3.1采伐限額制度對林農投資行為的影響研究一部分學者認為，采伐限額制度對林農投資經營行為影響不大。如朱洪革認為采伐限額政策只影響承包戶近期獲取林下經濟的收益，并進而影響其林下經濟投資行為，而對造林撫育投資影響不顯著。持有同樣觀點的還有唐磊，他認為，林農選擇是否繼續投資造林受到多方面因素的制約，其中包括林地條件，家庭狀況、造林補貼、采伐成本、市場狀況和采伐限額等因素。林農在是否投資造林受林地條件和家庭狀況兩個因素的影響較為顯著，而采伐限額雖然限制了林農對林木的處置權，但對林農是否投資造林影響不大。也有觀點認為，由于林業生產的長期性和市場價格的未知性，林農大多不打算近期采伐限林木，林農的聯戶經營也使經營風降低，指標便于獲取。所以采伐限額制度對林農造林行為的影響并不顯著。另一部分學者認為，采伐限額制度抑制了林農的投資經營行為。森林資源管理者的權力尋租現象普遍，對林木的采伐權形成壟斷，影響了森林資源的有效配置，損害了林農利益。在嚴格的限額采伐制度下，林農投資很難實現經營商品林要想獲得經濟利益，這無疑會影響職工對森林的投資熱情，另外，采伐限額制度對林地林木流轉體系也造成了一定的阻礙作用，使林業投融資實行困難。詹黎鋒通過實證研究表明:受過采伐限額因素影響的林農比起未受過影響的林農,可能會減少73.8%的造林投資,采伐限額極大地影響了林農造林投資的積極性。3.2采伐限額制度對森林經營影響的研究從產權經濟學方面分析，采伐限額制度使得林木所有者對其所擁有的林木的處置權受到了限制，造成了產權殘缺，造林預期收入的保障性也隨之降低，強制向林區職工經營的森林資源索取生態服務，在法理上不具備合理性。然而林農的采伐行為是受到多種因素的共同影響的。除了采伐限額制度外，還有木材市場的供求狀況，林農個人的采伐意愿，以及林木生長周期等因素的影響。林農的采伐行為受限額采伐制度的影響較大，在采伐方式、采伐面積和采伐時限上的管理缺乏靈活性，使得林農的采伐決策不是根據市場行情追求利潤最大化的情況下做出的。付存軍對農戶的調查發現，在樣本118個林農中，林農進行木材采伐的地塊僅占8.47%，農戶的采伐決策受到了采伐限額制度的嚴重制約。在國有林權制度改革下，國家對于流轉林的采伐限額指標沒有單列，職工對地產次生林進行的森林經營活動需經所在林業局批準，而過高的審批權限，繁瑣的審批程序，林業局未對采伐進行批復都將影響森林經營活動的正常開展。在長期看來，林改戶轉讓林地，大戶集中的情況將可能發生。4森林采伐限額制度存在的問題分析隨著集體林改制度改革和非公有制林業的發展，一些學者注意到現行的采伐限額制度對于非公有制林業的限制作用。這種限制作用主要是通過限制林木經營者的產權而產生的。4.1指標分配問題不合理集體林權制度改革后，由于經營主體多元化，伐區數目增多林木采伐面積變小，林木權屬不清，采伐糾紛不斷，監管難以到位,指標更顯不足，分類控制困難。政府壟斷了采伐指標的管理。在分配上由于信息不對稱，不完全，導致了社會資源的浪費。部分林農在經濟壓力下把山林賤買給采伐指標的擁有者，降低了林地生產率。按現行的采伐限額管理制度，能否獲得采伐指標是林農落實林木處置權和收益權最關鍵的環節。而現行的采伐限額指標的編制不夠科學，不利于森林資源的合理保護和利用。從產權經濟學的角度來講，采伐指標的分配與獲取的難易程度決定了林農林業收入的損失程度，采伐限額制度使產權受到了稀釋，從而這部分資源流入了公共領域，產權管制的程度決定了租值耗散的程度。而在采伐限額指標分配的過程中，追求平均分配會使得資源配置不合理，指標不會全部分配到生產條件好的商品林生產者手中?？赡軙霈F苦樂不均的情況。4.2對非公有制林業的限制在林業生產的長周期的限制下，商品林的投資經營在很大程度上受到行業主管的控制。國有林權和集體林權制度改革最根本的目的是激勵非公有制主體參與林業建設，而投資者追求的是林木生產經營利潤的最大化，隨著林權制度改革的推進，林木的所有權、處置權、收益權已經還權于林農，但采伐限額與林農經營林地、林木的矛盾日益突出。而現行的森林采伐限額制度一方面遏制了林業亂砍濫伐現象，另一方面致使林業經營者不能按照市場的供求關系去進行調整采伐數量并對木材市場的變化進行靈活反應，不能根據市場需求來決定采伐數量和采伐時間，從而增加了商品林經營的風險，影響了林業經營者的投資積極性，限制了非公有制林業的進一步發展，進而使公共福利減少。4.3采伐限額制度面臨的其他問題很多林政部門是以核發采伐許可證的方式來實現對森林資源的管理。但超額發證，發人情證和關系證的情況依然存在，執行憑證采伐制度力不從心。有時森工企業為了償還債務或維持企業的生存而不得不超額采伐，這種行為通常與地方政府和企業法人有關，對超額采伐的處罰左右為難。另外，按目前的林木采伐設計，申請采伐所要辦理的手續繁瑣，效率低下。使農民負擔和政府財政開支增加，集體林權制度改革后，營林主體呈現多元化，林地面積小而分散，使得對森林采伐的監督管理難度加大。

二、采伐限額制度需要深入研究的問題

目前，我國學者在對森林采伐限額制度問題的研究中采取了定量分析與定性分析相結合的方法，并把博弈論，制度經濟學，產權經濟學，非對稱信息等理論用于解釋采伐限額中存在的問題，但是，缺乏深入的理論探討，個案研究并不多，并未形成系統的理論體系，因此，在今后的研究中，應注重理論方面的創新，并結合實地調研的數據，對該制度產生的影響進行探討，用來指導森林采伐限額制度實施中出現的問題。在未來的研究中，仍有許多深入研究的問題：①已有學者已經從多個角度分析了林區超額采伐的原因，那么，應當采取何種激勵或懲罰方式來對采伐的行為進行制約，在何種處罰參數和風險參數下，林農會自覺遵守采伐限額制度值得探討；②隨著集體林權制度的改革，采伐限額制度對于林權市場化，林地流轉是否有影響，影響有多深，應加強對此的個案研究和實地調研；③采伐限額對林農的投資，經營行為的影響在不同地區，不同條件下是不同的。另外，采伐限額制度對于短期、中期和長期林農的投資，森林經營行為的影響是否相同，對此問題需要展開持續研究；④采伐限額指標的分配還沒有找到最佳的方式，采伐限額指標如何公平和高效的分配給林農，需要創新采伐指標的分配思路，借鑒其他限額指標的分配方式。

作者：張默涵鄭瑤單位：東北林業大學長春市凈月潭水庫管理處

1我國森林采伐管理改進的成效

當前，我國十分重視林業的管理和森林的維護，不斷出臺森林采伐管理的相關政策與制度。中共中央國務院《關于全面推進集體林權制度改革的意見》明確指出，必須積極完善我國林木采伐管理機制，改進商品林采伐限額管理制度。建立更加科學合理的林木采伐管理制度，確保林業經濟收益的同時，實現森林生態維護功能的發揮，走可持續發展之路。隨著《關于開展森林可持續經營管理試點通知》的頒布，各單位基于采伐管理改革的基本原則、總體目標和要求，充分解放思想，將采伐管理改革落到實處，特別是采伐分類管理和采伐限額等方面[1]。但是隨著森林經營管理的市場化，關于公益林撫育和商品林采伐的探討也更為深入，主要集中在差別化采伐管理、精細化作業推進、森林撫育及采伐矛盾的解決等方面。

2我國森林采伐管理既存問題

2.1分區分類管理既存問題。我國森林采伐管理工作起步晚、發展慢，長期以粗放管理為主，執行分類經營時不可避免地存在分區不當、分區不細等問題，公益林被錯誤地劃分為商品林，商品林被錯當作公益林撫育。分區不細的主要后果是將公益林區非重點部分和重點部分混淆，以至于后期爭取國家的公益林補助金時，人為地將非重點區域的森林劃入公益林的范疇。粗放管理使得我國森林采伐管理較為混亂，加上管理措施的滯后，引發采伐管理限額等一系列矛盾，使得具備采伐條件的森林在保護范圍內，而不具備采伐條件的森林卻被肆意采伐。2.2采伐限額調控中存在的問題?；趨^域性林業政策的差異化影響、木材市場行情的波動以及極端惡劣天氣的影響等，經常出現采伐限額不夠用或者采伐多而浪費的現象。多數情況下是條件較好時，經營者想獲得更多的采伐限額，而條件不理想時，因希望申請少量的采伐限額而盲目地根據林木的生長量統配采伐限額，對應的是限額強行分配，不僅影響正常的林業經營，也影響林木撫育效果。2.3采伐限制及項目審批難度大。隨著市場經濟體制的確立，集體林權被分散到個體林農戶手中，其中林農享有林木的經營權和受益權，而國家如果基于自身角度進行采伐限額控制，往往會觸發與林農戶的矛盾等，使得林農戶無法根據市場需求調整采伐數量，靈活選擇采伐時間，無形中加大了林農戶商品林經營的風險，也影響了林農戶商品林承包經營的積極性，不利于我國林業經濟的穩定持續發展。當前推行的對不消耗蓄積的撫育采伐項目進行審批制度，對林分的撫育進度和質量都有不利影響，從長遠看不利于林下經濟的發展，也不利于林木的生長。如果取消蓄積撫育采伐審批制度，那么國家少量的投資就能達到撫育的目的。林內那些影響林木生長的灌木、生長過密的被壓木，可作為燃料使用，可以加工為木屑片或用以培養食用菌，為林下種植及養殖的人提供合適的平臺和有效的機會，也能減少國家林木撫育的負擔。建議取消不消耗蓄積的撫育采伐項目以及火災木、病蟲害木及其他非正常死亡林木采伐項目的審批[2]。2.4采伐管理忽視市場民眾需求。我國森林采伐管理的改革多基于政府的視角，與市場經濟和林業實際發展以及群眾的實際訴求脫節嚴重。以限額采伐規定為例，其單純反映的是森林資源保護的要求，而市場需求應占據主導地位，現在卻被忽略，始終無法發揮資源配置的主導作用。采伐限額的制定往往以林業主管部門為決策主導，林農戶缺乏實質性的參與權，因此現有的管理機制也無法調動林權所有者的積極性。有時林農戶因得不到既定的經濟期望，不得不將林權低價轉賣出去，造成大量的尋租現象，擾亂了林木及其產品生產銷售秩序，同時引發了社會對現有森林采伐管理機制的質疑。

3森林采伐管理的改進措施

3.1合理劃分林區，林區精細管理。森林采伐管理中最為關鍵的就是將公益林和商品林區分管理，提高森林采伐管理的精細度。一般來說，要將生態區位較重要的森林區域劃為重點保護區域，自然保護區由國家公益林管理部門嚴格管理，并承擔管理責任；而偏遠地區的生態區位將一般的森林區定義為一般保護區，由林業行政主管部門和國有林場共同管理。村鎮周邊的森林區劃為商品林區，將管理權發放給集體或者個人，各類型區域再進行細分，確定管理重點及經營問題探討方向。鼓勵集體或個人參與森林經營管理。針對權屬有爭議的情況，可以商議規整成片，方便統一化管理。針對擅自將公益林轉變為商品林的必須嚴厲懲處，對于將一半用材林肆意轉變為短輪伐期工業原料林的必須按照規定追究責任[3]。嚴厲打擊擅自經營、擅自銷售、破壞林木、違法森林采伐管理規定的行為，確保森林采伐有章可循、有法可依。3.2科學編制限額，地區差異分配。一方面要糾正現有采伐限額不合理的現象。因為各種原因而導致的采伐限額不合理的單位必須采取補救措施?；趯ΜF有森林資源和林業市場現狀的綜合分析，科學編制并確定采伐限制額度，按規定程序申請調整或追加采伐限額，做好國家利益和林農戶利益的均衡處理。另一方面，在森林采伐限額管理中，必須基于總體控制、彈性調整、區域調配的原則進行分配，綜合森林蓄積量、生長量、年度市場需求量等指標，確定森林采伐限額。各地區之間要合理、均勻分配，基于各地的森林資源分布情況，執行各地差異分配原則，各地區也有權向國家林業局申請調整采伐限額。嚴格控制西北部山區及水土流失嚴重地區，適當放松東南部平原丘陵區。控制珍貴樹種、慢生樹種、公益林采伐限額，適當放松速生樹種、商品林采伐限額等。3.3關注林戶需求，合理放權調整。國家應給予林農戶及地方政府一定范圍內森林采伐的調整權，允許其基于市場變化，自主采伐所經營的商品林，對無法按期得到采伐指標的林農戶給予相應的經濟補償。林農戶在享有采伐額度調整權的同時，必須遵守國家采伐商品林的各項規定，接受林業主管部門監督管理。正視當前因為地方集權林權改革不徹底引發的改革不到戶問題，建議在實行集體林權制度改革時，將部分山區、單獨區劃出，走多村聯合林業經營承包及管理之路，引導村民集體參股經營，解決林權改革不到戶的實際矛盾?；趯嵤虑笫堑脑瓌t，一切從實際出發，做好森林采伐的差異化針對性管理。3.4公平公正科學，兼顧各方利益。在森林采伐管理改革中，必須考慮到群眾利益，關注市場森林資源的現實需求，科學合理地進行采伐管理，更好地分解、下達采伐限額和木材生產計劃。林業主管部門在采伐指標分配上，堅持“公平、公正、公開”的原則，優先安排資源達到更新、主伐年齡，經營者想采愿采的。對于情況特殊的，如果急于采伐但沒有分配到采伐指標的，必須合理性地調劑，盡可能地滿足經營者的要求。在森林采伐管理中，必須接受群眾的監督，張榜公示等，讓群眾信服，這是森林采伐管理到位的關鍵點。

各鄉鎮人民政府，縣政府各部門：

根據《國務院批轉國家林業局關于各地區“十一五”期間森林采伐限額審核意見的通知》、《**省人民政府關于做好“十一五”期間森林限額采伐工作的通知》的要求，現就做好“十一五”期間森林限額采伐工作有關事項通知如下：

一、依法規范采伐管理，嚴格執行森林采伐限額制度

（一）省政府下達給我縣的采伐限額總量和各分項指標，是每年采伐胸徑5厘米以上林木的最大限量，必須嚴格執行，不得突破。

（二）森林采伐限額的分項指標，除撫育采伐可以占用主伐限額、人工林采伐可以占用天然林限額、工業原料林采伐可以占用一般用材林限額外，其他分項指標不得相互挪用、擠占。工業原料林采伐限額有結余的，經省林業廳認定后，可以結轉下年度使用。

（三）在“十一五”期間，年木材生產計劃原則上按照商品材采伐限額等額確定。縣林業局可根據省林業廳下達的年度木材生產計劃和各地采伐限額執行情況，對各地木材生產年度計劃進行適當調整。

在森林資源管理工作當中一個很重要的內容就是對采伐限額進行管理，可以有效地對林業資源進行優化配置，調整森林結構以及質量，防止對森林資源的過度使用。除此之外采伐限額管理工作的開展能夠有效地提高森林資源的經濟效益，確保森林資源的可持續利用。改革開放以來，我國的社會主義市場經濟取得了重大的成功，在市場經濟條件下如何開展森林采伐限額以及造林機制的管理工作是一個十分重要的課題，對于我國森林資源的可持續發展具有重要的意義。

1加強林業采伐管理工作

我國森林資源相對比較豐富，但是在相當長的歷史時期內由于缺乏有效的保護以及過量的開采利用，導致我國的森林資源受到巨大的破壞，造成當前我國森林資源短缺的局面。為了確保有限的林業資源得到科學合理的利用，實現可持續發展，因此需要實行森林采伐限額制度。

1．1確定林業采伐限額

按照國家相關的規定，對森林資源的采伐規定最大的指標，從而保證森林資源的可持續使用，這就是林業采伐限額制度。為了保證森林的可持續利用，在規定采伐限額的一個很重要的前提就是要保證采伐量要小于生長量。這樣可以將森林的采伐數量遠遠的控制在低于生長量的情況下滿足對木材的需要。隨著我國林權制度改革，林農具有自主經營權，在經濟利益的誘惑下，如果對于采伐數額規定太少，容易產生亂砍濫伐的現象發生，從而對集體林權制度改革產生不利的影響。因此在制定采伐計劃的過程當中要對實際的情況進行相應的了解，在指標制定的過程當中充分的考慮生態、經濟以及社會效益。在不超過采伐限額的前提下，應該全額下達生產指標，從而使林農能夠獲得林木處置權所帶來的經濟效益，鞏固林權改革。

1．2合理公平分配林木采伐指標

各鄉鎮，工業園區，縣各部門、直屬各單位：

根據省政府《關于做好“十一五”期間森林限額采伐工作的通知》（政發〔2006〕25號）、省林業廳《關于結轉使用年度森林采伐限額和木材生產計劃的函》（林資函〔〕20號）和《縣森林采伐管理改革試點實施方案》等文件精神，經研究，下達全年林木采伐計劃18.455萬立方米（材積、下同，含自用材）。現將有關事項通知如下：

一、嚴格執行森林采伐限額制度。根據“十一五”年度采伐限額和省批準結轉使用的計劃，本次下達的年度林木采伐計劃是我縣今年最大限量，包含縣林業局已審批各地的農民自用材、火燒木等采伐計劃。今年是森林采伐管理試點改革的第二年，年度森林采伐限額繼續實行總量控制，不細化采伐類型、消耗結構和林分起源分項限額，但在具體伐區作業設計與審批發證時必須區分類型。各鄉鎮（工業園區，下同）要認真研究計劃分配方案，指標分配應按照用材林資源量、林齡分類排序和林業項目實施需要統籌考慮。根據需要留足相應的機動數，主要用于本鄉鎮的災害木采伐和符合核銷要求的采伐計劃的核銷。對計劃核銷各鄉鎮要在年度計劃內自求平衡，確需增加的限額，在翌年扣回。為保證林業還貸、杉木強化撫育（含大徑材培育）、防火林帶、杉改竹等項目建設的順利完成，單列了還貸材（含配套）、強化撫育和生物防火林帶建設采伐計劃；林業經營示范戶采伐計劃，根據編制的《森林經營方案》給予單列安排，積極引導規?；?、集約化、科學化經營林業。這幾項計劃屬專項計劃，相互之間鄉鎮不得自行移用，審批要求在月底前結束?？h林業局可根據各鄉鎮采伐實施情況，對鄉鎮間計劃余缺進行調劑。對因自然災害、征占用林地、計劃核銷等特殊原因確需增加采伐計劃而鄉鎮難以自行解決的，由鄉鎮政府提出申請，經核實后可在縣預留計劃中安排。毛竹采伐實行計劃到鄉鎮，可不審批采伐證。各項計劃分配詳見附表。

二、繼續推進森林采伐管理改革試點工作。各鄉鎮要按照《縣森林采伐管理改革試點實施方案》的要求，繼續做好森林采伐管理改革試點工作。要認真負責地做好本鄉鎮的采伐改革宣傳、集體林采伐申請審核審批、伐區檢查驗收和林區社會穩定等工作，及時研究和解決改革中出現的問題與困難，及時向縣政府和縣森林采伐管理改革試點工作領導小組匯報工作開展情況。力爭通過改革形成管理公正透明、經營科學有序、管理與經營相協調的森林采伐管理新機制，為全面改革提供理論與實踐基礎。

三、切實加強對林木采伐執行情況的監督管理。采伐改革管理試點簡化了采伐管理環節，尤其是核銷采伐限額管理環節。為此，各鄉鎮要切實加強對林木采伐實施情況的監督檢查，要按聯系片、村明確聯系鄉鎮干部的監管責任。要合理安排，確保林業工作人員有充足的時間從事林木采伐設計、檢查與驗收等采伐管理工作。在審批發證前要實行林木采伐公示，采伐單位（個人）要與審批單位簽訂承諾書，林木采伐后要及時組織驗收。要嚴肅林木采伐紀律，繼續執行“七個不準”的林木采伐制度，特別是在205國道、17省道、主干縣道沿線第一層山脊內嚴禁皆伐。今年采伐期至12月31日，同時將年度采伐執行報告和驗收臺帳報縣林業局。對因工作不負責任，技術指導和監管不到位，造成森林被破壞的，要追究相關人員的責任。

四、堅決執行采造掛鉤制度。為加強“生態縣”建設，確保林業產業穩定有序發展。要求各鄉鎮嚴格執行采造掛鉤制度，及時更新采伐跡地（含火燒跡地），嚴防新增荒山。今后凡年度造林任務未完成的鄉鎮，采伐計劃給予調減，直至取消商品材采伐。