按照中央、國務(wù)院關(guān)于堅決糾正征用土地中侵害農(nóng)民群眾利益問題的要求，根據(jù)自治區(qū)人民政府辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)自治區(qū)監(jiān)察廳等部門對征用農(nóng)民集體所有土地補償費管理使用情況開展專項檢查意見的通知》（新政辦〔20**〕101號）精神，結(jié)合我市實際，制定本實施方案：

一、提高對專項檢查工作重要意義的認(rèn)識

各區(qū)（縣）、各部門，要以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，從立黨為公、執(zhí)政為民的高度，充分認(rèn)識對征用農(nóng)民集體所有土地補償費管理使用情況開展專項檢查工作的重要性，本著對黨負(fù)責(zé)、對人民負(fù)責(zé)的精神，把專項檢查工作列入重要工作日程，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，周密部署，建立健全專項檢查工作組織保障體系，切實落實各項措施，解決好征用農(nóng)民集體所有土地補償費支付、管理和使用中的突出問題，依法保護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，落實國家土地管理政策和耕地保護(hù)制度。

二、組織領(lǐng)導(dǎo)

為保證專項檢查工作取得實效，成立專項檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市政府副秘書長馮旗任組長，市監(jiān)察局牽頭組織實施，成員單位為市監(jiān)察局、市國土資源局、市農(nóng)牧局、市審計局。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市國土資源局，工作人員從市監(jiān)察局抽調(diào)1名，市國土資源局抽調(diào)2名，市農(nóng)牧局抽調(diào)1名、市審計局抽調(diào)2—4名政策水平高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的同志參加專項檢查工作。**縣、各區(qū)人民政府、兩個開發(fā)區(qū)管委會要組織專門班子，確定專人負(fù)責(zé)此項工作。

三、檢查的重點和目的

土地補償分配案件，確切地說，應(yīng)當(dāng)叫土地征用補償費用分配糾紛，是指村民委員會或由村民委員會衍變而來的城市居民委員會向村民或居民分配土地征用補償費用時，在村民或居民中實行不平等分配，不分或少分給一部分村民或居民土地征用補償費用而引發(fā)的糾紛。其中最為普遍的是村委或居委認(rèn)為遷入村民或居民入住本村居時間較短，對集體經(jīng)濟(jì)作出的貢獻(xiàn)較少，而不分或少分給遷入村民或居民土地補償費用而引發(fā)的糾紛。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條僅明確了村民委員會等集體經(jīng)濟(jì)組織對安置補助費進(jìn)行分配發(fā)放的權(quán)利，但實踐中，大多數(shù)村居對土地補償費也在村民或居民中間進(jìn)行了分配。

村民訴村委土地補償分配案件，是屬于民事案件還是行政案件，目前在司法實務(wù)中，有兩種不同的觀點：

一種觀點認(rèn)為土地補償分配案件屬于民事案件，該觀點也是最高人民法院研究室的觀點。2001年12月31日，最高人民法院研究室對陜西省高級人民法院做出的《關(guān)于村民因土地補償費、安置補助費問題與村民委員會發(fā)生糾紛，人民法院應(yīng)否受理的答復(fù)》（即法研[2001]116號答復(fù)），指出：農(nóng)村村民因土地補償費、安置補助費與村民委員會發(fā)生糾紛，人民法院的受理問題參照法研[2001]51號答復(fù)辦理。該法研[2001]51號答復(fù)認(rèn)為：人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛，同時認(rèn)為村民與村委之間的該類糾紛屬平等主體之間的民事糾紛。基于以上兩個答復(fù)，可以推知最高人民法院研究室認(rèn)為農(nóng)村村民因土地補償費、安置補助費與村民委員會發(fā)生的糾紛（即土地補償分配案件）屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛，其案件性質(zhì)屬于民事案件。

第二種觀點認(rèn)為，土地補償分配案件屬于行政案件，應(yīng)當(dāng)作為行政案件來受理、審理和裁判。筆者也持這種觀點。

筆者認(rèn)為，判斷一類案件是屬于民事案件還是屬于行政案件，主要看在訴爭的事項上原被告是否處于平等的地位。民事案件原被告之間是平等的民事主體關(guān)系。而在行政案件中原被告在所訴爭的事項上的地位是不平等的，行政主體起著決定性的作用。其次還要看訴爭的事項是否屬于公共事務(wù)即公務(wù)，如果訴爭的事項屬于國家公務(wù)，則原被告雙方肯定處于不平等地位，案件肯定屬于行政案件。土地補償分配之所以應(yīng)當(dāng)定性為行政案件，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面來考慮：

一、《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定了村民委員會有協(xié)助基層政府從事行政管理工作的公務(wù)職能。

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于堅決糾正征用土地中侵害群眾利益問題的要求和部署，根據(jù)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)監(jiān)察部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、審計署等四部門對征用農(nóng)民集體所有土地補償費管理使用情況開展專項檢查的通知及市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于開展對征用農(nóng)民集體所有土地補償費管理使用情況進(jìn)行專項檢查的實施意見》的精神，結(jié)合我區(qū)實際，區(qū)監(jiān)察委、區(qū)房地局、區(qū)農(nóng)委、區(qū)審計局、區(qū)勞動保障局、區(qū)集資辦等6單位聯(lián)合擬訂了開展對征用農(nóng)民集體所有土地補償費管理使用情況進(jìn)行專項檢查的實施意見如下：

一、指導(dǎo)思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實黨的**會議有關(guān)精神，切實解決我區(qū)征用農(nóng)民集體所有土地補償費支付、管理和使用中存在的問題。通過專項檢查，全面了解和掌握全區(qū)征用農(nóng)民集體所有土地以及補償費的管理和使用情況，督促各單位嚴(yán)格按照依法批準(zhǔn)的征用土地方案給予被征地農(nóng)民合理補償，嚴(yán)禁拖欠、截留和挪用征地補償費，依法保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，落實國家土地管理政策。

二、檢查內(nèi)容

這次專項檢查的范圍是，**年1月1日《中華人民共和國土地管理法》修訂實施后，經(jīng)國務(wù)院和市人民政府批準(zhǔn)的征用土地方案中確定的征用農(nóng)民集體所有土地補償費、青苗補償費、地上地下附著物補償費、勞動力安置費等管理和使用情況，重點是土地補償費的管理使用情況。具體內(nèi)容為：

（一）區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府、工業(yè)園區(qū)管委會及其部門制定的有關(guān)征地補償?shù)奈募⒄吲c國家法律法規(guī)和政策是否一致。

為認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會《關(guān)于三峽工程庫區(qū)農(nóng)村淹沒土地按土地管理法新增補償資金使用有關(guān)事項的通知》、國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會辦公室（以下簡稱國務(wù)院三峽辦）《關(guān)于做好三峽工程庫區(qū)農(nóng)村淹沒土地新增補償資金使用實施工作的通知》精神和《省三峽移民新增補償資金使用實施方案》、《市三峽移民新增補償資金使用實施工作的指導(dǎo)意見》的有關(guān)規(guī)定，組織搞好我區(qū)三峽移民新增土地補償資金使用實施工作，結(jié)合實際，制定本方案。

一、指導(dǎo)思想

全面落實科學(xué)發(fā)展觀，深入貫徹落實中央和省市農(nóng)村工作會議精神，統(tǒng)籌兼顧，合理安排，堅持以人為本，以改善移民生產(chǎn)生活條件和持續(xù)增加收入為核心，嚴(yán)格執(zhí)行資金使用政策，充分尊重移民群眾意愿，解決移民突出困難和問題，改善移民生產(chǎn)生活條件，增強(qiáng)自我發(fā)展能力，實現(xiàn)移民安置地經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定。

二、實施原則

（一）堅持農(nóng)村移民生產(chǎn)安置資金性質(zhì)不變的原則。新增土地補償資金是依法增加的三峽工程庫區(qū)農(nóng)村移民生產(chǎn)安置費，必須按規(guī)定用途使用。

（二）堅持統(tǒng)籌安排使用的原則。新增土地補償資金要依據(jù)三峽庫區(qū)農(nóng)村移民安置時生產(chǎn)安置費的使用對象和渠道逐級落實到村組，發(fā)展生產(chǎn)和解決實際問題，按照國務(wù)院三峽辦的統(tǒng)一部署，最大限度地考慮三峽移民的利益，實施的項目要最大程度地惠及移民家家戶戶。

第一條（目的和依據(jù)）

為貫徹堅決糾正征用土地過程中侵害農(nóng)民利益問題的部署，維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)征用農(nóng)民集體所有土地補償費用的使用和管理，結(jié)合本區(qū)實際，特制定本試行辦法。

第二條（適用范圍）

本辦法所稱的征用土地補償費用，是指土地補償費、地上附著物（包括地下自來水設(shè)施、農(nóng)田設(shè)施等）補償費和青苗補償費。

第三條（資金管理原則）

征用土地補償費用的資金管理必須做到專戶存儲、專戶核算、專款專用，嚴(yán)禁截留、挪用和拖欠。

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的快速發(fā)展，處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村集體土地被國家征收的數(shù)量逐年增多，由此產(chǎn)生大量的征地補償收益分配糾紛案件訴至法院。由于征地補償費分配政策性強(qiáng)，而立法又嚴(yán)重滯后。以致法院處理此類糾紛相當(dāng)棘手，確有研究之必要。筆者結(jié)合《公檢法辦案指南》2008年第一輯上該刊專家組以“專家答疑”形式所論及的觀點和看法，結(jié)合當(dāng)前法院民事審判中的存疑問題，提出一些分析意見，供同行們在實踐中參考。

一、農(nóng)村集體土地補償費的性質(zhì)

眾所周知，土地補償費分配糾紛是農(nóng)村集體所有之土地征收后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村民小組與其成員因分配土地補償費發(fā)生的糾紛。①在我國農(nóng)村，老百姓稱此類糾紛為承包地征收補償費糾紛。筆者認(rèn)為，農(nóng)村老百姓的這種稱謂簡單明了，也比較準(zhǔn)確。但承包地征收補償費應(yīng)當(dāng)包括三項費用，即附著物及青苗補償費、安置補助費和土地補償費。地上附著物及青苗補償費是對被征地農(nóng)戶財產(chǎn)損失的補償，理應(yīng)支付給承包戶，補償標(biāo)準(zhǔn)由省級政府規(guī)定；安置補助費是對被征地農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的補償，只要該農(nóng)戶放棄統(tǒng)一安置，該費用即應(yīng)支付給農(nóng)戶，補償標(biāo)準(zhǔn)按征地前三年平均年產(chǎn)值4-6倍計算。而土地補償費從原則上講是對集體土地所有權(quán)的喪失的補償，其分配主體應(yīng)當(dāng)是征地補償方案確定時所有具有本集體經(jīng)過組織成員資格的人，這是成員自益權(quán)的體現(xiàn)。②補償標(biāo)準(zhǔn)按征地前三年平均年產(chǎn)值6-10倍計算。

二、農(nóng)村集體土地補償費能否分配

該類補償?shù)姆峙鋯栴}，我國不同時期的法律規(guī)定有所不同。*年土地管理法明確規(guī)定土地補償費不得私分，*年的《土地管理法實施條例》第26條仍規(guī)定土地補償費為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，即使現(xiàn)在仍在施行的民法通則第74條三款仍規(guī)定集體所有的財產(chǎn)受法律保護(hù)，“禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、私分……”，而農(nóng)村土地承包法也只籠統(tǒng)規(guī)定承包方被征用、占用的承包地有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償。直到*年8月29日修改并于*年1月1日起施行的新土地管理法才刪除了“土地補償費不得私分”的規(guī)定，隨后最高法院法研〔*〕第51號和法研〔*〕第116號等關(guān)于補償費的請示的批復(fù)也明確要求各級法院應(yīng)當(dāng)立案受理此類糾紛。這表明，*年1月1日以前村民并不享有分配土地補償收益的實體權(quán)力，法院也不受理此類糾紛問題。這是一個十分重要的土地政策調(diào)整分界點。事實上，按照村民委員會組織法第19條規(guī)定，此類費用如何分配，因?qū)偕婕按迕窭娴闹卮笫马棧瑧?yīng)當(dāng)由村民委員會提請村民會議討論決定。為此，最高法院在關(guān)于審理農(nóng)村土地承包糾紛適用法律若干問題的解釋第24條中作了明確規(guī)定，即“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村民小組，可依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費。”為各級法院審理此類糾紛案件提供了法律依據(jù)和辦案思路。

三、農(nóng)村集體土地補償費的分配原則

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)監(jiān)察部等部門對征用農(nóng)民集體所有土地補償費管理使用情況開展專項檢查意見的通知》（國辦發(fā)〔*〕31號）、《浙江省監(jiān)察廳、國土資源廳、農(nóng)業(yè)廳、審計廳關(guān)于印發(fā)對征用農(nóng)民集體所有土地補償費管理使用情況開展專項檢查實施意見的通知》（浙監(jiān)字〔*〕2號）及《溫州市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)市國土資源局等單位關(guān)于開展征用農(nóng)民集體所有土地補償費管理使用情況專項檢查工作方案的通知》精神，結(jié)合我縣實際，制訂本工作方案。

一、檢查的重點和內(nèi)容

這次專項檢查的重點是1999年1月1日《中華人民共和國土地管理法》修訂實施后，經(jīng)國務(wù)院和省政府批準(zhǔn)的征用土地方案中確定的征用農(nóng)民集體所有土地補償費的管理和使用情況。具體內(nèi)容為：

（一）我縣制定的有關(guān)征地補償?shù)恼吲c國家法律法規(guī)和政策是否一致，不一致的是否進(jìn)行清理并修改或廢止。征地過程中是否存在少批多征、無償占用農(nóng)村集體土地的問題，各類開發(fā)區(qū)是否存在大量征用集體土地、征而不用的問題，土地儲備中心是否存在收儲大量農(nóng)村集體土地問題。

（二）是否嚴(yán)格遵守國家關(guān)于實行征用土地方案公告、征地補償安置方案公告和征地補償?shù)怯浿贫鹊囊?guī)定。

（三）征用農(nóng)民集體所有土地補償費的核算和支付情況，包括我縣是否制定統(tǒng)一的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，各類征地項目的征地費是否統(tǒng)一，是否存在隨意調(diào)整征地標(biāo)準(zhǔn)的問題；有關(guān)部門和單位是否按照依法批準(zhǔn)的征地方案核算補償費；應(yīng)支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織和發(fā)放給農(nóng)民個人的征地補償安置費是否及時足額到位，用地單位是否存在拖欠征地費問題，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門、村是否存在截留、挪用征地安置補償費用的問題。

依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》及《人民政府關(guān)于加快公路交通發(fā)展的意見》，結(jié)合《市區(qū)征用集體土地計費規(guī)定》，本著合法、合理、公開、公正的原則，制定本補償標(biāo)準(zhǔn)。

一、地類的界定

（一）水田:指有水源保證和灌溉設(shè)施，在一般年景能正常灌溉,用于種植水生作物的耕地。

（二）水澆地：指水田、菜地以外，地勢平坦，坡度為2度以下（不含2度），有水源保證和灌溉設(shè)施，在一般年景能正常灌溉的耕地。包括種植兩季農(nóng)作物（如：收小麥后，種植秋白菜）和種植經(jīng)濟(jì)作物（如：西瓜、甜菜等）的。

（三）二類水澆地：指坡度在2—6度，有水源保證和灌溉設(shè)施，在一般年景能正常灌溉的耕地。

（四）旱平地：指地勢平坦，坡度在2-6度（不含6度），無灌溉條件，靠天然降水種植作物的耕地，包括沒有固定灌溉設(shè)施，僅靠引洪淤灌的耕地。

［摘要］農(nóng)村集體土地征地補償性質(zhì)和征地性質(zhì)是兩個既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念。征地的性質(zhì)決定著征地補償?shù)男再|(zhì)，征地補償?shù)男再|(zhì)又決定著征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、分配范圍、分配方法和比例。征地補償?shù)男再|(zhì)不明確，在現(xiàn)實中產(chǎn)生了很多問題。在現(xiàn)行的法律體系下，我國的征地補償具有法定性、非市場性、非完全性、成員共有性、非國家支付性、地域差別性和先付性的特點。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村；農(nóng)民；集體土地；征地補償；性質(zhì)

Abstract:Inrurallandexpropriation,thecharacterofcompensationandthecharacterofcollectivecollectionaretwodefinitionswhicharebothrelatedanddifferent.Thecharacteroflandcollectiondecidesthecharacteroflandexpropriationcompensation,andtheexpropriationcharacterdecidesitsstanderanddistributionrange、methodandproportion.Asthecharacterofthecompensationisnotclear,itbringsaboutmanyproblemsatwork.Underthepresentlegalsystem,landexpropriationcompensationhassomecharacters,i.e.thecharacterswithlegality,non-marketorientation,imperfection,communionofmembers,non-statepayment,regionaldifferenceandpriorpayment,etc.

Keywords:country;farmer;collectiveownedland;landexpropriationcompensation;character.

農(nóng)村征地補償?shù)男再|(zhì)不明，在現(xiàn)實中產(chǎn)生了很多問題。據(jù)某基層法院統(tǒng)計，該院每年3000件執(zhí)行案件中，近15％的案件涉及農(nóng)村土地征用補償費的執(zhí)行，而執(zhí)行中由于土地補償費的性質(zhì)不明，致使法院在能否扣留和提取該補償費的做法上產(chǎn)生較大分歧，嚴(yán)重影響了執(zhí)行工作的開展，影響了申請人權(quán)益的實現(xiàn)［1］，也導(dǎo)致征地補償?shù)馁M用往往不能落實到每一個農(nóng)民，既引發(fā)了大量的糾紛，也很不公平［2］。因此，探究農(nóng)村集體土地征地補償?shù)男再|(zhì)具有現(xiàn)實意義。農(nóng)村征地補償?shù)男再|(zhì)取決于農(nóng)村土地的所有權(quán)性質(zhì)，鑒于征收和征用對于農(nóng)村土地的所有者來說都是失去土地，都應(yīng)獲得相應(yīng)補償，在這一方面，兩者基本相同，故如無特別說明，本文所指農(nóng)村土地征地補償性質(zhì)包含征收補償?shù)男再|(zhì)和征用補償?shù)男再|(zhì)兩個方面。筆者認(rèn)為對農(nóng)村的征地補償主要有以下特性：

一、土地補償?shù)姆ǘㄐ?/p>

第一章總則

第一條為了加強(qiáng)對征收征用集體土地補償費用的管理，確保農(nóng)民利益得到長期保障，根據(jù)土地管理法律法規(guī)及國家有關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合本縣實際，制定本辦法。

第二條征收征用集體土地，同意實行區(qū)片綜合價、按年度給予永久性補償?shù)模渫恋匮a償費用的管理適用本辦法。本辦法所稱土地補償費用包括土地補償費、安置補償費、青苗補償費、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施補助費等。

第三條征收征用集體土地按照依法征地、公開公平、分區(qū)定補、定期調(diào)整、年年結(jié)清、受益增值、永久補償?shù)脑瓌t實施。

第二章補償方式和標(biāo)準(zhǔn)

第四條補償方式為：參照征收征用耕地的平均年產(chǎn)值等因素，確定年度區(qū)片綜合地價，按畝分年度對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶實行永久補償。