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本文作者：蔣悟真胡明工作單位：江西財經大學中國人民大學

一、預算法可訴性命題的提出與證成

德國法學家赫爾曼•坎特洛維奇(HermannKantorowicz)曾提出，法律必須是“被視為可訴的”(consideredjusticiable)，它是規制人們的外部行為并可以被法院適用于具體程序的社會規則的總和。〔1〕法律之所以“被視為可訴的”，主要原因在于制定法律的目的是為了規范人們的外部行為，既是為了制裁某些外部行為，也是為了保護一些外部行為，但是徒法不足以自行，法律對人們外部行為的制裁與保護無外乎最終都要借助司法制裁才能實現。于是現代法律規范應具備“可以被任何人(特別是公民和法人)在法律規定的機構中(特別是法院和仲裁機構中)通過爭議解決程序(特別是訴訟程序)加以運用的可能性。”〔2〕但令人遺憾的是，目前可訴性理念幾乎是預算立法的空白，〔3〕這使得預算法難以進入司法訴訟領域，在很大程度上只能被稱作是一份“政治宣言”，而喪失了法律應具有的約束性。〔4〕預算法可訴性理念的匱乏，首先應歸因于當初立法者對于預算法能否納入司法適用范疇尚存一些質疑，為此必須對這一命題進行證成。第一，預算決策是屬于代議機關的權力，代議機關具有民選機構的政治合法性，以及衡量與調和預算支出方面相互對應需求的制度能力。司法機關對預算權進行司法審查很可能將使非選舉的司法官處于否決多數決定的地位，這種司法裁決表明法官取代了履行預算支出控制責任的代議機關，很可能將降低預算支出的合法性，甚至造成對民主的破壞。〔5〕但是，針對我國目前的現狀，預算過程由政府所主導，難以指望通過立法機關把強大無比的行政權完全束縛住。因此，借助司法機關的審查權力，承認法院的適度造法功能，法官就可能在預算案件的審理過程中總攬全局、權衡利弊，對預算權的行使進行一些嘗試性的規制以保護社會公共利益目標的實現，進而在特定問題上產生制度性效應。這種“滴水穿石”式的實踐，不但不會降低預算支出的合法性，反而有助于預算公共性的提升。〔6〕第二，有學者將預算行為定位為一種宏觀調控行為，而宏觀調控行為屬于決策行為和國家行為，不具有可訴性，〔7〕從而推論出預算行為不具有可訴性。〔8〕但是上述對預算行為的性質定位與邏輯推理都存有較大漏洞，預算行為雖是一種宏觀調控行為，但是并不能因此將其與決策行為、國家行為等同。預算行為是由一系列行為組成的有機系統，其大體包括了預算編制、預算審批、預算執行以及預算監督等行為，預算行為之目的是為了保障能提供使社會公眾滿意的公共產品與服務，一般情況下與國家行為無涉，更不會引起政治紛爭，從而具備司法審查的可能性和必要性，所以自然不能游離于可訴性范圍之外。〔9〕

二、預算法的可訴性理念內涵及其功能

(一)預算法可訴性理念的內涵法的可訴性理念作為法的基本屬性之一，對于其內在機理的認知，必須包括以下兩方面:一方面，可爭訟性，即任何人均可將法作為起訴和辯護的根據。因此，法律責任必須是明確的、確定的規范，才能成為人們爭訟過程中的標準;另一方面，可裁判性(可適用性)，法能否用于裁判并作為法院適用的標準是判斷法有無生命力、有無存續價值的標志。〔10〕簡言之，法的可訴性理念之內涵，主要是為了制裁或規范法律主體的行為，從而需要不斷激發司法的保護作用，這也意味著可訴性將是一個變化不定的概念，它隨著對司法作用認識以及它的本質和進化能力而有所不同。〔11〕考察我國預算法實施的狀況，預算問責體系的規范構建仍很欠缺，并且由于司法預算制度的滯后性致使司法公正面臨著極大挑戰，那么針對當前的現實，對于可訴性理念在預算法領域的有機落實，必須包含預算法可問責性與司法預算的獨立性雙重要素:1．預算法的可問責性從應然的法律規范模式上分析，為增強規范的約束性，除了授權性條款外，還應有義務性條款、禁止性條款的規定，這也是法的可訴性理念實現的前提。于是預算法可訴性的構建首先必須打牢可問責性的根基。預算法的可問責性根植于公共財政中最基本的資源使用原則，預算資源是納稅人對自身財產權進行讓渡的結果，納稅人與政府間形成一種委托關系，政府的預算行為也就需服從和滿足于委托人的意志與要求。〔12〕因此，政府作為承擔提供社會公共服務的人，意味著預算行為不得違背納稅人的需求，否則將被納入預算問責的范疇。預算法可問責性的實現，要求對于預算主體的僭權或濫權行為，能在預算法律文本之中準確的找到對應的問責規范，并能依此做出符合司法公正觀念的正確處理。那么對于預算立法者而言:一方面應盡量減少法律空白，以避免產生無問責規范可循的尷尬;另一方面，在保持條文細致、精確、一致的基礎上，盡量為法律規范預留可伸縮性的空間，使預算法能從容應對社會形勢的變更，避免出現法律僵化的境況。因此，為規范義務的履行，需要填補預算法律責任規定的空白，《預算法》中每一項約束性條款應當有對應的責任條款，應明確每一個行為主體在違法時應承擔的責任。〔13〕以《預算法修正案(草案)》(二次審議稿)為實證考察對象，上述空白主要需要從兩個維度進行填補:第一，行政機關問責制的完善。目前關于行政機關問責制的構建，已基本確立以行政處分(見第八十七條———八十九條)與刑事責任(見第九十條)為基礎的原始問責架構。但是在預算法的實施過程中，由于當前我國預算違法行為已成一種常態化的現象，〔14〕如何使這些行為真正得到預算法律規范的制裁已成為當前難以克服的頑疾。對此必須深入剖析預算法可訴性理念的內涵，以期構建系統的司法機制以使問責規范切實實施。第二，立法機關問責制的完善。在我國當前推行代議制預算決策的模式下，預算監督主要由人大及其常委會、人大代表來行使。盡管從某種意義上說，人大代表是人民的代言人，人大及其常委會的決定也就是人民自己的決定，但人大代表具有“經濟人”的本性，那么立法機關的權力就存在著某種異化的可能。〔15〕因此，需要通過人民制定的憲法來約束立法機關的預算審議和監督行為，立法機關一旦在預算過程中違憲，就應承擔相應的憲法責任。這樣才能促使代議機關真正成為民意表達的通道，并遏制其異化的可能。2．司法預算的獨立性司法獨立性不僅是司法權威與司法公正的堅實保障，而且是法的可訴性體系構建的基本前提。如果一個國家無法保障司法的獨立性，即使依照可訴性理念構建出具體的司法制度，也無疑將喪失可訴性理念的初衷價值。在預算法領域，當前行政主體預算權力強大無比，司法預算來源于行政機關，即使出現預算違法行為，行政主體也將利用自身的影響力和控制力去干擾司法的運行。因此，為保障預算問責過程中司法的獨立性，必須提高司法機關預算的獨立性，關于該項改革主要應著重于以下幾點:第一，司法預算編制和執行的改革。司法預算編制和執行的改革中心是要確保司法機關擁有獨立的司法預算編制與執行權，盡可能削弱行政部門對司法預算編制和執行的影響，同時還應保障財政部門在預算過程里的中樞地位。易言之，司法預算每年應由最高法院編制，然后送財政部匯總，財政部雖無權修改預算，但可附加書面修改意見，再由國務院報全國人大審批，批準后國務院及其財政部門需按照既定預算撥付相應款項，最高法院具體負責執行。〔16〕第二，司法預算審批的改革。為了實現司法獨立與司法公正，必須排斥外來干涉，尤其要隔絕地方政府對司法權的干擾。司法預算支出應由中央財政負擔，全國人大負責審批司法預算，全國人大在信守分權制衡的原則上應尊重和保障司法機關能獨立履行司法職能。第三，司法預算監督的改革。由于上述改革是確保司法機關能獨立行使司法預算的編制和執行權，但權力的行使離不開監督，為此需要強化司法內部監督、人大的監督以及審計機關的監督，來確保司法預算的合理性與合法性。(二)預算法可訴性理念的功能《預算法》的實施機制除了依賴于行政機關所具有的謙抑性之傾向，以及代議機關所承載的民主性之導向，更仰仗于可訴性理念而樹立的司法權威，預算法可訴性理念既是維護法律形式完整性和功能健全性的必備要素，又是促使象征意義上預算法轉向實質的關鍵。具體而言，預算法可訴性理念的功能主要表現在以下幾個方面:首先，保障權利的實現。按照公共財政的基本理念，“要求確立納稅者基本權利，要求廣泛地確保財政過程中的民主主義。”〔17〕對于這些要求的實現，預算法可訴性理念則為其提供了堅實的保障:當納稅人的權利受到侵害時，只要社會主體求助于司法，就應享有相應地救濟權。因此，預算法可訴性理念體現出保障人權的價值和精神，是國家法律賦予社會主體在其權益受到侵害或與他人發生爭執時，請求法院通過審判方式保護其合法權益的權利。〔18〕其次，化解社會矛盾。預算法的主要功能是為社會公眾所需的公共產品與服務提供保障，但預算資源是有限的，而社會公眾對公共資源的需求是無限的，這種資源有限與需求無限之間的矛盾，不可避免將犧牲部分公眾需求，甚至造成對社會公共利益的損害。如果司法權對此束手無策，上述侵犯將會常態化，矛盾將會積累直至被激發。在司法權介入上述矛盾的處理進程中，司法機關將扮演著一個重要的調停角色，通過提供一個中立而又不失權威的場所來討論矛盾的解決，必要時還可采取臨時措施提供緊急救濟。司法機關的角色定位，有助于社會公共利益與個人利益之間尋求平衡。最后，提供利益表達的渠道，實現社會公正。在羅爾斯的正義論中，公正實際上是利益的協調和平衡，是通過博弈形成的一種均衡。而所謂的博弈和均衡，本質上就是各種利益的充分而平等的表達過程，若非如此將不能實現。當代中國已進入利益多元化時代，面對多元的利益表達，“黨和政府應當為各個階層群體提供以理性、合法的形式表達利益訴求的制度性平臺，使多元社會的各種利益訴求能夠通過公正、規范、有效的渠道輸入公共決策過程中，供決策者整合和選擇，從而制定出得到社會普遍認可的公共政策。”〔19〕由此，依照預算法可訴性理念構建司法訴訟平臺，通過各自充分而平等的利益表達，不但有利于預算分配的合理化、合法化，而且有助于社會公正力量的不斷強大。

三、預算法的司法審查制度的構建

由于權力擴張主義的影響，目前立法機關和行政機關的預算權力正陷入雙雙失范的險境，例如行政主體預算權力過于強勢、立法主體預算監督乏力的問題，其解決不僅應大力推進民主憲政的發展，更期待司法審查制度的配合。(一)司法審查制度完善的必要性“司法審查”(judicialreview)一般是指法院或司法性質的機構對政府行為的審查，主要包括立法與行政行為的審查。”〔20〕它是現代民主法治國家普遍設立的一項重要司法制度，既能對預算主體行為進行必要的監督和制衡，又可以對政府濫權、僭權與侵權行為予以防范與矯正，這是預算法可訴性理念內涵不可缺少的制度演繹。然而長期以來，對抗性憲政文化觀念在我國還很匱乏，缺少對可訴性理念的重視，并且缺乏制約政府權力所需的社會結構，因而尚未形成真正意義上的憲政保障機制，忽略了司法審查制度的規范構建。具體而言:第一，司法審查的對象極為有限，這種有限性主要是由于不當的行政行為被排除于司法審查的范圍之外，〔21〕造成司法審查的機能嚴重受損。在行政擴張主義的情勢下，影響公眾權益的不僅指那些違法的行政行為，也包括因自由裁量權濫用而造成的不合理行政行為。“一切行政行為都可能有自由裁量問題”，〔22〕行政主體的預算行為也概莫能外，那么預算行為的過程大多關涉到自由裁量權的使用問題。因此，倘若行政自由裁量權的濫用被豁免于司法審查，近乎排除了司法權對行政權的監督與控制，司法審查的職能將無從施展。第二，我國推行立法機關的審查機制，法律的合憲性，主要由立法機關對法律的立、改、廢來保證。〔23〕雖然《立法法》的出臺使有關機構和公民有權提出違憲審查的要求或建議，但全國人大常委會卻一直在推諉或拖延履行職責，至今從未行使過憲法審查權并作出任何一項憲法審查的決定。正源于此，我國的司法審查制度幾乎處于虛置的狀況，導致一些違憲現象的蔓延和泛濫。例如，當前我國已出現多起預算被否決的事件，〔24〕預算被否決意味著政府的嚴重失職，這屬于政府需承擔憲法責任的范疇，但這些事件的處理結果卻不了了之。因此，為充分樹立預算法可訴性的權威，我國亟待需要對司法審查機制進行完善。(二)預算法的司法審查制度構建第一，司法審查制度的實體性構建。獨立的憲政審查制度是憲法的看護者并成為一個國家從憲法文本走向憲政實踐的必要條件。凡是未建立該制度的國家，憲法都是“名義性的”或“門面性的”東西，而未能成為“保障性憲法”。〔25〕因而構建獨立的司法審查機構非常重要，但我國目前由全國人大及其常委會來行使憲法審查權，導致人大及其常委會需充當自我案件的法官，這就違背了司法審查制度設置的初衷。基于國情下的考量，設立一個類似于德國的憲法法院，是比較可行的方案(人民是主權的擁有者，將一項人大不適合承擔且從未行使過的權力撤回是對自身錯誤委托決定的改正)。當然，消除諸多司法審查機構構建的分歧，不可能一勞永逸，我國司法審查制度的構建，應先實現真正司法性的審查制度，再設置類似憲政院的“憲法委員會”為階段目標，最后以“憲法法院”的設立為終極目標。〔26〕第二，司法審查制度的程序性構建。“‘民主的’憲法體現著公民基本權利和義務的觀念，并設立一套司法程序來使權利請求得以訴諸法律。司法機構的職能是解釋憲法并授權執行其裁決，從實效上看，它試圖在‘被治理者’的權利和自由與有效政府的迫切需要之間找到一種微妙的平衡。”〔27〕為了找到這種平衡，合理的司法程序是保障司法機構職能得以充分發揮的關鍵因素。一方面，司法審查范圍的設定。立法上采用概括式肯定和排除式列舉的方式，即除法律明確列舉排除的情形外，預算過程中出現的有損于社會公共利益的行為都應納入司法審查的受案范圍，這才是對預算法可訴性理念的制度詮釋;另一方面，司法審查標準的確立。為深化預算法的可訴性理念，需確立合法性審查與合理性審查并行的雙軌式審查標準，才能將預算執行行為真正納入司法審查的范圍。

四、預算法的公益訴訟制度的構建

為緩和實體性規則實施過程中的擺動，需要構建與預算法內在價值相契合的程序性規則作為實施途徑，而公益訴訟機制必然是預算法可訴性理念制度演繹中不可或缺的部分。(一)公益訴訟制度構建的必要性預算法是立足于社會本位的法律，如果它調整的社會關系遭受侵犯，一般包括個體權益和社會公共利益的雙重損害。預算違法行為侵犯客體的雙重性，決定了應構建特殊的訴訟程序才能適應這種形勢。在傳統的訴訟機制下，“私人救濟和行政訴訟都難對偏離正確軌道的公共政策予以糾正。”〔28〕民事訴訟對于危害社會公共利益的行為，如果與公民個體無直接利害關系，其原告資格將不被承認;而行政訴訟將預算行為視為抽象行政行為，如果這種行為符合絕大多數人的利益，則不能因其只損害少數群體的利益而使之被訴，如果其不符合絕大多數人的利益，也不宜由單個個體對其提起訴訟。因此，一旦預算主體違背預算法規，致使社會公共利益遭受嚴重損失，傳統的訴訟機制卻只能望洋興嘆。既然傳統訴訟機制及其價值取向已難以承載預算法可訴性理念的內涵，那么為有效的保護社會公共利益，需要設置一種擁有獨立價值取向并能有效保護納稅者社會權益的社會訴訟機制———公益訴訟制度，即納稅人權益受侵害時擁有向法院提起訴訟的權利，“承認納稅人訴訟的根據在于，公共資金的違法支出意味著納稅人本可以不被課以相應部分的稅金，在每一納稅人被多課稅的意義上，納稅人具有訴之利益。”〔29〕概言之，通過公益訴訟把訴權賦予全體社會公民，既可以彌補傳統訴訟機制的缺陷，又有助于激發社會主體預算監督的作用，從而提升預算監督的效能。(二)預算法可訴性理念下公益訴訟制度的構建預算法中公益訴訟制度的構建，關鍵是要使這種與預算法內在精神相契合的訴訟制度能有效回應預算過程中的現實問題。具體而言:第一，借助檢察機關的力量，促使公眾提起公益訴訟。對于公益訴訟制度的構建，如果僅靠公民個人直接訴訟，將產生取證較難、訴訟地位不公平以及訴訟成本偏高等問題，因此需要借助外部力量。檢察院是我國憲法規定的法律監督機關，從監督權力與能力兩方面都能提供所需的力量，能促使公民的訴權付諸于司法實踐并得到保護。在具體的案件中，檢察機關可根據具體案情在以下三種方式中擇一參與案件:直接以原告身份參與訴訟、以并列當事人的身份參與訴訟以及以法律監督機關的身份支持起訴。第二，公益訴訟原告主體資格的拓展。“原告申訴的基礎并不在于自己的某種權利受到侵害或是脅迫，而在于希望保護因私人或政府機關的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益。”〔30〕為充分保護納稅人的基本權利和利益，公益訴訟制度的構建應創造性地使用法律，使法律成為一種資源，讓這種資源能鼓勵公民投身于司法行動并改善自身的生活。“一種法律制度如果不能保證當事人參加到裁判活動中來，就會使裁判的內在品質受到破壞。”程序的產生與發展應從屬于正義的要求，需發揮司法的能動性，鼓勵社會公眾積極參與，拓寬公益訴訟的啟動主體(即原告資格問題)范圍，尤其是讓那些人權受到侵犯而又難以訴諸于法院的社會弱勢群體得到司法救濟。從理論上而言，考察國外的先進經驗，例如印度的公益訴訟，當公共利益受到影響時，任何個人都可以提起公益訴訟，而不必證明其與案件有直接的利害關系。〔32〕而我國公共預算領域公益訴訟制度的構建也應回應社會的需求，放松對訴訟主體規則的限制，促使“法律權利標準”讓位于“利益范圍標準”，〔33〕以提高訴權的實際效用。第三，創設法院之友制度。法院之友(amicuscuriae)，指在法院審理案件的過程中，不是案件事實上的當事人，但基于對案件的濃厚興趣和重大利益，以第三方的身份向法院提供與案件有關的事實或者適用法律方面的意見……以影響法院判決的一項制度。〔34〕由于現代民主內涵的擴展，司法獨立并不意味著司法權的行使應脫離于民主化的色彩。“司法依賴于民眾的信賴而生存。任何司法的公正性，在客觀性與可撤銷性方面的價值觀，決不能與司法的信任相悖。”〔35〕而“法院之友”制度則有效的契合了民主的精神，因為“法院之友”影響法院判決的主要方式是向法院遞交“法院之友”書狀(amicusbrief)，而“法院之友”書狀，特別是一些利益集團所遞交的書狀，往往就是社會現狀中主流價值觀的體現，是民意的集中反映，如果法院在作出判決之時，能適當援引“法院之友”書狀中的意見，則實質上體現出司法權行使的民主化精神。筆者認為，在財政預算領域，引入“法院之友”對公益訴訟制度的構建有特別重要的作用:一方面，預算行為具有較強的政策性、專業性，借鑒該領域權威專家的意見有助于查明案件的真相;另一方面，“法院之友”制度中權威專家的意見是一股無形的威懾力量，可以幫助審判法官抵御外部權力干預，同時法官也不可能絕對地無視專家意見的存在而試圖作枉法判決。五、簡短的結語我國的《預算法》已實施17個年頭，但長期以來卻缺乏對可訴性理念的重視。《中華人民共和國預算法修正案(草案)》(二次審議稿)對于可訴性理念認知雖有所改善，但司法機制的規范構建仍必須認真厘清可訴性理念的實質內涵，只有在正確的預算法可訴性理念的導引下，才會真正使《預算法》進入司法應用領域。預算法可訴性理念的倡導在于表達一種法哲學理念———社會能動主義，一種以達到社會正義為目的的司法能動主義。當然，筆者提倡預算法的可訴性理念，提出不合規范的預算行為需要司法權的制約，并不是讓司法主體來替代立法主體、行政主體來判斷如何進行預算資源的配置才具有最佳效果，而是基于我國行政主體的預算權保持強勢、立法主體的預算權虛化無力的現實，以期通過融入預算法的可訴性理念，設立合理性與可操作性兼備的司法訴訟機制，以保障司法主體能有效震懾或制裁不合規范的預算行為，從而促使司法主體在預算監督中真正發揮“最后屏障”的作用。