內(nèi)容摘要：迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構(gòu)管理，形成不同的市場和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。本報告強調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機進行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設(shè)計了相應的土地政策。

關(guān)鍵詞：土地制度，主體功能區(qū)，區(qū)域性土地政策

一、引言

迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構(gòu)管理，形成不同的市場和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經(jīng)濟由投資拉動的現(xiàn)狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關(guān)的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權(quán)，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉(zhuǎn)的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經(jīng)濟增長的特殊激勵結(jié)構(gòu)。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提出嚴峻挑戰(zhàn)。必須對現(xiàn)行土地制度進行根本改革。

本報告強調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機進行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設(shè)計了相應的土地政策。

二、推進形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路

關(guān)鍵詞：土地承包制度、社會保障、土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)村土地實行承包經(jīng)營制度，其基本含義，“是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，由集體分配給集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)藝家庭使用，并長期穩(wěn)定、本集體經(jīng)濟組織成員平等地行使承包土地的權(quán)利。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”[1]。農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。

中國農(nóng)村土地承包制度的演變

中國農(nóng)村土地承包政策是逐漸形成的，了解整個過程，有助于理解土地承包中各種問題的來龍去脈。

中華人民共和國前，中國農(nóng)村土地實行私有制，土地占有極不平均。中華人民共和國成立后，我國農(nóng)村土地制度的變遷大致經(jīng)歷了三個階段，即到農(nóng)業(yè)合作化運動，體制到現(xiàn)在的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。1950年進行了，做到了耕者有其田，相對平均了地權(quán)。后開始了合作運動，到1956年全面實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作化，土地等生產(chǎn)資料由農(nóng)民私有改變?yōu)榧w所有。1958年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改組為。徹底消滅了農(nóng)村土地的私有制，實行了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的土地所有制。中共十一屆三中全會后，農(nóng)村政策開始發(fā)生重大變化。尤其是在1983年中共中央在《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟政策的基于問題的通知》后，全國農(nóng)村由此普遍推行了包干到戶。到1983年底，98%左右的基本核算單位都實行了包干到戶，家庭承包經(jīng)營的土地面積占耕地總面積的97%左右，實現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。為穩(wěn)定農(nóng)村的土地政策，1984年土地承包期一般應在15年以上。1993年又規(guī)定在原定的耕地承包期到期的，再延長30年不變[2]。

最近特別是2001年起，全國出現(xiàn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)即土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的勢頭。截止到2001年底，全國農(nóng)用地發(fā)生流轉(zhuǎn)和集中的在5-6%左右。而在20世紀90年代初中期，這一比例只有1%。這次流轉(zhuǎn)勢頭迅猛，形式多樣，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶來了活力，也產(chǎn)生了一些負面影響。

二十多年來，中國農(nóng)村土地承包政策雖幾經(jīng)變遷，但政策目標始終在于維持集體所有，均地承包、家庭經(jīng)營和允許在農(nóng)民自愿的前提下進行土地流轉(zhuǎn)的大格局。后期的政策的制定以糾正前期政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差為起因，是這一時期政策的最大特點。政策的重點，在于延長土地承包期，穩(wěn)定土地承包格局，限制發(fā)包方隨意調(diào)整土地承包關(guān)系。

內(nèi)容摘要：迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構(gòu)管理，形成不同的市場和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。本報告強調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機進行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設(shè)計了相應的土地政策。關(guān)鍵詞：土地制度，主體功能區(qū)，區(qū)域性土地政策一、引言迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構(gòu)管理，形成不同的市場和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經(jīng)濟由投資拉動的現(xiàn)狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關(guān)的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權(quán)，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉(zhuǎn)的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經(jīng)濟增長的特殊激勵結(jié)構(gòu)。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提出嚴峻挑戰(zhàn)。必須對現(xiàn)行土地制度進行根本改革。本報告強調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機進行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設(shè)計了相應的土地政策。二、推進形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路（一）以進行主體功能區(qū)規(guī)劃為契機，開展國土規(guī)劃在我國經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃中，有以經(jīng)濟發(fā)展為主導的五年計劃，有以土地利用管制和耕地保護為主的土地利用總體規(guī)劃，有以滿足城市化發(fā)展的城市建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃。這幾個規(guī)劃在實施過程中，各自為政，相互沖突，導致規(guī)劃的效力大打折扣。經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃以GDP等增長指標為主導，決定一個地方在一個階段的經(jīng)濟面貌，也決定地方領(lǐng)導的政績，因此，往往成為主導性規(guī)劃。城市建設(shè)規(guī)劃直接與一個地方的城市化程度相對應，而且城市外延的擴大也決定一個地方城市政府的財政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發(fā)展階段，在城市建設(shè)規(guī)劃方面，出現(xiàn)2-3年各地就進行一次規(guī)劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規(guī)劃是在給定一個時期的經(jīng)濟發(fā)展速度和城市化程度的前提下，對一個地方土地利用結(jié)構(gòu)、土地轉(zhuǎn)用和耕地保護量的指標性規(guī)劃，但是，由于各地的經(jīng)濟發(fā)展速度和城市化水平大大超過預期，另一方面，由于我國改革后的第一個土地利用規(guī)劃是1997年編定的，帶有明顯的計劃經(jīng)濟色彩，對經(jīng)濟發(fā)展預期明顯過低，造成土地利用總體規(guī)劃大大滯后，越來越失去其權(quán)威性，甚至在一些地區(qū)成為制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。主體功能區(qū)規(guī)劃，是國土開發(fā)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃。要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，以城市規(guī)劃和土地規(guī)劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補的國土開發(fā)規(guī)劃體系。以推進形成主體功能區(qū)為契機，把國土規(guī)劃提上議事日程，從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，對國土進行全面規(guī)劃，實行科學的國土開發(fā)和保護，對于優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的土地進行科學布局，以《國土規(guī)劃法》的形式予以明確，提高規(guī)劃的科學性，減少行政干預，減少下位法之間的沖突和矛盾。（二）有利于空間合理布局，形成區(qū)域梯度發(fā)展改革二十多年來，區(qū)域之間的調(diào)整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展打破了國有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面，區(qū)域朝著均衡方向發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當時的政策鼓勵農(nóng)民利用集體的土地自辦企業(yè)，解決農(nóng)民的就業(yè)和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當時廣東比較靈活的集體土地進入市場的辦法，據(jù)調(diào)查，這一區(qū)域50%以上的建設(shè)用地屬于集體建設(shè)用地，這就大大降低了企業(yè)創(chuàng)辦的門檻，為招商引資創(chuàng)造了大大便利。90年代末以后，長江三角洲的發(fā)展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴格管理，但這一區(qū)域80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時，留下了大量存量集體建設(shè)用地，為長三角工業(yè)化城市化提供了巨大的土地空間。隨著珠三角和長三角的高度工業(yè)化，土地稀缺性大大提高，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移勢在必然，中部和西部局部地區(qū)成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經(jīng)濟發(fā)展狀況不一，土地要素的角色和功能應有所差異。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，由于土地稀缺性十分高，如果繼續(xù)沿襲政府獨家控制土地、低價供應土地支持工業(yè)和大比例行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施土地的思路，不僅導致土地的不集約、節(jié)約利用，而且也不利于這些地區(qū)的城市化和工業(yè)化的匹配發(fā)展；重點開發(fā)區(qū)域?qū)缪莩薪觾?yōu)化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要角色，土地政策的制定和實施應當借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)起步和發(fā)展階段以靈活性和創(chuàng)新性支持工業(yè)化和城市化的經(jīng)驗，避免建設(shè)用地完全通過征用的傾向，給集體建設(shè)用地進入市場開辟一個通道，將對優(yōu)化開發(fā)區(qū)的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義；限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是以環(huán)境保護為主，土地政策的制定和實施則應以強調(diào)補償機制的完善為主，通過補償和轉(zhuǎn)移支付，縮小這兩個區(qū)域與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的差距。因此，在推進形成主體功能區(qū)建設(shè)中，根據(jù)不同區(qū)域的功能定位，形成區(qū)域性的土地政策，將有利于區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。（三）建立和健全補償機制，縮小區(qū)域差距，實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展我國經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展之所以形成各地單純追求經(jīng)濟發(fā)展，一個很重要的原因是，一個地方不抓經(jīng)濟，該地區(qū)與其他地區(qū)的差距就會不斷拉大，地方政府收入也上不來。地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平的差距由它們之間的工業(yè)化、城市化程度決定，而工業(yè)化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化水平越高，居民購買力越強，房地產(chǎn)業(yè)越活躍，土地市場也越發(fā)展，政府土地收入也越高。反之，一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，土地市場也無法發(fā)展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經(jīng)濟發(fā)展背后政府收入狀況差異的真實寫照。盡管我們力圖通過財政轉(zhuǎn)移支付解決地區(qū)之間的平衡，但由于地區(qū)之間差距的根源在于預算外收入的差距，一個地方的產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財政轉(zhuǎn)移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉(zhuǎn)。解決的辦法是，根據(jù)主體功能區(qū)的區(qū)域劃分原則，對于能發(fā)展的區(qū)域（優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域）在土地政策、尤其是建設(shè)用地指標有所放松，支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城市化的進程和重點開發(fā)區(qū)域的工業(yè)化進程；對于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，除了已經(jīng)實行的財政轉(zhuǎn)移支付和退耕還林、還草政策外，在財政上專辟生態(tài)和環(huán)境保護基金，給予補償；除了中央財政渠道外，還應探索區(qū)域之間發(fā)展權(quán)機會損失補償機制，即由優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域獲得了發(fā)展權(quán)的區(qū)域向被限制和禁止發(fā)展區(qū)域進行發(fā)展權(quán)補償，辦法包括建設(shè)用地指標可交易，建立政策性移民專區(qū)等等，讓限制和禁止發(fā)展區(qū)域享受工業(yè)化和城市化的成果，讓優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域享受優(yōu)良的環(huán)境，形成全局范圍的經(jīng)濟、社會、自然可持續(xù)發(fā)展。（四）充分發(fā)揮市場機制的作用，實現(xiàn)稀缺土地資源的集約、節(jié)約利用我國上一輪經(jīng)濟發(fā)展中，政府通過壟斷土地供應主導經(jīng)濟發(fā)展進程，這種增長模式，雖然保證了工業(yè)化和城市化的高速度，但也帶來政府經(jīng)營土地和金融的高風險，農(nóng)民權(quán)益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環(huán)境惡化，土地腐敗。我國經(jīng)濟已進入追求增長質(zhì)量和經(jīng)濟、社會與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展新階段。土地盡管在區(qū)域發(fā)展中還將扮演重要角色，但土地啟動經(jīng)濟成長的機制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對土地的行政配置和獨家壟斷，發(fā)揮市場在土地配置中的基礎(chǔ)性作用，通過價格機制反映土地資源的稀缺性，引導土地的更集約、更節(jié)約及更有價值利用；將財產(chǎn)權(quán)在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農(nóng)民集體分享城市化工業(yè)化帶來的土地價值增值的成果，促進社會和諧和政治穩(wěn)定。具體而言，在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，土地政策的重點是，強化市場機制的作用，政府逐步退出對土地征用和供應的壟斷，誘導目前過量的基礎(chǔ)設(shè)施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置，將一些對農(nóng)民財產(chǎn)性補償?shù)膫€案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規(guī)章，對農(nóng)民土地權(quán)益實行合法保護。在重點開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟起飛階段，一定要吸取優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗教訓，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的思路，真正發(fā)揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價格機制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用，又通過健全市場和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護，降低企業(yè)創(chuàng)辦門檻，實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利對土地級差收益的分享，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共融提供制度空間。三、主體功能區(qū)的土地政策設(shè)計（一）優(yōu)化開發(fā)區(qū)的土地政策1.優(yōu)化建設(shè)用地供應結(jié)構(gòu)，促進城市化和工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。（1）改變優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地供應目前工業(yè)用地比重過高，城市商業(yè)等三產(chǎn)用地比重過低的局面。應著力研究發(fā)達國家和地區(qū)同等經(jīng)濟發(fā)展水平下，城市用地與工業(yè)用地的比重關(guān)系，提高土地的集約度和利用效率，推動優(yōu)化開發(fā)區(qū)從過于依賴工業(yè)增長向依賴城市三產(chǎn)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，促進城市集聚效應對整個經(jīng)濟的帶動作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業(yè)和房地產(chǎn)用地的市場供應量，促進房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉(zhuǎn)用于通過市場方式供應于經(jīng)營性用地，以及將建議（4）中提到的工業(yè)性協(xié)議用地減少的部分直接通過市場方式供應轉(zhuǎn)用于城市經(jīng)營性用地。2.強化市場在建設(shè)用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應的途徑。（1）嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費土地，又易滋生腐敗。建議對建設(shè)用地中劃撥用于公共設(shè)施建設(shè)的比重做出嚴格限定，清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進行某些公共用地按市場價賠償?shù)脑圏c。減少行政劃撥的公共建設(shè)用地的用途和比重進行嚴格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的“為了公共利益的需要，可以對土地實行征收和征用”的原則，改變目前只要是經(jīng)濟建設(shè)需要就實行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準確界定的情況，建議出臺政策明確規(guī)定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監(jiān)察的重要內(nèi)容。（3）限定政府儲備土地為存量土地，嚴禁征用農(nóng)民集體土地納入土地儲備范圍，明確土地儲備中心主要通過對存量建設(shè)用地的收購和收回以獲取土地。3.嚴格控制建設(shè)用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點。（1）出臺政策統(tǒng)一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當前土地資產(chǎn)價格上漲的有利時機，以盤活閑置土地為目的，由國務院盡快出臺關(guān)于處置國有閑置建設(shè)用地歷史遺留問題的規(guī)定，對閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機構(gòu)抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關(guān)稅費等作出明確政策規(guī)定。同時，加強土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進行土地保有環(huán)節(jié)的稅收征收試點，提高房地產(chǎn)商持有土地的成本，防止土地投機。（2）對存量集體建設(shè)用地的確權(quán)進行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標支持和減免稅費，由登記機關(guān)直接按歷史用地進行確權(quán)發(fā)證。屬于舊廠房改造，須根據(jù)有關(guān)規(guī)定完善用地和規(guī)劃報建手續(xù)后方可進行。對違法用地的舊廠房拆遷，應視情給予補償。為防止地方借改造之機擴大集體建設(shè)用地范圍,建議國土部門在珠三角地區(qū)進行存量集體建設(shè)用地確權(quán)試點。（3）尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利，構(gòu)建利益共同體。政府應主要從舊物業(yè)改造帶來的產(chǎn)業(yè)升級和物業(yè)的稅收中受益，土地價值升值的絕大部分應留給農(nóng)民集體；在物業(yè)改造中，尊重農(nóng)民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對于需要政府和社會資本介入的大型物業(yè)改造項目，要保留合理比例和位置較好的物業(yè)給農(nóng)民集體，讓農(nóng)民集體長期享有物業(yè)出租的收入。[1][2][][]4.實行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復墾費用。（2）在建設(shè)用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地；（3）城市區(qū)域應向騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設(shè)用地，可以不占用年度建設(shè)用地指標。5.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護與補償機制。（1）在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設(shè)用地后備資源的供應瓶頸。以浙江為例，土地嚴管前，浙江省已有各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積1521平方公里，啟動開發(fā)面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設(shè)用地的按計劃指標控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘?jīng)r。2000至2004年，全省建設(shè)用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達70萬畝。土地嚴管后，2005年國家下達的建設(shè)用地指標16.5萬畝，加上已獲批準可使用的折抵指標共20多萬畝，大量已批項目等地開工。建議對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的現(xiàn)有農(nóng)保率作出調(diào)整，以適應地方經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程。（2）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區(qū)域為單位，實行耕地占補平衡。（3）建立農(nóng)田保護的地區(qū)補償機制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地只能通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標的置換，解決經(jīng)濟發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護平衡，這種做法一直沒有得到中央認可。隨著經(jīng)濟發(fā)展，這種做法將越來越普遍，甚至出現(xiàn)跨省平衡。建議出臺功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關(guān)政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補償。6.進行土地財產(chǎn)稅改革試點，培植地方政府可永續(xù)利用的地方稅源。（1）啟動土地財產(chǎn)稅改革，讓城市政府有永續(xù)的收入來源。根據(jù)各國經(jīng)驗，土地財產(chǎn)稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續(xù)性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統(tǒng)一征收，分步實施。建議將與土地財產(chǎn)相關(guān)的稅費由多個部門征收，改為只由稅務部門征收；將現(xiàn)行的各種土地稅費合并為三個稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農(nóng)轉(zhuǎn)非行為的征稅，將現(xiàn)在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設(shè)有償使用費合并征收，體現(xiàn)保護耕地的目的；土地保有稅是對持有建設(shè)用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經(jīng)濟發(fā)展必然升值的情況，可由中立的土地評估機構(gòu)公布一個地區(qū)一定時期的土地價格，稅務部門根據(jù)地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對建設(shè)用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩(wěn)定的稅源，也有利于土地轉(zhuǎn)向最有價值的使用。（2）在土地財產(chǎn)稅改革探索階段，盡快出臺土地出讓金納入地方預算管理實施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規(guī)定，將國有土地使用權(quán)出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規(guī)范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點：一是，預算資金管理是年初進行預算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場行為，當年計劃出讓多少土地可以由有關(guān)機構(gòu)控制，但出讓金多少則受市場左右，土地出讓金如何納入地方預算管理要有具體實施細則。二是，中央在土地出讓金預算管理的規(guī)定中，應規(guī)范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機。7.嘗試工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地進入市場，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應，讓農(nóng)民集體土地直接進入工業(yè)用地市場。建議政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應，讓農(nóng)民集體土地直接進入工業(yè)用地市場，這樣，一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面有利于農(nóng)民分享土地級差收益，使稀缺的建設(shè)用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進入市場的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經(jīng)濟壯大，在農(nóng)村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達地區(qū)農(nóng)民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（3）保護農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權(quán)屬沒有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財產(chǎn)的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名，侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。（二）重點開發(fā)區(qū)的土地政策1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經(jīng)營土地風險。（1）改變建設(shè)用地指標過于集中于大城市的局面。在重點開發(fā)區(qū)，政府在建設(shè)用地上行政配置資源的色彩濃，對經(jīng)濟發(fā)展的負面影響大。在一些省份，2/3以上的建設(shè)用地指標被集中使用于省會城市和少數(shù)幾個中等城市，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應該予以改變。（2）在重點開發(fā)區(qū)，地方政府也借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)的做法，實行政府土地儲備和獨家經(jīng)營土地，但是，由于經(jīng)濟發(fā)展尤其是房地產(chǎn)市場發(fā)育不足，土地出讓收益不理想，政府經(jīng)營土地并非一本萬利，應減少政府獨家供應土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲備。（3）在重點開發(fā)區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施用地比重過高，帶來供地結(jié)構(gòu)的不合理，也影響土地收益，應當予以改變。2.嘗試工業(yè)用地直接進入市場，維持我國制造業(yè)的全球優(yōu)勢。審慎評估政府壟斷工業(yè)用地“招、拍、掛”對我國工業(yè)化的影響，讓農(nóng)民集體土地直接進入市場。工業(yè)用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為，但也會提高重點開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地的成本。我國現(xiàn)在正處在工業(yè)化的關(guān)鍵階段，農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移和工業(yè)向重點開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，都有賴工業(yè)化繼續(xù)保持一定增長速度。優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗表明，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)民直接將集體建設(shè)用地以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓等形式供應給企業(yè)，既大大降低了企業(yè)的用地成本，又保證了農(nóng)民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業(yè)稅收和土地使用費。推廣地方農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進入市場的做法，有利于大量中小企業(yè)到廣大重點開發(fā)區(qū)域落戶，促進制造業(yè)向重點開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移，繼續(xù)保持我國制造業(yè)在全球的競爭優(yōu)勢。3.維持工業(yè)化、城市化進程中集體和國有土地的“同地、同價、同權(quán)”。（1）城市化進程中的土地國有化趨勢應該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃這個龍頭。規(guī)劃就是法律，一切用地以規(guī)劃為藍本，不能突破規(guī)劃，也不能利用政府權(quán)力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調(diào)整、城市化改制等所謂創(chuàng)新，變相大面積圈占農(nóng)地。（2）在制度上確保建設(shè)用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存，有利于維護我們這樣一個農(nóng)業(yè)人口大國的長期穩(wěn)定。但是，由于現(xiàn)行有關(guān)法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現(xiàn)實格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉(xiāng)分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農(nóng)民農(nóng)地農(nóng)用時的長期而有保障的土地使用權(quán)，而且要賦予農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。（3）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經(jīng)濟壯大，在農(nóng)村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達地區(qū)農(nóng)民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（4）保護農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權(quán)屬沒有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財產(chǎn)的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名，侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。4.盡快制定規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律，結(jié)束集體建設(shè)用地大量非法流轉(zhuǎn)的局面。（1）應在符合規(guī)劃的前提下，集體土地應與國有土地一樣，可以出租，出讓，轉(zhuǎn)讓，抵押；可以獲得與國有土地具有同等權(quán)利的《集體土地使用權(quán)證》；農(nóng)民可以獲得土地流轉(zhuǎn)的絕大部分收益；集體非農(nóng)建設(shè)用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得。（2）所有非農(nóng)建設(shè)用地的安排必須符合土地利用總體規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地必須在規(guī)劃的控制下，按年度用地計劃實行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，依法進行土地登記，辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)，取得轉(zhuǎn)用證書。（3）要對所轄地域的非農(nóng)建設(shè)用地作一次認真普查，制定出補辦轉(zhuǎn)用手續(xù)的最后期限和罰則，使所有非農(nóng)建設(shè)用地必須依法取得，禁止私下流轉(zhuǎn)的土地黑市；建立集體建設(shè)用地使用權(quán)交易市場。在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下，依市場原則將集體建設(shè)用地使用權(quán)進入市場進行交易，這一過程不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，任何建設(shè)用地使用者都可根據(jù)市場公平交易的原則，與集體土地所有者或建設(shè)用地使用者進行等價交換。土地使用權(quán)價格應該是市場價格。(4)加強集體土地收入的管理，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。在土地產(chǎn)權(quán)上，嚴格界定集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在土地權(quán)利，在流轉(zhuǎn)收益分配上的關(guān)系，要加強對集體經(jīng)濟組織土地收益資金的管理，將土地流轉(zhuǎn)收益最大程度地運用于農(nóng)民的社會保障，以保障農(nóng)民的長遠生計。5.進行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復墾費用。（2）在建設(shè)用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地。（3）城市區(qū)域應騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設(shè)用地，可以不占用年度建設(shè)用地指標。6.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護與補償機制。（1）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區(qū)域為單位，實行耕地占補平衡。（2）建立農(nóng)田保護的地區(qū)補償機制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地可以通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標的置換，解決經(jīng)濟發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護平衡。（3）隨著經(jīng)濟發(fā)展，跨省耕地動態(tài)總量平衡將不可避免，建議出臺功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關(guān)政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補償。（三）限制開發(fā)區(qū)的土地政策1.建立生態(tài)保護的財政和地區(qū)補償機制。（1）國家財政專門設(shè)立生態(tài)保護基金，作為對限制開發(fā)區(qū)域保護環(huán)境的補償。（2）繼續(xù)維持10-15年的退耕還林補償政策。這一政策在其他區(qū)域可以停止，但是對于限制開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對于生態(tài)修復將起到十分有效的作用。（3）國家出臺政策，建立發(fā)達地區(qū)向限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)境補償辦法。2.加大林權(quán)、草場權(quán)屬改革，增大當?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業(yè)經(jīng)濟效益；（2）林地權(quán)屬的長期化；（3）解決草場的“公地悲劇”問題，解決草場界定中的技術(shù)和產(chǎn)權(quán)問題。3.對于資源性利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以土地政策的支持。限制開發(fā)區(qū)不可能完全脫離工業(yè)化進程，帶來當?shù)厝丝谥赂唬瑧撝С之數(shù)刭Y源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在建設(shè)用地指標上，改變完全集中于大中城市的格局，對于限制開發(fā)區(qū)內(nèi)一些縣發(fā)展資源性產(chǎn)業(yè)給予一定的土地指標。（四）禁止開發(fā)區(qū)的土地政策1.建立生態(tài)保護的財政補償機制。由于本區(qū)域主要是國家森林公園或自然保護區(qū)，資源的保護具有國家公共品的特性，因此，必須建立限制開發(fā)區(qū)域的土地和資源保護的受益主體已經(jīng)超越本地區(qū)人口，因此，必須由中央財政專門設(shè)立生態(tài)保護基金，作為對限制開發(fā)區(qū)域保護環(huán)境的補償。2.繼續(xù)執(zhí)行退耕還林和生態(tài)修復補償政策。前些年實施的退耕還林還草政策，對于禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)恢復起到了十分積極的作用，考慮到這些地區(qū)的生態(tài)正處于修復期，當?shù)剞r(nóng)民還沒有經(jīng)濟能力承擔后續(xù)功能，繼續(xù)10-15年的中央財政支持相當關(guān)鍵，因此，這一政策對于禁止開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對于生態(tài)修復將起到十分有效的作用。不僅如此，在實施主體功能區(qū)以后，由于禁止開發(fā)區(qū)主要承擔生態(tài)功能，中央財政應對本區(qū)域生態(tài)修復以后的維護設(shè)立專門資金。3.加大政策性移民力度，讓禁止區(qū)域人口分享工業(yè)化城市化成果。禁止開發(fā)區(qū)域多為生態(tài)脆弱區(qū)域，資源的承載力不堪重負是環(huán)境惡化的主要原因。國家應和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域及重點開發(fā)區(qū)域協(xié)同，做好政策性移民工作，讓限制性區(qū)域的人口分享工業(yè)化和城市化的好處，尤其是分享土地級差收益帶來的好處。（1）由禁止開發(fā)區(qū)域政府與優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)域政府聯(lián)手，建立政策性移民專區(qū)，輸入?yún)^(qū)和輸出區(qū)政府聯(lián)合組織管理區(qū)，在土地、就業(yè)、教育、社會政策等方面形成特殊政策，利于移民長期安置；（2）輸入?yún)^(qū)和輸出區(qū)建立建設(shè)用地指標交易平臺，輸入?yún)^(qū)給予輸出區(qū)土地收益補償。4.加大林權(quán)、草場權(quán)屬改革，增大當?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。禁止開發(fā)區(qū)域不僅要進行生態(tài)的修復，還要增加生態(tài)保護的效益，關(guān)鍵是改變在林、草方面只重保護、忽視效益的思路，應建立從保護中增加收益的制度安排。（1）改革森林采伐制度，提高林業(yè)經(jīng)濟效益；（2）林地權(quán)屬的長期化；（3）解決草場的公地悲劇問題，解決草場界定中的技術(shù)和產(chǎn)權(quán)問題。

【摘要】土地的價格是眾多對土地有需求的企業(yè)、組織或個人特別關(guān)注的問題，因為土地是建筑物成本中的重要組成部分，土地價格發(fā)生變化，建筑物成本也會隨之發(fā)生變化。而土地政策對土地的供求平衡以及土地的價格具有重要的調(diào)控作用，對地產(chǎn)市場的健康發(fā)展意義重大。本文闡述了我國土地政策的主要內(nèi)容，并分析了這些土地政策對市場的影響。

【關(guān)鍵詞】土地政策；地產(chǎn)市場；影響；調(diào)控

我國的土地政策與其他國家相比有很大的區(qū)別，我國土地的使用權(quán)和土地的所有權(quán)不是一體的，土地產(chǎn)權(quán)的所有者是國家，我國的公民、企業(yè)、各種組織以及國外的組織或個人均可以通過一些法定程序獲得土地的使用權(quán)。因此，基于我國的國情制訂的土地政策也與其他國家有很大的區(qū)別。其中土地出讓制度以及土地儲備制度就是我國土地政策的典例，為確保我國土地市場的健康發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻。

1土地的使用權(quán)出讓制度

1.1土地的使用權(quán)出讓制度的內(nèi)容。土地出讓制度，即國家將土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給對土地有需求的組織或個人，獲得土地使用權(quán)的組織或個人可以在一定的時間期限內(nèi)行使對土地的使用權(quán)，但出讓的土地不包括國有土地、農(nóng)村的集體土地、地下的資源、公共設(shè)施以及埋藏物等。我國的土地出讓制度歷經(jīng)了三個階段，分別為行政劃撥制度、協(xié)議出讓制度以及土地招拍掛制度。行政劃撥主要是政府可以以行政土地劃撥的形式劃撥給土地需求者，在這個階段內(nèi)，獲得使用權(quán)的組織或個人具有土地的完全使用權(quán)，但是不能轉(zhuǎn)讓給其他人，供給土地的時間以及數(shù)量完全由政府決定。在土地協(xié)議出讓階段，獲得土地使用權(quán)的組織或個人擁有了將土地轉(zhuǎn)讓給他人的權(quán)力。協(xié)議轉(zhuǎn)讓制度的出現(xiàn)，增強了政府的土地出讓自主權(quán)。土地的招拍掛制度由國土資源部在2002年頒布，要求經(jīng)營性的土地如商業(yè)用地，旅游用地，商品房用地等均要通過招標、拍賣或者是掛牌的方式出讓土地的使用權(quán)，它規(guī)定我國土地出讓的四種方式，即招標、拍賣、掛牌以及協(xié)議。1.2土地出讓制度對市場的影響。政府劃撥土地制度使得劃撥的土地完全不受市場控制，所劃撥的土地完全由政府決定，但這種土地制度已經(jīng)過時，與我國現(xiàn)行的經(jīng)濟制度格格不入，正在被其他的土地制度所代替。在協(xié)議轉(zhuǎn)讓這個階段，雖然政府土地出讓的自主性得到了增強，但是土地制度的市場化有限，對于那些中小企業(yè)，沒有關(guān)系的組織或個人來說想要獲得心儀土地使用權(quán)的難度非常大，不利于土地市場以及中小企業(yè)的健康發(fā)展。同時，由于土地的尋租現(xiàn)象十分嚴重，使得政府的土地收益變得十分微薄，政府財政蒙受了巨大損失。土地的招拍掛制度將土地出讓的主導權(quán)交給了市場，使得土地市場有了一個更加公平公正的環(huán)境。任何人均可以通過政府規(guī)定的四種出讓方式獲得土地的使用權(quán)。在招牌掛制度實施的背景下，房地產(chǎn)行業(yè)蓬勃興起，市場結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化，國外的投資商和房地產(chǎn)商也競相進入中國的房地產(chǎn)市場，使得中國房地產(chǎn)市場的競爭更加激烈。從整體上看，土地的招拍掛制度使得土地資源配置得到優(yōu)化，土地市場有了一個更加公平公正的環(huán)境[1]。

2土地儲備管理制度

內(nèi)容摘要：迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構(gòu)管理，形成不同的市場和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。本報告強調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機進行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設(shè)計了相應的土地政策。

關(guān)鍵詞：土地制度，主體功能區(qū)，區(qū)域性土地政策

一、引言

迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構(gòu)管理，形成不同的市場和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經(jīng)濟由投資拉動的現(xiàn)狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關(guān)的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權(quán)，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉(zhuǎn)的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經(jīng)濟增長的特殊激勵結(jié)構(gòu)。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提出嚴峻挑戰(zhàn)。必須對現(xiàn)行土地制度進行根本改革。

本報告強調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機進行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設(shè)計了相應的土地政策。

二、推進形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路

摘要：當前，我國農(nóng)村問題的核心仍然是土地問題。而土地問題的核心內(nèi)容，則是農(nóng)村土地制度。改革開放之后，中國對農(nóng)村土地實行承包經(jīng)營制度。盡管政府力圖穩(wěn)定土地承包關(guān)系，但這種關(guān)系卻處于經(jīng)常的變動之中。出現(xiàn)這種情況的原因，主要是農(nóng)民之、集體和國家（政府）之間的利益爭奪。而現(xiàn)行的制度又為農(nóng)村土地承包制度的頻繁變化提供了空間。解決問題的關(guān)鍵，在于處理好各種利益關(guān)系。

關(guān)鍵詞：土地承包制度、社會保障、土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地實行承包經(jīng)營制度，其基本含義，“是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，由集體分配給集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)藝家庭使用，并長期穩(wěn)定、本集體經(jīng)濟組織成員平等地行使承包土地的權(quán)利。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”[1].農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。

中國農(nóng)村土地承包制度的演變

中國農(nóng)村土地承包政策是逐漸形成的，了解整個過程，有助于理解土地承包中各種問題的來龍去脈。

中華人民共和國前，中國農(nóng)村土地實行私有制，土地占有極不平均。中華人民共和國成立后，我國農(nóng)村土地制度的變遷大致經(jīng)歷了三個階段，即到農(nóng)業(yè)合作化運動，體制到現(xiàn)在的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。1950年進行了，做到了耕者有其田，相對平均了地權(quán)。后開始了合作運動，到1956年全面實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作化，土地等生產(chǎn)資料由農(nóng)民私有改變?yōu)榧w所有。1958年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改組為。徹底消滅了農(nóng)村土地的私有制，實行了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的土地所有制。中共十一屆三中全會后，農(nóng)村政策開始發(fā)生重大變化。尤其是在1983年中共中央在《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟政策的基于問題的通知》后，全國農(nóng)村由此普遍推行了包干到戶。到1983年底，98%左右的基本核算單位都實行了包干到戶，家庭承包經(jīng)營的土地面積占耕地總面積的97%左右，實現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。為穩(wěn)定農(nóng)村的土地政策，1984年土地承包期一般應在15年以上。1993年又規(guī)定在原定的耕地承包期到期的，再延長30年不變[2].最近特別是2001年起，全國出現(xiàn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)即土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的勢頭。截止到2001年底，全國農(nóng)用地發(fā)生流轉(zhuǎn)和集中的在5-6%左右。而在20世紀90年代初中期，這一比例只有1%.這次流轉(zhuǎn)勢頭迅猛，形式多樣，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶來了活力，也產(chǎn)生了一些負面影響。

土地供應結(jié)構(gòu)不合理所導致的房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)不合理，已成為當前我國房地產(chǎn)經(jīng)濟發(fā)展的一大突出問題現(xiàn)階段城市土地供應政策進行了強力調(diào)整，這與目前房地產(chǎn)發(fā)展的宏觀走勢密切相關(guān)，可以說它是我國經(jīng)濟體制改革、用地制度演變、城市經(jīng)營探索等因素綜合作用的結(jié)果，具有深刻的歷史現(xiàn)實背景。

1、市場經(jīng)濟體制建設(shè)要求對土地資源進行市場化配置

城市土地是城市經(jīng)濟體系中最基本的生產(chǎn)要素，是社會主義市場體系的重要組成部分。因此，城市土地使用和管理制度的改革要符合社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，兩者的目標模式應當協(xié)調(diào)一致。高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，土地使用完全否認土地的商品屬性，排斥市場的自發(fā)調(diào)節(jié)，導致了土地利用效率低下、配置不合理等問題。市場經(jīng)濟體制對城市土地使用提出了更高的要求，即要求土地同其他生產(chǎn)要素一樣，通過公平競爭機制獲得，價值規(guī)律要對土地資源配置和土地資源供求發(fā)揮積極的作用，從而使市場機制在城市土地資源配置體系中處于先導和基礎(chǔ)性地位。我國的市場經(jīng)濟體制正愈益完善，經(jīng)濟多元化趨勢不斷增強，市場機制的主導地位已經(jīng)基本建立。與宏觀經(jīng)濟體制改革相比，由于受城市土地國有、資源相對稀缺、土地價值高昂等因素的影響，現(xiàn)階段我國城市土地資源配置的市場化進程相對滯后，對城市社會經(jīng)濟的整體發(fā)展產(chǎn)生了一定的負面影響。

2、城市經(jīng)營理念的出現(xiàn)要求對土地經(jīng)營機制進行優(yōu)化

近年來，隨著我國城市化進程的日益加速，"城市經(jīng)營"作為一種全新的城市發(fā)展和管理理念，正在全國許多大中城市興起。這一理念的核心就在于對構(gòu)成城市空間和城市功能載體的自然生成資本(如土地資源)、人力作用資本(如道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施)及其相關(guān)的延伸資本(如廣場、街道的冠名權(quán))等進行集聚、重組和營運，走以城建城之路。現(xiàn)階段城市的迅猛發(fā)展，給基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及運行帶來了巨大的壓力，城市迫切需要開拓穩(wěn)定的資金來源渠道，土地作為城市資源的重要組成部分，對其進行市場化經(jīng)營已是必然。目前，已經(jīng)有一些城市從"經(jīng)營城市"的角度出發(fā)，通過建立土地儲備制度，優(yōu)化土地供應機制，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集了資金，改善了城市硬投資環(huán)境，推動了土地價值上揚，從而增加了土地級差收益，形成了城市發(fā)展的良性循環(huán)。

3、經(jīng)營性用地協(xié)議出讓比例居高不下

摘要：農(nóng)村土地政策是我國三農(nóng)問題的核心內(nèi)容，也是社會主義新農(nóng)村建設(shè)成敗的關(guān)鍵因素之一。通過考察建國以來我國農(nóng)村土地政策的演化，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行農(nóng)村土地政策存在產(chǎn)權(quán)主體不明確、農(nóng)民土地權(quán)益得不到保障、土地管理、征用體制不完善等問題。在堅持黨和政府的領(lǐng)導與管理職能、明確農(nóng)民的主體地位的前提下，應當從進一步明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)、切實保障農(nóng)民的合法土地權(quán)益、完善農(nóng)村土地征用制度等方面不斷完善我國的農(nóng)村土地政策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地政策；農(nóng)民；產(chǎn)權(quán)

農(nóng)村土地政策是國家對農(nóng)村土地的所有、使用、租賃、轉(zhuǎn)讓等事宜所做的法律制度的總稱。土地是農(nóng)村集體最主要的資產(chǎn)，也是廣大農(nóng)民最主要的收入來源。因此，農(nóng)村土地政策是否代表農(nóng)民利益、是否符合農(nóng)村發(fā)展的新形勢，對農(nóng)民利益保護、農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展都關(guān)系極大，影響深遠。

一、建國以來我國農(nóng)村土地政策的歷史沿革

新中國成立后，我國農(nóng)村土地總體上是堅持實行集體所有制。然而，在不同的歷史時期，依據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟形勢的變化，農(nóng)村土地政策的具體內(nèi)容又不盡相同。具體地說，新中國成立以來，我國農(nóng)村土地政策的演變可分為以下兩個階段：

（一）改革開放前農(nóng)村土地政策的演變

農(nóng)村土地制度該怎么變，這個問題已經(jīng)成為關(guān)注三農(nóng)問題的人們爭論最多的一個問題了。有人主張堅持集體所有，有人主張土地私有，有人主張土地國有。相關(guān)的文章數(shù)以萬計，在網(wǎng)絡(luò)上爭論的帖數(shù)難以數(shù)計。這里不想再做具體的討論和評價了。我認為農(nóng)村土地政策怎么變革，核心的問題只有兩個，一個是土地的地租誰占有，二是土地成為誰的資本。本文想就農(nóng)村土地的兩個核心問題出發(fā)，討論下一個30年農(nóng)村土地制度的走向。

一、關(guān)于土地的地租

1、誰占有土地的地租，誰就獲得了發(fā)展的動力。

中國的工業(yè)化的過程，從一定意義上講就是農(nóng)村土地地租轉(zhuǎn)化為工業(yè)資本的過程，這樣的一個過程只有到全面取消農(nóng)業(yè)稅（包括公糧、定購等）后才算結(jié)束。這是中國“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”的原因所在。

2、村社占有土地地租是今后30年農(nóng)村發(fā)展的合理選擇。

胡主席去年作過一個判斷，中國已經(jīng)進入“以工補農(nóng)”的發(fā)展階段。這個判斷意義非常重大，這就實說，國家要結(jié)束“將土地地租轉(zhuǎn)化為工業(yè)資本”的發(fā)展戰(zhàn)略了。

根據(jù)省、市強農(nóng)惠農(nóng)政策落實情況監(jiān)督檢查工作的統(tǒng)一部署和要求，我縣縣委、縣政府高度重視，專門就此項工作進行了周密組織和嚴格安排，扎實有效地開展了農(nóng)村土地政策落實自查自糾工作，取得了一定成效。現(xiàn)將有關(guān)情況小結(jié)如下：

一、基本情況

1、目前，我縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包政

策落實自查工作已全部結(jié)束。針對自查、督查中發(fā)現(xiàn)的問題，情況較為簡單或者純業(yè)務性的，已落實整改措施糾正到位；情況較為復雜的，正研究制訂落實整改方案處在糾正之中；情況非常復雜甚至有可能因處理不慎激發(fā)更大范圍土地承包糾紛的，有待進一步系統(tǒng)探討解決。

2、從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的自查自糾登記表所反映的情況看，到目前為止，我縣權(quán)證到戶率為93.6％，其中：權(quán)證到戶率達100％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個（××鄉(xiāng)、××鎮(zhèn)、××鎮(zhèn)），權(quán)證到戶率在95％以上但不足100％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個（××鄉(xiāng)、××鎮(zhèn)、××鄉(xiāng)），權(quán)證到戶率在90％以上但不足95％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個（××鄉(xiāng)、××鄉(xiāng)、××鎮(zhèn)），權(quán)證到戶率只有60％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個（××鎮(zhèn)）。合同到戶率基本與權(quán)證到戶率持平，個別鄉(xiāng)村合同到戶率要稍低于權(quán)證到戶率。

二、采取的主要工作措施