第一章總則

第一條根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》(以下簡稱預(yù)算法)，制定本條例。

第二條縣級以上地方政府的派出機關(guān)，根據(jù)本級政府授權(quán)進行預(yù)算管理活動，但是不作為一級預(yù)算。

第三條預(yù)算法第四條第一款所稱“中央各部門”，是指與財政部直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的國家機關(guān)、軍隊、政黨組織和社會團體；所稱“直屬單位”，是指與財政部直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的企業(yè)和事業(yè)單位。

第四條預(yù)算法第五條第三款所稱“本級各部門”，是指與本級政府財政部門直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的地方國家機關(guān)、政黨組織和社會團體；所稱“直屬單位”，是指與本級政府財政部門直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的企業(yè)和事業(yè)單位。

第五條各部門預(yù)算由本部門所屬各單位預(yù)算組成。本部門機關(guān)經(jīng)費預(yù)算，應(yīng)當納入本部門預(yù)算。

【摘要】預(yù)算法素有“經(jīng)濟憲法”之稱。新預(yù)算法的實施，對我國經(jīng)濟和社會發(fā)展將產(chǎn)生巨大影響。高等學(xué)校作為財政預(yù)算管理體制內(nèi)的預(yù)算單位，必須要適應(yīng)新預(yù)算法的改革方向。筆者結(jié)合工作的實際及對文獻的研究，就當下各高校在開展財務(wù)預(yù)算工作中面對的問題及新預(yù)算法對其的影響進行了深入的分析及闡述。

【關(guān)鍵詞】新預(yù)算法;高校;財務(wù)預(yù)算管理

一、新預(yù)算法的新要求

2014年8月，在全國人民代表大會常委會的第十二屆會議中的第十次會議上，有“經(jīng)濟憲法”之稱的預(yù)算法修正案正式通過投票表決，這部預(yù)算法修正案也被稱作為“新預(yù)算法案”或“新預(yù)算法”，于2015年開始正式得以實施應(yīng)用。這部法案的修訂對高校財務(wù)預(yù)算提出了新的要求，突出了預(yù)算的完整性，強化了預(yù)算約束，加強了追蹤問效，實施績效與預(yù)算掛鉤，加快推進預(yù)算公開，健全透明預(yù)算制度。與此同時，高校管理中財務(wù)預(yù)算管理工作的具體開展也受到新預(yù)算法的影響與推動。

二、高校的財務(wù)預(yù)算管理面對的挑戰(zhàn)

（一）認識程度不夠

摘要：隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和會計改革的進行，預(yù)算法視野下的預(yù)算管理重要性日趨顯露。文章就預(yù)算法視野下的預(yù)算管理要點作為切入，針對性提出了當下預(yù)算管理的狀況，并就預(yù)算法視野下的預(yù)算管理策略作出論述。希望能為預(yù)算法視野下預(yù)算管理工作的加強提出一些可供參考的意見。

關(guān)鍵詞：預(yù)算法；預(yù)算管理；現(xiàn)狀；措施

在最近一年的新預(yù)算法修訂通過以后，預(yù)算管理制度的改革也進行的如火如荼。但是，現(xiàn)階段預(yù)算管理的一些弊端也逐漸暴露出來。因此，探尋預(yù)算法視野下預(yù)算管理措施也就顯得尤為重要。

1預(yù)算法視野下預(yù)算管理要點

最近幾年為了鞏固國內(nèi)推進的部門預(yù)算、政府收支分類以及國庫集中支付等等改革方面的成效，進一步對預(yù)算管理制度施行更加有效的優(yōu)化改革，促進社會快速健康發(fā)展。2014年下半年國家通過了預(yù)算法修正案，新預(yù)算法里面也呈現(xiàn)出了許多具有創(chuàng)新意義的亮點，不但為預(yù)算管理指明方向，還為其提出了更加深入具體的要求。概而言之，預(yù)算法視野下預(yù)算要點主要分為以下五個部分：（1）管理層應(yīng)增強預(yù)算法治意思，依法履行職責。（2）勤儉節(jié)約，要講求績效，使財政資金效益得以充分發(fā)揮。（3）應(yīng)該重視風險管理，并且將強內(nèi)部控制體系建設(shè)。（4）要完善財政信息公開制度，加大公開力度。（5）制定長期目標，做好中長期財務(wù)規(guī)劃，編制三年滾動預(yù)算。

2當下預(yù)算管理的狀況

本文作者：蔣悟真胡明工作單位：江西財經(jīng)大學(xué)中國人民大學(xué)

一、預(yù)算法可訴性命題的提出與證成

德國法學(xué)家赫爾曼•坎特洛維奇(HermannKantorowicz)曾提出，法律必須是“被視為可訴的”(consideredjusticiable)，它是規(guī)制人們的外部行為并可以被法院適用于具體程序的社會規(guī)則的總和。〔1〕法律之所以“被視為可訴的”，主要原因在于制定法律的目的是為了規(guī)范人們的外部行為，既是為了制裁某些外部行為，也是為了保護一些外部行為，但是徒法不足以自行，法律對人們外部行為的制裁與保護無外乎最終都要借助司法制裁才能實現(xiàn)。于是現(xiàn)代法律規(guī)范應(yīng)具備“可以被任何人(特別是公民和法人)在法律規(guī)定的機構(gòu)中(特別是法院和仲裁機構(gòu)中)通過爭議解決程序(特別是訴訟程序)加以運用的可能性。”〔2〕但令人遺憾的是，目前可訴性理念幾乎是預(yù)算立法的空白，〔3〕這使得預(yù)算法難以進入司法訴訟領(lǐng)域，在很大程度上只能被稱作是一份“政治宣言”，而喪失了法律應(yīng)具有的約束性。〔4〕預(yù)算法可訴性理念的匱乏，首先應(yīng)歸因于當初立法者對于預(yù)算法能否納入司法適用范疇尚存一些質(zhì)疑，為此必須對這一命題進行證成。第一，預(yù)算決策是屬于代議機關(guān)的權(quán)力，代議機關(guān)具有民選機構(gòu)的政治合法性，以及衡量與調(diào)和預(yù)算支出方面相互對應(yīng)需求的制度能力。司法機關(guān)對預(yù)算權(quán)進行司法審查很可能將使非選舉的司法官處于否決多數(shù)決定的地位，這種司法裁決表明法官取代了履行預(yù)算支出控制責任的代議機關(guān)，很可能將降低預(yù)算支出的合法性，甚至造成對民主的破壞。〔5〕但是，針對我國目前的現(xiàn)狀，預(yù)算過程由政府所主導(dǎo)，難以指望通過立法機關(guān)把強大無比的行政權(quán)完全束縛住。因此，借助司法機關(guān)的審查權(quán)力，承認法院的適度造法功能，法官就可能在預(yù)算案件的審理過程中總攬全局、權(quán)衡利弊，對預(yù)算權(quán)的行使進行一些嘗試性的規(guī)制以保護社會公共利益目標的實現(xiàn)，進而在特定問題上產(chǎn)生制度性效應(yīng)。這種“滴水穿石”式的實踐，不但不會降低預(yù)算支出的合法性，反而有助于預(yù)算公共性的提升。〔6〕第二，有學(xué)者將預(yù)算行為定位為一種宏觀調(diào)控行為，而宏觀調(diào)控行為屬于決策行為和國家行為，不具有可訴性，〔7〕從而推論出預(yù)算行為不具有可訴性。〔8〕但是上述對預(yù)算行為的性質(zhì)定位與邏輯推理都存有較大漏洞，預(yù)算行為雖是一種宏觀調(diào)控行為，但是并不能因此將其與決策行為、國家行為等同。預(yù)算行為是由一系列行為組成的有機系統(tǒng)，其大體包括了預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算監(jiān)督等行為，預(yù)算行為之目的是為了保障能提供使社會公眾滿意的公共產(chǎn)品與服務(wù)，一般情況下與國家行為無涉，更不會引起政治紛爭，從而具備司法審查的可能性和必要性，所以自然不能游離于可訴性范圍之外。〔9〕

二、預(yù)算法的可訴性理念內(nèi)涵及其功能

(一)預(yù)算法可訴性理念的內(nèi)涵法的可訴性理念作為法的基本屬性之一，對于其內(nèi)在機理的認知，必須包括以下兩方面:一方面，可爭訟性，即任何人均可將法作為起訴和辯護的根據(jù)。因此，法律責任必須是明確的、確定的規(guī)范，才能成為人們爭訟過程中的標準;另一方面，可裁判性(可適用性)，法能否用于裁判并作為法院適用的標準是判斷法有無生命力、有無存續(xù)價值的標志。〔10〕簡言之，法的可訴性理念之內(nèi)涵，主要是為了制裁或規(guī)范法律主體的行為，從而需要不斷激發(fā)司法的保護作用，這也意味著可訴性將是一個變化不定的概念，它隨著對司法作用認識以及它的本質(zhì)和進化能力而有所不同。〔11〕考察我國預(yù)算法實施的狀況，預(yù)算問責體系的規(guī)范構(gòu)建仍很欠缺，并且由于司法預(yù)算制度的滯后性致使司法公正面臨著極大挑戰(zhàn)，那么針對當前的現(xiàn)實，對于可訴性理念在預(yù)算法領(lǐng)域的有機落實，必須包含預(yù)算法可問責性與司法預(yù)算的獨立性雙重要素:1．預(yù)算法的可問責性從應(yīng)然的法律規(guī)范模式上分析，為增強規(guī)范的約束性，除了授權(quán)性條款外，還應(yīng)有義務(wù)性條款、禁止性條款的規(guī)定，這也是法的可訴性理念實現(xiàn)的前提。于是預(yù)算法可訴性的構(gòu)建首先必須打牢可問責性的根基。預(yù)算法的可問責性根植于公共財政中最基本的資源使用原則，預(yù)算資源是納稅人對自身財產(chǎn)權(quán)進行讓渡的結(jié)果，納稅人與政府間形成一種委托關(guān)系，政府的預(yù)算行為也就需服從和滿足于委托人的意志與要求。〔12〕因此，政府作為承擔提供社會公共服務(wù)的人，意味著預(yù)算行為不得違背納稅人的需求，否則將被納入預(yù)算問責的范疇。預(yù)算法可問責性的實現(xiàn)，要求對于預(yù)算主體的僭權(quán)或濫權(quán)行為，能在預(yù)算法律文本之中準確的找到對應(yīng)的問責規(guī)范，并能依此做出符合司法公正觀念的正確處理。那么對于預(yù)算立法者而言:一方面應(yīng)盡量減少法律空白，以避免產(chǎn)生無問責規(guī)范可循的尷尬;另一方面，在保持條文細致、精確、一致的基礎(chǔ)上，盡量為法律規(guī)范預(yù)留可伸縮性的空間，使預(yù)算法能從容應(yīng)對社會形勢的變更，避免出現(xiàn)法律僵化的境況。因此，為規(guī)范義務(wù)的履行，需要填補預(yù)算法律責任規(guī)定的空白，《預(yù)算法》中每一項約束性條款應(yīng)當有對應(yīng)的責任條款，應(yīng)明確每一個行為主體在違法時應(yīng)承擔的責任。〔13〕以《預(yù)算法修正案(草案)》(二次審議稿)為實證考察對象，上述空白主要需要從兩個維度進行填補:第一，行政機關(guān)問責制的完善。目前關(guān)于行政機關(guān)問責制的構(gòu)建，已基本確立以行政處分(見第八十七條———八十九條)與刑事責任(見第九十條)為基礎(chǔ)的原始問責架構(gòu)。但是在預(yù)算法的實施過程中，由于當前我國預(yù)算違法行為已成一種常態(tài)化的現(xiàn)象，〔14〕如何使這些行為真正得到預(yù)算法律規(guī)范的制裁已成為當前難以克服的頑疾。對此必須深入剖析預(yù)算法可訴性理念的內(nèi)涵，以期構(gòu)建系統(tǒng)的司法機制以使問責規(guī)范切實實施。第二，立法機關(guān)問責制的完善。在我國當前推行代議制預(yù)算決策的模式下，預(yù)算監(jiān)督主要由人大及其常委會、人大代表來行使。盡管從某種意義上說，人大代表是人民的代言人，人大及其常委會的決定也就是人民自己的決定，但人大代表具有“經(jīng)濟人”的本性，那么立法機關(guān)的權(quán)力就存在著某種異化的可能。〔15〕因此，需要通過人民制定的憲法來約束立法機關(guān)的預(yù)算審議和監(jiān)督行為，立法機關(guān)一旦在預(yù)算過程中違憲，就應(yīng)承擔相應(yīng)的憲法責任。這樣才能促使代議機關(guān)真正成為民意表達的通道，并遏制其異化的可能。2．司法預(yù)算的獨立性司法獨立性不僅是司法權(quán)威與司法公正的堅實保障，而且是法的可訴性體系構(gòu)建的基本前提。如果一個國家無法保障司法的獨立性，即使依照可訴性理念構(gòu)建出具體的司法制度，也無疑將喪失可訴性理念的初衷價值。在預(yù)算法領(lǐng)域，當前行政主體預(yù)算權(quán)力強大無比，司法預(yù)算來源于行政機關(guān)，即使出現(xiàn)預(yù)算違法行為，行政主體也將利用自身的影響力和控制力去干擾司法的運行。因此，為保障預(yù)算問責過程中司法的獨立性，必須提高司法機關(guān)預(yù)算的獨立性，關(guān)于該項改革主要應(yīng)著重于以下幾點:第一，司法預(yù)算編制和執(zhí)行的改革。司法預(yù)算編制和執(zhí)行的改革中心是要確保司法機關(guān)擁有獨立的司法預(yù)算編制與執(zhí)行權(quán)，盡可能削弱行政部門對司法預(yù)算編制和執(zhí)行的影響，同時還應(yīng)保障財政部門在預(yù)算過程里的中樞地位。易言之，司法預(yù)算每年應(yīng)由最高法院編制，然后送財政部匯總，財政部雖無權(quán)修改預(yù)算，但可附加書面修改意見，再由國務(wù)院報全國人大審批，批準后國務(wù)院及其財政部門需按照既定預(yù)算撥付相應(yīng)款項，最高法院具體負責執(zhí)行。〔16〕第二，司法預(yù)算審批的改革。為了實現(xiàn)司法獨立與司法公正，必須排斥外來干涉，尤其要隔絕地方政府對司法權(quán)的干擾。司法預(yù)算支出應(yīng)由中央財政負擔，全國人大負責審批司法預(yù)算，全國人大在信守分權(quán)制衡的原則上應(yīng)尊重和保障司法機關(guān)能獨立履行司法職能。第三，司法預(yù)算監(jiān)督的改革。由于上述改革是確保司法機關(guān)能獨立行使司法預(yù)算的編制和執(zhí)行權(quán)，但權(quán)力的行使離不開監(jiān)督，為此需要強化司法內(nèi)部監(jiān)督、人大的監(jiān)督以及審計機關(guān)的監(jiān)督，來確保司法預(yù)算的合理性與合法性。(二)預(yù)算法可訴性理念的功能《預(yù)算法》的實施機制除了依賴于行政機關(guān)所具有的謙抑性之傾向，以及代議機關(guān)所承載的民主性之導(dǎo)向，更仰仗于可訴性理念而樹立的司法權(quán)威，預(yù)算法可訴性理念既是維護法律形式完整性和功能健全性的必備要素，又是促使象征意義上預(yù)算法轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)的關(guān)鍵。具體而言，預(yù)算法可訴性理念的功能主要表現(xiàn)在以下幾個方面:首先，保障權(quán)利的實現(xiàn)。按照公共財政的基本理念，“要求確立納稅者基本權(quán)利，要求廣泛地確保財政過程中的民主主義。”〔17〕對于這些要求的實現(xiàn)，預(yù)算法可訴性理念則為其提供了堅實的保障:當納稅人的權(quán)利受到侵害時，只要社會主體求助于司法，就應(yīng)享有相應(yīng)地救濟權(quán)。因此，預(yù)算法可訴性理念體現(xiàn)出保障人權(quán)的價值和精神，是國家法律賦予社會主體在其權(quán)益受到侵害或與他人發(fā)生爭執(zhí)時，請求法院通過審判方式保護其合法權(quán)益的權(quán)利。〔18〕其次，化解社會矛盾。預(yù)算法的主要功能是為社會公眾所需的公共產(chǎn)品與服務(wù)提供保障，但預(yù)算資源是有限的，而社會公眾對公共資源的需求是無限的，這種資源有限與需求無限之間的矛盾，不可避免將犧牲部分公眾需求，甚至造成對社會公共利益的損害。如果司法權(quán)對此束手無策，上述侵犯將會常態(tài)化，矛盾將會積累直至被激發(fā)。在司法權(quán)介入上述矛盾的處理進程中，司法機關(guān)將扮演著一個重要的調(diào)停角色，通過提供一個中立而又不失權(quán)威的場所來討論矛盾的解決，必要時還可采取臨時措施提供緊急救濟。司法機關(guān)的角色定位，有助于社會公共利益與個人利益之間尋求平衡。最后，提供利益表達的渠道，實現(xiàn)社會公正。在羅爾斯的正義論中，公正實際上是利益的協(xié)調(diào)和平衡，是通過博弈形成的一種均衡。而所謂的博弈和均衡，本質(zhì)上就是各種利益的充分而平等的表達過程，若非如此將不能實現(xiàn)。當代中國已進入利益多元化時代，面對多元的利益表達，“黨和政府應(yīng)當為各個階層群體提供以理性、合法的形式表達利益訴求的制度性平臺，使多元社會的各種利益訴求能夠通過公正、規(guī)范、有效的渠道輸入公共決策過程中，供決策者整合和選擇，從而制定出得到社會普遍認可的公共政策。”〔19〕由此，依照預(yù)算法可訴性理念構(gòu)建司法訴訟平臺，通過各自充分而平等的利益表達，不但有利于預(yù)算分配的合理化、合法化，而且有助于社會公正力量的不斷強大。

三、預(yù)算法的司法審查制度的構(gòu)建

［摘要］行政事業(yè)單位主要使用財政資金開展各項工作，通過開展預(yù)算績效管理，可以有效提高單位運行效率，提高財政預(yù)算使用效益。黨的報告提出，“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”。2018年的《政府工作報告》也明確要求，全面實施績效管理，使財政資金花得其所、用得安全。文章首先介紹了預(yù)算績效管理的具體內(nèi)容和重要性，然后分析了預(yù)算績效管理在執(zhí)行過程中存在的問題，對照問題提出了改進的具體措施，旨在為加強事業(yè)單位預(yù)算績效管理提供思路。

［關(guān)鍵詞］事業(yè)單位;預(yù)算;績效管理

1前言

《中華人民共和國預(yù)算法》(簡稱新預(yù)算法)于2014年8月頒布，這標志著我國逐步開始建立現(xiàn)代財政制度。科學(xué)的財政體制中要求透明預(yù)算、提高效率。加強預(yù)算績效管理是建立現(xiàn)代財政制度的基本要求之一，有助于行政事業(yè)單位有效利用預(yù)算資金，提高工作效率，也有助于政府部門根據(jù)績效完成情況優(yōu)化預(yù)算配置，在有限預(yù)算內(nèi)，提供更好更多的社會公共服務(wù)，因此，預(yù)算績效管理具有重要的實踐意義。2018年7月6日，中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》指出:“全面實施預(yù)算績效管理是政府治理方式的深刻變革。要牢固樹立正確政績觀，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，突出績效導(dǎo)向，落實主體責任，通過全方位、全過程、全覆蓋實施預(yù)算績效管理，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益。”這些都顯示出我國推進預(yù)算績效管理改革向縱深開展。事業(yè)單位應(yīng)當嚴格遵循黨和國家要求，結(jié)合自身管理需求，提高認識，研究和掌握預(yù)算績效管理的具體內(nèi)容和管理流程，結(jié)合本單位實際情況，分析執(zhí)行過程中存在的問題，并不斷改進，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理相結(jié)合，有效提高財政資金使用效益。

2事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

2.1績效目標設(shè)置不夠合理、完整。績效目標是預(yù)算績效管理的起點，目標設(shè)置應(yīng)當突出重點、系統(tǒng)全面、便于考核，各項產(chǎn)出指標和效益指標應(yīng)當合理反映預(yù)算支出預(yù)期實現(xiàn)的產(chǎn)出和取得效果。而從目前實踐情況看，由于部分單位對績效目標設(shè)置方法理解不到位，存在不合理和不完整等問題。主要包括:第一，績效目標類型單一。如只設(shè)置了產(chǎn)出指標中的數(shù)量指標，未設(shè)置時效性指標、成本指標、質(zhì)量指標，效益指標設(shè)計不合理。第二，績效目標不能完整反映年度工作內(nèi)容，與預(yù)算產(chǎn)出匹配性有待提高。如A單位某項目全年預(yù)算經(jīng)X萬元，需完成10個具體工作，但預(yù)算績效目標僅涉及其中2個具體工作，與預(yù)算產(chǎn)出不匹配。第三，部分績效目標不夠細化，難以考核。如B單位預(yù)算績效目標之一為全面完成上級布置任務(wù)，未明確任務(wù)內(nèi)容及考核要求，無法量化考核。第四，有的目標設(shè)置缺乏可行性，不符合客觀實際，有較大概率無法完成。如C單位申報預(yù)算績效目標時為突出政績，申報目標遠遠超出其實施能力，無法客觀反映年度工作任務(wù)，一是使得績效目標失去了促工作提效益的現(xiàn)實意義;二是有可能造成虛報預(yù)算資金、財政資金沉淀，降低財政資金使用效益。2.2制度建設(shè)、信息化建設(shè)等基礎(chǔ)工作還比較薄弱。完善的制度規(guī)定、有效的管理流程是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)。有的預(yù)算單位管理層還未樹立績效理念，更多的精力放在如何獲取預(yù)算資金，而輕視提高績效。目前預(yù)算基層單位缺乏信息數(shù)據(jù)庫支持，績效評價標準庫、資料庫、指標庫、中介庫、專家?guī)斓冉ㄔO(shè)不足。大部分單位預(yù)算績效管理主要依靠人工統(tǒng)計，未實現(xiàn)使用信息化手段實時收集和分析相關(guān)數(shù)據(jù)，這樣造成了工作信息的碎片化，無法支持日常開展預(yù)算績效執(zhí)行監(jiān)控，工作效率較低。由于經(jīng)費不足等因素，大部分單位由本單位內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行績效管理，未委托中介機構(gòu)和聘請專家，這樣造成自評結(jié)果不夠客觀、全面，不能真正反映單位實際情況，不能起到預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用的閉環(huán)管理效果。2.3組織機構(gòu)、宣傳培訓(xùn)等保障措施薄弱。健全的組織機構(gòu)、良好的績效管理氛圍和素質(zhì)過硬的專業(yè)管理人才是做好績效管理工作的基本保障措施。財政部在《預(yù)算績效管理工作考核辦法》(財預(yù)〔2015〕25號)中也規(guī)定了預(yù)算單位應(yīng)當成立預(yù)算績效領(lǐng)導(dǎo)管理工作小組和設(shè)置專門機構(gòu)，明確了工作職責，并納入了工作考核。在實踐中，有的預(yù)算單位的本級預(yù)算績效管理組織機構(gòu)還未成立，或已成立但未發(fā)揮應(yīng)有作用，僅僅把績效管理工作加入財務(wù)部門年度工作中，并沒有從單位層面進行總體規(guī)劃和統(tǒng)一開展，也沒有要求業(yè)務(wù)部門參與績效管理的申報和執(zhí)行，很大程度上制約了預(yù)算績效管理工作的推進，也未能實現(xiàn)用績效管理促進提高預(yù)算資金使用效益的目的。績效理念的宣傳和績效管理培訓(xùn)還有待加強。績效管理工作人員不僅應(yīng)當懂財務(wù)，還應(yīng)該懂管理、懂業(yè)務(wù)、懂專業(yè)、熟悉流程操作和管理軟件使用，尤其基層單位工作人員以兼職人員為主，難以深入開展績效管理工作。

摘要：在1994年3月由人民代表大會八屆二次會議通過了《預(yù)算法》。《預(yù)算法》的頒布與實施，結(jié)束了我國政府預(yù)算管理長期無“法”可依的局面，成為我國財政管理法治化進程中的重要里程碑。在《預(yù)算法》頒布后的十年中，中國的經(jīng)濟又有了突飛猛進的增長。現(xiàn)有的《預(yù)算法》已不能完全適應(yīng)社會的變化，所以對它進行改革是不可避免的。

關(guān)鍵詞：預(yù)算預(yù)算法改革

Abstract:TheNationalPeople''''sCongresseighttwoconferencesadopted"Budgetlaw"inMarch,1994by."Budgetlaw"thepromulgationandtheimplementation,finishedOurcountrygovernmentbudgetmanagementnottohavetheaspectwhichforalongtime“thelaw”mightdependon,becameinourcountryfinancialcontrolgovernmentbylawadvancementtheimportantmilestone.After"Budgetlaw"promulgatesintenyears,China''''seconomyalsohadthegrowthwhichprogressesbyleapsandbounds.Existing"Budgetlaw"hasnotbeenabletoadaptsociety''''schangecompletely,thereforecarriesonthereformtoitisinevitable.

keyword:Budgetbudgetlawreform

引言

預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾实膰夷甓燃行载斦罩в媱潱涫罩Щ顒臃从沉肆苏顒拥姆秶头较颍谡麄€國家的政治經(jīng)濟活動中具有十分重要的地位和作用。[1]這項制度起源于位于近代的歐洲，其適用方法是由議會對國家消費的預(yù)算批準來控制國家的開銷，對國家征的稅收給予合理的分配，目的是國家的稅收不能被國家元首胡花浪費。

摘要：隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，行政事業(yè)單位應(yīng)用新預(yù)算法對會計核算工作產(chǎn)生了極為重要的影響，因此必須加強新預(yù)算法對行政事業(yè)單位會計核算問題的研究力度，才能確保行政事業(yè)單位會計核算改革的順利進行。本文主要就新預(yù)算法對行政事業(yè)單位會計核算所產(chǎn)生的影響以及對策進行了分析和探討。

關(guān)鍵詞：新預(yù)算法；會計核算；行政事業(yè)單位；影響策略

1引言

我國綜合國力的不斷增強，為行政事業(yè)單位財會工作新預(yù)算法的實施創(chuàng)造了良好的氛圍，而新預(yù)算法的實施不僅促進了我國財會工作質(zhì)量的有效提升，同時對于行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)水平與財務(wù)核算質(zhì)量的提升具有極為重要的意義。

2新預(yù)算法對事業(yè)單位財會工作影響

2.1新預(yù)算法有利于行政事業(yè)單位財會工作風險管理。新預(yù)算法實施過程中，不僅有效地保證了事業(yè)單位資金的安全，同時其對于資金的來源、償還等各方面都提出了明確的要求和規(guī)定，有效地降低了行政事業(yè)單位財務(wù)風險發(fā)生的概率。2.2提高了行政事業(yè)單位財務(wù)信息的透明度。新預(yù)算法在實施的過程中，要求行政事業(yè)單位必須統(tǒng)一進行預(yù)算管理，也就是說行政事業(yè)單位必須將公共預(yù)算、基金預(yù)算、經(jīng)營預(yù)算等收支項目納入統(tǒng)一管理范圍，才能在促進預(yù)算管理效率有效提升的基礎(chǔ)上，降低預(yù)算不規(guī)范現(xiàn)象發(fā)生的概率，促進預(yù)算透明度的有效提升，從根本上杜絕資金外流風險的發(fā)生。2.3預(yù)算控制方式的改進。根據(jù)新預(yù)算法的相關(guān)要求，各級政府部門必須根據(jù)自身具體情況建立跨年度的預(yù)算平衡機制，同時積極運用一般公共預(yù)算的穩(wěn)定基金，及時彌補未來年度的預(yù)算資金，確保跨年度預(yù)算的平衡，以達到有效調(diào)度年度資金的目的。經(jīng)過研究分析發(fā)現(xiàn)，新預(yù)算法與傳統(tǒng)預(yù)算法相比較而言，兩者最大的區(qū)別在于新預(yù)算法將收支平衡作為其工作的重點，這樣不僅從根本上避免了政府部門突擊消費行為的發(fā)生，同時也實現(xiàn)了有效控制和改善預(yù)算的目的，促進了政府部門預(yù)算控制和監(jiān)管效率的穩(wěn)步提升。

1.預(yù)算資金范圍應(yīng)重新界定，強化對預(yù)算外資金的管理。《預(yù)算法》界定的預(yù)算是不完整的，預(yù)算外資金未納入嚴格的財政預(yù)算管理之內(nèi)，這不僅造成財政資金分散，而且有不少地方在財政預(yù)算內(nèi)保工資都相當困難的情況下，預(yù)算外資金開支浪費。因此，要通過立法，確立財政綜合預(yù)算的法律地位，將預(yù)算內(nèi)外兩塊資金有機結(jié)合起來，編制統(tǒng)一全面的財政綜合預(yù)算，逐步建立新型的公共財政框架。

2.合理劃分地方各級政府的預(yù)算管理職權(quán)，理順稅收征管體制。《預(yù)算法》劃分了中央與地方的預(yù)算管理職權(quán)，但對上下級政府和上下級財政部門之間的預(yù)算管理職權(quán)，劃分不夠具體、明確。在實際工作中，財政與稅務(wù)、政府和人大四方面的關(guān)系沒有理順。上級政府和上級財政對預(yù)算的干預(yù)很大。因此，在《預(yù)算法》中應(yīng)補充和完善有關(guān)明確、具體劃分上下級政府和上下級財政部門之間的預(yù)算管理職權(quán)的條款。上級政府的財政、稅務(wù)部門不宜對下級政府下達指令性的財政稅收任務(wù)指標，應(yīng)讓各級預(yù)算根據(jù)本地當年的實際情況自主安排本級范圍內(nèi)的財政收支，做到統(tǒng)籌兼顧，保證重點，合理安排；嚴格依法履行職權(quán)，各收各的稅，各理各的財，各管各的事，真正實現(xiàn)地方政府在責、權(quán)、利上的統(tǒng)一，發(fā)揮地方政府在組織財政收入中的主導(dǎo)作用，最大限度地調(diào)動地方政府當家理財、增收節(jié)支的積極性。

3.對預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督進行規(guī)范，增強預(yù)算法的權(quán)威性。《預(yù)算法》中對預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等三個方面規(guī)定過于籠統(tǒng)，與當前改革形勢存在相當差距。發(fā)達國家的預(yù)算一經(jīng)國會通過，即具有法律效力，任何部門和單位都無條件執(zhí)行，而且還要把它公布于眾，接受各方面的監(jiān)督。因此，預(yù)算是具有公開性及透明性的。這就要求預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，對其每個方面都要有相對具體和規(guī)范的措施。比如，《預(yù)算法》中應(yīng)將預(yù)算編制的時間，提前并延長預(yù)算編制的期限，預(yù)算草案要按部門預(yù)算編制；規(guī)范預(yù)算支出安排的順序及原則；充實審查監(jiān)督條款，推進各級人大對政府預(yù)算和決算由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變。

二、逐步建立公平、透明、規(guī)范、高效的預(yù)算編制運作機制，提高預(yù)算資金的使用效益是體現(xiàn)預(yù)算管理法治化的前提條件

（一）國民經(jīng)濟發(fā)展計劃和政府工作的重點應(yīng)及早確定和下達

目前我國的國民經(jīng)濟發(fā)展計劃一般都是在每年三月份全國人大會議上才能確定，這就給編制預(yù)算帶來了困難。因為只有較準確地確定了下年度的國內(nèi)生產(chǎn)總值及各產(chǎn)業(yè)的增加值的發(fā)展情況，才能據(jù)此確定下年的財政收入；只有確定了財政收入，才能合理地安排財政支出。也就是說，只有確定了國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，才能較準確地編制財政預(yù)算。另外，財政是為政府中心工作服務(wù)的，政府的工作重點都需要在預(yù)算中加以體現(xiàn)。而目前我國各級政府的工作重點都是在全國經(jīng)濟工作會議和人大會議以后，才陸續(xù)形成，這同樣給編制預(yù)算帶來困難。所以，早編、細化預(yù)算必須要有各級黨委和政府的支持與配合，政府應(yīng)該盡早地公布下年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，盡早地確定社會、經(jīng)濟發(fā)展的大政方針。

摘要：在1994年3月由人民代表大會八屆二次會議通過了《預(yù)算法》。《預(yù)算法》的頒布與實施，結(jié)束了我國政府預(yù)算管理長期無“法”可依的局面，成為我國財政管理法治化進程中的重要里程碑。在《預(yù)算法》頒布后的十年中，中國的經(jīng)濟又有了突飛猛進的增長。現(xiàn)有的《預(yù)算法》已不能完全適應(yīng)社會的變化，所以對它進行改革是不可避免的。

關(guān)鍵詞：預(yù)算法制；預(yù)算；預(yù)算法；法制改革

Abstract:TheNationalPeople''''sCongresseighttwoconferencesadopted"Budgetlaw"inMarch,1994by."Budgetlaw"thepromulgationandtheimplementation,finishedOurcountrygovernmentbudgetmanagementnottohavetheaspectwhichforalongtime“thelaw”mightdependon,becameinourcountryfinancialcontrolgovernmentbylawadvancementtheimportantmilestone.After"Budgetlaw"promulgatesintenyears,China''''seconomyalsohadthegrowthwhichprogressesbyleapsandbounds.Existing"Budgetlaw"hasnotbeenabletoadaptsociety''''schangecompletely,thereforecarriesonthereformtoitisinevitable.

keyword:Budgetlegalsystem;Budget;Budgetlaw;Legalsystemreform

前言

預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾实膰夷甓燃行载斦罩в媱潱涫罩Щ顒臃从沉肆苏顒拥姆秶头较颍谡麄€國家的政治經(jīng)濟活動中具有十分重要的地位和作用。[1]這項制度起源于位于近代的歐洲，其適用方法是由議會對國家消費的預(yù)算批準來控制國家的開銷，對國家征的稅收給予合理的分配，目的是國家的稅收不能被國家元首胡花浪費。

一、績效預(yù)算法的涵義與特征

（一）績效預(yù)算法的涵義績效預(yù)算原本是政府依據(jù)自身的職能和計劃所制訂的實施方案，并且在此基礎(chǔ)上進行成本效益分配來確定自身的方法所需的費用來進行預(yù)算編制的方法。可以說，績效預(yù)算是為了達到既定的目標而編制的。績效預(yù)算中的績效主要是指編制預(yù)算所需要達到的目標，這些目標是編制預(yù)算和考核的基礎(chǔ)，并且能夠用這些指標來對完成情況進行綜合評價；而預(yù)算則是指為了達到某一目標所需要的款項數(shù)額。可以說，績效預(yù)算法是建立在績效和預(yù)算兩方面基礎(chǔ)之上的。根據(jù)績效預(yù)算，企業(yè)可以對各個部門的投入及產(chǎn)出結(jié)果進行考核，并且與各個部門所獲取的預(yù)算數(shù)目相聯(lián)系。因而績效預(yù)算就要求企業(yè)的每一筆支出都能夠建立在績效和預(yù)算的基礎(chǔ)之上。

（二）績效預(yù)算法的特征

績效預(yù)算是指企業(yè)按照計劃進行預(yù)算編制，并且根據(jù)預(yù)算編制結(jié)果進行成本分配，進而對效益進行考核，最后根據(jù)效益來對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行分析和衡量。可以說，績效預(yù)算是以成本效益分析為標準進行費用分配的一種預(yù)算形式。績效預(yù)算對于監(jiān)控企業(yè)的支出，提升自身的收益，避免企業(yè)資金浪費具有十分重要的作用。1.績效預(yù)算是結(jié)果導(dǎo)向型的預(yù)算方式。績效主要是指企業(yè)對其所制訂的計劃執(zhí)行結(jié)果的反映，其過程主要是根據(jù)結(jié)果來進行投入額的確定。績效預(yù)算與傳統(tǒng)的預(yù)算管理過程相反，企業(yè)能夠根據(jù)自身的需求進行預(yù)算編制以達到提升經(jīng)濟效益的目的。2.績效預(yù)算與激勵機制相結(jié)合。在績效預(yù)算的管理方法下，企業(yè)較為強調(diào)預(yù)算對于企業(yè)的激勵作用。績效預(yù)算通過為企業(yè)引入成本效益分析來對企業(yè)進行成本約束；另外，績效預(yù)算強調(diào)對企業(yè)的績效進行評價，這樣能夠極大地激勵企業(yè)工作人員的積極性，從而充分且合理地對企業(yè)的資源進行配置。3.績效預(yù)算以效益為先。企業(yè)進行績效預(yù)算時，必須根據(jù)效益為原則。在企業(yè)公平且具有效率的工作中使績效預(yù)算更為科學(xué)和合理。

二、企業(yè)財務(wù)工作中存在的問題

（一）不完善的預(yù)算管理機制