我今天演講的題目是《從法律實(shí)用主義到法律理念主義》，其實(shí)我是以30年為主，但是也包含了60年。今年是改革開放30年，明年是中華人民共和國60年，可以說，我本人既是30年的見證人，也是60年的見證人。我覺得回顧歷史是很重要的。

60年的中國法治的發(fā)展，可以說經(jīng)歷了四個法律時期，法律實(shí)用主義、法律虛無主義、法律經(jīng)驗主義，現(xiàn)在走向法律理念主義。

一、法律實(shí)用主義：也稱法律工具主義

法律實(shí)用主義有三大特點(diǎn)，一是法律不要有體系，立法也不要要求完善、完備，有一些法律夠用就可以了。二是法律也不要太復(fù)雜，簡要的內(nèi)容就夠了，條文不要過多。三是法律不要太約束人，不要捆綁自己的手腳，法律只不過是做行動準(zhǔn)則的參考。法律實(shí)用主義所蘊(yùn)含的觀念，一切都不需要，都不必需要法律，也不需要嚴(yán)格按照法律辦事。可以說實(shí)用主義就是工具論。法律就是國家的工具，而且應(yīng)該是很得心應(yīng)手的工具。

二、法律虛無主義

法律實(shí)用主義可以向兩個方面發(fā)展，發(fā)展得好，我們逐漸走向健康的法治道路。但是，法律實(shí)用主義也會走向另一個極端，走向法律虛無主義。很不幸，中國第二個法律階段就叫法律虛無主義。從1965年開始，一直到結(jié)束，甚至到了1978年改革開放，不僅什么法律都可以被打倒，憲法也可以被踐踏。甚至公檢法都可以被徹底砸爛。這一段時期，非常有意思的現(xiàn)象是，最高指示加上群眾運(yùn)動，就可以無視法律。最高指示，只要是一個圣旨，一個上諭，那就是一切行動的最高準(zhǔn)則。群眾運(yùn)動也被看作是最天然合法的，一切都崇拜群眾運(yùn)動，這些都成為踐踏法律的最大擋箭牌。

我今天演講的題目是《從法律實(shí)用主義到法律理念主義》，其實(shí)我是以30年為主，但是也包含了60年。今年是改革開放30年，明年是中華人民共和國60年，可以說，我本人既是30年的見證人，也是60年的見證人。我覺得回顧歷史是很重要的。

60年的中國法治的發(fā)展，可以說經(jīng)歷了四個法律時期，法律實(shí)用主義、法律虛無主義、法律經(jīng)驗主義，現(xiàn)在走向法律理念主義。

一、法律實(shí)用主義：也稱法律工具主義

法律實(shí)用主義有三大特點(diǎn)，一是法律不要有體系，立法也不要要求完善、完備，有一些法律夠用就可以了。二是法律也不要太復(fù)雜，簡要的內(nèi)容就夠了，條文不要過多。三是法律不要太約束人，不要捆綁自己的手腳，法律只不過是做行動準(zhǔn)則的參考。法律實(shí)用主義所蘊(yùn)含的觀念，一切都不需要，都不必需要法律，也不需要嚴(yán)格按照法律辦事。可以說實(shí)用主義就是工具論。法律就是國家的工具，而且應(yīng)該是很得心應(yīng)手的工具。

二、法律虛無主義

法律實(shí)用主義可以向兩個方面發(fā)展，發(fā)展得好，我們逐漸走向健康的法治道路。但是，法律實(shí)用主義也會走向另一個極端，走向法律虛無主義。很不幸，中國第二個法律階段就叫法律虛無主義。從1965年開始，一直到結(jié)束，甚至到了1978年改革開放，不僅什么法律都可以被打倒，憲法也可以被踐踏。甚至公檢法都可以被徹底砸爛。這一段時期，非常有意思的現(xiàn)象是，最高指示加上群眾運(yùn)動，就可以無視法律。最高指示，只要是一個圣旨，一個上諭，那就是一切行動的最高準(zhǔn)則。群眾運(yùn)動也被看作是最天然合法的，一切都崇拜群眾運(yùn)動，這些都成為踐踏法律的最大擋箭牌。

我今天演講的題目是《從法律實(shí)用主義到法律理念主義》，其實(shí)我是以30年為主，但是也包含了60年。今年是改革開放30年，明年是中華人民共和國60年，可以說，我本人既是30年的見證人，也是60年的見證人。我覺得回顧歷史是很重要的。

60年的中國法治的發(fā)展，可以說經(jīng)歷了四個法律時期，法律實(shí)用主義、法律虛無主義、法律經(jīng)驗主義，現(xiàn)在走向法律理念主義。

一、法律實(shí)用主義：也稱法律工具主義

法律實(shí)用主義有三大特點(diǎn)，一是法律不要有體系，立法也不要要求完善、完備，有一些法律夠用就可以了。二是法律也不要太復(fù)雜，簡要的內(nèi)容就夠了，條文不要過多。三是法律不要太約束人，不要捆綁自己的手腳，法律只不過是做行動準(zhǔn)則的參考。法律實(shí)用主義所蘊(yùn)含的觀念，一切都不需要，都不必需要法律，也不需要嚴(yán)格按照法律辦事。可以說實(shí)用主義就是工具論。法律就是國家的工具，而且應(yīng)該是很得心應(yīng)手的工具。

二、法律虛無主義

法律實(shí)用主義可以向兩個方面發(fā)展，發(fā)展得好，我們逐漸走向健康的法治道路。但是，法律實(shí)用主義也會走向另一個極端，走向法律虛無主義。很不幸，中國第二個法律階段就叫法律虛無主義。從1965年開始，一直到結(jié)束，甚至到了1978年改革開放，不僅什么法律都可以被打倒，憲法也可以被踐踏。甚至公檢法都可以被徹底砸爛。這一段時期，非常有意思的現(xiàn)象是，最高指示加上群眾運(yùn)動，就可以無視法律。最高指示，只要是一個圣旨，一個上諭，那就是一切行動的最高準(zhǔn)則。群眾運(yùn)動也被看作是最天然合法的，一切都崇拜群眾運(yùn)動，這些都成為踐踏法律的最大擋箭牌。

2002年5月6日，值中國政法大學(xué)五十周年校慶之際，校慶北郵科技大廈分會場“走向21世紀(jì)的中國行政法與中國行政法學(xué)研討會隆重開幕。我國行政法學(xué)界著名專家學(xué)者、歷屆行政法專業(yè)畢業(yè)及在校的博士生、碩士生共一百余人，圍繞中國行政法及行政法學(xué)一系列重要問題，進(jìn)行了廣泛而深入的探討。

一、20世紀(jì)我國行政法治建設(shè)與行政法學(xué)研究取得的成就

與會者一致認(rèn)為，改革開放二十年以來，我國行政法治建設(shè)取得了令人矚目的成就，行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法和立法法等為代表的一系列法律的頒布，極大地推動了依法行政，建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程。目前，學(xué)者們正從制度建構(gòu)的角度討論行政程序法、行政許可法、行政強(qiáng)制法的制定，我國行政訴訟法的修改也已經(jīng)提上日程。

處在體制改革和社會轉(zhuǎn)型期的行政法學(xué)者，始終以將行政法學(xué)理論應(yīng)用于實(shí)踐為己任，廣泛深入地參與立法。以中國政法大學(xué)著名法學(xué)家江平、應(yīng)松年教授為首的行政立法研究小組站在立法第一線，對各項相關(guān)立法認(rèn)真組織起草，積極論證，有力地推動了我國行政法治的發(fā)展進(jìn)程。在此過程中，中國政法大學(xué)的行政法學(xué)人與學(xué)界同道一起，懷著強(qiáng)烈的使命感，為推動行政法治建設(shè)和行政法學(xué)研究辛勤努力，做出了突出貢獻(xiàn)。中國政法大學(xué)作為最早培養(yǎng)行政法碩士和行政訴訟法博士的學(xué)校之一和兄弟院校一起，為我國行政法治的建設(shè)與發(fā)展，及行政法學(xué)的教學(xué)與科研培養(yǎng)和造就了大批有用人才。

二、行政法研究的宏觀背景

中國政法大學(xué)教授張樹義認(rèn)為，為建立法治，任何國家的行政法研究都不能脫離其憲政背景，他還提出以中國社會變遷為背景研究行政法的觀點(diǎn)。在變遷中，政府行為發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，在計劃經(jīng)濟(jì)下，政府決定經(jīng)濟(jì)行為，而在市場經(jīng)濟(jì)下，要求經(jīng)濟(jì)決定政府行為，由于政府仍掌握著支配經(jīng)濟(jì)的權(quán)力，產(chǎn)生了市場經(jīng)濟(jì)要求依法行政和經(jīng)濟(jì)依賴行政之間的緊張狀態(tài)，這樣產(chǎn)生的法律空白亟需理論研究。

我選擇買下這本書，并不等于認(rèn)同書中作者的所有觀點(diǎn)，相反，坦率的說，書中的許多觀點(diǎn)我都不贊同。但是我欣賞作者，我的本家，宋功德博士的這次孤獨(dú)的遠(yuǎn)征，冒險的苦旅。讓我會在不經(jīng)意間想起“古道西風(fēng)瘦馬”的蕭瑟，想起從未去過的塞外邊城，大漠孤煙，想起西楚霸王項羽的“學(xué)萬人敵”，想起那蕩人心魄的“雖千萬人吾往矣”。這本書可以說屬于“宏大敘事”的范疇，46萬字的大作，230篇參考書刊，無論如何也應(yīng)該說是一場艱苦異常的努力。在陳興良教授的《刑法哲學(xué)》、李錫鶴老師的《民法哲學(xué)》之后，宋功德博士寫出了國內(nèi)第一部題為《行政法哲學(xué)》的專著，從這一點(diǎn)上我為他的執(zhí)著和不懈努力而感到敬佩。

正是這兩天對這本書的粗淺閱讀勾起了我已幾乎泯滅的曾經(jīng)對行政法基礎(chǔ)理論研究的濃厚興趣。從《控權(quán)-平衡論》，到《論行政指導(dǎo)》，到《現(xiàn)代行政法學(xué)的激勵與制約機(jī)制》，到這本《行政法哲學(xué)》，可以清晰的看出作者宋功德博士的思想也有一個不知不覺自發(fā)演進(jìn)的過程。但是行政法有沒有基礎(chǔ)理論？當(dāng)代行政法學(xué)面臨的最重要課題是什么？我們是努力建構(gòu)一個自給自足的作為規(guī)范的行政法學(xué)，還是應(yīng)該探索充滿冒險和挑戰(zhàn)的實(shí)證行政法學(xué)？行政法能否走向哲學(xué)？現(xiàn)在要不要走向哲學(xué)？這些問題的回答是困難的，也是富有挑戰(zhàn)性的。如果說行政法有理論的話，那么我們是不是應(yīng)該首先討論一下理論立論的前提和依據(jù)，而不是各種理論本身？

1.對行政法未來走勢的粗淺設(shè)想

羅豪才教授為《行政法哲學(xué)》一書寫的序言中，包含了十分豐富的思想火花。首先就提到行政法學(xué)是一門令人頭疼的學(xué)科，而日本學(xué)者和田英夫在《現(xiàn)代行政法》開篇也提到行政法學(xué)是“一門令人頭疼的法律學(xué)”，羅先生將此歸結(jié)為行政法律規(guī)范的龐雜性和具體制度的易變性，同時特別指出行政法屬于國內(nèi)公法，受到國情的影響，各國行政法的價值定位、核心理念、基本范疇、運(yùn)作機(jī)制都不相同。是這樣，中國行政法治實(shí)踐的發(fā)展和行政法學(xué)理論體系的建構(gòu)，走著和西方大多數(shù)國家完全不同的道路，西方國家的行政法從“最好政府，最少管理”的自由放任，到羅斯福新政奉行凱恩斯主義，崇尚國家這“看得見的手”，到今天的行政國家（administrativestate）福利行政給付行政，公民對政府的認(rèn)知從防范到合作，行政權(quán)運(yùn)作的質(zhì)和量上都有所提高和擴(kuò)張。而中國古代的行政法就是典型的“官制法”，行政權(quán)自古以來空前強(qiáng)大，青天大老爺一拍驚堂木，哪里還有一介百姓的“表達(dá)自由”，他的行政行為何時說明過理由呢？沒有。直到建國以后，從毛時代的“超凡魅力型”政治統(tǒng)治，到今天的機(jī)構(gòu)改革，中國行政法面臨的問題和西方有著很大差別，我認(rèn)為中國行政法需要做的事情很多，并非管理論、控權(quán)論乃至平衡論所可以解說的。中國行政法要做的事情是什么，是處理好規(guī)制、去規(guī)制和重新規(guī)制（regulation、deregulation、reregulation）的關(guān)系，為政府規(guī)制模式的轉(zhuǎn)變提供法治化的制度安排。中國傳統(tǒng)的政府規(guī)制模式，行政權(quán)的配置，承擔(dān)了過于沉重的歷史責(zé)任，應(yīng)該正確認(rèn)識到管制與市場的關(guān)系，政府并不是超凡入圣永遠(yuǎn)政治正確的圣人，政府也有可能犯錯誤。因而凡市場能夠規(guī)制好的事情，我們的行政權(quán)和行政法也應(yīng)該有一定的邊界，在此面前收束過于宏大的心性和制度安排。我們現(xiàn)在減少行政審批，取消許多行政收費(fèi)項目，就是這個道理。

同時我也不同意行政法就是“控制權(quán)力的法”這種說法，中國的政府規(guī)制和行政法學(xué)的走向，并不是對行政權(quán)加以消極的防范和制約，是的，政府確實(shí)有“好心辦壞事”的可能，但是政府更多時候是在好心辦好事啊，當(dāng)然這樣說有一點(diǎn)是空對空的抽象價值判斷。但是如果基于實(shí)證的考慮，從規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，政府規(guī)制可以分為經(jīng)濟(jì)性管制和社會性控制兩種，經(jīng)濟(jì)性管制更多的在傳統(tǒng)行政領(lǐng)域，更多時候?qū)儆趶?qiáng)制行政行為和消極行政，更多的是對宏觀經(jīng)濟(jì)的直接調(diào)控和干預(yù)，在這些領(lǐng)域我們過去的行政權(quán)伸張的過于廣泛，甚至妨害了市場秩序和經(jīng)濟(jì)活力，因而提倡放松管制。但是對于社會性控制，如社會保障、醫(yī)藥衛(wèi)生等福利行政的領(lǐng)域，更多時候?qū)儆诜菑?qiáng)制行政行為和積極行政、給付行政的范疇，這方面更多時候強(qiáng)調(diào)政府的“掌舵而不是劃漿”的導(dǎo)向作用，強(qiáng)調(diào)行政行為的剛?cè)嵯酀?jì)。中國今天行政法的現(xiàn)狀就是，經(jīng)濟(jì)性管制過多，政府管了許多不該管管不了的事情；同時應(yīng)予以社會性控制的，政府對于許多該管的事情卻沒有認(rèn)真的管起來。所以中國行政法發(fā)展的內(nèi)在生命力不在于“論”，不在于管理論，還是控權(quán)論，甚或平衡論，乃至公共利益本位論、服務(wù)論、政府法治論等論，而是在于針對不同的具體問題給出具體的應(yīng)對方案具體的可操作性的制度安排。這關(guān)鍵在于行政法模式的創(chuàng)造性根本轉(zhuǎn)換，從而推進(jìn)政府規(guī)制模式的制度創(chuàng)新。

2.對目前行政法學(xué)理論研究的幾點(diǎn)思考

摘要：本文對我國改革開放以來美國行政法的研究進(jìn)行了一個學(xué)術(shù)史上的梳理，對不同歷史階段我國美國行政法研究的概貌及演進(jìn)過程加以探研，并按專題對我國美國行政法研究現(xiàn)狀進(jìn)行了評述，并指出了美國行政法晚近發(fā)展的若干新趨勢。

關(guān)鍵詞：行政法美國行政法全球化民營化政府規(guī)制

“一切認(rèn)識、知識均可溯源于比較”。[1]對于我國于改革開放之初開始重建的行政法學(xué)而言，它堪稱是一門“隱含的比較法課程”。[2]而我國行政法學(xué)的諸多理念和制度，判例與學(xué)說，都深受美國行政法學(xué)的影響。行政程序制度、聽證制度、行政法官制度，正當(dāng)程序原則、案卷排他性原則、成熟性原則、窮盡行政救濟(jì)原則，等等，這些鐫刻著美國法風(fēng)情的制度與原則，已逐漸為我國的行政法學(xué)體系所吸納。同時，在許多實(shí)體行政法律制度的建構(gòu)方面，例如電監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)，電信、水務(wù)、燃?xì)獾茸匀粔艛喈a(chǎn)業(yè)的民營化改革，也都打下了美國法的深刻烙印。在此，筆者試圖去探究不同歷史階段我國美國行政法研究的概貌及演進(jìn)過程，厘清我國美國行政法研究的河川地脈，以期能對我國未來的學(xué)術(shù)研究和制度建構(gòu)多少有些裨益。

一、“史的概觀”與中國的美國行政法研究

“歷史在照亮昔日的同時也照亮了今天，而在照亮了今天之際又照亮了未來。”本文試圖首先通過歷史維度的簡要勾勒，從而讓讀者能從整體上更好的明了我國美國行政法研究的知識輪廓與學(xué)術(shù)脈絡(luò)。

（一）篳路藍(lán)縷：1980年代的美國行政法研究

具體行政行為，在我國行政法、行政訴訟法和行政法學(xué)、行政訴訟法學(xué)上都是一個極為重要的制度和概念。因此，何為具體行政行為，在法學(xué)界與實(shí)務(wù)界得到廣泛的關(guān)注和重視。要把握具體行政行為的概念，還是首先應(yīng)當(dāng)把握何為行政行為。理論界姜明安、皮純協(xié)教授認(rèn)為，行政行為是行政主體實(shí)施的產(chǎn)生行政法律效果的行為[1]，這一定義包括以下三層含義：第一，行政行為是行政主體進(jìn)行行政管理所實(shí)施的行為，不是進(jìn)行行政管理所實(shí)施的行為，則不叫行政行為；第二，行政行為是對社會產(chǎn)生法律效果的行為。如果行政主體的某個行為，對社會不產(chǎn)生任何影響和效果，如行政事實(shí)行為，則不屬行政行為；第三，行政行為是指由行政主體實(shí)施后，對社會產(chǎn)生行政法律效果的行為。

如果行政主體實(shí)施的行為，雖然要產(chǎn)生法律效果，但不產(chǎn)生行政法律上的效果，而是產(chǎn)生其他法律的效果，如行政主體實(shí)施的民事法律行為，就只產(chǎn)生民事法律上的效果，因而就不屬于行政行為。張樹義教授認(rèn)為，行政行為是指行政主體實(shí)施的產(chǎn)生法律效力的行為[2].并認(rèn)為，行政行為要成立，必須同時具備主體要件、權(quán)力要件和法律要件，缺少任何一個要件，都不構(gòu)成行政行為。張正釗教授較通說的觀點(diǎn)是，行政行為是指行政主體依法行使國家行政權(quán)，針對具體事項或特定的人，對外部采取的能產(chǎn)生直接法律效果，使具體事實(shí)規(guī)則化的行為[3].并認(rèn)為行政行為并包括以下要素：一是主體要素，即實(shí)施者應(yīng)為行政主體；二是職能要素，即是行政主體行使職權(quán)的行為；三是法律要素，即能產(chǎn)生法律效果的行為；四是目的要素，即目的在于實(shí)現(xiàn)國家管理。張利民教授則認(rèn)為，行政行為是國家行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，為管理國家的行政事務(wù)而實(shí)施的具有法律意義和效果的行為[4].其構(gòu)成要素和張正釗教授的觀點(diǎn)基本相同。王連昌、馬懷德教授認(rèn)為，行政行為是享有行政職權(quán)的行政主體行使權(quán)力，對國家和社會公共事務(wù)進(jìn)行管理和提供公共服務(wù)的行為[5].這一定義在構(gòu)成要素上，除主體要素、職權(quán)要素、法律要素外，還增加了管理和服務(wù)要素。實(shí)際上，關(guān)于行政行為的概念，在不同的國家里，因國家結(jié)構(gòu)和國情的差異，具有不同的觀點(diǎn)。如日本學(xué)者則認(rèn)為，行政行為是指行政活動中，在具體場合具有直接法律效果的行政的權(quán)力性行為[6].德國學(xué)者則認(rèn)為行政行為是指行政機(jī)關(guān)為了調(diào)整公法領(lǐng)域的具體事件而采取的，對外直接產(chǎn)生法律效果的命令、決定或其他主權(quán)措施[7].

在司法實(shí)務(wù)界，最高人民法院原行政審判庭庭長江必新，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》，認(rèn)為行政行為是指具有行政職權(quán)的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)或者組織所實(shí)施的與行使行政管理職權(quán)有關(guān)的，對行政管理相對人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生實(shí)際影響的行為[8].這個義包括三層含義：一是行為的實(shí)施者為具有行政管理職權(quán)的相關(guān)、機(jī)構(gòu)或者組織；二是行為的具體內(nèi)容必須與行政職權(quán)有關(guān)聯(lián)；三是必須是能對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際的影響。這實(shí)際上是從法院的行政審判受案范圍角度下的意義。

根據(jù)以上觀點(diǎn)，經(jīng)分析研究，筆者比較贊同王連昌和馬懷德教授的觀點(diǎn)，認(rèn)為，行政行為是指擁有行政管理職權(quán)的行政主體，在行使職權(quán)對國家和社會事務(wù)進(jìn)行管理和服務(wù)時所實(shí)施的在法律上產(chǎn)生法律效果的行為。這個定義包含主體要素、職權(quán)要素、管理服務(wù)要素和法律要素。

行政行為，根據(jù)行政行為的對象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為是指行政主體針對不特定的行政管理對象而實(shí)施的行政行為。也有人認(rèn)為，抽象行為是行政機(jī)關(guān)以不特定的相對人實(shí)施的行政行為[9].對抽象行政行為，理論和實(shí)務(wù)界均有多種觀點(diǎn)。對具體行政行為，也跟對行政行為的概念一樣，法學(xué)界和實(shí)務(wù)界均存在爭議。目前法學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)于具體行政行為概念的觀點(diǎn)，主要有張樹義教授認(rèn)為，具體行政行為是指行政主體針對特定的對象，就特定的事項作出的處理決定，與抽象行政行為相比，具有特定性和直接性[10].張正釗教授認(rèn)為，具體行政行為，是指行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)過程中，針對特定人或特定事件作出影響對方權(quán)益的具體決定或措施的行為[11].張利民教授也基本持此觀點(diǎn)，同時認(rèn)為，關(guān)善于抽象行為和具體行政行為的區(qū)分界限，至今尚未定論。姜明安、皮純協(xié)教授認(rèn)為，具體行政行為是指行政主體針對特定行政管理對象實(shí)施的行政行為[12]，仍強(qiáng)調(diào)對象的特定性。王連昌和馬懷德教授認(rèn)為，具體行政行為是指行政主體針對特定行政相對人所作的行政行為[13].這個定義簡捷明了，符合以特定主體為標(biāo)準(zhǔn)的劃分方法。

司法實(shí)務(wù)中，對具體行政行為的界定，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，社會主義法律框架的建立與完善，法學(xué)理論的發(fā)展，也在發(fā)生變化。1991年5月29日，最高人民法院試圖通過對具體行政行為下定義來解決人民法院受理行政案件的具體范圍，因此，在最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的意見》（試行）中，第一條規(guī)定：“具體行政行為是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。”這就是最高人民法院在行政訴訟法實(shí)施之初對具體行政行為所作出的法定概念。這一條的規(guī)定，從當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和行政審判實(shí)踐來看，對于理解和適用行政訴訟法的受案范圍，起到了一定的積極作用，在審判實(shí)踐中，受到歡迎。但是在較長時間的司法實(shí)踐中，逐漸顯露出這一規(guī)定的缺陷，行政審判中對這一規(guī)定的適用條件出現(xiàn)了不同理解。比如對“針對特定的公民、法人、或者其他組織”的理解，有的理解為是指在作為具體行政行為的載體的行政法律文書中點(diǎn)名丁姓的相對人才具有原告主體資格，否則不得以原告名義提起行政訴訟。還有的理解為，“針對”，既要包括形式上的針對，也要包括實(shí)體上針對，只要是該具體行政行為涉及到其直接權(quán)益利害關(guān)系，就可以原告名義提起行政訴訟。再有，在該條的屬概念中使用了“單方行為”這一概念，從發(fā)展變化了的社會情況看，實(shí)際上有許多雙方或多方行為也屬具體行政行為范圍，如行政合同行為，行政協(xié)定行為等。正因為1991年最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的意見》（試行）已不適應(yīng)發(fā)展的行政行為形式，才于2003年7月8日在前述意見的基礎(chǔ)上，最高人民法院討論通過了《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》。解釋第一條對具體行政行為進(jìn)行了發(fā)展，他既包括法律行為，也包括事實(shí)行為；既包括作為，也包括不作為；既包括單方行為，也包括雙方行為。

**區(qū)適應(yīng)城市化、工業(yè)化快速發(fā)展的需要，以融入長三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展圈為目標(biāo)，結(jié)合“新**工程”的實(shí)施，按照“一類干部一項針對性培訓(xùn)”的原則，通過外出辦班培訓(xùn)、引進(jìn)“外腦”就地培訓(xùn)等不同形式，對不同層次干部進(jìn)行針對性教育培訓(xùn)。

一是抓外出培訓(xùn)，對區(qū)管領(lǐng)導(dǎo)干部開展“視野拓展科學(xué)素養(yǎng)培訓(xùn)工程”。有針對性地設(shè)計教學(xué)計劃、安排教學(xué)內(nèi)容，大規(guī)模開展領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)素質(zhì)培訓(xùn)工作，近三年來，共組織近*名區(qū)管領(lǐng)導(dǎo)干部到上海、杭州等高校集中的城市開展培訓(xùn)。比如，近三年共在復(fù)旦大學(xué)舉辦了領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)區(qū)建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)研討班研討班、領(lǐng)導(dǎo)干部政法工作業(yè)務(wù)培訓(xùn)班、文教衛(wèi)生公共管理研修班等各類培訓(xùn)班12期；在同濟(jì)大學(xué)舉辦了領(lǐng)導(dǎo)干部城建工作業(yè)務(wù)、財政管理知識等培訓(xùn)班3期；在上海對外貿(mào)易學(xué)院舉辦了招商引資和工貿(mào)管理知識培訓(xùn)班3期。在浙江大學(xué)舉辦了農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作業(yè)務(wù)培訓(xùn)班等5期。

二是以“周末專家講座”為平臺，全面推進(jìn)普通干部科學(xué)素質(zhì)培訓(xùn)工作。針對一般干部尤其是中青年干部學(xué)歷較高，求知欲強(qiáng)的特點(diǎn)，堅持按需施教，開設(shè)“公務(wù)員雙休日培訓(xùn)超市”，推出了公務(wù)員“菜單式”綜合素質(zhì)專題培訓(xùn)，利用雙休日時間，邀請省內(nèi)外知名專家學(xué)者和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)舉辦“周末專家講座”。近三年已先后邀請54名上海、杭州等地專家學(xué)者開設(shè)專題性講座，參加培訓(xùn)*多人次。比如*年邀請了上海復(fù)旦大學(xué)葛劍雄教授、同濟(jì)大學(xué)米教授、東華大學(xué)高長春副院長、華東政法學(xué)院鄒榮、沈福俊教授等，作了《中國經(jīng)濟(jì)增長的現(xiàn)狀與將來》《中國歷史啟示》《身心合一的健康生活》《憲法解讀》等不同專題講座。*年邀請了上海市委黨校朱明毅教授、浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院副院長傅金龍研究員、華東師范大學(xué)馮紹雷教授、上海商學(xué)院朱明教授、復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)院薛求知博士、上海瑞金醫(yī)院金武官教授等作了《國際國內(nèi)形勢》《“十一五”規(guī)劃與長三角發(fā)展》《變動中的大國關(guān)系》《公共突發(fā)事件應(yīng)對與處置》《應(yīng)用心理》等講座。

三是通過“請進(jìn)來，走出去”的方式，建立區(qū)內(nèi)外師資庫和培訓(xùn)基地。通過定期請相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)者、專家到黨校上課，努力提高黨校的教學(xué)質(zhì)量。目前，已建成了有近百名專家學(xué)者組成的區(qū)外師資人才庫。加強(qiáng)與國內(nèi)外著名高校的合作，積極探索建立與國內(nèi)外高校合作機(jī)制，先后在浦東干部學(xué)院、復(fù)旦大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、上海對外貿(mào)易學(xué)院、浙江大學(xué)等國內(nèi)著名高校建立*個培訓(xùn)基地。同時，嘗試與高校合作進(jìn)行干部在職學(xué)歷教育，先后組織*干部考入同濟(jì)大學(xué)公共管理碩士在職研究生。

德國與法國并稱為現(xiàn)代大陸法系的兩大脊粱。所謂大陸法系的特色，強(qiáng)調(diào)法典編纂的完整與立法過程的嚴(yán)肅在前，法學(xué)界的分析討論以形成法規(guī)范完整體系在后，特別是后者往往形成一國法規(guī)范的理念維系者與新思潮創(chuàng)新者。法國在大陸法系中固以民法的貢獻(xiàn)為大-此必須歸因于1804年公布的拿破倫法典，成為歐州各國效尤的對象。但在公法學(xué)，特別是行政法學(xué)，后來居上的德國也形成了現(xiàn)代世界行政法體系一股不可忽視的力量，其對各國行政法發(fā)展的影響更大。

德國近代行政法學(xué)的發(fā)展，如同德國其它學(xué)門的法學(xué)一樣皆于19世紀(jì)中葉奠基，逐漸形成今日規(guī)模。對于現(xiàn)代德國行政法的理論，行政法學(xué)界的介紹及討論并不乏見，反而在“草創(chuàng)時期”的19世紀(jì)方面，迄今尚未有系統(tǒng)介紹之文獻(xiàn)。故為彌補(bǔ)此學(xué)術(shù)空隙，本文的目的即在淺介德國行政法學(xué)在此“奠基期”內(nèi)發(fā)展的軌跡，并介紹其中最重要幾位學(xué)者們的貢獻(xiàn)。基本上，如果以1985年奧托。麥耶（KttoMayer）所出版的《德國行政法》一書為界，可以分為奠基期與成熟期兩大階段。

一、德國19世紀(jì)的公法思潮

德國在19世紀(jì)是一個法學(xué)發(fā)展極為迅速的時代。一方面，作為中歐兵家力爭之地的德國，不僅成為國際戰(zhàn)爭的中心，列如，拿破侖勢力的擴(kuò)張首受其沖擊即為德國；法國大革命所引發(fā)的解放農(nóng)奴、打倒腐敗諸候貴族統(tǒng)治皆改變了德國舊有的政治結(jié)構(gòu)；而法國風(fēng)起云涌產(chǎn)生的新思潮與新的社會政治運(yùn)動，例如，法國大革命產(chǎn)生的自由、平等博愛思想、社會主義思想及共和思想等等，無不立刻影響德國，尤以知識分子為然。故德國在19世紀(jì)的公法理念基本上和法國所代表的主流思想無太大差異。

德國在19世紀(jì)可以說是一個思想相當(dāng)活潑的時代，其公法發(fā)展主要有幾個顯著的特色：

（一）法治國用語的產(chǎn)生

在應(yīng)法律出版社要求撰寫這篇自述性文字時，我無法掩飾自己對韓非這句名言的偏愛，將它錄在了本文卷首的題記位置。毫無疑問，韓非的這一論斷是十分深刻和大氣的。當(dāng)時，戰(zhàn)國紛爭，諸候稱雄，秦王朝順天時，立新法，勵精圖治，變法自強(qiáng)，最后終于滅六國而統(tǒng)一天下。但秦朝統(tǒng)一后，卻行獨(dú)裁暴政，施苛刑峻法，終致激起民變，二世而亡。“嗚呼！滅六國者，六國也；非秦也。族秦者，秦也；非天下也。”秦朝興衰強(qiáng)弱的原因固然很多，但行良法之治，人人奮發(fā)；施惡法之治，人人自危，則無疑是其內(nèi)在的根本原因。唯有崇尚和信奉集人民之智慧、聚民族之精神、合一國之力量的良法，才能萬眾一心，所向披靡，推動國家走向強(qiáng)盛。

建國于公元1776年的美國，之所以能在短短的100多年后即成為世界首強(qiáng)，首功當(dāng)歸因于美國的開國精英們制定了一部順應(yīng)法治規(guī)律、適合美國國情的《美利堅合眾國憲法》，以及在此憲法基礎(chǔ)上建立起來的民主制度、法律制度和市場經(jīng)濟(jì)制度。我有幸生活在中國有史以來真正開始從人治向法治邁進(jìn)的“盛世”。“法治”已不再是仁人志士的夢想，而是全體中國人民的高度共識，是中國21世紀(jì)唯一正確的政治選擇。法治正在由于我們每個公民的不懈努力，而變?yōu)榭捎|可摸的實(shí)實(shí)在在的具體制度乃至生活方式。“奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)”。兩千多年前韓非子揭示的這一深刻道理，正在21世紀(jì)的中國再次成為現(xiàn)實(shí)。而我決心做這千千萬萬個“奉法者”中的一員，將畢生精力貢獻(xiàn)于探索中國的行政法治之路。“路漫漫其修遠(yuǎn)兮，吾將上下而求索”。回顧自己近20年來探索行政法治的漫漫歷程，深感其間既充滿了努力耕耘的艱辛，又洋溢著春華秋實(shí)的甘甜。

一、開啟思想的心智

我于1958年7月7日出生于安徽省舒城縣的一個干部和教師家庭。據(jù)縣志記載，舒城在周武王克紂后即被立為舒國，戰(zhàn)國時代滅于楚。漢高祖四年（公元前574年）初置舒縣，翌年別置龍舒縣，唐開元23年（公元735年）置舒城縣，沿續(xù)至今。舒城自古以來雖未必英雄輩出，卻也不乏人杰俊才。最著名的當(dāng)數(shù)三國周瑜，有蘇東坡的《赤壁懷古》為證：“遙想公瑾當(dāng)年，小喬初嫁了，雄姿英發(fā)。羽扇綸巾，談笑間檣櫓灰飛煙滅。”其文韜武略、風(fēng)流倜儻的青年英才形象，躍然紙上。近代以來，舒城在教育文化上與鄰縣桐城一樣，尊師重教的傳統(tǒng)十分深厚。可能正是得益于這一傳統(tǒng)，當(dāng)我6歲時，因不在父母身邊，就自己搬著凳子，從寄養(yǎng)的鄉(xiāng)下舅奶家到二里外的村小學(xué)報名上學(xué)了。從此與書結(jié)下了不解之緣，在中學(xué)有一段時間甚至是嗜書如命。如果不是1975—1977年在本縣山區(qū)插隊勞動兩年，我的眼睛和身體說不定會嚴(yán)重受損于讀書。或許有這個原因，我至今對曾插隊兩年的山村仍有一種懷念之情。

我雖然愛讀書，但與生長在那個極“左”年代的大多數(shù)青少年一樣，既沒有讀到太多的好書，也沒有真正讀通書。最明顯的標(biāo)志就是思想和行動帶有當(dāng)時極“左”年代的鮮明印記。記得我插隊到山村不久，一些農(nóng)民在議論年代餓死了很多人。我當(dāng)時一聽就大為憤怒，斥為謬論，以致雙方差點(diǎn)動起手來。可后來才知道，我自己就差點(diǎn)餓死于三年自然災(zāi)害時期。還有一件事至今仍印象深刻。那是1976年9月9日，當(dāng)我正扛著紅旗走在崎嶇的山路上時，突然聽到廣播里播出主席逝世的訃告，我怎么也不相信自己的耳朵，竟下意識地長時間盯著太陽，看太陽有沒有隕落和變色。因為在人生的最初18年里，我是聽著“東方紅，太陽升，中國出了個”的歌聲長大的。紅太陽已經(jīng)成了的化身。太陽怎么會隕落呢？怎么會去世呢？這是我從來沒有想也不敢想的問題。

但是，從來沒有想也不敢想的問題一個又一個接踵而至。一個偉人去世了，又一個偉人登上了中國的歷史舞臺；一個時代結(jié)束了，又一個中華民族的“盛世”改革開放時代來臨了。我們這一代或許命運(yùn)注定將要承受不同時代社會現(xiàn)實(shí)的巨大反差，不同時代價值觀的猛烈撞擊，以及不同時代人生道路的曲折多變。孟子曰：“天將降大任于斯人也，必先苦其心志，勞其筋骨，餓其體膚，空乏其身，行拂亂其所為，……然后知生于憂患，而死于安樂也。”孟子在這里沒有說“必先變其觀念”，我也不敢說我們這一代是“天將降大任”的一代。但歷史已經(jīng)證明，我們這一代是在兩個時代斷層的擠壓碰撞中成長起來的一代，勤奮、堅韌、勇于追求真理、負(fù)有責(zé)任感和使命感是我們這一代人的品格主調(diào)。