政府債務(wù)管理辦法

第一條為了加強(qiáng)政府債務(wù)管理，提高政府債務(wù)資金使用效率，合理控制政府債務(wù)規(guī)模，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險，根據(jù)《政府債務(wù)管理辦法》等規(guī)定，結(jié)合本實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱政府債務(wù)，是指由政府及其所屬部門、單位，經(jīng)批準(zhǔn)依法舉借或者合法擔(dān)保以及在特定情況下需由政府償還的債務(wù)。包括政府內(nèi)債和外債。

第三條本辦法適用于各級政府債務(wù)的舉借、使用、償還或者提供擔(dān)保以及對政府債務(wù)的監(jiān)督管理。國家、省對政府債務(wù)管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第四條和區(qū)、縣、開發(fā)區(qū)財政部門（以下稱財政部門）統(tǒng)一管理本行政區(qū)域內(nèi)政府債務(wù)工作。負(fù)責(zé)債務(wù)統(tǒng)計和上報；負(fù)責(zé)政府外債及上級財政部門轉(zhuǎn)貸的政府內(nèi)債的舉借、使用和償還的管理。

發(fā)展和改革部門負(fù)責(zé)政府債務(wù)項目的立項審批和項目申報等相關(guān)管理工作；負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國家開發(fā)銀行和融資機(jī)構(gòu)的合作；組織協(xié)調(diào)國家開發(fā)銀行貸款項目的策劃、篩選、可行性研究及申請貸款的借款評審、合同簽訂。

摘要：目前地方政府債務(wù)風(fēng)險越來越引起人們的重視，已經(jīng)成為威脅我國經(jīng)濟(jì)安全與社會穩(wěn)定的巨大隱患。造成地方財政困境的根本原因在于地方政府事權(quán)、財權(quán)不對稱，沒有規(guī)范的制度化融資渠道。因此有必要學(xué)習(xí)和借鑒國外發(fā)行地方政府債券、防范及化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的成功經(jīng)驗，積極慎重地解決好我國的地方政府債務(wù)問題。

關(guān)鍵詞：地方政府；政府債務(wù)；地方政府債券；經(jīng)驗借鑒

地方財政困難和債務(wù)危機(jī)是當(dāng)前我國財政領(lǐng)域的一個突出問題，尤其縣鄉(xiāng)財政運行緊張，難以履行其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能，影響地方的資本運行、惡化地方的投資環(huán)境。更為關(guān)鍵的是，政府債務(wù)過重，損害了政府的公信力，債務(wù)風(fēng)險已成為地方政府財政風(fēng)險的核心。縱觀國外發(fā)達(dá)國家的財政管理體制和國家結(jié)構(gòu)后發(fā)現(xiàn)：單一制或聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)與地方政府能否發(fā)行債券融資弱相關(guān)，地方政府債券與地方自治、分權(quán)程度高度相關(guān)，只要存在中央與地方分權(quán)的財政聯(lián)邦主義（fiscalfederalism），就具備發(fā)行地方政府債券的前提。這也是地方政府債券在聯(lián)邦制的美國和澳大利亞、以及單一制的日本和法國都大行其道的原因。

一、聯(lián)邦制的美國、澳大利亞防范模式

美國和澳大利亞都是聯(lián)邦制國家，都實行三級財政體制，即聯(lián)邦財政、州財政和地方財政。三級財政各有其相對獨立的財稅制度和專門法，各自編制、審批和執(zhí)行本級預(yù)算。除了聯(lián)邦政府可以發(fā)行債券籌集資金外，兩國的州政府和地方政府也可以發(fā)行各自的政府債券，籌集一部分財政資金。

（一）美國發(fā)達(dá)的地方政府債券市場成為防范地方財政風(fēng)險最有力的保障

第一章總則

第一條為加強(qiáng)政府債務(wù)管理，規(guī)范我市各級政府及其所屬部門舉借和償還政府債務(wù)的行為，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險，根據(jù)《**自治區(qū)政府外債管理暫行辦法》，結(jié)合我市實際情況制定本辦法。

第二條本辦法所稱政府債務(wù)，指由政府及其所屬部門舉借或合法擔(dān)保以及在特定條件下需由政府償還的內(nèi)外債務(wù)。分為以下兩種類型：一是政府或財政直接借款或轉(zhuǎn)貸的一類項目債務(wù)；二是政府或財政出具承諾、擔(dān)保的二類項目債務(wù)。

第三條在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級財政部門作為本級政府的債權(quán)、債務(wù)代表，全面負(fù)責(zé)、歸口管理本級和下級政府債務(wù)管理工作。并與發(fā)展和改革委員會、審計局等有關(guān)部門按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分工合作、各司其職”的工作原則，密切配合，共同做好政府債務(wù)管理和監(jiān)督工作。

第四條經(jīng)本級政府批準(zhǔn)，需用財政資金償還的政府債務(wù)收入和支出，應(yīng)當(dāng)納入財政預(yù)算。政府部門舉借的政府債務(wù)收入和支出，應(yīng)當(dāng)納入部門綜合預(yù)算。

第五條政府債務(wù)舉借實行“適度從緊、量力而行，支持重點、講究效益，明確責(zé)任、防范風(fēng)險”的原則。

我國法律中早有明文規(guī)定地方政府不能舉債。如《中華人民共和國預(yù)算法》第二十條：地方各級政府預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；第二十八條：除法律和國務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。但是目前地方政府舉債在我國乃至世界各地都已成為了一個普遍的現(xiàn)象。雖然法律上不允許地方政府直接發(fā)行債券，但地方政府舉債在實際中卻也普遍存在，而最后當(dāng)?shù)胤秸コ袚?dān)債務(wù)能力后。最后買單的往往就是中央政府。那么如何加強(qiáng)地方政府債券的管理，防止風(fēng)險出現(xiàn)就成為一個研究的焦點問題。

一、政府債務(wù)的情況分析

債務(wù)的來源可分為：由財政部門作為市級政府債權(quán)債務(wù)代表人或擔(dān)保人、反擔(dān)保人舉借的政府債務(wù)包括外債和內(nèi)債兩部分，外債包括世行貸款、亞行貸款和外國政府貸款，內(nèi)債包括國債轉(zhuǎn)貸資金、國家開發(fā)銀行貸款和其他商業(yè)銀行貸款等。從債務(wù)期限結(jié)構(gòu)來看，上述債務(wù)大多為長期債務(wù)。即轉(zhuǎn)貸期為10年以上。從債務(wù)償還構(gòu)成來看，主要分為：債務(wù)本金、債務(wù)利息、承諾費、滯納金或罰息。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因

地方政府債務(wù)風(fēng)險是指地方政府所承擔(dān)的債務(wù)而無能力按期償還本付息的可能性以及相應(yīng)產(chǎn)生的后果，導(dǎo)致政府財政不能正常運轉(zhuǎn)。拖欠干部教師工資和職工養(yǎng)老金，以及無力進(jìn)行公用事業(yè)投入等。造成地方政府債務(wù)風(fēng)險主要有以下原因：

(一)地方政府舉措超過了地方經(jīng)濟(jì)和財政承受能力

政府債務(wù)是指政府憑借其信譽(yù)，政府作為債務(wù)人與債權(quán)人之間按照有償原則發(fā)生信用關(guān)系來籌集財政資金的一種信用方式，也是政府調(diào)度社會資金，彌補(bǔ)財政赤字，并借以調(diào)控經(jīng)濟(jì)運行的一種特殊分配方式。

一、我縣政府債務(wù)的基本情況

（一）債務(wù)規(guī)模與構(gòu)成

隨著縣經(jīng)濟(jì)不斷快速發(fā)展，勢必加大了財政在各方面的投入力度，在地方財政性資金投入不足的情況下，通過“多元化融資”等形式舉借了大量債務(wù)，由此使我縣債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。截止年底我縣債務(wù)余額達(dá)到29722萬元，相當(dāng)于GDP的7.3%，占地方財政總收入37931萬元78.36%，占地方一般預(yù)算收入18226萬元的163.07%。截止到目前債務(wù)余額為32269萬元，可見債務(wù)呈上升趨勢。

從性質(zhì)上分地方政府債務(wù)可分為直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)、政策性掛帳三部分，其中直接債務(wù)為20832萬元占債務(wù)余額的70.09％，擔(dān)保債務(wù)5882萬元，占債務(wù)余額的19.79％，政策性掛帳3008萬元，占債務(wù)余額的10.12％。年上半年新增直接債務(wù)2030萬元，擔(dān)保債務(wù)713萬元，政府直債務(wù)比重大。

（二）債務(wù)的來源與用途

第一條為了加強(qiáng)政府債務(wù)管理，提高政府債務(wù)使用效率，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我省實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱政府債務(wù)，是指由政府及其所屬部門舉借或者合法擔(dān)保以及在特定情況下需由政府償還的債務(wù)。包括政府內(nèi)債和政府外債。

第三條本辦法適用于我省政府債務(wù)的舉借、使用、償還或者提供擔(dān)保以及對政府債務(wù)的監(jiān)督管理。國家對政府債務(wù)管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第四條省、市、縣（含縣級市、區(qū)，下同）財政部門統(tǒng)一管理本行政區(qū)域內(nèi)政府債務(wù)工作。發(fā)展和改革、外匯管理、人民銀行等部門按照國家有關(guān)規(guī)定做好政府債務(wù)的相關(guān)管理工作。

審計、監(jiān)察等機(jī)關(guān)在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法做好政府債務(wù)的監(jiān)督工作。

第五條舉借政府債務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、控制規(guī)模、注重實效、明確責(zé)任、防范風(fēng)險和依法決策的原則。

一、問題的提出：地方債務(wù)壓力及其緩解

改革開放以來，隨著市場導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入以及“計劃放權(quán)、財政讓利”這一創(chuàng)新體制（呂煒2002，p.102）的推行實施，各級地方政府獲得了較大的對內(nèi)改革、對外開放的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展。與此同時，漸進(jìn)式改革中所積累和新生的各類矛盾與風(fēng)險，也在20世紀(jì)90年代中后期日益顯化，并呈加速態(tài)勢。在諸多矛盾和風(fēng)險中，地方政府因推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防范與解決金融風(fēng)險、完善社會保障體系所形成的現(xiàn)實債務(wù)壓力和潛在財政風(fēng)險，及其與社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定之間的矛盾，顯得尤為突出。

地方債務(wù)壓力首先源于日益固化的財政缺口。改革以來，各級地方政府一直承擔(dān)著促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和補(bǔ)貼國企虧損的責(zé)任，加之龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經(jīng)費支出，地方財政支出負(fù)擔(dān)沉重。而財政增收相對滯后，財政收支缺口較大。同時，為加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級換代，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級地方政府或直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)責(zé)任和還本付息壓力，財政壓力因此逐漸加大。

地方金融風(fēng)險的財政化轉(zhuǎn)移模式加劇了地方債務(wù)壓力。1996年來，各地在化解日益積聚和暴露的地方金融風(fēng)險，如城市信用社、農(nóng)村基金會、信托投資公司與租賃公司等金融機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營所形成的巨額不良資產(chǎn)，以及解決它們對社會和個人的巨額債務(wù)兌付困難時，基本上采取了財政化的風(fēng)險轉(zhuǎn)移模式。這一模式與波蘭等經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家在化解金融風(fēng)險中的成功舉措（海爾，1999）不謀而合，有利于有效轉(zhuǎn)移金融風(fēng)險，維持地方金融和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，但其“轉(zhuǎn)嫁”性質(zhì)，卻使地方政府在短期內(nèi)面臨集中的債務(wù)承接壓力。

此外，近年來各地逐漸進(jìn)入外債還本付息的高峰期，而外債償還基金等準(zhǔn)備又嚴(yán)重不足，各地外債償還壓力較大。龐大的社會保障資金缺口，更加大地方債務(wù)壓力。所有這些因素形成的債務(wù)壓力，如不能有效緩解，將影響地方經(jīng)濟(jì)、社會的穩(wěn)定。

減緩地方債務(wù)壓力的措施，除繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)增長、擴(kuò)大稅基、開辟稅源并厲行節(jié)支外，在中期內(nèi)還需尋找替代性的穩(wěn)定緩和機(jī)制。依托不斷發(fā)展的金融市場，發(fā)行地方政府債券，將債務(wù)債券化，建立地方財政債務(wù)資金的流轉(zhuǎn)機(jī)制，不失為一種值得探討和推行的舉措之一。

一、現(xiàn)狀的剖析：地方政府債務(wù)債券化的可行性

地方政府債券，又稱地方債、市政債券，是發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的債務(wù)管理方式，它具有雙重創(chuàng)新特性：既是財政管理與債務(wù)管理制度的創(chuàng)新，也是金融市場與金融工具的創(chuàng)新。地方政府通過制度創(chuàng)新，逐步完善債務(wù)管理方法和債務(wù)流轉(zhuǎn)機(jī)制，形成寬口徑的地方財政債務(wù)管理制度，有利于規(guī)范運作地方政府債務(wù)，深化財政管理制度改革。同時，中國金融市場內(nèi)在的結(jié)構(gòu)缺陷是資本市場相對發(fā)達(dá)，而貨幣市場不發(fā)達(dá)；資本市場中，股票市場發(fā)展迅猛，而債券市場相對滯后。在發(fā)達(dá)國家作為重要金融工具的地方債，在國內(nèi)尚屬空白。因此，地方債務(wù)的債券化，是地方政府完善對地方經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)職能的必然要求，也是財稅體制改革深化和金融市場發(fā)展的客觀趨勢。目前在中國進(jìn)行地方債的發(fā)行與流通試點，既有必要也有可能。

首先，地方政府發(fā)債動機(jī)強(qiáng)烈，債券的內(nèi)在品質(zhì)較高，這是地方債發(fā)行的有利條件。地方政府供給地方債的動因主要有二，一是緩解迫在眉睫的債務(wù)壓力。通過發(fā)行地方債實現(xiàn)行債務(wù)“掉期”，不失為一種現(xiàn)實明智的選擇。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，地方債償還的長期性（最長可達(dá)20—40年）和靈活的提前贖回能力（FrankJ.Fabozzi等1998，p.351），能充分緩解地方債務(wù)壓力，有利于地方財政靈活安排與調(diào)度財力分配。二是基于降低成本的考慮。較之其他債務(wù)壓力緩解方式，地方債務(wù)債券化的顯性與隱性成本較低。以地方金融風(fēng)險的財政化轉(zhuǎn)移模式（即向中央銀行借款）為例，中央銀行再貸款年利率為3.24％（2002年2月21日調(diào)整后），而同期進(jìn)出口金融債券的發(fā)行利率僅為2.11％，中長期國債利率也不到3％。地方債因風(fēng)險高于國債，其發(fā)行利率可能略高于國債，但仍低于再貸款利率。因此，地方債發(fā)行成本低于中央銀行借款的資金成本。地方債較高的內(nèi)在品質(zhì)，主要源于趨于成熟的稅收擔(dān)保條件。

其次，中國發(fā)行地方政府債券的市場條件正逐漸具備。日趨市場化的多樣化的國債、金融債和企業(yè)債發(fā)行制度，以及日漸規(guī)范完善的債券交易流通市場，為地方政府債券發(fā)行和交易提供了良好的市場環(huán)境和制度基礎(chǔ)。經(jīng)過20余年的培育和初步發(fā)展，中國債券發(fā)行渠道不斷拓寬，品種日益增多，除柜臺和交易所發(fā)行外，銀行間市場異軍突起，成為債券發(fā)行的主戰(zhàn)場；債券現(xiàn)貨、回購等交易日益活躍，流動性增強(qiáng)。同時，一批熟悉國際慣例和中國國情、實力雄厚、資信良好的債券發(fā)行中介機(jī)構(gòu)也迅速崛起。現(xiàn)有債券發(fā)行和流通市場的規(guī)范拓展，為地方債券發(fā)行和交易提供了成功“先例”和較為寬松的政策環(huán)境。

第三，地方債的市場需求巨大。這種市場需求主要來自金融機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)和個人投資者。目前，國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)（尤其是商業(yè)銀行）資金充沛，證券投資需求穩(wěn)步上升。據(jù)統(tǒng)計，到2001年底，各商業(yè)銀行的存差高達(dá)兩萬余億；證券類資產(chǎn)（主要是國債和金融債）在總資產(chǎn)中的占比，已由1997年的不到4％，上升至2001年的18％。保險公司在投資渠道偏窄和存款利率降低的不利格局下，也急于為高達(dá)2000億元的保險基金尋找證券投資途徑。由于法規(guī)限制，也基于穩(wěn)健經(jīng)營的需要，銀行、保險公司等金融機(jī)構(gòu)在謀求穩(wěn)定的高收益證券投資組合中，對債券與基金情有獨鐘。但現(xiàn)有的債券、基金品種和發(fā)行規(guī)模，遠(yuǎn)不能滿足其需要。其他機(jī)構(gòu)投資者與個人投資者也迫切需要新的債券品種，以解決債券投資面狹窄的現(xiàn)狀。

二、問題的提出：地方債務(wù)壓力及其緩解

一、問題的提出：地方債務(wù)壓力及其緩解

改革開放以來，隨著市場導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入以及“計劃放權(quán)、財政讓利”這一創(chuàng)新體制（呂煒2002，p.102）的推行實施，各級地方政府獲得了較大的對內(nèi)改革、對外開放的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展。與此同時，漸進(jìn)式改革中所積累和新生的各類矛盾與風(fēng)險，也在20世紀(jì)90年代中后期日益顯化，并呈加速態(tài)勢。在諸多矛盾和風(fēng)險中，地方政府因推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防范與解決金融風(fēng)險、完善社會保障體系所形成的現(xiàn)實債務(wù)壓力和潛在財政風(fēng)險，及其與社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定之間的矛盾，顯得尤為突出。

地方債務(wù)壓力首先源于日益固化的財政缺口。改革以來，各級地方政府一直承擔(dān)著促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和補(bǔ)貼國企虧損的責(zé)任，加之龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經(jīng)費支出，地方財政支出負(fù)擔(dān)沉重。而財政增收相對滯后，財政收支缺口較大。同時，為加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級換代，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級地方政府或直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)責(zé)任和還本付息壓力，財政壓力因此逐漸加大。

地方金融風(fēng)險的財政化轉(zhuǎn)移模式加劇了地方債務(wù)壓力。1996年來，各地在化解日益積聚和暴露的地方金融風(fēng)險，如城市信用社、農(nóng)村基金會、信托投資公司與租賃公司等金融機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營所形成的巨額不良資產(chǎn)，以及解決它們對社會和個人的巨額債務(wù)兌付困難時，基本上采取了財政化的風(fēng)險轉(zhuǎn)移模式。這一模式與波蘭等經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家在化解金融風(fēng)險中的成功舉措（海爾，1999）不謀而合，有利于有效轉(zhuǎn)移金融風(fēng)險，維持地方金融和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，但其“轉(zhuǎn)嫁”性質(zhì)，卻使地方政府在短期內(nèi)面臨集中的債務(wù)承接壓力。

此外，近年來各地逐漸進(jìn)入外債還本付息的高峰期，而外債償還基金等準(zhǔn)備又嚴(yán)重不足，各地外債償還壓力較大。龐大的社會保障資金缺口，更加大地方債務(wù)壓力。所有這些因素形成的債務(wù)壓力，如不能有效緩解，將影響地方經(jīng)濟(jì)、社會的穩(wěn)定。

減緩地方債務(wù)壓力的措施，除繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)增長、擴(kuò)大稅基、開辟稅源并厲行節(jié)支外，在中期內(nèi)還需尋找替代性的穩(wěn)定緩和機(jī)制。依托不斷發(fā)展的金融市場，發(fā)行地方政府債券，將債務(wù)債券化，建立地方財政債務(wù)資金的流轉(zhuǎn)機(jī)制，不失為一種值得探討和推行的舉措之一。

一、問題的提出:地方債務(wù)壓力及其緩解

改革開放以來,隨著市場導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入以及“計劃放權(quán)、財政讓利”這一創(chuàng)新體制(呂煒2002,p.102)的推行實施,各級地方政府獲得了較大的對內(nèi)改革、對外開放的經(jīng)濟(jì)自主權(quán),促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展。與此同時,漸進(jìn)式改革中所積累和新生的各類矛盾與風(fēng)險,也在20世紀(jì)90年代中后期日益顯化,并呈加速態(tài)勢。在諸多矛盾和風(fēng)險中,地方政府因推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防范與解決金融風(fēng)險、完善社會保障體系所形成的現(xiàn)實債務(wù)壓力和潛在財政風(fēng)險,及其與社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定之間的矛盾,顯得尤為突出。

地方債務(wù)壓力首先源于日益固化的財政缺口。改革以來,各級地方政府一直承擔(dān)著促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和補(bǔ)貼國企虧損的責(zé)任,加之龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經(jīng)費支出,地方財政支出負(fù)擔(dān)沉重。而財政增收相對滯后,財政收支缺口較大。同時,為加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級換代,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,各級地方政府或直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù),積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)責(zé)任和還本付息壓力,財政壓力因此逐漸加大。

地方金融風(fēng)險的財政化轉(zhuǎn)移模式加劇了地方債務(wù)壓力。1996年來,各地在化解日益積聚和暴露的地方金融風(fēng)險,如城市信用社、農(nóng)村基金會、信托投資公司與租賃公司等金融機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營所形成的巨額不良資產(chǎn),以及解決它們對社會和個人的巨額債務(wù)兌付困難時,基本上采取了財政化的風(fēng)險轉(zhuǎn)移模式。這一模式與波蘭等經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家在化解金融風(fēng)險中的成功舉措(海爾,1999)不謀而合,有利于有效轉(zhuǎn)移金融風(fēng)險,維持地方金融和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定,但其“轉(zhuǎn)嫁”性質(zhì),卻使地方政府在短期內(nèi)面臨集中的債務(wù)承接壓力。

此外,近年來各地逐漸進(jìn)入外債還本付息的高峰期,而外債償還基金等準(zhǔn)備又嚴(yán)重不足,各地外債償還壓力較大。龐大的社會保障資金缺口,更加大地方債務(wù)壓力。所有這些因素形成的債務(wù)壓力,如不能有效緩解,將影響地方經(jīng)濟(jì)、社會的穩(wěn)定。

減緩地方債務(wù)壓力的措施,除繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)增長、擴(kuò)大稅基、開辟稅源并厲行節(jié)支外,在中期內(nèi)還需尋找替代性的穩(wěn)定緩和機(jī)制。依托不斷發(fā)展的金融市場,發(fā)行地方政府債券,將債務(wù)債券化,建立地方財政債務(wù)資金的流轉(zhuǎn)機(jī)制,不失為一種值得探討和推行的舉措之一。