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一、引言

如何規范理論認識，充分發掘政策性金融資源配置和金融公平的功能作用。本文擬從政策性金融的理論基礎出發，對其原理、功能、制度載體的構建模式、運行方式等問題，展開理論的比較和分析，為政策性金融制度體系的科學構造提供思路、方法；并且從金融協調可持續發展的角度，為金融效率和金融公平的機制融合，為政策性金融的功能重構提供對策建議。

二、文獻綜述

通過政府信用、政策導向和金融資源配置，政策性金融能以低成本和長期信貸的優勢，有力扶持“強位弱勢”群體淤的發展。但其在闡釋政策性金融的財務可持續性時，往往會強調“犧牲小我，成就大我”，所持的風險補償觀點較難令人信服。相反，主張政策性金融改革的觀點，則更關注政策性金融的制度載體———政策性銀行的財務可持續性。他們認為政策性金融存在經營機制問題，應改革其傳統的委托體制；而開發性金融是政策性金融改革發展的更高階段，能保證機構經營業績，且是市場建設的“開路先鋒”。本文認為，對于政策性金融的金融功能定位，以及配套公共政策的機制保證，是深化政策性金融制度改革的基礎。即在保證政策性金融服務目標、服務宗旨不變的前提下，提高政策性金融自身的經營效率，在實現政策目標，達成金融公平的同時，也實現金融效率的積極提升。下文即從理論基礎、功能作用和實踐證據等諸方面展開比較分析，以證明政策性金融功能重構的公平、效率目標是必須、必要，并且是可行的，能夠共存于政策性金融的理論框架之下。

三、政策性金融的理論基礎

政策性金融是一種特殊形式的制度安排，有著充分的理論基礎和需求廣泛的業務對象群體。目前，我國經濟金融的轉型升級，遭金融排斥的“強位弱勢”群體，小微企業、低收入者和“三農”發展等，無不對政策性金融的資源配置功能提出了內生需求。為何商業性金融業務不構成與政策性金融業務的競爭、替代關系于，而是相互補充、協調合作？為何開放性金融并非政策性金融的高級發展階段，而只是政策性與商業性金融業務的整合形式？這需要首先對政策性金融的理論背景進行厘清。以金融功能的作用機制為視角，政策性金融的理論基礎涉及經濟金融、金融風險管理和普惠金融等多個領域。

1政策性金融的經濟金融理論基礎。政策性金融的服務對象是通常金融業務中的“強位弱勢”群體，其所面對的金融市場是非完全競爭市場。金融約束理論認為，非完全競爭市場的市場機制很難發揮作用（Hellmanetal，1997），因此針對市場無效部分，政策性金融在不與商業性金融進行業務競爭的前提下，面向特定群體，提供低息貸款、承擔擔保保險責任，通過特殊金融安排可發揮資源配置導向的作用。同時也由于缺乏市場機制的作用，以及“強位弱勢”群體自身的信用信息不完全，使得“強位弱勢”群體更易受到信貸配給的約束（Stiglitsetal，1981；Besteretal，1987）。由于“強位弱勢”群體或處于國家戰略經濟地位，或關乎國計民生重要部門、關乎社會公平，因此其消費的金融產品就不同于“私人產品”，而是具有了“準公共產品”的特征。公共產品的生產存在著市場失靈，其供給難以滿足實際需求，這就為政策性金融的進入預留了市場空間。更重要的是，在資源配置目標上政策性金融追求的是社會整體合理性，而不主要是經濟有效性，這對商業性金融機構來說，是無意也無力承擔的。因此，政策性金融功能是補充而不是取代商業性金融功能，二者的協調合作對我國整體經濟來說具有重要意義。

2政策性金融的風險管理。與商業性金融不同的是，人們對政策性金融的研究會較少關注其風險管理問題。但從我國政策性金融機構的實際運營來看，實則不然。政策性金融作為金融業務形式，天生就必然需要面對收益風險的權衡問題。政策性金融機構要發揮其金融功能，發揮宏觀金融的資源配置作用，就必須要解決與金融風險管理相關的資金來源、項目選擇、風險識別控制，以及自身經營管理機制等問題。更進一步地，政策性金融要發揮金融協調職能，實現金融效率和金融公平的統一，發揮政策性資金的杠桿作用，也必須從風險分擔的視角來重新設計其金融實現的內容與形式（賈康，2011）。

3政策性金融與金融普惠。金融普惠增加了金融服務的可得性（低收入或弱勢群體更易獲得金融資源配置），也增加了社會生產性投資（如教育和創業）的機會。相反，若缺乏金融普惠，則不僅會導致金融不公平，收入貧富差距難以消除，最終也必將拖累經濟發展，降低商業性金融的金融效率（Demir原guc-Kuntetal，2013）。我國正處于產業升級和經濟轉型時期，市場機制仍不完善，經濟發展差異大，結構性矛盾多，地區金融發展不均衡，這些都決定了政策性金融在我國必須發揮金融公平與金融協調的資源配置作用，促進金融普惠發展，彌補市場機制的缺陷盂（白欽先等，2010）。

四、政策性金融功能與資源配置目標

政策性金融可以看作是財政與金融的某種結合，但不同于無償撥付的財政，也有別于利潤優先的商業性金融，其對資源配置的回報要求是：有限、有償。即在基本投資收益的前提下，保證對金融資源的回收。這一有些矛盾的原則要求，往往會讓政策性金融陷入資金預算的“軟約束”。在改革“轉型”時（如政策性銀行）又容易矯枉過正，過度追求“市場化”目標，利用政策優勢來進行市場競爭。這讓政策性金融的功能發生了異化與弱化，偏離了它本來的宗旨及目標。有學者指出，政策性金融功能的核心是對“強位弱勢”群體的金融支持，是對社會經濟合理性目標的滿足；支持戰略性、重點項目，實現金融排斥的金融公平。財務盈利并非不重要，但要權衡政策目標的社會價值、項目風險以及對于風險的分擔。

1地方政策性金融的經營特點及其功能表現。事實上，如果從地方金融的成效來看，政策性金融的功能作用（包括能力及其效果）仍是較為有限的。以浙江省為例，歸納了省級政策性金融的若干經營特點。可以看到，在地方金融中政策性金融也是以戰略性重點項目作為其主要的金融支持對象，政策性銀行的經營業績穩中有升，支持實體經濟的能力也不斷增強，但相比較其宗旨與目標，仍存在明顯差距：（1）雖支持了戰略、重點項目，但覆蓋面較小，中長期貸款投放的行業占比仍不足20%；（2）支持的項目常常是國家、省、市重點項目，或有國有經濟背景，或為行業龍頭企業，真正“強位弱勢”群體仍難獲得政策性金融支持；（3）政策性金融的機構數量（包括機構設置）相對缺乏，資本金和資金來源較為有限，業務上的競爭機制榆更處于“空白”；（4）和商業性金融一樣，政策性金融雖創新了各項“債權保障”措施，但針對政策性金融的風險分擔機制卻仍未形成；（5）“三農”、低收入者和小微經濟，仍是金融支持最薄弱的領域，彌補商業金融缺陷的金融公平仍難實現。

2政策性金融的資源配置目標———效率或公平。圖1是政策性金融與中長期貸款投放的增長率對比，圖中兩條增長率曲線的走勢變化較為一致，但政策性金融的貸款增長率相對更為平穩，具有一定逆周期、穩經濟的宏觀調控作用。這一對比說明：（1）政策性金融和商業性金融的資金投放具有較大相似性，二者間存在著競爭關系，其效果要大于兩者間的互補關系。（2）政策性金融的中長期貸款在有助金融公平的同時，也有助于長期的金融穩定。從貸款投放地區來看，政策性金融與商業性金融也存在著較大的相關性。將貸款投放地區劃分成浙江省的11個地市（順序為杭州、寧波、溫州、嘉興、湖州、紹興、金華、衢州、臺州、麗水和舟山），以國家開發銀行為代表，將政策性金融和商業銀行的地區貸款投放進行了對比。中的曲線變化關系說明，二者在貸款投放上具有相似的地區偏好。這也意味著，政策性金融的資源配置完成了與商業金融相接近的職能，在金融資源充沛的地區投放了更多的金融資源。受到金融排斥的“弱勢”地區“、弱勢”項目和“弱勢”群體，實際更難獲取政策資金的支持。3政策性金融的金融協調。通過貼息、信用擔保、銀團貸款，或銀政企融資平臺等方式，政策金融能吸引商業金融和聚合社會資本，發揮金融協調功能，實現銀行資金和民間資本的聯合、共贏。其中，“政策引導”與“風險共擔”是政策金融制度的關鍵。然而，限于體制、機制等多方面原因，現有的政策性金融體系實際較難承擔起金融協調的職能。比如2011、2012年度，浙江省政策性銀行完成的銀團貸款金額分別只有8億和2512億，占貸款總額的比率也分別只有03%和079%。

五、政策性金融的體系和功能重構

如上文所述，我國政策性金融實現功能重構的關鍵，在于“制度和體系”，而不在“制度載體”本身。從我國政策性銀行的改革實踐歷程來看，指望幾家股份制的企業實體承擔起全部的社會金融職能顯然并不現實。從金融公平和金融效率的目標出發，本文為我國政策性金融的體系和功能重構提供如下的發展思路：

（一）通過金融合同和融資模式創新，實現政策性金融的風險分擔

提倡通過股份制、基金和共同出資等形式，為政策性金融的項目進行融資，或提供金融服務（包括擔保、保險、支付結算等）。資金的來源應多元化，由借款人（提供擔保）、政府和金融機構共同承擔，以此形成激勵相容和風險共擔的機制。

（二）引入政策性金融業務的競爭機制，打破業務壟斷

政策性金融的改革應以政策性金融功能的實現為首要目標，而不是去維護政策或業務的權威。通過招投標等競爭機制，來選擇確定最具經營優勢和金融效率的業務承擔者，打破政策性金融業務的壟斷。

（三）鼓勵組建地方性的中小金融機構，形成地方金融中的政策性金融體系

推動銀行網點、中小銀行和信用擔保機構的設立。通過社會信用體系建設的政策及條件，為地方金融生態的形成培育成長沃土。通過政策性業務的分賬管理、單獨核算，整合地方性中小金融機構成為政策性金融體系的一部分，使之不僅能政策性業務，而且能為金融風險的防控提供便利條件和靈活手段。

（四）公共財政支持和地方政府主導

通過制度建設或立法約束，保證公共財政對政策性金融業務的資金支持，向業務經辦機構提供直接的貼息、財政貸款或定期的資本金補充。鼓勵地方政府在政策性金融業務中發揮積極的主導作用，明確政策目標、篩選監管項目和制定風險補償的辦法。通過發揮政府信用優勢，搭建融資合作平臺，實現信息共享和業務合作。

（五）由被動選擇項目轉向主動項目推薦

即賦予金融需求者主動申請政策性金融支持的機會和渠道（通過政府部門或金融機構）。政策性金融體系所需完善的是明確政策、統一標準、減少環節、創造條件，借助政策性金融體系和新金融技術，為受排斥的“強位弱勢”群體提供低成本、無差異的政策性金融服務。讓金融普惠在效率中產生，讓金融公平于政策中實現。

作者:周丹 單位:浙江財經大學