「內(nèi)容提要」農(nóng)地過(guò)度非農(nóng)化和建設(shè)用地配置效率低不僅導(dǎo)致我國(guó)的糧食安全、生態(tài)安全和社會(huì)安全受損，也是引起產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量不高的重要原因。本文從對(duì)我國(guó)土地管理主要問(wèn)題的辨析入手，認(rèn)為以土地產(chǎn)權(quán)主體缺位、土地征用權(quán)濫用為特征的基本制度缺陷和以中央政府與地方政府在土地資源配置上的非合作博弈為特征的政府治理缺陷是土地資源配置效率低下的主要成因。在此基礎(chǔ)上，作者提出了兩個(gè)重要的理論命題：我國(guó)農(nóng)地?fù)p失存在著代價(jià)性損失和過(guò)度性損失；而導(dǎo)致過(guò)度性損失的主要經(jīng)濟(jì)學(xué)原因是政府失靈，即對(duì)土地市場(chǎng)的排斥和對(duì)土地價(jià)格的扭曲。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)為我國(guó)土地管理的重點(diǎn)應(yīng)以減少或消除農(nóng)地過(guò)度性損失為主要目標(biāo)，建立起“產(chǎn)權(quán)明晰、管制有效、市場(chǎng)配置、調(diào)控有序”的土地管理機(jī)制。文章對(duì)實(shí)現(xiàn)這一機(jī)制的政策建議進(jìn)行了討論。

「關(guān)鍵詞」農(nóng)地非農(nóng)化/土地配置效率/政府失靈/土地市場(chǎng)創(chuàng)新

土地利用結(jié)構(gòu)和利用效率問(wèn)題是土地管理的基本命題。現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)農(nóng)地過(guò)度非農(nóng)化與建設(shè)用地配置效率低下已經(jīng)成為我國(guó)土地管理亟待解決的兩大問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展關(guān)系重大。當(dāng)前和未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我國(guó)土地資源管理的難點(diǎn)在于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與農(nóng)地資源保護(hù)的關(guān)系，重點(diǎn)在于如何確定合理的土地資源保護(hù)規(guī)模和相應(yīng)的空間布局，以及在此基礎(chǔ)上如何高效配置土地資源，尤其是建設(shè)用地資源，以逐步轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期存在的依賴大量低成本土地消耗的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。科學(xué)發(fā)展觀的提出，為我們從根本上認(rèn)識(shí)我國(guó)土地管理存在的問(wèn)題、科學(xué)確定土地管理目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)土地管理機(jī)制的轉(zhuǎn)變提供了重要依據(jù)。

一、對(duì)我國(guó)土地管理主要問(wèn)題的認(rèn)識(shí)

中國(guó)經(jīng)歷了20多年的持續(xù)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，取得了世界矚目的發(fā)展成就。但是隨著人—地關(guān)系日趨緊張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的土地配置問(wèn)題日漸突出。在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地配置已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。

（一）我國(guó)土地管理的主要問(wèn)題及其影響

「內(nèi)容提要」農(nóng)地過(guò)度非農(nóng)化和建設(shè)用地配置效率低不僅導(dǎo)致我國(guó)的糧食安全、生態(tài)安全和社會(huì)安全受損，也是引起產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量不高的重要原因。本文從對(duì)我國(guó)土地管理主要問(wèn)題的辨析入手，認(rèn)為以土地產(chǎn)權(quán)主體缺位、土地征用權(quán)濫用為特征的基本制度缺陷和以中央政府與地方政府在土地資源配置上的非合作博弈為特征的政府治理缺陷是土地資源配置效率低下的主要成因。在此基礎(chǔ)上，作者提出了兩個(gè)重要的理論命題：我國(guó)農(nóng)地?fù)p失存在著代價(jià)性損失和過(guò)度性損失；而導(dǎo)致過(guò)度性損失的主要經(jīng)濟(jì)學(xué)原因是政府失靈，即對(duì)土地市場(chǎng)的排斥和對(duì)土地價(jià)格的扭曲。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)為我國(guó)土地管理的重點(diǎn)應(yīng)以減少或消除農(nóng)地過(guò)度性損失為主要目標(biāo)，建立起“產(chǎn)權(quán)明晰、管制有效、市場(chǎng)配置、調(diào)控有序”的土地管理機(jī)制。文章對(duì)實(shí)現(xiàn)這一機(jī)制的政策建議進(jìn)行了討論。

「關(guān)鍵詞」農(nóng)地非農(nóng)化/土地配置效率/政府失靈/土地市場(chǎng)創(chuàng)新

土地利用結(jié)構(gòu)和利用效率問(wèn)題是土地管理的基本命題。現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)農(nóng)地過(guò)度非農(nóng)化與建設(shè)用地配置效率低下已經(jīng)成為我國(guó)土地管理亟待解決的兩大問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展關(guān)系重大。當(dāng)前和未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我國(guó)土地資源管理的難點(diǎn)在于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與農(nóng)地資源保護(hù)的關(guān)系，重點(diǎn)在于如何確定合理的土地資源保護(hù)規(guī)模和相應(yīng)的空間布局，以及在此基礎(chǔ)上如何高效配置土地資源，尤其是建設(shè)用地資源，以逐步轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期存在的依賴大量低成本土地消耗的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。科學(xué)發(fā)展觀的提出，為我們從根本上認(rèn)識(shí)我國(guó)土地管理存在的問(wèn)題、科學(xué)確定土地管理目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)土地管理機(jī)制的轉(zhuǎn)變提供了重要依據(jù)。

一、對(duì)我國(guó)土地管理主要問(wèn)題的認(rèn)識(shí)

中國(guó)經(jīng)歷了20多年的持續(xù)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，取得了世界矚目的發(fā)展成就。但是隨著人—地關(guān)系日趨緊張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的土地配置問(wèn)題日漸突出。在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地配置已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。

（一）我國(guó)土地管理的主要問(wèn)題及其影響

同志們：

今天召開(kāi)的土地管理工作會(huì)議非常重要，因?yàn)橥恋毓芾砉ぷ魇且患咝詮?qiáng)、涉及面廣、牽一發(fā)而動(dòng)全身的工作。2003年下半年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院先后制定出臺(tái)了一系列加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的政策和措施，把土地和信貸作為兩個(gè)“閘門(mén)”來(lái)抓，在嚴(yán)格控制信貸資金規(guī)模的同時(shí)，實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，大力加強(qiáng)土地市場(chǎng)治理整頓，清理各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)，嚴(yán)格控制建設(shè)用地。去年4月下旬，國(guó)務(wù)院作出了暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批半年的決定；10月21日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，簡(jiǎn)稱(chēng)28號(hào)文件。10月28日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了全國(guó)深化改革嚴(yán)格土地管理電視電話會(huì)議，總理作了重要講話。隨后，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于深入開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》，并組成8個(gè)抽查驗(yàn)收組，對(duì)全國(guó)21個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的60多個(gè)市、縣進(jìn)行了實(shí)地抽查，針對(duì)抽查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，責(zé)令有關(guān)地區(qū)進(jìn)行了整頓，并處分了相關(guān)的責(zé)任人員。可以說(shuō)，黨中央、國(guó)務(wù)院和市委、市政府對(duì)土地管理工作的重視程度，是前所未有的。

為了認(rèn)真貫徹落實(shí)28號(hào)文件精神，薊縣縣委、縣政府把土地管理工作擺上了突出位置，振清書(shū)記對(duì)土地管理工作非常重視，相繼就嚴(yán)格土地管理、經(jīng)營(yíng)性土地實(shí)行招拍掛、礦產(chǎn)資源保護(hù)等問(wèn)題作出了重要批示，提出了明確要求，并責(zé)令有關(guān)部門(mén)立即進(jìn)行了堅(jiān)決治理整頓。縣政府及時(shí)召開(kāi)了第27次常務(wù)會(huì)議，幾位縣政府領(lǐng)導(dǎo)和政府主要職能部門(mén)的負(fù)責(zé)同志一起，集中學(xué)習(xí)了國(guó)務(wù)院28號(hào)文件精神，就一些重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行了研究討論，同時(shí)結(jié)合我縣實(shí)際，認(rèn)真查找了當(dāng)前土地管理工作中存在的問(wèn)題，對(duì)下步工作進(jìn)行了有針對(duì)性的安排部署。

今天，縣委、縣政府召開(kāi)這么大規(guī)模、這樣寬范圍的土地管理工作會(huì)議，充分說(shuō)明了對(duì)土地管理工作的重視程度。剛才，金生同志對(duì)我縣前段的土地管理工作進(jìn)行了認(rèn)真總結(jié)，對(duì)下步工作進(jìn)行了安排部署；并就迎接國(guó)家“兩部委”的基本農(nóng)田保護(hù)檢查工作進(jìn)行了安排部署；三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作了表態(tài)發(fā)言，講的都很好。一會(huì)兒，振清書(shū)記還要做重要講話，希望各部門(mén)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)真抓好落實(shí)。下面，我講五點(diǎn)意見(jiàn)：

一、充分認(rèn)識(shí)嚴(yán)格土地管理的重要性和緊迫性

土地是民生之本，發(fā)展之基，土地問(wèn)題始終是現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)帶有全局性、戰(zhàn)略性的重大問(wèn)題。我們必須充分認(rèn)識(shí)到，嚴(yán)格土地管理，既是貫徹科學(xué)發(fā)展觀，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)，也是維護(hù)當(dāng)前改革發(fā)展穩(wěn)定良好局面的當(dāng)務(wù)之急。

1我國(guó)土地管理制度的主要內(nèi)容

針對(duì)我國(guó)當(dāng)前土地管理制度的主要內(nèi)容和主要涉及到的項(xiàng)目進(jìn)行綜合性的研究，是加強(qiáng)工作以及改進(jìn)缺陷不足的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。我國(guó)土地管理制度的主要內(nèi)容包含有以下幾個(gè)方面：第一，制定并且嚴(yán)格的執(zhí)行相關(guān)土地管理的法規(guī)和政策；第二，全面的查清各個(gè)地方土地的利用情況，并且對(duì)土地的分布狀況、總體的質(zhì)量和數(shù)量等進(jìn)行全面的研究分析，結(jié)合實(shí)際的情況給予科學(xué)性的評(píng)價(jià)和管理政策；第三，在相關(guān)制度的執(zhí)行過(guò)程之中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行土地登記，在登記之后才可以授權(quán)土地使用證書(shū)和土地所有權(quán)；第四，建立其科學(xué)化的、完善的、健全的統(tǒng)計(jì)制度，為土地的規(guī)劃建設(shè)奠定基礎(chǔ)；第五，加強(qiáng)土地和用地的管理，加強(qiáng)土地的建設(shè)，并且嚴(yán)格的控制出現(xiàn)非農(nóng)用建設(shè)占地的情況，全面的、細(xì)致的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢瀼匚覈?guó)國(guó)家制定的政策和規(guī)定，依法對(duì)劃撥土地的情況進(jìn)行管理和監(jiān)督；第六，全面并且細(xì)致的制定出土地的利用規(guī)劃，為今后土地的建設(shè)和發(fā)展打下基礎(chǔ)；第七，嚴(yán)格的檢查并且監(jiān)督土地的使用情況，對(duì)一些違規(guī)使用者進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，并且妥善的處理土地利用過(guò)程之中出現(xiàn)的相關(guān)糾紛情況。我國(guó)當(dāng)前的土地管理制度是全面的加強(qiáng)并且提升土地利用效率的一項(xiàng)關(guān)鍵性的政策制度。而國(guó)家政府為了進(jìn)一步的加強(qiáng)土地的使用和規(guī)劃管理，還陸續(xù)的出臺(tái)了一系列的政策制度。我國(guó)針對(duì)土地管理是從改革開(kāi)放之后逐步進(jìn)行的，當(dāng)前我國(guó)的土地管理制度主要包含有社會(huì)主要公有制制度、土地利用管制制度、有償土地使用制度、耕地保護(hù)制度、土地登記制度、國(guó)有土地農(nóng)田保護(hù)制度等等。總的來(lái)講，土地管理制度對(duì)于我國(guó)完善土地的使用并且增強(qiáng)利用效率有著重大的價(jià)值和意義。

2土地管理制度的問(wèn)題分析

通過(guò)上文針對(duì)我國(guó)當(dāng)前土地管理制度的基本內(nèi)容和相關(guān)的項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)致并且深入的研究，可以對(duì)加強(qiáng)土地管理和完善相關(guān)制度的重要性有著全面的掌握。下文將針對(duì)當(dāng)前土地管理制度之中存在的一系列問(wèn)題進(jìn)行綜合性的研究，力求在此基礎(chǔ)之上提出改進(jìn)和創(chuàng)新的對(duì)策，以全新的工作思路來(lái)對(duì)工作的方向進(jìn)行科學(xué)化的引導(dǎo)，促進(jìn)土地管理水準(zhǔn)和效益的不斷提升。首先，我國(guó)當(dāng)前的土地管理工作之中土地的產(chǎn)權(quán)制度不夠完善和健全。最為突出的是城市內(nèi)部的土地產(chǎn)權(quán)不夠清晰，土地產(chǎn)權(quán)的主體不夠清晰，同時(shí)針對(duì)土地的登記制度也不夠健全和科學(xué)，針對(duì)土地的使用劃分和相關(guān)的界定也不夠科學(xué)合理。另外，在當(dāng)前的土地管理工作之中，針對(duì)土地的價(jià)格機(jī)制建設(shè)不夠科學(xué)化，相關(guān)基準(zhǔn)的價(jià)格不能夠真實(shí)的、全面的、客觀的反映出土地的實(shí)際價(jià)格水準(zhǔn)，另外在地方政府之中也存在有壟斷性的行為，這一點(diǎn)對(duì)于土地價(jià)格也將產(chǎn)生不利影響。另外，在我國(guó)的農(nóng)村土地管理制度之中，也存在有重大的缺陷。首先，現(xiàn)行的集體性的土地管理制度立法存在有巨大的問(wèn)題，針對(duì)各項(xiàng)權(quán)限的規(guī)定均存在有較大的缺失，而在部分的法律規(guī)定和政策之中，難以體現(xiàn)出農(nóng)民作為集體式土地主體的所有權(quán)，部分地方政府不能夠準(zhǔn)確的貫徹和執(zhí)行國(guó)家所制定的土地管理制度政策，所以不少村民申請(qǐng)的住宅建設(shè)均由于規(guī)劃方案的缺失而難以得到及時(shí)的審批。上述問(wèn)題都對(duì)我國(guó)當(dāng)前土地管理工作帶來(lái)巨大的阻礙，所以應(yīng)當(dāng)加以全面的改進(jìn)。

3完善土地管理制度的政策研究

明晰土地產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)管理。應(yīng)在法律上對(duì)城市土地所有權(quán)主體給予清晰地界定，厘清中央與地方政府在土地權(quán)利中的相互地位和關(guān)系，明確前者的控制管理方式渠道、后者的權(quán)限范圍，以及兩者的利益分配。通過(guò)政府監(jiān)察和公眾監(jiān)督對(duì)地方政府權(quán)力進(jìn)行約束，使土地配置能夠反映國(guó)家與地方利益的協(xié)調(diào)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，豐富和完善土地相關(guān)權(quán)利法律體系，對(duì)土地使用權(quán)的各權(quán)力層次進(jìn)行細(xì)化分割和明確規(guī)定，形成科學(xué)的權(quán)力層次體系。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要建立如土地發(fā)展權(quán)、地上通行權(quán)、空間使用權(quán)、地役權(quán)等土地權(quán)權(quán)能，有效地促進(jìn)城市土地的管理和使用效率。結(jié)合全國(guó)土地調(diào)查，盡快建立全覆蓋的土地權(quán)屬信息資料數(shù)據(jù)庫(kù)。建立功能強(qiáng)大、技術(shù)先進(jìn)的土地權(quán)屬管理信息系統(tǒng)平臺(tái)。加強(qiáng)土地權(quán)屬變更信息的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。采取措施督促土地使用者及時(shí)辦理土地使用的相關(guān)手續(xù)。建立政府授權(quán)委托下的土地儲(chǔ)備市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。必須要先理順土地儲(chǔ)備制度主體也即土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的角色和定位。土地儲(chǔ)備一是要實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，二是要通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作，必須把目標(biāo)主體和運(yùn)營(yíng)主體分割開(kāi)來(lái)，尤其在利益關(guān)系上分割開(kāi)來(lái)，才能實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)和規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作的雙贏。應(yīng)建立政府授權(quán)委托下的土地儲(chǔ)備市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，由政府授權(quán)具有雄厚資金實(shí)力和高級(jí)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的企業(yè)，進(jìn)行完全市場(chǎng)化運(yùn)作。建立土地儲(chǔ)備監(jiān)督評(píng)估體系。建立一種高度透明的信息機(jī)制，將城市規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃等政府管理的約束指標(biāo)向社會(huì)公開(kāi)，土地收購(gòu)或出讓、出租項(xiàng)目的信息提前公示，及時(shí)出讓、出租的結(jié)果，建立土地儲(chǔ)備相關(guān)信息定期的制度，以利于政府、行業(yè)組織以及全社會(huì)對(duì)土地收購(gòu)儲(chǔ)備運(yùn)行的監(jiān)督。設(shè)置土地儲(chǔ)備的績(jī)效評(píng)估體系和制度。

同志們：

今天召開(kāi)的土地管理工作會(huì)議非常重要，因?yàn)橥恋毓芾砉ぷ魇且患咝詮?qiáng)、涉及面廣、牽一發(fā)而動(dòng)全身的工作。2003年下半年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院先后制定出臺(tái)了一系列加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的政策和措施，把土地和信貸作為兩個(gè)“閘門(mén)”來(lái)抓，在嚴(yán)格控制信貸資金規(guī)模的同時(shí)，實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，大力加強(qiáng)土地市場(chǎng)治理整頓，清理各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)，嚴(yán)格控制建設(shè)用地。去年4月下旬，國(guó)務(wù)院作出了暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批半年的決定；10月21日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，簡(jiǎn)稱(chēng)28號(hào)文件。10月28日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了全國(guó)深化改革嚴(yán)格土地管理電視電話會(huì)議，總理作了重要講話。隨后，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于深入開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》，并組成8個(gè)抽查驗(yàn)收組，對(duì)全國(guó)21個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的60多個(gè)市、縣進(jìn)行了實(shí)地抽查，針對(duì)抽查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，責(zé)令有關(guān)地區(qū)進(jìn)行了整頓，并處分了相關(guān)的責(zé)任人員。可以說(shuō)，黨中央、國(guó)務(wù)院和市委、市政府對(duì)土地管理工作的重視程度，是前所未有的。

為了認(rèn)真貫徹落實(shí)28號(hào)文件精神，薊縣縣委、縣政府把土地管理工作擺上了突出位置，振清書(shū)記對(duì)土地管理工作非常重視，相繼就嚴(yán)格土地管理、經(jīng)營(yíng)性土地實(shí)行招拍掛、礦產(chǎn)資源保護(hù)等問(wèn)題作出了重要批示，提出了明確要求，并責(zé)令有關(guān)部門(mén)立即進(jìn)行了堅(jiān)決治理整頓。縣政府及時(shí)召開(kāi)了第27次常務(wù)會(huì)議，幾位縣政府領(lǐng)導(dǎo)和政府主要職能部門(mén)的負(fù)責(zé)同志一起，集中學(xué)習(xí)了國(guó)務(wù)院28號(hào)文件精神，就一些重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行了研究討論，同時(shí)結(jié)合我縣實(shí)際，認(rèn)真查找了當(dāng)前土地管理工作中存在的問(wèn)題，對(duì)下步工作進(jìn)行了有針對(duì)性的安排部署。

今天，縣委、縣政府召開(kāi)這么大規(guī)模、這樣寬范圍的土地管理工作會(huì)議，充分說(shuō)明了對(duì)土地管理工作的重視程度。剛才，金生同志對(duì)我縣前段的土地管理工作進(jìn)行了認(rèn)真總結(jié)，對(duì)下步工作進(jìn)行了安排部署；并就迎接國(guó)家“兩部委”的基本農(nóng)田保護(hù)檢查工作進(jìn)行了安排部署；三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作了表態(tài)發(fā)言，講的都很好。一會(huì)兒，振清書(shū)記還要做重要講話，希望各部門(mén)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)真抓好落實(shí)。下面，我講五點(diǎn)意見(jiàn)：

一、充分認(rèn)識(shí)嚴(yán)格土地管理的重要性和緊迫性

土地是民生之本，發(fā)展之基，土地問(wèn)題始終是現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)帶有全局性、戰(zhàn)略性的重大問(wèn)題。我們必須充分認(rèn)識(shí)到，嚴(yán)格土地管理，既是貫徹科學(xué)發(fā)展觀，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)，也是維護(hù)當(dāng)前改革發(fā)展穩(wěn)定良好局面的當(dāng)務(wù)之急。

同志們：

今天召開(kāi)的土地管理工作會(huì)議非常重要，因?yàn)橥恋毓芾砉ぷ魇且患咝詮?qiáng)、涉及面廣、牽一發(fā)而動(dòng)全身的工作。2003年下半年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院先后制定出臺(tái)了一系列加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的政策和措施，把土地和信貸作為兩個(gè)“閘門(mén)”來(lái)抓，在嚴(yán)格控制信貸資金規(guī)模的同時(shí)，實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，大力加強(qiáng)土地市場(chǎng)治理整頓，清理各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)，嚴(yán)格控制建設(shè)用地。去年4月下旬，國(guó)務(wù)院作出了暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批半年的決定；10月21日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，簡(jiǎn)稱(chēng)28號(hào)文件。10月28日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了全國(guó)深化改革嚴(yán)格土地管理電視電話會(huì)議，總理作了重要講話。隨后，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于深入開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》，并組成8個(gè)抽查驗(yàn)收組，對(duì)全國(guó)21個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的60多個(gè)市、縣進(jìn)行了實(shí)地抽查，針對(duì)抽查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，責(zé)令有關(guān)地區(qū)進(jìn)行了整頓，并處分了相關(guān)的責(zé)任人員。可以說(shuō)，黨中央、國(guó)務(wù)院和市委、市政府對(duì)土地管理工作的重視程度，是前所未有的。

為了認(rèn)真貫徹落實(shí)28號(hào)文件精神，薊縣縣委、縣政府把土地管理工作擺上了突出位置，振清書(shū)記對(duì)土地管理工作非常重視，相繼就嚴(yán)格土地管理、經(jīng)營(yíng)性土地實(shí)行招拍掛、礦產(chǎn)資源保護(hù)等問(wèn)題作出了重要批示，提出了明確要求，并責(zé)令有關(guān)部門(mén)立即進(jìn)行了堅(jiān)決治理整頓。縣政府及時(shí)召開(kāi)了第27次常務(wù)會(huì)議，幾位縣政府領(lǐng)導(dǎo)和政府主要職能部門(mén)的負(fù)責(zé)同志一起，集中學(xué)習(xí)了國(guó)務(wù)院28號(hào)文件精神，就一些重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行了研究討論，同時(shí)結(jié)合我縣實(shí)際，認(rèn)真查找了當(dāng)前土地管理工作中存在的問(wèn)題，對(duì)下步工作進(jìn)行了有針對(duì)性的安排部署。

今天，縣委、縣政府召開(kāi)這么大規(guī)模、這樣寬范圍的土地管理工作會(huì)議，充分說(shuō)明了對(duì)土地管理工作的重視程度。剛才，金生同志對(duì)我縣前段的土地管理工作進(jìn)行了認(rèn)真總結(jié)，對(duì)下步工作進(jìn)行了安排部署；并就迎接國(guó)家“兩部委”的基本農(nóng)田保護(hù)檢查工作進(jìn)行了安排部署；三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作了表態(tài)發(fā)言，講的都很好。一會(huì)兒，振清書(shū)記還要做重要講話，希望各部門(mén)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)真抓好落實(shí)。下面，我講五點(diǎn)意見(jiàn)：

一、充分認(rèn)識(shí)嚴(yán)格土地管理的重要性和緊迫性

土地是民生之本，發(fā)展之基，土地問(wèn)題始終是現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)帶有全局性、戰(zhàn)略性的重大問(wèn)題。我們必須充分認(rèn)識(shí)到，嚴(yán)格土地管理，既是貫徹科學(xué)發(fā)展觀，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)，也是維護(hù)當(dāng)前改革發(fā)展穩(wěn)定良好局面的當(dāng)務(wù)之急。

為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[]28號(hào)）精神，規(guī)范村民用地行為，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，提出如下實(shí)施意見(jiàn)：

一、指導(dǎo)思想

堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以法律法規(guī)為依據(jù)，以尊重群眾意愿、維護(hù)群眾利益為根本，以規(guī)范村民用地秩序?yàn)橹攸c(diǎn)，以切實(shí)保護(hù)耕地節(jié)約集約用地為目的，以提高干部群眾國(guó)土資源法制意識(shí)為抓手，強(qiáng)化村級(jí)抓落實(shí)，依靠群眾抓管理，全面加強(qiáng)村級(jí)國(guó)土資源管理工作。

二、工作目標(biāo)

學(xué)習(xí)和借鑒三溪鎮(zhèn)姜福村村規(guī)民約管理村民建房的做法與經(jīng)驗(yàn)，逐步在全縣范圍內(nèi)推行村規(guī)民約管理土地模式，形成國(guó)土資源社會(huì)共同關(guān)注、人人自覺(jué)參與管理的良好氛圍，使村民用地管理更加規(guī)范，保護(hù)耕地工作更加有力，責(zé)任更加落實(shí)，群眾更加滿意，扎實(shí)推動(dòng)全縣社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。具體目標(biāo)是：年，各鎮(zhèn)（區(qū)）開(kāi)展二至三個(gè)村的試點(diǎn)工作；2012年，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)全縣三分之二以上行政村實(shí)行村規(guī)民約管理村民用地。

三、基本原則

為了認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的重大決策部署，確保國(guó)家土地調(diào)控政策全面、準(zhǔn)確、規(guī)范執(zhí)行，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范管理，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度。根據(jù)國(guó)土資源部、省國(guó)土資源廳保增長(zhǎng)保紅線行動(dòng)工作的統(tǒng)一部署，我局認(rèn)真貫徹落實(shí)《州保增長(zhǎng)保紅線行動(dòng)宣傳工作方案》，結(jié)合我縣實(shí)際，采取多種形式廣泛宣傳，現(xiàn)將保增長(zhǎng)保紅線行動(dòng)宣傳工作匯報(bào)如下：

一、認(rèn)真學(xué)習(xí)、統(tǒng)一思想

為了搞好“雙保行動(dòng)”宣傳工作，我局領(lǐng)導(dǎo)高度重視，專(zhuān)門(mén)召開(kāi)會(huì)議，認(rèn)真組織學(xué)習(xí)《國(guó)土資源部關(guān)于為擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展做好服務(wù)和監(jiān)管工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[]237號(hào)）。《省國(guó)土資源廳關(guān)于為擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展做好保障服務(wù)工作的通知》（國(guó)土資[]374號(hào)）文件精神，使大家進(jìn)一步了解“雙保行動(dòng)”是部黨組在擴(kuò)大內(nèi)需保增長(zhǎng)形勢(shì)下做出的重大決策。是應(yīng)對(duì)當(dāng)前土地管理的新形勢(shì)和新問(wèn)題。保證中央擴(kuò)大內(nèi)需保增長(zhǎng)戰(zhàn)略決策的全面貫徹實(shí)施，糾正、預(yù)防擴(kuò)大內(nèi)需政策過(guò)程中已經(jīng)出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)的傾向性問(wèn)題和保證土地管理制度較穩(wěn)定化，常態(tài)化的一個(gè)重要舉措。有利于督促各地把土地調(diào)控政策執(zhí)行到位，措施落實(shí)到位，用地保障到位。有利于及時(shí)調(diào)整完善土地政策和措施，更好地貫徹落實(shí)中央擴(kuò)內(nèi)需保增長(zhǎng)的重大戰(zhàn)略決策，有利于堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度、堅(jiān)守18億畝耕地紅線不動(dòng)搖，維護(hù)土地管理的正常秩序，通過(guò)學(xué)習(xí)，全局干部職工充分意識(shí)到“雙保行動(dòng)”是實(shí)現(xiàn)積極主動(dòng)服務(wù)和嚴(yán)格規(guī)范管理的有機(jī)統(tǒng)一，是創(chuàng)新保障科學(xué)發(fā)展土地管理新機(jī)制的具體實(shí)踐，對(duì)提高用地保障能力和水平，維護(hù)土地管理的正常秩序具有重要意義。

二、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、明確目標(biāo)任務(wù)

為確保土地利用規(guī)劃和計(jì)劃管理，建設(shè)用地審批供給，地質(zhì)信息服務(wù)，執(zhí)法監(jiān)管措施全面、準(zhǔn)確、規(guī)范實(shí)施，有效確保擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目用地提高土地調(diào)控政策的應(yīng)變能力和效果，維護(hù)土地管理秩序。堅(jiān)守18億畝耕地紅線，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，把握上級(jí)國(guó)土資源部門(mén)要求。我縣局成立了縣國(guó)土資源局保增長(zhǎng)，保紅線行動(dòng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室（雙國(guó)土資發(fā)（）13號(hào)）文件。局長(zhǎng)任組長(zhǎng)，三位副局長(zhǎng)任副組長(zhǎng),成員由各辦公室組成。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室在政策法規(guī)股。法規(guī)股股長(zhǎng)任辦公室主任。執(zhí)法大隊(duì)長(zhǎng)任副主任。各股室的主要職責(zé)是：政策法規(guī)股主要做好宣傳調(diào)研工作。大力宣傳國(guó)家土地調(diào)控政策。宣傳堅(jiān)守18億畝耕地和維護(hù)土地管理法制的重要意義，使擴(kuò)大內(nèi)需用地符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。執(zhí)法大隊(duì)主要做好執(zhí)法監(jiān)察工作。強(qiáng)化土地管理批、供、用、補(bǔ)、查的監(jiān)督；堅(jiān)決糾正違背產(chǎn)業(yè)政策和供地政策、供地搭車(chē)用地、侵害被征地農(nóng)民權(quán)益等問(wèn)題，嚴(yán)防違法違規(guī)用地反彈，保持土地管理良好秩序。耕保股主要做好用地保障工作。準(zhǔn)確掌握擴(kuò)大內(nèi)需等項(xiàng)目用地?cái)?shù)量結(jié)構(gòu)、分布和利用情況，摸清用地需求底數(shù)。認(rèn)真分析土地利用和管理形勢(shì)。強(qiáng)化對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需用地的審查報(bào)批。土地利用股主要做好具體建設(shè)項(xiàng)目供地工作，嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，土地供給政策和標(biāo)準(zhǔn)，保證有限的土地投放符合中央擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)要求。礦管股、地質(zhì)環(huán)境股主要做好技術(shù)服務(wù)工作。

三、落實(shí)階段步驟，確保取得成效

當(dāng)前中國(guó)土地管理面臨的形勢(shì)與問(wèn)題

中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度建立至今這段時(shí)期，正值中國(guó)實(shí)施改革開(kāi)放戰(zhàn)略，走中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得奇跡般的增長(zhǎng)。自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）持續(xù)以10%左右的速度增長(zhǎng)，2011年中國(guó)GDP總量為47.16萬(wàn)億元，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，GDP占全球的份額由1979年的0.98%增至2011年的8.4%。與此同時(shí)，中國(guó)步入了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期。中3國(guó)城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.9%增至2011年51.27%，城鎮(zhèn)人口數(shù)千年以來(lái)首次超過(guò)農(nóng)村人口。面對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大好形勢(shì)，中國(guó)土地管理工作始終處于兩難境地。一方面，中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，理應(yīng)將保障國(guó)家糧食安全，解決13億人口吃飯以及子孫后代的生存與發(fā)展問(wèn)題作為頭等大事對(duì)待，“保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線”。這是中國(guó)土地管理要處理好的第一要?jiǎng)?wù)；另一方面，“發(fā)展才是硬道理”，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。土地是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的物質(zhì)載體，各項(xiàng)建設(shè)不可避免地要占用一部分土地其中包括耕地，保護(hù)資源與保障發(fā)展，是我國(guó)今天和今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)需要認(rèn)真研究和破解的兩難問(wèn)題，處理好這一對(duì)矛盾，是對(duì)中國(guó)土地管理制度和中國(guó)人民智慧與能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)。當(dāng)今中國(guó)土地管理實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，引起學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度的反思和對(duì)現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)及其執(zhí)行效率的質(zhì)疑。中國(guó)實(shí)行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，實(shí)際上耕地面積逐年急劇減少，1996—2011年15年間減少1.24億畝，減幅為6.4%。1996—2005年各類(lèi)建設(shè)用地占用耕地面積達(dá)178.36萬(wàn)公頃，占這段時(shí)期耕地減少總量的15.26%。按照土地管理法規(guī)定嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，實(shí)際上城鄉(xiāng)建設(shè)用地逐年擴(kuò)展，1996—2009年13年間擴(kuò)展3.8萬(wàn)平方公里，增幅為13.33%。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，政策期望農(nóng)村人口減少伴隨農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少，實(shí)際上城市用地增長(zhǎng)速度快于人口增長(zhǎng)速度和農(nóng)村人地逆向變化，2005年城市用地人口彈性系數(shù)為2.09（合理限1.12），1997-2008年12年農(nóng)村人口減少13%，農(nóng)村居民點(diǎn)用地增加4%。出臺(tái)閑置土地管理辦法，實(shí)際上大量閑置土地依然存在，2011年底全國(guó)閑置土地17.9萬(wàn)畝，2011年全國(guó)未開(kāi)工房地產(chǎn)用地為21.3萬(wàn)公頃，和未竣工房地產(chǎn)用地45.5萬(wàn)公頃，按1.5容積率計(jì)，可建32億平方米和68億平方米的房屋。村莊用地?zé)o法流轉(zhuǎn)，全國(guó)閑置村莊用地達(dá)7萬(wàn)平方公里（1億畝）。在中國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，實(shí)際上開(kāi)發(fā)區(qū)用地?zé)o序擴(kuò)張，2009年全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)用地面積3.86萬(wàn)平方公里，已超過(guò)全國(guó)存量城市建設(shè)用地3.40萬(wàn)平方公里，土地低效利用，2008年全國(guó)每?jī)|GDP占用2281公頃，是世界平均水平的1.89倍。1992年中央和地方分稅制施行以后，突顯現(xiàn)行土地管理制度的“賣(mài)地機(jī)制”，造成城市化對(duì)土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴，2010年全國(guó)土地出讓收入2.9萬(wàn)億元，占全國(guó)財(cái)政收入的71.6%。地方政府存在巨大的金融分險(xiǎn)，2011年土地金融達(dá)11萬(wàn)億元，為當(dāng)年地方財(cái)政收入的3倍，為當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入的1.6倍。面對(duì)上述總總政策執(zhí)行中事以愿為的現(xiàn)象不得不引起人們的反思，是有關(guān)制度與政策設(shè)計(jì)出了問(wèn)題，還是由于政府執(zhí)行力有誤而違背其設(shè)計(jì)初衷，中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對(duì)其改革的討論自然地被提上了議事日程。目前我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度改革取向存在三種不同意見(jiàn)：（1）實(shí)行土地管理的市場(chǎng)決定制。充分發(fā)揮土地市場(chǎng)在土地配置中的主導(dǎo)作用，政府發(fā)揮輔導(dǎo)作用。（2）實(shí)行土地管理的委托制。中央政府作為委托人將全國(guó)大部分土地下放給地方政府（作為人）代管，地方政府每年向中央政府交納“土地占有稅”。（3）實(shí)行土地管理中央集權(quán)制。從中央到地方各級(jí)政府土地管理系統(tǒng)實(shí)行單線、垂直、封閉式管理。作者認(rèn)為上述三種改革取向各有利弊，但以在現(xiàn)行土地管理制度框架內(nèi)實(shí)行改革為上。以下就是本人關(guān)于中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度改革內(nèi)容的思考。

中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度未來(lái)改革取向

1.重新確立政府角色定位，充分發(fā)揮土地管理主體的作用《中華人民共和國(guó)憲法》第十條第一款規(guī)定：“城市土地屬國(guó)家所有。”1998年8月29日修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條第二款規(guī)定：“全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。”我國(guó)現(xiàn)行法律明確指出，國(guó)務(wù)院是國(guó)有土地所有權(quán)的代表行使主體（而非所有主體），是典型機(jī)制下的執(zhí)行主體。實(shí)際上由于我國(guó)地域遼闊，各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，由國(guó)務(wù)院直接行使土地所有權(quán)是不現(xiàn)實(shí)的，于是國(guó)務(wù)院要用分級(jí)機(jī)制，委托省、地（市）、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府行使土地所有權(quán)。從法律上講，各地方政府不具有代表國(guó)家行使土地所有權(quán)的資格，但具有代表國(guó)務(wù)院行使具體的土地管理職能。值得指出的是，由于我國(guó)現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)與管理制度，使得我國(guó)政府在一定程度上集所有、經(jīng)營(yíng)和管理三者于一身，在職能或權(quán)益上表現(xiàn)出重疊特征，但三者的利益并不重合，這就是我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度種種弊端之根源所在。由于中央政府考慮的是國(guó)家整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而地方政府行為則多強(qiáng)調(diào)地方局部和當(dāng)前利益，這就是常說(shuō)的中央政府和地方政府的管理目標(biāo)函數(shù)不一致。現(xiàn)實(shí)生活中保護(hù)耕地是中央政府的政策目標(biāo)，而地方政府則以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為其目標(biāo)，這也就是嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的執(zhí)行結(jié)果是耕地面積逐年減少的根源之所在，這就是我們常說(shuō)的中央和地方政府之間的博弈。正是因?yàn)樗小⒔?jīng)營(yíng)和管理三種權(quán)益的重疊和沖突，在土地管理實(shí)踐中不可避免地出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者利益為導(dǎo)向，所有者的權(quán)益被忽略，管理者的職能被弱化。按照委托—制運(yùn)作分析，委托人（中央政府）追求土地所有權(quán)益最大化，而人（各級(jí)地方政府）卻尋求在滿足一定所有權(quán)益要求的條件下實(shí)現(xiàn)自我收益的最大化。可是這兩個(gè)最大化的不重疊，其目標(biāo)與政策導(dǎo)向是不一致的，在信息不對(duì)稱(chēng)的條件下，最終必將以損失土地所有者權(quán)益而告終。這就是許多中央政府出臺(tái)的政策無(wú)法按設(shè)計(jì)初衷得以執(zhí)行或采取所謂的“下有對(duì)策”限度內(nèi)執(zhí)行，甚至冠以實(shí)行“差別化管理”的真實(shí)原因。重新確立政府角色定位，除去要確立中央政府和地方政府權(quán)利邊界以外，主要突顯政府的管理者功能，要充分發(fā)揮政府作為土地管理主體的作用。具體改革指向是政府不參與土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交給國(guó)務(wù)院授權(quán)的國(guó)有地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，地方政府的財(cái)政收入可以通過(guò)開(kāi)征不動(dòng)產(chǎn)稅來(lái)解決。實(shí)踐證明，政府經(jīng)營(yíng)土地制度，實(shí)際上使政府扮演了“經(jīng)營(yíng)者”的角色，政府既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”，這就決定了政府管理者功能的缺失。尤其是自1992年分稅制建立以來(lái)，政府作為土地經(jīng)營(yíng)者的角色得到進(jìn)一步強(qiáng)化，現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度的弊端導(dǎo)向是土地出讓面積愈多，政府獲得土地出讓金愈多，地方財(cái)政收入越豐，最終形成了一個(gè)以出讓土地為中心的有地就有錢(qián)，要錢(qián)就賣(mài)地，土地經(jīng)營(yíng)至上的怪圈，而使政府作為所有者和管理者的角色形同虛設(shè)。這種制度安排使市場(chǎng)秩序混亂，管理過(guò)程不透明和企業(yè)行為扭曲，大量國(guó)有資產(chǎn)流失，同時(shí)為熱衷于以權(quán)謀私的政府官員提供尋租機(jī)會(huì)。土地管理部門(mén)不參與土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其建立初期就已經(jīng)明確。當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革辦公室對(duì)土地管理部門(mén)的定位就是國(guó)家行政管理體系中的執(zhí)法部門(mén)和監(jiān)督部門(mén)，同時(shí)是國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)代表，承擔(dān)著保護(hù)國(guó)家土地資源，防治國(guó)有資產(chǎn)流失的責(zé)任，不參與土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。2.盡快出臺(tái)土地根本法律，構(gòu)建良好的土地管理的法制環(huán)境至今我國(guó)僅頒布實(shí)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》，在土地管理過(guò)程中常常遇到該法與《草原法》《森林法》《農(nóng)業(yè)法》《土地承包法》《漁業(yè)法》《城市房地產(chǎn)管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律如何協(xié)調(diào)和銜接問(wèn)題，在操作層面上未得到解決導(dǎo)致土地管理政策受制于現(xiàn)行土地法律框架而無(wú)法執(zhí)行。究其原因就是土地上位法律缺失所造成的。作為土地管理客體的土地，既包括城市土地，又包括農(nóng)村土地；既包括農(nóng)用6地，又包括建設(shè)用地和未利用地；既包括耕地，又包括林地、草地和水地。這里所指的土地是廣義的概念，不同時(shí)代的學(xué)者和相關(guān)法律由于其研究的出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)不同，使“土地”這一核心概念及其特征的認(rèn)識(shí)極不統(tǒng)一，見(jiàn)仁見(jiàn)智，這就造成我國(guó)土地立法上存在核心概念上的“硬傷”。1986年頒布《中華人民共和國(guó)民法通則》第七十四條規(guī)定，“集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等是勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)，屬于勞動(dòng)群眾集體所有”。之后頒布的《土地管理法》、《物權(quán)法》等均采用此種土地概念，其弊端將土地母概念及其子概念混為一談，試想管理客體尚未明晰、權(quán)利邊界尚未劃定的土地管理制度在實(shí)踐中如何執(zhí)行？于是就出現(xiàn)了《土地管理法》在規(guī)定對(duì)林地、草原、水面、灘涂確權(quán)時(shí)，應(yīng)按照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理也就不奇怪了。在《土地管理法》86條款中僅有4條款涉及城市土地，實(shí)難據(jù)其對(duì)城市土地實(shí)行科學(xué)管理。試問(wèn)《土地管理法》中“土地”兩字是指什么土地？依其既不能管理城市土地，又不能管理非耕地的其他農(nóng)用地，由此得出的最終結(jié)論是《土地管理法》的法律作用僅限于耕地，難怪有人稱(chēng)謂《土地管理法》為“農(nóng)業(yè)土地管理法”或“耕地管理法”。有限的法律效率的《土地管理法》怎能肩負(fù)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的重任，又為管理全部土地提供法律保障？土地是由各類(lèi)用地包括耕地、林地、牧地、水域、建設(shè)用地、未利用地所組成。各類(lèi)用地之間存在著彼此消長(zhǎng)關(guān)系。既然是土地管理法就要管理農(nóng)用地又要管理建設(shè)用地了。只管理農(nóng)用地不管理建設(shè)用地，農(nóng)用地是無(wú)法管理好的。為了明確土地管理制度的法律邊界，必須明晰土地管理的客體，構(gòu)建良好的土地管理法律環(huán)境，盡快頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地法》。這是中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度改革的呼喚，也是多年來(lái)中國(guó)政府和學(xué)術(shù)界為之努力的至今尚未實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。據(jù)我所知，1986年《土地管理法》文本在向人大常委會(huì)提交審議時(shí)的名稱(chēng)為《中華人民共和國(guó)土地法》，正式頒布卻增加“管理”兩字。1986年3月黨中央、國(guó)務(wù)院就提出“抓緊制定《中華人民共和國(guó)土地法》”。1998年原國(guó)家土地管理局已草擬《中華人民共和國(guó)土地法》（初稿）。2010年9月在夏季達(dá)沃斯論壇上，總理提出解決中國(guó)土地問(wèn)題的有效途徑，就是將其納入《中華人民共和國(guó)土地法》的調(diào)整范圍，彌補(bǔ)《土地管理法》的不足。回顧中國(guó)土地制度改革的歷程和《土地管理法》實(shí)施20多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分證明制定并明確公民在土地上的權(quán)利和義務(wù)，調(diào)整土地關(guān)系包括公法和私法關(guān)系，協(xié)調(diào)土地民事權(quán)利與土地行政管理之間的關(guān)系，出臺(tái)包括土地上多種權(quán)利關(guān)系的根本大法，即《中華人民共和國(guó)土地法》是非常必要也是勢(shì)在必行。必須以廣義“土地”概念作為土地立法基礎(chǔ)，全面系統(tǒng)地設(shè)定各類(lèi)土地權(quán)利及其法律地位，為中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度改革提供良好的法制環(huán)境。3.實(shí)施土地權(quán)利登記，切實(shí)保護(hù)土地權(quán)人的權(quán)益孟子曰：“仁政必自經(jīng)界始”。我國(guó)《民法通則》采用登記要件主義，買(mǎi)賣(mài)契約雖有效成立，標(biāo)的物所有權(quán)并不當(dāng)然移轉(zhuǎn)，其所有權(quán)的移轉(zhuǎn)必須以登記為要件。我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力。土地確權(quán)是明晰產(chǎn)權(quán)主體和所有權(quán)歸屬，定界是確定土地權(quán)利邊界四至，登記是土地權(quán)利的法律保障，發(fā)證是土地登記的法律文件。土地權(quán)利登記是土地制度改革的重要基礎(chǔ)性工作，長(zhǎng)期以來(lái)，由于各種原因，這項(xiàng)關(guān)系產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的基礎(chǔ)性工作進(jìn)展不盡如人意。以2003年為例，全國(guó)有519.2萬(wàn)個(gè)村民小組，共頒發(fā)《集體土地所有權(quán)證》110萬(wàn)本，僅占村民小組的21.2%，土地登記覆蓋率極低。這種現(xiàn)象與“重確權(quán)輕定界”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)有關(guān)，甚至于形成“產(chǎn)權(quán)不明晰無(wú)法登記——未經(jīng)登記的土地權(quán)利無(wú)法保障”的怪圈，打破這一怪圈的有效途徑就是適時(shí)開(kāi)展土地權(quán)利登記，借助登記推進(jìn)明晰產(chǎn)權(quán)，否則產(chǎn)權(quán)永遠(yuǎn)是模糊的。從另外一個(gè)角度而言，在中國(guó)模糊產(chǎn)權(quán)之所以得以存在，就是沒(méi)有認(rèn)真開(kāi)展土地權(quán)利登記工作。這里必須指出，定界是登記的基礎(chǔ)和依據(jù)，定界就是要確定每宗地的邊界線上界址點(diǎn)的坐標(biāo)之后，該宗地在空間上才是唯一的，也就不會(huì)發(fā)生土地邊界糾紛。當(dāng)農(nóng)民就像城市居民一樣拿到屬于自己的土地證書(shū)，保證土地權(quán)利合理流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民土地權(quán)益才有可能實(shí)現(xiàn)，否則，充其量屬于理論探討。2011年我國(guó)有關(guān)部門(mén)聯(lián)合下發(fā)了有關(guān)農(nóng)村集體土地確權(quán)定界登記發(fā)證的文件，要求充分利用全國(guó)第二次土地調(diào)查成果，以大比例尺地籍圖件為基礎(chǔ)，查清農(nóng)村每一宗地的權(quán)屬、界址、面積和用途，這是中國(guó)土地制度改革中具有劃時(shí)代意義的舉措。只有通過(guò)宗地定界才能實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)的實(shí)體化、物質(zhì)化。如同我國(guó)公布釣魚(yú)島基點(diǎn)坐標(biāo)和臨海基線用以維護(hù)我國(guó)領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。土地權(quán)利具體體現(xiàn)在法律層面和經(jīng)濟(jì)層面，前者可稱(chēng)為土地法律權(quán)利即土地歸誰(shuí)所有，歸誰(shuí)使用；后者稱(chēng)為土地經(jīng)濟(jì)權(quán)利（土地物質(zhì)權(quán)利），即誰(shuí)占有哪里和多少土地，誰(shuí)使用哪里和多少土地。定界體現(xiàn)土地權(quán)利的初始界定，是法律上保護(hù)土地權(quán)利的要件。以登記的要件來(lái)判斷土地權(quán)利的歸屬，而不依占有，這已為我國(guó)土地制度史和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)所證實(shí)。我國(guó)《物權(quán)法》的頒布執(zhí)行催生不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度問(wèn)世，預(yù)計(jì)明年6月份將出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)登記條例，國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度，有望解決目前存在多部門(mén)（農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)部門(mén)等）按地類(lèi)發(fā)證，按地類(lèi)經(jīng)營(yíng)和分散多頭管理問(wèn)題。4.轉(zhuǎn)變土地管理思路，努力提高制度安排效率人類(lèi)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地需求呈多元化特點(diǎn)，土地物質(zhì)具有多樣性和發(fā)散性，兩者之間的有賴于土地資源合理配置。就宏觀配置而言，政府與市場(chǎng)是土地資源配置的兩個(gè)重要手段和路徑，兩者互補(bǔ)，不可替代，因?yàn)榭陀^上存在“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”。在我國(guó)土地管理實(shí)踐中，只重視政府作用，認(rèn)為政府是萬(wàn)能的，而忽視市場(chǎng)作用，沒(méi)有發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)作用，這是我國(guó)土地管理制度效率低下的根本癥結(jié)。微觀配置而言，應(yīng)當(dāng)對(duì)于現(xiàn)行土地管理思路進(jìn)行反思，為什么中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度設(shè)計(jì)的制度目標(biāo)與實(shí)踐后果反差如此之大？不得不對(duì)現(xiàn)行土地管理思路的科學(xué)性和可操作性提出質(zhì)疑。如耕地保護(hù)只強(qiáng)調(diào)耕地?cái)?shù)量，忽視耕地質(zhì)量，更沒(méi)有考慮耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量之間的替代性，結(jié)果導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量還會(huì)減少，耕地質(zhì)量也隨之降低；建設(shè)用地管理只強(qiáng)調(diào)外延擴(kuò)展，幾乎不考慮內(nèi)涵挖潛，“年年指標(biāo)不夠用，年年指標(biāo)用不完”，導(dǎo)致城市用地規(guī)模一味地向外擴(kuò)展，呈現(xiàn)“攤大餅”之勢(shì)，制度設(shè)計(jì)導(dǎo)向低成本的大量占用耕地；對(duì)于土地用途管制的源頭——城市用地管制束手無(wú)策，對(duì)于與城市用地存在消長(zhǎng)關(guān)系的耕地則采取最嚴(yán)格的保護(hù)，難免有本末倒置之嫌，耕地保護(hù)后果背離初衷則不言而喻；城市用地隨著城市人口增加而擴(kuò)展，卻沒(méi)有估計(jì)進(jìn)城的農(nóng)民的承包地和宅基地又怎么管理而使其流動(dòng)起來(lái)，導(dǎo)致農(nóng)村人口在減少，而農(nóng)村建設(shè)用地面積卻在增加；又如為了保護(hù)耕地和基本農(nóng)田面積，明知基層土地圖數(shù)不符，卻采取約束性指標(biāo)從中央到地方層層分解，明知規(guī)劃實(shí)施面臨大量的不確定性問(wèn)題，卻采用確定性的用地指標(biāo)加以規(guī)劃控制；明知數(shù)年前編制的靜態(tài)性規(guī)劃卻要據(jù)以控制數(shù)年之后的動(dòng)態(tài)性用地計(jì)劃，導(dǎo)致這種規(guī)劃永遠(yuǎn)逃脫不了頻繁地修改的命運(yùn)，到底是規(guī)劃編制方法不科學(xué)，還是規(guī)劃思路出了問(wèn)題？凡此種種還可以列舉更多實(shí)例足以說(shuō)明，中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度效率低下的主要原因之一是土地管理思路有失偏頗，在中國(guó)土地管理實(shí)踐中出現(xiàn)了如諾斯所說(shuō)的“制度悖論”，“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，人們本著追求經(jīng)濟(jì)利益最大化原則，所選擇的某種制度，其變遷的結(jié)果卻偏離了資源有效配置的方向，反過(guò)來(lái)成為限制自身利益和社會(huì)利益發(fā)展的根源”。關(guān)于土地管理思路的轉(zhuǎn)變與改革問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)注意兩點(diǎn)：其一是樹(shù)立制度設(shè)計(jì)總效果思想。當(dāng)在各自為改進(jìn)決策的前提下，對(duì)各種制度格局進(jìn)行選擇時(shí)，必須記住，將導(dǎo)致某些決策的改善的現(xiàn)行制度的變化也會(huì)導(dǎo)致其他決策的惡化。在設(shè)計(jì)和選擇制度結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)改善執(zhí)行制度總的效果，以得大于失的行為和制度才是應(yīng)當(dāng)追求的。設(shè)計(jì)和選擇耕地保護(hù)的制度和決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)建設(shè)用地管理制度的正面和負(fù)面的影響，相反也同理。其二是樹(shù)立土地需求概念的更新認(rèn)識(shí)。人類(lèi)對(duì)土地的需求屬于引致需求或稱(chēng)為次生需求，也就是說(shuō)，人類(lèi)需要土地不是土地本身，而是土地功能。土地功能是與其本底特性密切相關(guān)，我們常把由土地質(zhì)量特性和人類(lèi)社會(huì)干預(yù)所決定的土地功能的過(guò)程稱(chēng)為土地利用。人類(lèi)需要耕地，本質(zhì)上是需要耕地的養(yǎng)育功能即耕地能夠生產(chǎn)糧食；同樣地，人類(lèi)需要建設(shè)用地，本質(zhì)上講是需要建設(shè)用地的承載功能即承載建筑物和構(gòu)筑物。對(duì)于土地功能的需求本質(zhì)上就包含數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓪雍x。對(duì)于耕地來(lái)講，在其上生產(chǎn)的糧食總產(chǎn)量是耕地面積（A）與單位耕地產(chǎn)量（B）的函數(shù)即V=f(A,B)，換句話說(shuō)，只要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的糧食總產(chǎn)量就說(shuō)明滿足了人類(lèi)對(duì)耕地的需求。這就是不同時(shí)期耕地面積未變，被養(yǎng)活的人口卻增加了的原因所在。建設(shè)用地也是同樣道理，相同面積的建設(shè)用地由于選擇不同的建筑密度和容積率，卻承載著不同的建筑面積。僅土地三維立體利用就可增加大量的建設(shè)用地，據(jù)有關(guān)研究表明，全國(guó)城市平均容積率提高10%，就可增加40×108平方米的建筑面積，按容積率1.5計(jì)算，可增加27萬(wàn)平方公里建設(shè)用地面積。又如北京市建成區(qū)10米深以上地下空間資源量為13.9億立方米，可提供6.4億平方米的建筑面積，相當(dāng)于北京市存量建筑面積。土地管理思路的轉(zhuǎn)變具體體現(xiàn)為：（1）土地用途管制的指導(dǎo)思想因以作為源頭的城市土地用途管制為主，不能本末倒置，才能緩解耕地保護(hù)的壓力。（2）耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量并重管理，確保國(guó)家糧食安全。保護(hù)耕地的實(shí)質(zhì)是保護(hù)耕地綜合生產(chǎn)能力，這才是保護(hù)國(guó)家糧食安全的根基，也只有這樣才能給耕地保護(hù)政策帶來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)和活力。（3）建設(shè)用地內(nèi)涵外延并舉管理，破解保護(hù)耕地與保障發(fā)展的“雙保”難題。轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式和土地利用方式，采取經(jīng)濟(jì)手段，加大處置閑置土地的力度，推進(jìn)城市存量土地的二次開(kāi)發(fā)利用，實(shí)施節(jié)約集約用地政策。（4）實(shí)行土地資源、資產(chǎn)與資本三位一體管理，顯化土地的潛在價(jià)值，實(shí)施城鄉(xiāng)土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”的目標(biāo)，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的建立，提升市場(chǎng)在土地配置中的基礎(chǔ)作用。（5）城鄉(xiāng)建設(shè)用地與城鄉(xiāng)人口增減掛鉤，緩解城鄉(xiāng)人地關(guān)系，推進(jìn)閑置村莊用地流轉(zhuǎn)利用，實(shí)施農(nóng)村宅基地制度改革。盤(pán)活現(xiàn)存農(nóng)村閑置宅基地并將其視為破解“雙保”的關(guān)鍵性措施。（6）轉(zhuǎn)變土地利用觀念，樹(shù)立由二維平面轉(zhuǎn)變?yōu)槿S立體的土地利用觀，開(kāi)發(fā)利用地上和地下空間。這是符合當(dāng)代土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展由地表產(chǎn)權(quán)向土地立體產(chǎn)權(quán)演變趨勢(shì)。5.營(yíng)造良好的管理環(huán)境，降低制度執(zhí)行成本學(xué)術(shù)層面上講，土地管理制度可分解為地籍管理制度、地權(quán)管理制度、地價(jià)管理制度和地用管理制度，前者可理解為后者四項(xiàng)制度的綜合，也就是說(shuō)，土地管理母系統(tǒng)是由地籍、地權(quán)、地價(jià)和地用四個(gè)子系統(tǒng)所構(gòu)成，系統(tǒng)內(nèi)存在著子系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間關(guān)系和子系統(tǒng)與母系統(tǒng)之間關(guān)系，系統(tǒng)外存在土地管理系統(tǒng)與周?chē)h(huán)境系統(tǒng)之間關(guān)系。同理，我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度的改革，不僅與地籍、地權(quán)、地價(jià)和地用四項(xiàng)管理制度相關(guān)，而且與內(nèi)部和外部環(huán)境中相關(guān)制度改革有著密切的聯(lián)系。從這個(gè)角度來(lái)講，中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度改革有賴于土地信息管理制度改革、財(cái)稅制度改革、行政管理體制改革、干部考核制度改革等，因篇幅限制，擇其要者加以表述。關(guān)于土地管理信息制度改革。土地管理信息是土地管理活動(dòng)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是土地管理的重要資源，是實(shí)現(xiàn)土地管理有計(jì)劃、組織、監(jiān)督和控制職能的重要手段。回顧中國(guó)現(xiàn)行土地管理實(shí)踐不難發(fā)現(xiàn)，許多不可思議的問(wèn)題的主導(dǎo)成因不是制度設(shè)計(jì)本身而是土地本底信息扭曲、虛假、失真、不對(duì)稱(chēng)所造成的，基層土地地籍信息不實(shí)、不準(zhǔn)，存在圖數(shù)不相符的問(wèn)題，卻偏要以精確的土地利用規(guī)劃指標(biāo)層層分解落實(shí)，以實(shí)施土地用途管制；又如中國(guó)大陸地區(qū)基本農(nóng)田面積大于耕地面積，卻偏要在規(guī)劃中保持基本農(nóng)田保護(hù)率不降低，基本農(nóng)田保護(hù)面積不許減少，在這種地籍信息狀況下，基本農(nóng)田配置上山和下水也就不足為奇了。依據(jù)失真的信息作出的任何土地利用決策就不可能逃脫失效的命運(yùn)，為了處理信息失真和不對(duì)稱(chēng)，后續(xù)土地管理活動(dòng)必然付出高昂的制度成本。信息失真產(chǎn)生的主要原因是信源與信宿之間的矛盾。要有效地防止失真，確保傳輸信息的真實(shí)可靠，除了改善獲取和傳輸?shù)募夹g(shù)條件外，最重要的是根據(jù)發(fā)送者（地方政府）與接受者（中央政府）各自的客觀狀況，協(xié)調(diào)好他們之間的利益關(guān)系，處理好他們的目標(biāo)不一致的矛盾。如有可能，建立具有相對(duì)獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性的權(quán)威機(jī)構(gòu)——中國(guó)土地調(diào)查局，以全國(guó)“一張圖”為平臺(tái)，建立集全國(guó)遙感影像、土地利用現(xiàn)狀、土地利用變化、土地本底等多元信息，獨(dú)立地完成土地?cái)?shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬、利用等本底信息的獲取、處理、傳輸、更新等項(xiàng)業(yè)務(wù)，及時(shí)地為土地利用與管理決策提供真實(shí)的圖件和數(shù)據(jù)。關(guān)于財(cái)稅制度改革。1994年我國(guó)大陸地區(qū)實(shí)行財(cái)政制度改革導(dǎo)致在其后中央政府逐步大幅度集中各地財(cái)力，同時(shí)默許地方政府大量收取財(cái)政外資金收入，包括來(lái)自“土地財(cái)政”的大量收入，以緩解地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配和財(cái)力緊張的困境。在現(xiàn)行土地管理法律框架下，地方政府以低補(bǔ)償?shù)男问酱罅空魇辙r(nóng)村土地，低價(jià)儲(chǔ)備后高價(jià)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商，獲得大量的土地轉(zhuǎn)讓收入，同時(shí)又通過(guò)財(cái)政擔(dān)保和土地抵押的方式取得大量的銀行貸款來(lái)投入城市建設(shè)，由此形成“征地——土地收入——銀行貸款——城市建設(shè)——征地”不斷滾動(dòng)開(kāi)發(fā)循環(huán)怪圈，現(xiàn)在這這種勢(shì)頭有增無(wú)減。以2009年為例，全國(guó)與土地相關(guān)稅收收入達(dá)3077.03億元，其中房產(chǎn)稅804.64億元，城鎮(zhèn)土地使用稅820.97億元，土地增值稅719.43億元，耕地占用稅632.99億元；全國(guó)土地出讓收入1.6萬(wàn)億元，占當(dāng)年地方財(cái)政收入的48.8%，約占當(dāng)年的GDP的5%；全國(guó)地方融資貸款卻高達(dá)7.66億元。雖然政府的土地財(cái)政增值發(fā)揮了正面的推動(dòng)作用，對(duì)于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化作出了積極的貢獻(xiàn)，但隨著歷史的演進(jìn)，其弊端日益凸顯。問(wèn)題出在地方，而根子卻在國(guó)家的制度安排上。當(dāng)今中國(guó)的土地財(cái)政已成為保護(hù)耕地政策不能得到落實(shí)的主要原因；由于其與民爭(zhēng)利，成為社會(huì)分配不公的重要原因；土地財(cái)政和土地金融透支未來(lái)，孕育著政府信用危機(jī)和財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。土地財(cái)政金融制度的改革方向首先應(yīng)當(dāng)是把土地經(jīng)營(yíng)職能從土地管理部門(mén)分解出去，成立獨(dú)立的國(guó)有土地資產(chǎn)管理委員會(huì)，由其經(jīng)營(yíng)國(guó)有土地，參與市場(chǎng)運(yùn)作，通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出讓、聯(lián)營(yíng)、入股等途徑，使這部分國(guó)有土地保值增值。同時(shí)向國(guó)家財(cái)政上交土地收益，各級(jí)政府的土地管理部門(mén)專(zhuān)注于管理，保證其職能不錯(cuò)位，避免與民爭(zhēng)利。建立財(cái)產(chǎn)稅（物業(yè)稅）制度，保證地方政府從存量土地獲取穩(wěn)定的稅源，擺脫對(duì)增量土地的依賴，從根本上改變外延擴(kuò)張的增長(zhǎng)方式和土地粗放利用方式。強(qiáng)化土地利用規(guī)劃制度，改變現(xiàn)行的“軟約束”的規(guī)劃體制，將各級(jí)土地利用規(guī)劃上升為法律，由人民代表大會(huì)批準(zhǔn)頒布，政府沒(méi)有修改規(guī)劃的權(quán)力，只有實(shí)施規(guī)劃的義務(wù)，從根本上管住城市用地增長(zhǎng)邊界和堵住城市用地外延擴(kuò)張，改變土地利用方式，提高土地集約利用水平，從土地利用源頭上加強(qiáng)土地用途管制，真正把保護(hù)耕地和基本農(nóng)田政策落到實(shí)處。

本文作者：王萬(wàn)茂工作單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)

各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府（管委會(huì)），縣政府各工作部門(mén)：

為了進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理工作，嚴(yán)格耕地保護(hù)措施，強(qiáng)化土地調(diào)控管理，促進(jìn)土地的依法依規(guī)、節(jié)約集約利用，有效預(yù)防各類(lèi)土地違法違規(guī)問(wèn)題，更好地服務(wù)和保障全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，根據(jù)國(guó)土資源管理有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)就進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理工作提出如下意見(jiàn)。

一、統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理工作的重要意義

土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本保障。實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。近年來(lái)，中、省、市不斷強(qiáng)化土地管理政策措施，認(rèn)真貫徹執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，堅(jiān)持把依法合理用地、節(jié)約集約用地貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展始終，確保了土地管理工作的持續(xù)健康發(fā)展。2009年，國(guó)土資源部在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行了“天上看、網(wǎng)上管、地上查”的全方位、立體式土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查監(jiān)管模式，監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部聯(lián)合制定下發(fā)了《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“15號(hào)令”），對(duì)土地管理工作提出了更高更嚴(yán)的要求。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各有關(guān)部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)做好當(dāng)前土地管理工作的重要性，切實(shí)增強(qiáng)土地管理工作的責(zé)任感和使命感，牢固樹(shù)立嚴(yán)格保護(hù)土地資源、依法用地管地的意識(shí)，明確耕地保護(hù)責(zé)任，強(qiáng)化耕地保護(hù)措施，按照最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，全面落實(shí)好土地管理各項(xiàng)政策規(guī)定。要深刻認(rèn)識(shí)違法違規(guī)用地對(duì)我縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重影響，正確處理保護(hù)資源與保障發(fā)展的關(guān)系，處理好發(fā)展經(jīng)濟(jì)與依法依規(guī)合理利用土地的關(guān)系，切實(shí)維護(hù)土地管理和利用秩序。

二、明確職責(zé)，強(qiáng)化土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化土地管理責(zé)任。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)是土地管理第一責(zé)任人，要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行情況、節(jié)約集約用地情況、依法依規(guī)用地情況負(fù)責(zé)。縣政府將定期對(duì)土地管理行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，凡發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問(wèn)題的，責(zé)令限期糾正或整改；對(duì)糾正不力的，要依法嚴(yán)格追究責(zé)任人的責(zé)任。縣國(guó)土資源局要切實(shí)履行職責(zé)，采取行之有效的措施，嚴(yán)格土地審批制度，嚴(yán)肅查處違規(guī)占地行為，確保土地管理和耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政、公安、監(jiān)察、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)等部門(mén)要各司其職，各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，認(rèn)真落實(shí)好土地管理各項(xiàng)措施，努力形成齊抓共管的工作格局。