[摘要]專利資助政策是政府運用公共財政資源鼓勵自主創(chuàng)新和促進專利事業(yè)發(fā)展的重要舉措。本文以2007年中國30個省區(qū)數(shù)據(jù)為樣本，采用灰色關聯(lián)法對專利資助政策功能進行了定量分析。結果表明，專利資助政策對研發(fā)投入熱情、社會文明發(fā)展、專利申請數(shù)量和專利質(zhì)量均具有比較顯著的影響。基于此，提出完善專利資助政策的政策建議。

〔關鍵詞〕專利資助政策；功能分析；灰色關聯(lián)法；實證研究

自從1999年上海市頒布《上海市專利申請費、費資助辦法》首開專利資助政策之先河，作為一項公共財政補貼措施，該政策在全國各省、市地方政府得到了廣泛實施，這對鼓勵發(fā)明創(chuàng)造、促進專利申請和授權起到了積極作用，但由于該政策也存在導向不明確、政策監(jiān)督不力、公共資源浪費嚴重等問題。為此，如何充分發(fā)揮資助政策的積極功能、提升制度績效，是管理者、決策者和學者們共同的呼聲。基于此，本文采用灰色關聯(lián)分析方法對2007年中國30個省區(qū)的專利資助政策功能進行定量分析，以便為我國專利事業(yè)發(fā)展提供相應的數(shù)據(jù)參考。

1研究綜述

1.1樂觀論

姚軍(2002)［1］提出我國企業(yè)專利申請少的主要原因是專利費問題，尤其是一些中小企業(yè)由于考慮專利費的支出困難而放棄發(fā)明創(chuàng)造的專利保護，而專利資助則有助于鼓勵企業(yè)申請專利。王峰(2003)［2］認為專利資助能夠有效降低當?shù)鼐用裆暾埡途S持專利的成本，提高專利意識和專利申請量。朱平芳、徐偉民(2003)［3］研究了上海市科技撥款和稅收減免兩種激勵政策對大中型工業(yè)企業(yè)R&D投入及其專利產(chǎn)出的影響，認為這些政策能夠顯著地提升企業(yè)的研發(fā)投入水平。程華、趙祥(2007)［4］以全國大中型企業(yè)為研究樣本，同樣表明專利資助對企業(yè)的R&D產(chǎn)出具有明顯的促進作用。

摘要：基于市場原則的政策性金融功能觀，是在充分發(fā)揮商業(yè)性金融功能和金融市場機制基礎性作用的前提下，以政策性金融的首倡誘導與虹吸擴張性功能為主導，包括基本功能、核心功能和衍生功能不同分類在內(nèi)的政策性金融特有功能觀。并據(jù)此探討了我國政策性銀行的定位和改革發(fā)展的方向。

關鍵詞：金融發(fā)展；金融功能；政策性金融；改革和定位

一、引言

20世紀90年代初，基于功能觀點(functionalperspective)的視角分析金融體系和金融中介，是相對于傳統(tǒng)的機構觀點(institutionalperspective)的金融分析范式的重大轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)的機構觀點將現(xiàn)存的機構和組織結構作為既定的前提，金融體系的調(diào)整與改革一般是在這個既定的前提下進行；功能觀點則認為，在長期內(nèi)，金融中介機構所履行的功能，遠比它們在某個具體的經(jīng)濟中采取的形式和開展的業(yè)務要穩(wěn)定得多，而且機構形式的變遷將最終由它們所履行的功能決定。因此應該把金融中介研究的視角定位在金融體系的基本功能上，然后根據(jù)不同的經(jīng)濟金融功能，建立能最好地實現(xiàn)這些功能效應的機構與組織。作為總體金融功能不可或缺的一個組成部分，研究政策性金融功能，不僅是政策性金融學科建設和理論研究的一個基礎性課題，而且在當前我國政策性銀行改革與發(fā)展的實踐中，從功能觀視角研究政策性金融，能夠科學而正確地認識政策性金融，從根本上澄清對政策性金融的誤解、錯解乃至曲解，也有助于決策層制定更為科學、合理的政策性銀行改革方案。

在政策性金融功能的研究方面，白欽先、曲昭光(1993)早期對政策性金融機構職能的分析，實際上是對政策性金融功能的初步研究。白欽先(1998)將政策性金融功能概括為直接扶植與強力推進功能、逆向性選擇功能、倡導與誘導性功能、虹吸與擴張性功能、補充與輔助性功能、服務與協(xié)調(diào)功能。譚慶華(2005)認為，政策性金融具有中介功能、服務功能(基礎功能)和資源配置功能(核心功能)，在擴展功能上側重于經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能，在衍生功能上側重于宏觀調(diào)節(jié)功能。國外對政策性金融功能效應的研究主要集中在日本，小?！ぜ暗?1984)認為政策性金融的主要功能是結構調(diào)整功能；日向野(1986)在國內(nèi)最早提出政策性金融的誘導(功能)效應。此外，W．G．謝波德(W．G．Shephard,1975)從產(chǎn)業(yè)組織論的角度分析了在金融業(yè)寡占的情況下，設立與民間金融機構相競爭的政策性銀行可以提高金融業(yè)的整體效率。井手和林(1992)則通過建立同為金融中介組織的政府金融機構與民間銀行之間的競爭模型證明，在存在斯塔克爾伯格(Stackelberg)競爭均衡的情況下，經(jīng)營方針與商業(yè)性銀行不同的政府金融機構，作為領導方，引導民間金融機構行動，能促進社會福利的增加。

二、基于市場原則的政策性金融特有功能觀內(nèi)容及效用

內(nèi)容摘要：迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。本報告強調(diào)了以建設主體功能區(qū)為契機進行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設計了相應的土地政策。關鍵詞：土地制度，主體功能區(qū)，區(qū)域性土地政策一、引言迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經(jīng)濟由投資拉動的現(xiàn)狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉(zhuǎn)的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經(jīng)濟增長的特殊激勵結構。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現(xiàn)狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提出嚴峻挑戰(zhàn)。必須對現(xiàn)行土地制度進行根本改革。本報告強調(diào)了以建設主體功能區(qū)為契機進行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設計了相應的土地政策。二、推進形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路（一）以進行主體功能區(qū)規(guī)劃為契機，開展國土規(guī)劃在我國經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃中，有以經(jīng)濟發(fā)展為主導的五年計劃，有以土地利用管制和耕地保護為主的土地利用總體規(guī)劃，有以滿足城市化發(fā)展的城市建設規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃。這幾個規(guī)劃在實施過程中，各自為政，相互沖突，導致規(guī)劃的效力大打折扣。經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃以GDP等增長指標為主導，決定一個地方在一個階段的經(jīng)濟面貌，也決定地方領導的政績，因此，往往成為主導性規(guī)劃。城市建設規(guī)劃直接與一個地方的城市化程度相對應，而且城市外延的擴大也決定一個地方城市政府的財政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發(fā)展階段，在城市建設規(guī)劃方面，出現(xiàn)2-3年各地就進行一次規(guī)劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規(guī)劃是在給定一個時期的經(jīng)濟發(fā)展速度和城市化程度的前提下，對一個地方土地利用結構、土地轉(zhuǎn)用和耕地保護量的指標性規(guī)劃，但是，由于各地的經(jīng)濟發(fā)展速度和城市化水平大大超過預期，另一方面，由于我國改革后的第一個土地利用規(guī)劃是1997年編定的，帶有明顯的計劃經(jīng)濟色彩，對經(jīng)濟發(fā)展預期明顯過低，造成土地利用總體規(guī)劃大大滯后，越來越失去其權威性，甚至在一些地區(qū)成為制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。主體功能區(qū)規(guī)劃，是國土開發(fā)戰(zhàn)略性、基礎性、約束性的規(guī)劃。要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，以城市規(guī)劃和土地規(guī)劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補的國土開發(fā)規(guī)劃體系。以推進形成主體功能區(qū)為契機，把國土規(guī)劃提上議事日程，從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，對國土進行全面規(guī)劃，實行科學的國土開發(fā)和保護，對于優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的土地進行科學布局，以《國土規(guī)劃法》的形式予以明確，提高規(guī)劃的科學性，減少行政干預，減少下位法之間的沖突和矛盾。（二）有利于空間合理布局，形成區(qū)域梯度發(fā)展改革二十多年來，區(qū)域之間的調(diào)整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展打破了國有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面，區(qū)域朝著均衡方向發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當時的政策鼓勵農(nóng)民利用集體的土地自辦企業(yè)，解決農(nóng)民的就業(yè)和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當時廣東比較靈活的集體土地進入市場的辦法，據(jù)調(diào)查，這一區(qū)域50%以上的建設用地屬于集體建設用地，這就大大降低了企業(yè)創(chuàng)辦的門檻，為招商引資創(chuàng)造了大大便利。90年代末以后，長江三角洲的發(fā)展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴格管理，但這一區(qū)域80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時，留下了大量存量集體建設用地，為長三角工業(yè)化城市化提供了巨大的土地空間。隨著珠三角和長三角的高度工業(yè)化，土地稀缺性大大提高，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移勢在必然，中部和西部局部地區(qū)成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經(jīng)濟發(fā)展狀況不一，土地要素的角色和功能應有所差異。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，由于土地稀缺性十分高，如果繼續(xù)沿襲政府獨家控制土地、低價供應土地支持工業(yè)和大比例行政劃撥用于基礎設施土地的思路，不僅導致土地的不集約、節(jié)約利用，而且也不利于這些地區(qū)的城市化和工業(yè)化的匹配發(fā)展；重點開發(fā)區(qū)域?qū)缪莩薪觾?yōu)化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要角色，土地政策的制定和實施應當借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)起步和發(fā)展階段以靈活性和創(chuàng)新性支持工業(yè)化和城市化的經(jīng)驗，避免建設用地完全通過征用的傾向，給集體建設用地進入市場開辟一個通道，將對優(yōu)化開發(fā)區(qū)的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義；限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是以環(huán)境保護為主，土地政策的制定和實施則應以強調(diào)補償機制的完善為主，通過補償和轉(zhuǎn)移支付，縮小這兩個區(qū)域與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的差距。因此，在推進形成主體功能區(qū)建設中，根據(jù)不同區(qū)域的功能定位，形成區(qū)域性的土地政策，將有利于區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。（三）建立和健全補償機制，縮小區(qū)域差距，實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展我國經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展之所以形成各地單純追求經(jīng)濟發(fā)展，一個很重要的原因是，一個地方不抓經(jīng)濟，該地區(qū)與其他地區(qū)的差距就會不斷拉大，地方政府收入也上不來。地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平的差距由它們之間的工業(yè)化、城市化程度決定，而工業(yè)化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化水平越高，居民購買力越強，房地產(chǎn)業(yè)越活躍，土地市場也越發(fā)展，政府土地收入也越高。反之，一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，土地市場也無法發(fā)展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經(jīng)濟發(fā)展背后政府收入狀況差異的真實寫照。盡管我們力圖通過財政轉(zhuǎn)移支付解決地區(qū)之間的平衡，但由于地區(qū)之間差距的根源在于預算外收入的差距，一個地方的產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財政轉(zhuǎn)移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉(zhuǎn)。解決的辦法是，根據(jù)主體功能區(qū)的區(qū)域劃分原則，對于能發(fā)展的區(qū)域（優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域）在土地政策、尤其是建設用地指標有所放松，支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城市化的進程和重點開發(fā)區(qū)域的工業(yè)化進程；對于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，除了已經(jīng)實行的財政轉(zhuǎn)移支付和退耕還林、還草政策外，在財政上專辟生態(tài)和環(huán)境保護基金，給予補償；除了中央財政渠道外，還應探索區(qū)域之間發(fā)展權機會損失補償機制，即由優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域獲得了發(fā)展權的區(qū)域向被限制和禁止發(fā)展區(qū)域進行發(fā)展權補償，辦法包括建設用地指標可交易，建立政策性移民專區(qū)等等，讓限制和禁止發(fā)展區(qū)域享受工業(yè)化和城市化的成果，讓優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域享受優(yōu)良的環(huán)境，形成全局范圍的經(jīng)濟、社會、自然可持續(xù)發(fā)展。（四）充分發(fā)揮市場機制的作用，實現(xiàn)稀缺土地資源的集約、節(jié)約利用我國上一輪經(jīng)濟發(fā)展中，政府通過壟斷土地供應主導經(jīng)濟發(fā)展進程，這種增長模式，雖然保證了工業(yè)化和城市化的高速度，但也帶來政府經(jīng)營土地和金融的高風險，農(nóng)民權益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環(huán)境惡化，土地腐敗。我國經(jīng)濟已進入追求增長質(zhì)量和經(jīng)濟、社會與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展新階段。土地盡管在區(qū)域發(fā)展中還將扮演重要角色，但土地啟動經(jīng)濟成長的機制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對土地的行政配置和獨家壟斷，發(fā)揮市場在土地配置中的基礎性作用，通過價格機制反映土地資源的稀缺性，引導土地的更集約、更節(jié)約及更有價值利用；將財產(chǎn)權在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農(nóng)民集體分享城市化工業(yè)化帶來的土地價值增值的成果，促進社會和諧和政治穩(wěn)定。具體而言，在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，土地政策的重點是，強化市場機制的作用，政府逐步退出對土地征用和供應的壟斷，誘導目前過量的基礎設施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置，將一些對農(nóng)民財產(chǎn)性補償?shù)膫€案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規(guī)章，對農(nóng)民土地權益實行合法保護。在重點開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟起飛階段，一定要吸取優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗教訓，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎設施投資的思路，真正發(fā)揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價格機制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用，又通過健全市場和農(nóng)民土地產(chǎn)權保護，降低企業(yè)創(chuàng)辦門檻，實現(xiàn)農(nóng)民土地權利對土地級差收益的分享，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共融提供制度空間。三、主體功能區(qū)的土地政策設計（一）優(yōu)化開發(fā)區(qū)的土地政策1.優(yōu)化建設用地供應結構，促進城市化和工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。（1）改變優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地供應目前工業(yè)用地比重過高，城市商業(yè)等三產(chǎn)用地比重過低的局面。應著力研究發(fā)達國家和地區(qū)同等經(jīng)濟發(fā)展水平下，城市用地與工業(yè)用地的比重關系，提高土地的集約度和利用效率，推動優(yōu)化開發(fā)區(qū)從過于依賴工業(yè)增長向依賴城市三產(chǎn)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，促進城市集聚效應對整個經(jīng)濟的帶動作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業(yè)和房地產(chǎn)用地的市場供應量，促進房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉(zhuǎn)用于通過市場方式供應于經(jīng)營性用地，以及將建議（4）中提到的工業(yè)性協(xié)議用地減少的部分直接通過市場方式供應轉(zhuǎn)用于城市經(jīng)營性用地。2.強化市場在建設用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應的途徑。（1）嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費土地，又易滋生腐敗。建議對建設用地中劃撥用于公共設施建設的比重做出嚴格限定，清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進行某些公共用地按市場價賠償?shù)脑圏c。減少行政劃撥的公共建設用地的用途和比重進行嚴格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的“為了公共利益的需要，可以對土地實行征收和征用”的原則，改變目前只要是經(jīng)濟建設需要就實行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準確界定的情況，建議出臺政策明確規(guī)定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監(jiān)察的重要內(nèi)容。（3）限定政府儲備土地為存量土地，嚴禁征用農(nóng)民集體土地納入土地儲備范圍，明確土地儲備中心主要通過對存量建設用地的收購和收回以獲取土地。3.嚴格控制建設用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點。（1）出臺政策統(tǒng)一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當前土地資產(chǎn)價格上漲的有利時機，以盤活閑置土地為目的，由國務院盡快出臺關于處置國有閑置建設用地歷史遺留問題的規(guī)定，對閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機構抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關稅費等作出明確政策規(guī)定。同時，加強土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進行土地保有環(huán)節(jié)的稅收征收試點，提高房地產(chǎn)商持有土地的成本，防止土地投機。（2）對存量集體建設用地的確權進行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標支持和減免稅費，由登記機關直接按歷史用地進行確權發(fā)證。屬于舊廠房改造，須根據(jù)有關規(guī)定完善用地和規(guī)劃報建手續(xù)后方可進行。對違法用地的舊廠房拆遷，應視情給予補償。為防止地方借改造之機擴大集體建設用地范圍,建議國土部門在珠三角地區(qū)進行存量集體建設用地確權試點。（3）尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權利，構建利益共同體。政府應主要從舊物業(yè)改造帶來的產(chǎn)業(yè)升級和物業(yè)的稅收中受益，土地價值升值的絕大部分應留給農(nóng)民集體；在物業(yè)改造中，尊重農(nóng)民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對于需要政府和社會資本介入的大型物業(yè)改造項目，要保留合理比例和位置較好的物業(yè)給農(nóng)民集體，讓農(nóng)民集體長期享有物業(yè)出租的收入。[1][2][][]4.實行功能區(qū)內(nèi)城市建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設用地減少區(qū)域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地；（3）城市區(qū)域應向騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。5.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護與補償機制。（1）在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設用地后備資源的供應瓶頸。以浙江為例，土地嚴管前，浙江省已有各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積1521平方公里，啟動開發(fā)面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設用地的按計劃指標控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘?jīng)r。2000至2004年，全省建設用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達70萬畝。土地嚴管后，2005年國家下達的建設用地指標16.5萬畝，加上已獲批準可使用的折抵指標共20多萬畝，大量已批項目等地開工。建議對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的現(xiàn)有農(nóng)保率作出調(diào)整，以適應地方經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程。（2）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區(qū)域為單位，實行耕地占補平衡。（3）建立農(nóng)田保護的地區(qū)補償機制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地只能通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標的置換，解決經(jīng)濟發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護平衡，這種做法一直沒有得到中央認可。隨著經(jīng)濟發(fā)展，這種做法將越來越普遍，甚至出現(xiàn)跨省平衡。建議出臺功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補償。6.進行土地財產(chǎn)稅改革試點，培植地方政府可永續(xù)利用的地方稅源。（1）啟動土地財產(chǎn)稅改革，讓城市政府有永續(xù)的收入來源。根據(jù)各國經(jīng)驗，土地財產(chǎn)稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續(xù)性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統(tǒng)一征收，分步實施。建議將與土地財產(chǎn)相關的稅費由多個部門征收，改為只由稅務部門征收；將現(xiàn)行的各種土地稅費合并為三個稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農(nóng)轉(zhuǎn)非行為的征稅，將現(xiàn)在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設有償使用費合并征收，體現(xiàn)保護耕地的目的；土地保有稅是對持有建設用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經(jīng)濟發(fā)展必然升值的情況，可由中立的土地評估機構公布一個地區(qū)一定時期的土地價格，稅務部門根據(jù)地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對建設用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩(wěn)定的稅源，也有利于土地轉(zhuǎn)向最有價值的使用。（2）在土地財產(chǎn)稅改革探索階段，盡快出臺土地出讓金納入地方預算管理實施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規(guī)定，將國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規(guī)范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點：一是，預算資金管理是年初進行預算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場行為，當年計劃出讓多少土地可以由有關機構控制，但出讓金多少則受市場左右，土地出讓金如何納入地方預算管理要有具體實施細則。二是，中央在土地出讓金預算管理的規(guī)定中，應規(guī)范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機。7.嘗試工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地進入市場，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應，讓農(nóng)民集體土地直接進入工業(yè)用地市場。建議政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應，讓農(nóng)民集體土地直接進入工業(yè)用地市場，這樣，一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面有利于農(nóng)民分享土地級差收益，使稀缺的建設用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農(nóng)民集體建設用地直接進入市場的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經(jīng)濟壯大，在農(nóng)村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達地區(qū)農(nóng)民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（3）保護農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權屬沒有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財產(chǎn)的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設為名，侵犯農(nóng)民宅基地權利。（二）重點開發(fā)區(qū)的土地政策1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經(jīng)營土地風險。（1）改變建設用地指標過于集中于大城市的局面。在重點開發(fā)區(qū)，政府在建設用地上行政配置資源的色彩濃，對經(jīng)濟發(fā)展的負面影響大。在一些省份，2/3以上的建設用地指標被集中使用于省會城市和少數(shù)幾個中等城市，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應該予以改變。（2）在重點開發(fā)區(qū)，地方政府也借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)的做法，實行政府土地儲備和獨家經(jīng)營土地，但是，由于經(jīng)濟發(fā)展尤其是房地產(chǎn)市場發(fā)育不足，土地出讓收益不理想，政府經(jīng)營土地并非一本萬利，應減少政府獨家供應土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲備。（3）在重點開發(fā)區(qū)，基礎設施用地比重過高，帶來供地結構的不合理，也影響土地收益，應當予以改變。2.嘗試工業(yè)用地直接進入市場，維持我國制造業(yè)的全球優(yōu)勢。審慎評估政府壟斷工業(yè)用地“招、拍、掛”對我國工業(yè)化的影響，讓農(nóng)民集體土地直接進入市場。工業(yè)用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為，但也會提高重點開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地的成本。我國現(xiàn)在正處在工業(yè)化的關鍵階段，農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移和工業(yè)向重點開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，都有賴工業(yè)化繼續(xù)保持一定增長速度。優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗表明，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)民直接將集體建設用地以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓等形式供應給企業(yè)，既大大降低了企業(yè)的用地成本，又保證了農(nóng)民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業(yè)稅收和土地使用費。推廣地方農(nóng)民集體建設用地直接進入市場的做法，有利于大量中小企業(yè)到廣大重點開發(fā)區(qū)域落戶，促進制造業(yè)向重點開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移，繼續(xù)保持我國制造業(yè)在全球的競爭優(yōu)勢。3.維持工業(yè)化、城市化進程中集體和國有土地的“同地、同價、同權”。（1）城市化進程中的土地國有化趨勢應該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃這個龍頭。規(guī)劃就是法律，一切用地以規(guī)劃為藍本，不能突破規(guī)劃，也不能利用政府權力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調(diào)整、城市化改制等所謂創(chuàng)新，變相大面積圈占農(nóng)地。（2）在制度上確保建設用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存，有利于維護我們這樣一個農(nóng)業(yè)人口大國的長期穩(wěn)定。但是，由于現(xiàn)行有關法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現(xiàn)實格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉(xiāng)分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農(nóng)民農(nóng)地農(nóng)用時的長期而有保障的土地使用權，而且要賦予農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地時的土地使用權、收益權和轉(zhuǎn)讓權。（3）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經(jīng)濟壯大，在農(nóng)村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達地區(qū)農(nóng)民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（4）保護農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權屬沒有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財產(chǎn)的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設為名，侵犯農(nóng)民宅基地權利。4.盡快制定規(guī)范集體建設用地流轉(zhuǎn)的法律，結束集體建設用地大量非法流轉(zhuǎn)的局面。（1）應在符合規(guī)劃的前提下，集體土地應與國有土地一樣，可以出租，出讓，轉(zhuǎn)讓，抵押；可以獲得與國有土地具有同等權利的《集體土地使用權證》；農(nóng)民可以獲得土地流轉(zhuǎn)的絕大部分收益；集體非農(nóng)建設用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得。（2）所有非農(nóng)建設用地的安排必須符合土地利用總體規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設用地必須在規(guī)劃的控制下，按年度用地計劃實行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，依法進行土地登記，辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)，取得轉(zhuǎn)用證書。（3）要對所轄地域的非農(nóng)建設用地作一次認真普查，制定出補辦轉(zhuǎn)用手續(xù)的最后期限和罰則，使所有非農(nóng)建設用地必須依法取得，禁止私下流轉(zhuǎn)的土地黑市；建立集體建設用地使用權交易市場。在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下，依市場原則將集體建設用地使用權進入市場進行交易，這一過程不改變集體土地所有權性質(zhì)，任何建設用地使用者都可根據(jù)市場公平交易的原則，與集體土地所有者或建設用地使用者進行等價交換。土地使用權價格應該是市場價格。(4)加強集體土地收入的管理，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。在土地產(chǎn)權上，嚴格界定集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在土地權利，在流轉(zhuǎn)收益分配上的關系，要加強對集體經(jīng)濟組織土地收益資金的管理，將土地流轉(zhuǎn)收益最大程度地運用于農(nóng)民的社會保障，以保障農(nóng)民的長遠生計。5.進行功能區(qū)內(nèi)城市建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設用地減少區(qū)域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地。（3）城市區(qū)域應騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。6.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護與補償機制。（1）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區(qū)域為單位，實行耕地占補平衡。（2）建立農(nóng)田保護的地區(qū)補償機制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地可以通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標的置換，解決經(jīng)濟發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護平衡。（3）隨著經(jīng)濟發(fā)展，跨省耕地動態(tài)總量平衡將不可避免，建議出臺功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補償。（三）限制開發(fā)區(qū)的土地政策1.建立生態(tài)保護的財政和地區(qū)補償機制。（1）國家財政專門設立生態(tài)保護基金，作為對限制開發(fā)區(qū)域保護環(huán)境的補償。（2）繼續(xù)維持10-15年的退耕還林補償政策。這一政策在其他區(qū)域可以停止，但是對于限制開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對于生態(tài)修復將起到十分有效的作用。（3）國家出臺政策，建立發(fā)達地區(qū)向限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)境補償辦法。2.加大林權、草場權屬改革，增大當?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業(yè)經(jīng)濟效益；（2）林地權屬的長期化；（3）解決草場的“公地悲劇”問題，解決草場界定中的技術和產(chǎn)權問題。3.對于資源性利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以土地政策的支持。限制開發(fā)區(qū)不可能完全脫離工業(yè)化進程，帶來當?shù)厝丝谥赂?，應該支持當?shù)刭Y源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在建設用地指標上，改變完全集中于大中城市的格局，對于限制開發(fā)區(qū)內(nèi)一些縣發(fā)展資源性產(chǎn)業(yè)給予一定的土地指標。（四）禁止開發(fā)區(qū)的土地政策1.建立生態(tài)保護的財政補償機制。由于本區(qū)域主要是國家森林公園或自然保護區(qū)，資源的保護具有國家公共品的特性，因此，必須建立限制開發(fā)區(qū)域的土地和資源保護的受益主體已經(jīng)超越本地區(qū)人口，因此，必須由中央財政專門設立生態(tài)保護基金，作為對限制開發(fā)區(qū)域保護環(huán)境的補償。2.繼續(xù)執(zhí)行退耕還林和生態(tài)修復補償政策。前些年實施的退耕還林還草政策，對于禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)恢復起到了十分積極的作用，考慮到這些地區(qū)的生態(tài)正處于修復期，當?shù)剞r(nóng)民還沒有經(jīng)濟能力承擔后續(xù)功能，繼續(xù)10-15年的中央財政支持相當關鍵，因此，這一政策對于禁止開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對于生態(tài)修復將起到十分有效的作用。不僅如此，在實施主體功能區(qū)以后，由于禁止開發(fā)區(qū)主要承擔生態(tài)功能，中央財政應對本區(qū)域生態(tài)修復以后的維護設立專門資金。3.加大政策性移民力度，讓禁止區(qū)域人口分享工業(yè)化城市化成果。禁止開發(fā)區(qū)域多為生態(tài)脆弱區(qū)域，資源的承載力不堪重負是環(huán)境惡化的主要原因。國家應和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域及重點開發(fā)區(qū)域協(xié)同，做好政策性移民工作，讓限制性區(qū)域的人口分享工業(yè)化和城市化的好處，尤其是分享土地級差收益帶來的好處。（1）由禁止開發(fā)區(qū)域政府與優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)域政府聯(lián)手，建立政策性移民專區(qū)，輸入?yún)^(qū)和輸出區(qū)政府聯(lián)合組織管理區(qū)，在土地、就業(yè)、教育、社會政策等方面形成特殊政策，利于移民長期安置；（2）輸入?yún)^(qū)和輸出區(qū)建立建設用地指標交易平臺，輸入?yún)^(qū)給予輸出區(qū)土地收益補償。4.加大林權、草場權屬改革，增大當?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。禁止開發(fā)區(qū)域不僅要進行生態(tài)的修復，還要增加生態(tài)保護的效益，關鍵是改變在林、草方面只重保護、忽視效益的思路，應建立從保護中增加收益的制度安排。（1）改革森林采伐制度，提高林業(yè)經(jīng)濟效益；（2）林地權屬的長期化；（3）解決草場的公地悲劇問題，解決草場界定中的技術和產(chǎn)權問題。

內(nèi)容摘要：迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。本報告強調(diào)了以建設主體功能區(qū)為契機進行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設計了相應的土地政策。

關鍵詞：土地制度，主體功能區(qū)，區(qū)域性土地政策

一、引言

迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經(jīng)濟由投資拉動的現(xiàn)狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉(zhuǎn)的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經(jīng)濟增長的特殊激勵結構。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現(xiàn)狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提出嚴峻挑戰(zhàn)。必須對現(xiàn)行土地制度進行根本改革。

本報告強調(diào)了以建設主體功能區(qū)為契機進行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設計了相應的土地政策。

二、推進形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路

摘要：本文闡述了推進形成主體功能區(qū)的背景，在對中國現(xiàn)代區(qū)域政策總體評價的基礎上，討論了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及其政策的演化，分析了主體功能區(qū)政策體系與現(xiàn)行區(qū)域政策的主要區(qū)別，提出制定與主體功能區(qū)相配套的區(qū)域政策體系應注意的問題。

關鍵詞：區(qū)域政策；主體功能區(qū)

一、關于推進形成主體功能區(qū)的考慮

(一)加快推進主體功能區(qū)的背景。一是我國目前的生產(chǎn)力發(fā)展水平在四大區(qū)域差異很大。東部沿海地區(qū)既有非常高的可以與國際相媲美的生產(chǎn)力發(fā)展水平，同時也有和西部地區(qū)相差不多的較低的生產(chǎn)力水平。西部地區(qū)即使從整體來講是國家相對落后的地區(qū)，但也有像成都、重慶、西安等較高生產(chǎn)力水平的城市。二是國家支持的重點產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)在四個區(qū)域都同樣存在，不局限于某一區(qū)域。三是四大區(qū)域發(fā)展都面臨資源浪費、資源不足、環(huán)境容量有限和生態(tài)的破壞等危機，也都面臨著粗放的經(jīng)濟增長方式和國際競爭力較低等問題。以上三方面原因的存在促使我們制定了有區(qū)別的分類指導的區(qū)域政策，但很多政策在實施過程中發(fā)生了變化。比如在振興東北老工業(yè)基地中，農(nóng)業(yè)是被放在第一位的，但中部和西部也都一樣，也都是三農(nóng)問題，最后導致了區(qū)域政策的導向變得很含糊。所以，這些都是為什么要加快推進主體功能區(qū)的重要背景。

(二)我國主體功能區(qū)與日本功能區(qū)的比較。首先，日本的功能區(qū)進行的比較早，分為五大功能區(qū)，分別是城市地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、森林地區(qū)、園林地區(qū)和自然保護地區(qū)，劃分的方式和我國現(xiàn)在的主體功能區(qū)的做法順序是相反的，是先確定五大功能區(qū)，然后再確定每個功能區(qū)里面是以工業(yè)化為主還是以農(nóng)業(yè)化為主，是以限制為主還是以禁止為主。其次，日本每個規(guī)劃區(qū)(五個)是有交叉重疊的，五個規(guī)劃區(qū)的面積總和相加有五十多萬平方公里，遠大于國土面積，超出的部分是因為農(nóng)業(yè)、森林、園林等重合較多。日本的森林、農(nóng)業(yè)和園林區(qū)內(nèi)可以進行適度的開發(fā)。而自然保護區(qū)內(nèi)則幾乎沒有其他輔助功能，是被完全被限制的，比如濕地、江河的源頭、水源的保護區(qū)還有重要的歷史文化遺產(chǎn)，都被列為了自然保護區(qū)。另外，日本有強有力的財政轉(zhuǎn)移支付制度。但我國如果要真正實現(xiàn)國發(fā)21號文件里面制定的目標，即引導形成主體功能定位清晰，人口、經(jīng)濟、資源、環(huán)境相互協(xié)調(diào)，公共服務和人民生活水平差距不斷縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，在沒有強大的財政轉(zhuǎn)移支付制度或公共財政體系的支撐下是非常困難的。關鍵看能否有配套的政策來支持，配套政策主要指的是國家的財政政策，因為財政手段是重中之重。

通過和日本的比較，說明根據(jù)我國已有五十多年的發(fā)展經(jīng)驗和我國面臨的困難和問題，主體功能區(qū)這條路必須義無反顧地走下去，我們要保持清醒的頭腦，客觀認識到這將是一個長期而艱巨的過程。

一、引言

如何規(guī)范理論認識，充分發(fā)掘政策性金融資源配置和金融公平的功能作用。本文擬從政策性金融的理論基礎出發(fā)，對其原理、功能、制度載體的構建模式、運行方式等問題，展開理論的比較和分析，為政策性金融制度體系的科學構造提供思路、方法；并且從金融協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的角度，為金融效率和金融公平的機制融合，為政策性金融的功能重構提供對策建議。

二、文獻綜述

通過政府信用、政策導向和金融資源配置，政策性金融能以低成本和長期信貸的優(yōu)勢，有力扶持“強位弱勢”群體淤的發(fā)展。但其在闡釋政策性金融的財務可持續(xù)性時，往往會強調(diào)“犧牲小我，成就大我”，所持的風險補償觀點較難令人信服。相反，主張政策性金融改革的觀點，則更關注政策性金融的制度載體———政策性銀行的財務可持續(xù)性。他們認為政策性金融存在經(jīng)營機制問題，應改革其傳統(tǒng)的委托體制；而開發(fā)性金融是政策性金融改革發(fā)展的更高階段，能保證機構經(jīng)營業(yè)績，且是市場建設的“開路先鋒”。本文認為，對于政策性金融的金融功能定位，以及配套公共政策的機制保證，是深化政策性金融制度改革的基礎。即在保證政策性金融服務目標、服務宗旨不變的前提下，提高政策性金融自身的經(jīng)營效率，在實現(xiàn)政策目標，達成金融公平的同時，也實現(xiàn)金融效率的積極提升。下文即從理論基礎、功能作用和實踐證據(jù)等諸方面展開比較分析，以證明政策性金融功能重構的公平、效率目標是必須、必要，并且是可行的，能夠共存于政策性金融的理論框架之下。

三、政策性金融的理論基礎

政策性金融是一種特殊形式的制度安排，有著充分的理論基礎和需求廣泛的業(yè)務對象群體。目前，我國經(jīng)濟金融的轉(zhuǎn)型升級，遭金融排斥的“強位弱勢”群體，小微企業(yè)、低收入者和“三農(nóng)”發(fā)展等，無不對政策性金融的資源配置功能提出了內(nèi)生需求。為何商業(yè)性金融業(yè)務不構成與政策性金融業(yè)務的競爭、替代關系于，而是相互補充、協(xié)調(diào)合作？為何開放性金融并非政策性金融的高級發(fā)展階段，而只是政策性與商業(yè)性金融業(yè)務的整合形式？這需要首先對政策性金融的理論背景進行厘清。以金融功能的作用機制為視角，政策性金融的理論基礎涉及經(jīng)濟金融、金融風險管理和普惠金融等多個領域。

十大功能區(qū)是我市未來經(jīng)濟社會發(fā)展的主要載體，是在長吉一體化戰(zhàn)略框架下，加快促進產(chǎn)業(yè)升級和城市功能轉(zhuǎn)換的重要抓手。為集中多方面資源、要素和力量，全力推進十大功能區(qū)建設，帶動全市經(jīng)濟社會實現(xiàn)又好又快發(fā)展，按照國家有關法律和政策規(guī)定，市政府決定向十大功能區(qū)進一步下放管理權限，加大配套政策支持力度。具體意見如下：

一、進一步下放項目審批管理權限。對于投資總額在20億元以下、國家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵類并實行備案管理的固定資產(chǎn)投資項目，由市政府授權十大功能區(qū)中的省級及省級以上開發(fā)區(qū)（以下簡稱開發(fā)區(qū)）負責項目審批管理。

二、加強規(guī)劃指導和服務。十大功能區(qū)的規(guī)劃編制，市規(guī)劃主管部門要依據(jù)城市總體規(guī)劃超前介入，優(yōu)先安排，并根據(jù)建設時序積極協(xié)調(diào)相關部門組織編制分區(qū)規(guī)劃、專項規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)市政府批準后組織實施。市規(guī)劃局在國家級開發(fā)區(qū)設立直屬分支機構，對建設項目的規(guī)劃審批實行一次性現(xiàn)場踏查，建立綠色通道專項辦理“一書”（建設項目選址意見書）、“兩證”（建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證），促進項目盡早開工建設。

三、加強土地管理和減少審批環(huán)節(jié)。市國土資源局在國家級開發(fā)區(qū)設立直屬分支機構，負責區(qū)域內(nèi)建設項目用地預審工作，負責區(qū)域內(nèi)集體土地征地，負責土地一級開發(fā)、土地儲備、確定區(qū)域內(nèi)土地出讓底價、土地征地拆遷成本審核、土地使用權出讓、土地資產(chǎn)處置和登記發(fā)證等項工作，行使區(qū)域內(nèi)國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作職能。

四、堅持節(jié)約集約用地原則，不斷提高土地利用效率。市規(guī)劃局、國土資源局應優(yōu)先安排開發(fā)區(qū)基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃，保障項目建設的用地需求。開發(fā)區(qū)用地占補平衡納入全市統(tǒng)一計劃。

五、按照項目管理權限實行節(jié)能審查分級管理。凡是不需要提請國家、省和市投資主管部門審批、核準和備案的固定資產(chǎn)投資項目，項目節(jié)能審查由開發(fā)區(qū)管委會負責統(tǒng)一組織。

摘要：國家“十一五”規(guī)劃強調(diào)企業(yè)進行自主創(chuàng)新，并把政府采購支持自主創(chuàng)新的政策功能提高到新的高度。政府采購應積極響應中央號召，充分發(fā)揮自身政策功能導向作用，激勵供應商進行自主創(chuàng)新。

關鍵詞：政府采購；政策功能；自主創(chuàng)新；供應商

黨的十六屆五中全會把提高自主創(chuàng)新能力確定為中國“十一五”時期的重要任務，《國家中長期科學和技術發(fā)展綱要（2006—2020年）》的若干配套政策中，也詳細闡述了發(fā)揮政府采購政策功能，支持企業(yè)自主創(chuàng)新的原則和實施方法。政府物資采購數(shù)量大、影響面寬，具有顯著的市場導向作用，所以應充分發(fā)揮政府采購的政策功能，使之成為激勵企業(yè)自主創(chuàng)新的助推器。

一、以政府采購政策功能促進供應商自主創(chuàng)新的相關依據(jù)

（一）政府采購政策功能

政府采購使用的是公共資金，屬于公共財政的范疇，公共財政資金的主要來源于納稅人上交的稅收，因此公共財政的最典型任務就是要為社會的公共職能服務，這種屬性決定了政府采購在實現(xiàn)其基本職能的同時，還需要在一定程度上為經(jīng)濟和社會發(fā)展承擔更多的職能。當前，政府采購已經(jīng)走過了最初的發(fā)展階段，進入了進一步深化、規(guī)范和完善的階段。因此，應將充分發(fā)揮政府采購激勵企業(yè)自主創(chuàng)新的政策功能，作為完善政府采購制度的一項十分重要工作來做。

【摘要】社會轉(zhuǎn)型時期，我國的教育公平問題日益凸現(xiàn)。教育福利政策在政治、經(jīng)濟、社會和文化各個領域發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)和整合功能，是促進教育公平、提升教育福祉、落實科教興國戰(zhàn)略的重要舉措，體現(xiàn)了政府發(fā)展公共教育服務的責任擔當。順應政府強調(diào)服務職能的角色轉(zhuǎn)型，教育福利政策堅持公平正義的價值取向和演變趨勢日漸清晰。

【關鍵詞】教育福利政策功能價值分析

在我國，很少有學者或官方文件使用“教育福利政策”概念，與此相近的概念主要有教育資助政策、教育救助政策，等等。筆者以為，采用資助或救助的概念表述，強調(diào)的往往是經(jīng)濟援助或某一方面的扶持措施，其背后邏輯更多體現(xiàn)為一種救濟施舍而非公共教育服務的責任擔當，這遠遠不足以涵蓋教育福利的核心要義。

福利經(jīng)濟學派的開創(chuàng)者英國經(jīng)濟學家庇古認為，福利由效用構成，效用就是滿足，人性的本質(zhì)就是追求最大的滿足即最大的效用，也可以說是追求最大的福利。從經(jīng)濟學視角看，教育本身具備正外部性效用的典型特征，因而與福利密切相關。所謂教育福利，是指以促進和保障教育權利公平為目標，通過各種途徑為扶持和發(fā)展教育事業(yè)所做出的努力，從而達到提高國民素質(zhì)、推動個人和社會全面發(fā)展的整體效用。

從功能主義觀點出發(fā)，有學者將社會福利分為“補救型”的社會福利和“制度型”的社會福利兩種類型[①]，前者的服務目標主要是針對“弱者”，后者則強調(diào)為全體社會成員服務。據(jù)此，作為社會福利重要組成的教育福利亦可分為兩種類型：一是“普惠型”教育福利，強調(diào)所有社會成員都有權享有一定年限或某種類型的教育，并通過一定的制度設計維護其受教育權利或機會，如向適齡兒童提供“免費義務教育”；二是“選擇型”教育福利，基于事實上的教育不公平狀態(tài)和促進教育的整體效用考慮，傾斜性地為弱勢群體提供福利服務，保障其受教育權利落到實處。社會學理論一般認為，所謂弱勢群體是由于某些自身障礙或缺乏經(jīng)濟、政治、社會機會而在社會上處于不利地位的人群，多指社會中需要給予特殊關愛和照顧的人群共同體[②]。

與社會政策旨在“解決社會問題以實現(xiàn)公正、福利等特定的社會目標”[③]的根本觀點相契合，所謂教育福利政策是指國家和社會針對具有普遍意義的教育公平問題，為調(diào)節(jié)和滿足社會或特定群體的教育需求，提升其教育福祉，通過一定的決策程序，制定并頒布實施的系列法律、條例、措施和辦法的總稱。從動態(tài)分析，教育福利政策涵蓋政策決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評價的全部過程；從靜態(tài)分析，教育福利政策特指相關法律、條例和措施等具體表現(xiàn)形式。如前所述，基于政策指向的目標社會群體，教育福利政策可以分為“普惠型”教育福利政策和“選擇型”教育福利政策。采用何種教育福利政策，往往與一定的國家政治體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會特定結構以及社會文化背景等因素密切相關。

十大功能區(qū)是我市未來經(jīng)濟社會發(fā)展的主要載體，是在長吉一體化戰(zhàn)略框架下，加快促進產(chǎn)業(yè)升級和城市功能轉(zhuǎn)換的重要抓手。為集中多方面資源、要素和力量，全力推進十大功能區(qū)建設，帶動全市經(jīng)濟社會實現(xiàn)又好又快發(fā)展，按照國家有關法律和政策規(guī)定，市政府決定向十大功能區(qū)進一步下放管理權限，加大配套政策支持力度。具體意見如下：

一、進一步下放項目審批管理權限。對于投資總額在20億元以下、國家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵類并實行備案管理的固定資產(chǎn)投資項目，由市政府授權十大功能區(qū)中的省級及省級以上開發(fā)區(qū)（以下簡稱開發(fā)區(qū)）負責項目審批管理。

二、加強規(guī)劃指導和服務。十大功能區(qū)的規(guī)劃編制，市規(guī)劃主管部門要依據(jù)城市總體規(guī)劃超前介入，優(yōu)先安排，并根據(jù)建設時序積極協(xié)調(diào)相關部門組織編制分區(qū)規(guī)劃、專項規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)市政府批準后組織實施。市規(guī)劃局在國家級開發(fā)區(qū)設立直屬分支機構，對建設項目的規(guī)劃審批實行一次性現(xiàn)場踏查，建立綠色通道專項辦理“一書”（建設項目選址意見書）、“兩證”（建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證），促進項目盡早開工建設。

三、加強土地管理和減少審批環(huán)節(jié)。市國土資源局在國家級開發(fā)區(qū)設立直屬分支機構，負責區(qū)域內(nèi)建設項目用地預審工作，負責區(qū)域內(nèi)集體土地征地，負責土地一級開發(fā)、土地儲備、確定區(qū)域內(nèi)土地出讓底價、土地征地拆遷成本審核、土地使用權出讓、土地資產(chǎn)處置和登記發(fā)證等項工作，行使區(qū)域內(nèi)國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作職能。

四、堅持節(jié)約集約用地原則，不斷提高土地利用效率。市規(guī)劃局、國土資源局應優(yōu)先安排開發(fā)區(qū)基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃，保障項目建設的用地需求。開發(fā)區(qū)用地占補平衡納入全市統(tǒng)一計劃。

五、按照項目管理權限實行節(jié)能審查分級管理。凡是不需要提請國家、省和市投資主管部門審批、核準和備案的固定資產(chǎn)投資項目，項目節(jié)能審查由開發(fā)區(qū)管委會負責統(tǒng)一組織。