一、我國稅收立法體制的現狀

（一）我國現行稅法體系。

現行稅法體系主要體現在憲法、法律、行政法規、地方性法規制定上。憲法。《中華人民共和國憲法》是1982年12月4日第五屆全國人大會議施行的，以后又分別于1988年4月12日，1993年3月9日和1999年3月15日三次進行修訂。憲法的稅收內容主要是“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”。法律。全國人大及其常委會通過的稅收法律共4部：《中華人民共和國農業稅條例》（1985年6月3日）、《中華人民共和國外商投資企業和外國企

業所得稅法》（1991年4月9日），《中華人民共和國稅收征收管理法》（1992年9月4日通過；1995年2月28日修正；2001年4月28日修訂）《中華人民共和國個人所得稅法》（1980年9月10日通過；1995年10月五日修正；1999年8月31日修正）。法規。由國務院制定。除了個人所得稅，外商投資企業和外國企業所得稅以外的稅種，分別制定了條例和實施細則。規章。主要是財政部、國家稅務總局頒布的有關政策性文件的實施細則。地方性法規。全國人大曾授權經濟特區制定有關的涉稅法規。

（二）行政主導型立法體制。

盡管我國憲法規定，全國人大及其常委會是我國稅收法律的制定主體，但在實際稅收立法中，他們并沒有成為我國稅收法律規范的制定主體。相反，在獲得全國人大及常委會授權的情況下，國務院逐漸成為我國稅收法律法規的制定主體，制定了一系列稅收行政法規，形成了我國以稅收行政法規為主、稅收法律為輔的具有獨特意義的稅法體系。據統計，我國稅收法律規范中的80％是由國務院以條例、暫行條例形式頒行，然后財政部、國家稅務總局再根據國務院授權制定實施細則，各省、自治區、直轄市再根據財政部的授權頒行補充規定。這種稅法體系的形成是由我國特定的政治、經濟情況所決定的，應該說，行政主導型立法適應了我國對外開放和經濟體制改革的需要，對于保障我國稅收事業的健康發展，推進依法治稅，具有重要的歷史意義。但在實踐中也帶來不容忽視的問題：其主要表現為：（1）用語含混，解釋失范。如稅法中經常出現諸如“偶然所得”等模糊概念。（2）區別對待，有失公平。如企業所得稅分為內外兩種性質，實行差別對待。（3）對同一問題的稅收規定不同。這些表現，第一違背了稅收法定主義原則。授權立法的出現導致了先制定暫行條例，待“條件成熟”時再上升為法律的逆向立法順序，削弱了國家權力機關在稅收立法上的主導作用。同時，授權立法的性質也影響了稅法的公正性和科學性，行政系統容易產生的長官意志及其決策方式在一定程度有悖于立法民主原則，難以保障立法程序的公正性和法律規范內容的科學性；第二，影響了稅法的權威。長期的授權立法容易混淆立法權和行政權的性質，導致行政權對立法權的侵蝕，損害了立法的權威。目前我國多數稅收法律規范還停留在暫行規定、條例、辦法等層次，不僅缺乏應有的穩定性和嚴肅性，而且法律級決不高，對稅務部門的執法帶來較大的不利影響；第三，損害了稅制的統一。從我國的實踐來看，立法主體的多元化以及相互之間缺乏有效的協調，使得稅收法律規范名稱各異，結構分散，甚至出現了稅收法規之間，以及稅收法規與其他法律、法規之間條文內容前后矛盾、相互沖突的現象，不僅嚴重影響了稅法的統一，而且使稅務執法部門和納稅人難以適從。根據稅收法定主義原則和依法治稅的需要，我國最終要建立一個以稅收法律為主、稅收行政法規為輔的科學統一的稅法體系。

【摘要】

《德國稅法通則》是當前世界上發達的稅收通則的代表之作，其體系完整、結構嚴謹、規則設計科學，其立法技術達到較高的水平。《稅法通則》已列入我國立法規劃項目，為此，特對《德國稅法通則》的結構和主要內容加以介紹，并分析其中對我國制定稅法通則的借鑒意義。

GeneraltaxlawofGermanisoneofthebestactsonbasictaxintheworld.Itssystemisintegrated,theframeworkispreciseandtheclausesinitaredesignedwellandtruly,whichmeansthegeneraloftaxlawofGermanattainsahighlevel.NowadaysweplantosetdownthegeneraltaxlawofChina,sothatweintroducetheframeworkandthecontentofthegeneraltaxlawofGermanforreference.

【關鍵詞】《德國稅收通則》；立法借鑒

稅收通則法的制定是關系到我國稅收法律體系的重新整合與完善、關系到納稅人權利保護與國家征稅權實現的平衡，關系到最終實現和諧的稅收征納關系的稅收法治建設的基礎環節。在制定稅收通則法的過程中，對國家與納稅人之間的權利義務將產生重大的影響，因此，必須兼顧各方當事人的利益，加以平衡協調。為積極推進該浩大的稅收立法工程，對外國先進的立法經驗應當有所借鑒和吸收。《德國稅收通則》(Abgabenordnung)自1919年公布實施以來，幾經修改，已經形成了體系完整、結構嚴謹的稅收基本大法，對我國稅收通則法的制定有著重要的借鑒意義。為此，特對《德國稅收通則》的結構和主要內容加以介紹，以為我國稅收通則法之借鑒。

1、《德國稅收通則》的主要特點

本文作者：郭慧工作單位：鄭州大學公共管理學院

實現稅收法定原則意義稅收法定原則在一定程度上體現了稅法基本原則和立法基本原則的恰當結合，不僅從表面上（對稅法而言，為“法定”；對立法而言，為“定稅收之法”），而且更重要的是從內容上符合了上述要求，最終得以成為稅收立法的首要基本原則。所以稅收法定原則對稅收立法具有重要意義。其一，稅收法定主義始終都是以對征稅權力的限制為其核心的，體現了現代法治國家的重要原則。其二，稅收法定主義在各個國家的具體實現都是以憲法作為基準的，并在稅收立法中得到積極的貫徹實施，所以各個國家現代民主憲政的建立發展歷程一直與稅收法定主義的確立和發展緊密聯系。

我國目前稅收立法中存在的問題

（一）稅收法定主義在稅收立法中未能得到很好貫徹1、稅收立法在憲法中無直接依據我國現行憲法中只有第五十六條規定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務。對與處于重要地位的稅法僅有一條規定，只強調公民要依照法律履行自身的納稅義務，并未明確公民在納稅的同時應享有什么樣的合法權力。這未能體現稅收法定原則對公民財產權利的保護．甚至與稅收法定原則相違背。2、稅收基本法缺乏統一和協調稅收基本法是對憲法和單行稅法之間空白的填補，是稅法體系完備的重要補充。稅收基本法就是要把各個單行稅法的共同性問題和一些不宜由單行稅法規定而在憲法中又沒有具體說明的問題作一個集中的概括說明。在國家的整個法律體系中，它起著把憲法和單行稅法連接起來的橋梁作用，有利于改觀憲法和單行稅法脫節的現狀。3、對稅收授權立法的監督可操作性不強授權立法問題已不再是合法性問題，而是如何控制和監督授權立法問題，而我國過去授權立法實踐中最薄弱的環節就是授權立法。立法監督的缺乏，必然導致立法尋租等一系列問題。4、授權立法的不規范我國目前實行的是以行政機關為主、立法機關為輔的稅收立法劃分模式。如果行政機關被授予立法權，那么其作為稅法制定者的同時又是稅法執行者，就有可能以自身利益為出發點，無限度的擴展立法范圍，加大立法權力，對公民權利進行侵蝕，影響和諧社會建設。（二）稅收立法權限不明確稅收立法權不明確表現在兩個方面：首先是，中央過度集中稅收立法權，地方行使的稅收立法權限過小；然后是，忽視稅收立法中行政法規的過渡作用，我國行政機關的立法權限過大而且無嚴格界限，將一些稅收基本法律規范交由行政機關制定，不符合稅收法定原則，其弊端隨著社會的不斷發展已初步顯現。（三）稅收立法程序不完善稅收立法程序是稅收立法主體依法定權限制定稅法所應遵循的步驟、方式和順序，是稅收立法主體依照法律規定制定、修改、廢止稅法的活動程序。由于目前我國的稅收立法的發展不是很完善，稅收立法程序還存在很多的問題主要包括：一是公眾參與度低.二是稅收立法缺少預測性；三是缺乏整體立法規劃；四是稅收規章的制定頒布隨意性較大；五是稅收立法程序缺乏外部監督。

堅持稅收法定主義原則，完善我國稅收立法

（一）加強稅收法定原則在憲法與基本法中的實現憲法作為國家根本大法，在一國法律體系中起統帥作用。要加強稅收法定原則在憲法與稅收基本法中的實現，要求稅收法定主義能夠在憲法中得到詳細、具體、全面的規定，能夠使其在相關法律中得以貫徹落實到位，有利于稅收依法建設和法治國家的建立。而且應盡快制定稅收基本法，使其充分發揮對各單行稅收法律、法規的主導作用，推動和保障稅收立法的不斷完善，提高稅收法律規范的地位，增強稅收法律的權威性，杜絕稅收立法的隨意性，確保稅制的穩定。（二）嚴格我國稅收立法權限法律界定對稅收立法權限進行法律界定．可以從兩個方面做起。第一是，合理劃分中央與地方的稅收立法權限。稅收立法權集中于中央的同時也要適當的給與地方一定的權限，以達到在中央的統一領導下最大限度的調動地方的積極性，為地方經濟的發展提供強大的財力支持；第二是，合理劃分立法機關與行政機關的立法權限。依據稅收法定原則要求，國家立法機關應當是稅收立法權的主要制定機關．行政機關在一定范圍內，根據法律規定，利用其職權制定法規、規章等，是稅收立法權的輔助機關。（三）改進和完善稅收立法程序稅收立法程序的改進和完善，對稅收立法的良性發展具有至關重要的作用，從而進一步促進稅收體系的完備和擴展。可以從以下幾個方面入手：首先，建立稅收立法公開制度。通過各種機構，不同方式逐步實現。當然，稅收立法的公開并不是無限度的，在某些特殊情況下，立法行為是不可能公開的，如涉及到國家利益、商業機密、個人隱私等方面會有所保護；其次，建立稅收立法參與制度。稅收立法工作具有專業性和技術性，法律和稅收方面的專家以及對稅收有一定深度了解的社會組織都應積極參與進來。由立法機關主導，通過一定的媒介向廣大公民征詢意見，確保廣大公民的立法參與。再次，完善聽證制度，聽證程序一般是指由行政機關主持，與聽證事項有直接利害關系的相關人員參與的一種民主化程序。通過聽證，立法機關，相關行政部門，公民等團體都可以在一定程度上追求最大化的合法合理利益，促進稅收立法發展的最優化。結語：我國的稅收立法體制既有一般稅收立法的共性，又有自身的鮮明的特色。由于受到我國的歷史、經濟和社會發展等因素的影響和制約，我國的稅收立法體制出現了滯后，由此帶來的稅收方面的一系列問題，與社會主義市場經濟的發展己越來越不相適應。因此，在稅收法定原則的基礎上實現我國稅收立法體系的完善勢在必行。

摘要：稅收立法民主化是近年來稅收法律學界討論較多的話題之一，圍繞此一論題學者們就如何實現稅收立法民主化以及實現稅收立法民主化的原則與價值展開了廣泛的討論，本文認為對其條件的研究是進行稅收立法民主化相關研究的基礎。本文從契約國家理論下的新的稅收概念展開對稅收民主化的原因進行分析，認為稅收的人民征稅性是稅收立法民主化的根本原因。從實證角度上，本文認為民眾的有效參與，代議機關成為稅收立法權的唯一享有者和法律作為稅收規定的唯一形式這三方面，是實現立法民主化的相輔相成的條件。本文從條件的角度分析，期望促使我國稅收立法民主化的研究進入一個新的維度。

關鍵字：稅收概念，稅收民主化，條件

稅收立法民主化是近年來稅收法律學界討論較多的話題之一，圍繞此一論題學者們就如何實現稅收立法民主化以及實現稅收立法民主化的原則與價值展開了廣泛的討論，但是對稅收立法民主化生成條件的討論尚少，[1]筆者認為這一問題是實現我國稅收立法民主化的前提，對這一問題如無深刻的認識，則立基于此之上的有關稅收民主化的其他問題就如空中樓閣，失去了其應有的基礎。但是對稅收立法民主化條件的討論卻與為什么要實現稅收民主化的密切相關，甚至可以說理解稅收民主化的原因是認識稅收立法民主化的前提條件，對稅收立法民主化的討論必須立足于稅收立法民主化的原因，因此本文分將從以下兩個方面展開。

一、從稅收概念的轉變看稅收立法民主化的原因

從法學研究的歷史角度開看，某一部門法中核心概念的轉變往往引發該部門法研究方法的整體性革命，研究范式的轉換將對該部門法產生極為深遠的影響，而稅法正是屬于這樣一個法律部門。在近五十年的時間中，特別是在近二十年，稅收的概念經歷了從傳統的租稅概念向現代稅收概念的轉變。[2]傳統租稅概念又有學者稱之為“專制稅收”[3]其主要包括以下四個要素：1.國家或地方公共團體是課稅主體2.稅收一般用來充當財政經費。3.稅收是國家強制征收的財產。4.稅收是一種金錢給付。這一概念強調稅收是政府或者其他公共團體強制、無償征收的財產，側重稅收過程中國家或其他公共團體的單方意志性，民眾只是被動的接受與繳納。可以說這一概念是傳統的“暴力國家說”在稅收領域內的體現。該說認為國家是君主或統治階級通過暴力革命所奪取的，因此整個國家只能屬于君主或其統治階級，稅收的決定權在君主或統治階級，稅收的主要目的是供統治階級開銷而非市民的福利，因而體現一種無償的單方強制性，稅收所體現的是國家對人民財產權的暴力侵占。在此種情形下，稅收成為統治者和人民之間經濟乃至政治領域緊張對抗的源頭，苛捐雜稅往往成為社會革命及朝代更迭的最經常原因，造成了社會動蕩與巨大的經濟資源浪費。[4]

隨著資本主義革命和“契約國家說”的興起，稅收的概念也發生了巨大轉變，依據社會契約理論，國家是市民社會成員相妥協并相互讓渡權利以后所達成的共同體，因而國家中的大小事務應由所有社會成員共同協商一致處理，在其中，市民社會是先于國家而存在的，“國家、政治制度是從屬的東西，而市民社會、經濟關系的領域是決定性因素。”[5]在此基礎之上，稅收思想也發生了巨大變化，現代公共財政的稅收思想出現，國家也日益步入“稅收國家”的行列，稅收已不再是統治階級統治人民并表明其存在的工具，而具有了新的內涵，其主要包括：1.稅收的概念不僅限于繳納，更擴展到如何使用國家所征收的稅款。2.強調對納稅人人權特別是其財產權的保護。3.也是最重要的一點，稅收已不再由國家單方意志決定，而應由納稅人與征收主體共同協商確定。現代稅收概念也被學者稱為“民主稅收”，在此前提下，稅收只能是滿足人民自身福利需要，并經人民同意而征收的由人民享受政府提供的公共產品和公共服務的費用。從而真正體現了“取之于民，用之于民”的稅收理念，從根本上解決了稅收所引發的社會矛盾。

摘要:在現代國家,人民與國家的基本關系之一是稅收關系｡稅收牽涉到人民的基本財產權與自由權,不得不加以法律的約束｡所以說,稅收立法是建設法治國家的重要一環｡而我國目前在稅收立法過程中,依然存在著立法權限不清､法律級次偏低,可操作性差等諸多問題｡

關鍵詞:稅收立法;立法權限劃分;稅收基本法

Abstract:Thebasicrelationthatisatthemodernnation，peopleandnationistherevenuefromtaxrelation.Therevenuefromtaxconcernsthepeople＇sbasicpropertyrightandfreepowers，havetotakeintothestipulationofthelaw.Sosay，therevenuefromtaxlawmakingisonewreathofimportancethatconstuctsthecountryundertheruleoflaw.Buttheourcountryisintherevenuefromtaxlawmakingprocesscurrently，butexistthelawmakinglegalpowerstillnotpure，thelawclasstimeislow，themaneuverabilitydifferstowaitmanyproblems.

Keywords:revenuelawmaking;compartmentalizationoflegislativeright;revenuebasiclaw

稅收法制化建設的首要環節是稅收立法｡缺乏完備的立法機制和完善的稅收法律體系,稅收法制化就失去了其賴以存在的前提和基礎,更談不上稅法的執行和遵守｡近年來,我國稅收法制建設取得了很大成果,稅收立法進程有所加快,然而,在稅收立法問題上,依然存在一些難以解決的問題｡

一、立法權限問題

本文作者：戴海先工作單位：安徽省國稅局

稅收立法形式偏重于行政法規,權威較差。從我國現行的23個稅種的實體法和有關的征收管理、稅務行政復議、稅務以及發票管理等稅收程序法來看,由全國人大及人大常委會以法律形式立法的只有3個,即外商投資企業和外國企業所得稅法、個人所得稅法和稅收征收管理法。其余皆是由國務院、財政部等有關行政機關制定頒布的行政性法規,它們只具有附屬性和執行性,法律級次和權威性則不高。這不能說不是導致我國目前稅法實施效果不理想的一個重要因素。稅收立法程序較為復雜,公開性較差。我國稅收基本法律法規立法分為兩個層次:一是低層次的行政法規的立法程序:國家稅務總局提出稅法草案→財政部審簽→國務院法制局征求意見修改→國務院常委會審議通過→以總理名義實施。二是高層次的稅收法律的立法程序:在上述低層次立法程序的基礎上,由國務院常委會審議通過后→全國人大常委會法制工作委員會將議案發送國務院各部委、各省級人大征求意見后進行修改→全國人大或人大常委會審議通過→以國家主席的名義實施。可見我國稅收立法程序不但相當繁瑣,而且很少經過廣泛的征求意見,公開性較差。

稅收立法體制改革原則

一是合理適度原則。在稅收立法權限的劃分上,應遵循合理分權、適度下放的原則。在市場經濟條件下,公共產品的層次性是劃分各級政府職責范圍和事權的基本依據,也是實行分稅制的基本理論依據。由于稅收是政府提供公共產品的財力保證,在各級政府分別提供具有不同受益范圍的公共產品的條件下,必然引申出稅收的劃分,而稅收的劃分其主要的是稅權的劃分,稅權的劃分最重要則又是稅收立法權限的劃分。從國際上許多國家做法來看,有的國家的地方擁有獨立的稅收立法權,有的國家的地方則只擁有部分地方性稅種的立法權。我國根據本國具體情況,在稅收立法權限的劃分上,應合理分權,適度下放。具體說,就是主要稅法的立法權要集中在中央,可把那些地域性很強,對宏觀調控影響不大并一致于形成區域封鎖與稅收壁壘,防礙統一市場的稅種的立法權可下放給地方。二是提高效力原則。就世界各國稅收立法來看,由立法機關行使立法權制定的正式稅收法律和由行政機關行使立法權制定的行政法規兩者缺一不可,但大多數國家是以正式稅收法律形式為主、行政法規為輔。鑒于我國目前社會主義市場經濟體制剛剛建立,稅收立法仍應采取立法機關立法和行政機關立法相結合,并需逐步提高稅收法律的級次,使我國的稅收立法形式轉到以正式法律為主,以行政法規為輔的軌道上來,以增強稅法穩定性、權威性與法律效力。三是民主公開原則。民主在本質上需要國家制定稅法須公開地經廣大民眾廣泛的討論。因此,應改變過去那種在稅收立法上不經過廣泛而充分的民眾討論就倉促出臺實施的做法。堅持民主公開原則,既有利于稅收征管機關貫徹執行稅法,也有利于廣大納稅人普遍接受與遵守稅法,減少稅收征管的阻力和偷逃稅行為。

改革和完善我國稅收立法體制的幾點建議

1、合理劃分中央與地方的稅收立法權。中央與地方的稅收立法權劃分是稅收立法體制的核心問題。在稅收立法權的劃分上,應強調中央與地方的合理分權,做到稅收立法權的適度下放。首先,明確主要稅法的立法權應集中在中央,這里所說的主要稅法包括:(1)稅務基本法;(2)征收管理、稅務行政復議、、發票管理等主要稅收程序法;(3)中央稅、中央地方共享稅各稅種的實體法;(4)一些需借以平衡地區間差異或稅源全國普遍存在的地方性稅種的基本法律。其次,在上述稅法之外,賦予地方(指省級)立法機關有根據區域性稅源或稅收調節的特殊需要決定地方稅種廢立的權力。對此需強調的是地方稅收立法需受稅收基本法的制約并接受中央立法機關的監督。2、確定立法機關稅收立法與行政機關稅收立法相應范圍。在上述合理劃分中央與地方立法權限的基礎上,按不同稅法的特點,進一步確定哪些由立法機關制定,哪些由行政機關制定,具體處理意見是:(1)稅收基本法是稅法體系中的根本大法,應由最高權力機關全國人大制定。(2)稅收實體法是稅法的基本構成部分,屬于中央立法權限的大部分稅種實體法應由全國人大常委會制定,其實施細則應由人大授權國務院制定;屬于中央立法權限的其它稅種因尚未成熟而需要采用過渡性的暫行條例形式的,應由國務院制定,其實施細則應由財政部或省級人民政府制定。(3)屬于地方立法權限的各稅種實體法應由省級人大制定,其實施細則應由省級人民政府制定。(4)稅收程序法是稅收實體法得以有效實施的保障,是稅收法律體系中不可或缺的部分,立法時要保證統一,立法條件成熟的,應由全國人大或人大常委會制定,其實施辦法由國務院制定;條件尚未成熟而需要采用過渡性法規形式的,應由國務院制定,其實施辦法由國家稅務總局或省級人民政府制定。3、規范稅收立法程序。目前,我國尚無一個專門的法律來規范和調整稅收立法程序,為貫徹民主公開原則,筆者認為,我國稅收正式立法程序可規范為以下四個階段:(1)稅法草案的提出:由財政部會同國家稅務總局磋商起草,其好處是起草的稅法一般較為貼近實際,針對性強。(2)稅法草案的討論修改:可分兩個過程,首先,稅法草案起草后發各省級稅收征管機關,由其牽頭組織各有關方面的人士討論,提出修改意見。然后由財政部將各省上報意見匯總,并據此對草案進行修改,修改后報全國人大常委會法制工作委員會,其牽頭再組織有關法律、經濟、財政、稅務及有關部門的專家學者和實際工作者討論修改。其好處是讓社會各界參與討論修改。能使新制定的稅法公平、合理和嚴密。(3)稅法草案的通過:由全國人大或人大常委會審議通過。(4)稅法的公布:以國家主席的名義公布。

依法治稅首先是要”有法可依”；其次是要有“值得尊重的良法”可依，在稅收立法、稅收執法，稅收司法和稅法監督四者關系中，稅收立法是基礎和前提，稅收立法是稅收法治的核心。我們認為，改革開放以來中國稅收制度改革的過程就是中國稅法的創制、認可和變更的過程，也就是稅收立法的過程。

一、稅收立法的主要內容和基本原則

(一)稅收立法的主要內容

稅收立法主要包括稅收立法基本原理、稅收立法基本制度和稅收立法基本技術三部分內容。

稅收立法基本原理是關于稅收立法帶有普遍性和基本規律性稅法事項的理論概括，主要包括稅收立法的意圖與目的、指導思想、基本原則、調整范圍、種類與部門、機構與職能界定等等。稅收立法基本制度是指稅收立法活動與過程必須遵循的各種實體性準則的總稱，主要包括稅收立法的體制、主體、權限、程序、監督等基本制度。稅收立法技術是指稅收立法活動中所遵循的旨在推進稅收立法現代化、科學化的方法和操作技巧的總稱，主要包括稅收立法的運籌技術和結構營造技術等等。

(二)稅收立法的基本原則

「關鍵詞」稅收立法

稅收立法，作為一種國家行為，應該是與國家誕生而相伴相隨的。然而在新中國，稅法學研究不過是20世紀80年代才真正開始的，[1]而立法學研究還要稍晚，[2]至于將二者結合起來進行專門的、較全面的系統研究則只是進入90年代以后的事了。本文試圖在充分借鑒和運用立法學理論的基礎上，在重新界定稅收立法研究中的基本概念的前提下，積極運用比較的研究方法，對我國稅收立法中的基本問題作一分析探討，以期能為跨世紀進程中的中國稅收立法的理論研究與應用實踐墊石鋪路，愿以拋磚之力收引玉之效。

（一）稅收立法基本概念研究

為了能夠科學地開展稅收立法問題研究，同時也為了明確作為理論研究者正確使用概念和范疇的“自我意識”和“社會責任感”，避免因對概念和范疇理解的不一致而引起無謂的爭論，[3]筆者以為，首先應對稅收立法研究中有關的基本概念予以“正義”，即“對一定的語言文字所表示的概念的含義以及與其相關的詞義、語義作出確當的詮釋和表述，包括澄清問題或釋疑”。[4]只有這樣，才能夠與同行“求得共同的出發點或前提”，并為稅收立法研究“提供較確定的范圍或界限”。[5]

1.稅收和稅法的概念[6]

我們在考察稅收的起源和稅法的本質的基礎上，對稅收和稅法的概念予以界定。

本文作者：秦斌工作單位：上海青年管理干部學院

一、當前我國稅收立法存在的主要問題

(一)憲法缺乏稅收法定主義的規定。稅收法定主義/是稅法至為重要的基本原則,或稱稅法的最高法律原則,它是民主原則和法治原則等現代憲法原則在稅法上的體現,對于保障人權、維護國家利益和社會公共利益可謂舉足輕重,不可或缺。0[1]稅收法定原則由于源于對人民權利的保護和對征稅權力的限制,是依法治稅的理論基礎和根本出發點。馬克思早就指出/國家存在的經濟體現就是捐稅0,稅收在現代國家中占據著舉足輕重的地位。作為國家取得財政收入、調控經濟的重要手段,關系到國家和納稅人雙方的利益得失,對此問題,許多國家由憲法予以規定,將稅收法定原則寫入憲法或稅收基本法。如英國的/無代表則無稅0(Notaxationwithoutrepresentation),也就是說沒有國民代表議會制定的法律,就不得課稅。法國憲法規定:/征稅必須依法律規定。0我國5憲法6第五十六條規定/中華人民共和國的公民有依照法律納稅的義務。0只強調了公民的納稅義務,而未將被世界上大多數國家所普遍采用的稅收法定主義體現在5憲法6中。換言之,就是5憲法6只規定了公民的納稅義務,而沒有明確稅收法定原則,這就為不規范的稅收立法留下了較大的空間。盡管有的學者認為該條規定揭示了稅收法定主義的意旨,但這種觀點未免失之于牽強。[2]因為憲法只是強調了公民依照法律納稅的義務,既未對稅收制度作專門規定,也未對稅收立法權作原則規定,更未對征稅主體依照法律征稅作出明確規定。所以,我國憲法沒有全面體現出稅收法定主義對征稅主體權力限制的本質作用和精神。此外,我國憲法與一些單行稅法之間形成空擋,難以銜接,主要原因是我國目前還沒有稅收基本法,稅收法律體系中的一些最基本和最重要的問題沒有明確的法律規定,缺乏在整個稅收法律體系中居于主導地位并統帥其他單行稅法,決定國家稅收立法、執法、司法活動的基礎性法律規范。

(二)稅收基本法尚未出臺。對稅收基本法的含義諸多專家學者都有論斷,綜合起來,筆者認為,稅收基本法是指一個國家對稅收的一般性問題、共同性問題、原則性問題進行規定,對各單行稅收法律法規起到一定統率、約束、協調作用的稅收基本法律規范。從稅收立法體系來看,稅收基本法與其他稅收法律之間應該是一般法與特別法的關系。由于稅收基本法尚未出臺,我國稅收法制原則、稅法的立法權限和程序、稅法構成要素、稅收征納雙方的權利與義務、稅種設計、稅制結構、稅收管理體制、稅法的調整范圍、稅法的解釋及修改等稅收重大問題就缺少集中、統一的規定,各單行稅收法律法規的制定也因缺乏這樣一部基本實體法作為原則依據,相互之間容易失去內在聯系,一定程度上帶來了稅收立法混亂,使完整的稅法體系難以建立。

(三)稅收立法體系不健全。科學、完善的稅收立法體系,應以國家立法機關制定稅收法律為主,國家行政機關的立法處于補充地位,是依據有關稅收法律制定具體實施規定。縱觀我國稅收立法實踐,國家立法機關沒有居于稅收立法主導者的地位,國務院及其財稅主管部門替代全國人大及其常委會行使了大量的稅收立法權。目前,我國稅收法律真正由全國人大及其常委會制定的只有寥寥幾部,絕大多數是國務院制定的一系列稅收暫行條例。行政法規與規章在稅收法律體系中的比重過大,成為稅收法律規范的主要表現形式,導致稅收法律級次較低,稅收法律規范應有的權威性和穩定性受到挑戰。這種寬泛的立法授權是上個世紀80年代初,根據當時特定的立法現狀確定的。時至今日,這種立法模式顯然已經不能適應當前法制建設的要求。

(四)稅收立法權限界定不清。我國現行稅種除了5中華人民共和國個人所得稅法6、5中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法6、5中華人民共和國稅收征收管理法6和5中華人民共和國農業稅條例6四部稅法由國家立法機關)))全國人大或人大常委會正式立法外,其余稅種均采取由全國人大授權國務院制定,頒布各稅的暫行條例或試行草案,再由財政部或稅務總局制定實施細則或具體的稽征管理辦法,相應的監督機制又不健全,主體稅種如增值稅、消費稅、企業所得稅等均處于這種狀況。結果是稅收法律少,行政法規和部門規章多,立法級次低,同時在執行中還要靠大量的內部紅頭文件操作實施,社會公眾難以通過各種傳媒獲得涉稅信息,缺乏透明度。這不僅直接影響了稅法的效力,還影響了稅法應有的嚴肅性、權威性。反觀我國現行稅收立法狀況,行使立法權的國家最高權力機關)))全國人大,長期授權行政機關立法,涉及的稅種量多面廣,又未建立相應強有力的監督機制,其行為本身極不妥當。由于我國立法機關職責履行不到位,立法行政化趨勢明顯,致使行政執法機關擁有較大的稅收立法權。據統計,我國稅收法律規范中的80%是行政法規和部門規章,這種立法體系削弱了國家立法機關在稅收立法上的主導作用,形成了行政主導型的立法體制。行政部門/自定章法自己執行0,稅法變更頻繁、執法隨意性大、變通行事等問題就不可避免。因為,將稅收立法權大量授予行政機關,使其既是稅法制定者,又是稅法執行者,既當裁判員,又是運動員,往往根據任期內政府的需要征稅或調整稅收政策。實踐中行政部門的稅收解釋權、裁量權過大,導致公眾稅收負擔畸輕畸重,這不僅違背了稅收法定原則的要求,也不符合WTO規則的要求,缺乏透明度、穩定性和可預見性,更不利于依法治稅。加入WTO后,必須徹底摒棄那種用紅頭文件、內部規定等方式管理經濟的做法,構建立法規范、內容完整、統一的稅法體系,以利于稅收執法、司法和守法。

內容提要：由司法聽證演變而來的立法聽證制度服務于立法的法治化、民主化和科學化。稅收作為政府存在和運作的財政來源，直接關系到每個社會成員的經濟利益，因此稅法的制定迫切需要一種體現民主參與和科學決策的程序性制度。立法聽證制度引入稅收立法是民主法治建設的必然走向。稅收立法聽證制度在操作程序上亦有其獨特之處。

關鍵詞：稅法，立法，立法聽證制度

立法聽證制度，是指立法機關在制定規范性文件的過程中，組織相關部門、專家學者和其他有直接利害關系的當事人等通過一定方式（常見為聽證會）陳述意見，為立法機關審議法律法規提供依據的一種立法制度。該制度服務于立法的法治化、民主化和科學化，因而日益為學者和立法當局所重視。“對公民來說，政府服務的直接成本是稅收，課稅的方式會明顯地影響他對擴大或縮小這類服務的態度。”[1]由此可見，稅收是公民與國家之間最直接最根本的經濟關系。進而言之，稅收是市民社會和政治國家之間的臍帶，經典作家了揭示稅收是國家存在的物質基礎，“稅是喂養政府的娘奶。”[2]筆者認為，隨著市場經濟的發展和市民社會的生成，稅收的合法性、民主性及科學性問題將越來越多地為人們所關注，立法聽證制度在稅收立法領域的采用將是社會發展的必然。

一、立法聽證制度的源流與本質

立法聽證制度是借鑒和移植司法聽證制度而形成的一項程序性制度，肇端于英國。“自然正義”（naturaljustice）原則要求裁判者聽取雙方的陳述。《圣經》中“既聽取隆著者也聽取卑微者”的箴言，在司法上落實為“任何人的辯護必須被公平地聽取”（aman‘sdefencemustalwaysbefairlyheard）原則。這是法官據以控制公共行為（publicbehavior）的程序手段之一，也被認為是現代聽證制度的直接的法理基礎。[3]在美國，與“自然正義”相對應的術語是“正當法律程序”（dueprocessoflaw），體現為“實體性正當程序”（substantivedueprocess）和“程序性正當程序”（proceduraldueprocess）兩部分。前者具體銘刻于聯邦憲法第14條修正案，即“無論何州不得不經正當法律程序而剝奪任何人之生命、自由或財產”；而后者運用得更為靈活，從司法的“兩造對抗”逐步擴大到行政和立法領域。經過50年的發展，美國的立法聽證制度日益完善，堪稱世界上立法聽證制度最完備的國家。隨后，歐洲大陸以及亞洲的日本等主要發達資本主義國家也相繼建立了自己的立法聽證體系。

在我國，聽證制度起步較晚，但發展迅速，大致分為兩個階段。第一階段，1996年至1999年，其標志是1996年10月施行的《中華人民共和國行政處罰法》第一次在我國的法律中確立了聽證制度；1998年5月施行的《中華人民共和國價格法》掀起價格聽證熱潮，聽證一詞正式為國人所接受。第二階段，1999年至今，其標志是1999年9月廣東省人大環境資源委員會就《工程招標投標管理條例（修訂草案）》的審議舉行我國第一次立法聽證；2000年7月施行的《中華人民共和國立法法》明確規定，“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”（第34條）和“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關，組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”（第58條）隨后，立法聽證在地方性法規的制定過程中得到了更多的采用，有些地區制定了立法聽證實施辦法，豐富了實踐性。