摘要：近些年陜西高校辦學規(guī)模不斷擴大，高校財務(wù)管理工作更為復(fù)雜。本文針對陜西高校財務(wù)治理過程中出現(xiàn)的一些問題，結(jié)合公司治理理論，提出構(gòu)建高校財務(wù)治理模式的建議，以期能夠合理配置高校財權(quán)，從而提高高校財務(wù)治理的效率。

關(guān)鍵詞：財務(wù)治理；公司治理；高校財務(wù)

現(xiàn)代國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展?jié)摿κ桥c該國未來的教育水平密切相關(guān)的。我國的高等教育不再是過去的精英教育，而是一種更受歡迎的大眾教育，承載著人才培養(yǎng)、科技研發(fā)、文化傳承和推動社會進步的重任。我國高等院校不斷擴大招生規(guī)模、不斷深化產(chǎn)學研工作，經(jīng)費收入的來源渠道也愈加多元化，而由此產(chǎn)生的財務(wù)治理也趨顯復(fù)雜。為了加快高等教育的發(fā)展，現(xiàn)代化高校要構(gòu)建具有中國特色的現(xiàn)代大學治理體系。但由于種種原因，我國高校財務(wù)管理在觀念、管理和人員素質(zhì)等方面仍存在諸多不足之處，因此，高校迫切需要改變財務(wù)治理的模式。陜西是中國重要科教高地之一，近些年大部分高校同樣面臨此類問題。因此，如何在新形勢下加強和改進陜西省高校的財務(wù)管理，是陜西高校乃至中國高等教育面臨的新課題。

一、公司治理理論和財務(wù)治理

1.公司治理理論。公司治理理論首先出現(xiàn)在亞當斯密的時代，亞當斯密提出了公司治理的問題是要解決問題。而伯利與米恩斯于1932年出版了《現(xiàn)代公司與私有財產(chǎn)》，才使得該問題真正引起了經(jīng)濟學家的關(guān)注。自此，職業(yè)經(jīng)理人如何被股東監(jiān)督，成為了經(jīng)濟學家研究的熱點。由于研究目的不同，不同學者對其內(nèi)涵有不同的理解。一些學者對此問題進行研究發(fā)現(xiàn)，雖然各種思想流派從公司治理的作用、具體的表達形式和研究的基本問題等方面表達了公司治理的內(nèi)涵。但新興的主流觀點是，公司治理是一種制度安排。參考國內(nèi)外學者對公司治理的研究，主流觀點分為三類：第一類，林毅夫教授（1995）認為，公司所有者的監(jiān)督和控制、公司的管理、績效和公司治理是一套監(jiān)督和控制公司的制度安排。在協(xié)調(diào)股東和經(jīng)營者的利益時，這種觀點更加關(guān)注股東的利益。第二類觀點認為公司治理是處理相關(guān)利益者之間關(guān)系的制度安排。錢穎一教授（1995）提出，公司治理是為了協(xié)調(diào)企業(yè)內(nèi)部各層關(guān)鍵團體（股東、經(jīng)理、員工）之間的關(guān)系，并從中獲取相關(guān)經(jīng)濟利益的一套制度安排。第三類觀點認為公司治理包括廣泛而狹隘的公司治理。經(jīng)濟學家布萊爾（1995）認為，公司治理是控制剩余索取權(quán)分配的一系列法律、文化和制度安排。由此，我們認為公司治理是一種制度安排，有助于企業(yè)利益相關(guān)者之間的合同關(guān)系。公司治理應(yīng)首先確保公司股東的合法權(quán)益，并在此基礎(chǔ)上平衡各利益相關(guān)方之間的權(quán)利和責任。2.財務(wù)治理與高校財務(wù)管理。（1）財務(wù)治理。在界定財務(wù)治理時，許多學者將其置于公司治理框架之下。其中，伍中信（2001）、張敦力（2002）和程宏偉（2002）等提出的觀點最為普遍，這種觀點的定義方式強調(diào)財權(quán)配置核心內(nèi)容，認為金融治理主要是界定和協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者在金融權(quán)力流動和分配中的地位和作用，實現(xiàn)各實體之間的相互制約和制衡，從而提高企業(yè)治理中的企業(yè)資源配置效率。除此之外，以宋獻中（2000）和吳樹暢（2002）為代表的學者們，則更加重視處理財務(wù)治理中股東與經(jīng)理層間的關(guān)系，其出發(fā)點是保護股東權(quán)益，他們認為財務(wù)治理必須確保管理者遵循股東的利益來工作，業(yè)主和經(jīng)營者之間科學合理地分配財產(chǎn)控制和索賠，從而提高公司治理效率的制度安排。黃菊波（2003）和楊小舟（2000）認為應(yīng)將財務(wù)治理研究納入公司治理框架，認為財務(wù)治理結(jié)構(gòu)用于劃分公司的財務(wù)決策權(quán)、財務(wù)執(zhí)行權(quán)和財務(wù)監(jiān)督權(quán)。它是從屬于公司治理結(jié)構(gòu)的子系統(tǒng)，它依賴于公司治理結(jié)構(gòu)的基本性質(zhì)。還可以從廣義和狹義的角度分別考慮其內(nèi)涵：從廣義的角度來看，財務(wù)治理是一套系統(tǒng)和機制，用于協(xié)調(diào)財務(wù)關(guān)系并平衡公司與利益相關(guān)者之間的財務(wù)權(quán)利；從狹義上講，財務(wù)治理只是指股東大會、董事會和其他權(quán)力機構(gòu)合理分配公司財務(wù)權(quán)所形成的財務(wù)激勵和約束。綜上所述，財務(wù)治理是通過各利益相關(guān)者之間合理分配公司財務(wù)權(quán)利來實現(xiàn)科學財務(wù)決策的一系列系統(tǒng)和行為的設(shè)計和規(guī)范。（2）高校財務(wù)治理。隨著中國推進教育體制改革，市場化對高校改革的影響不斷深化，大學正在轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鞯姆蓪嶓w。學校資金不僅僅是單一的財政撥款，而且多元化的資金渠道正在逐步形成。因此，與公司類似，在引入不同的利益相關(guān)者之后，高校需要明確各方的責任、權(quán)力和利益，平衡和限制每個主體的財力越來越重要。高校應(yīng)從長遠角度考慮，進行可持續(xù)的、優(yōu)化配置資源的財務(wù)治理。作為財務(wù)治理的主體，參與高校各級利益相關(guān)者的高校財力分配（如政府教育部門、學校管理、工會、學生代表、校友等）需要優(yōu)化財政權(quán)力分配，以促進財務(wù)科學決策和有效監(jiān)督。為確保學校的有序秩序，提高教育投入的效率，確保高校的可持續(xù)健康發(fā)展，制定科學的財務(wù)決策，合理分配大學內(nèi)部的財力，形成有效的財務(wù)激勵機制和權(quán)力制衡機制，確保大學獲得更高的利益并最大化利益相關(guān)者的利益。換句話說，高校財務(wù)管理是通過合理分配財務(wù)執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)等來協(xié)調(diào)高校財務(wù)系統(tǒng)中各利益相關(guān)者之間的關(guān)系，從而提高了一系列制度安排的資金效率。3.財務(wù)治理與公司治理的關(guān)系。財務(wù)治理與公司治理既有重合，又相互獨立。具體而言，財務(wù)治理本質(zhì)上是公司治理的核心，其行為是以經(jīng)濟利益為指導(dǎo)，公司治理的治理效果反映在經(jīng)濟利益中。如果公司治理的定義完全取代財務(wù)治理，則更加片面，不僅不能反映財務(wù)治理的財務(wù)特征，還會限制其內(nèi)涵和外延。合理的公司治理制度是實現(xiàn)高校財務(wù)治理的理論基礎(chǔ)。值得注意的是，高校的正常教學活動不容忽視。高校應(yīng)首先保證教師的教學質(zhì)量，在此前提下利用科研工作實現(xiàn)財務(wù)治理，充分協(xié)調(diào)好教學與研究的關(guān)系、相關(guān)人員的利益關(guān)系，從而實現(xiàn)公正廉潔的財務(wù)管理，利于高校的長遠發(fā)展。此外，在應(yīng)用公司治理理論實現(xiàn)財務(wù)治理的過程中，應(yīng)充分協(xié)調(diào)財務(wù)人員與教職工間的關(guān)系，在保證財務(wù)人員恪守廉潔守法、公平公正的同時，確保科研人員開展高質(zhì)量的科研工作，消除學術(shù)不端行為，不影響高校的聲譽。另外，對于部分高校選擇與其他科研單位或企業(yè)合作的財務(wù)行為，高校財務(wù)負責人在財務(wù)治理中應(yīng)充分考慮可能存在的投資風險。總之，高校應(yīng)在公司治理理論的指導(dǎo)下實現(xiàn)合法合理的財務(wù)治理。此外，在通過財務(wù)管理工作解決資金問題的同時，還應(yīng)結(jié)合自身建設(shè)合理利用資金惠及師生，如引進高水平教師、建設(shè)先進科研實驗室、校區(qū)改造等。

二、陜西高校財務(wù)管理存在的問題

雖然一個社會的外部局限性在于它的經(jīng)濟增長率，但經(jīng)濟增長的正當性已成為壓倒一切的價值理念，成為現(xiàn)代各國的共同追求，并成為現(xiàn)代多元民主政治最重要的合法性來源。因此，及時地調(diào)整公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)與運行機制，從而滿足經(jīng)濟增長新形式的需要，避免政治合法性危機，這應(yīng)當是現(xiàn)代政治學的一個基本命題。

這一抽象命題在全球化、市場化和分權(quán)化背景下的展開，則是作為國際社會科學前沿話語的治理理論與實踐問題。前沿孕育著未來。本文立足于政治科學知識體系的變革，說明這樣一個觀點：作為公共管理的治理理論，她是民主政治的一份科學研究綱領(lǐng)，是現(xiàn)代政治學本來就應(yīng)該是的樣子。

一

從上述事實性知識或判斷性知識來審理治理理論，這一理論興起的直接原因來自于公共權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府管理的破碎、僵化并出現(xiàn)危機，反映在治理話語中，則集中體現(xiàn)在三個論點上。其一是面對越來越復(fù)雜的社會，國家已經(jīng)喪失應(yīng)有的行為能力，也難于預(yù)測自己的行為后果，甚至難于避免產(chǎn)生有害的決策；并受落后的思想束縛，不時頒布不適宜的或無必要的合法性迫使各種群體接受。其二是社會結(jié)構(gòu)急劇變化，地位危機、社會一致性分裂和文化分裂，公眾對公共權(quán)力的效能和未來越來越不抱幻想，公眾的心靈世界碎片化，行為邊緣化日趨嚴重。其三是作為社會一致性中樞的公共行政體系能力衰減，并進一步成為公眾的負擔，中央集權(quán)、分等論級的控制不再有效；科層系統(tǒng)陷入了官僚主義的怪圈，公共政策無力承受大量社會需求，無法對太多和太矛盾的公共問題做出裁決，超優(yōu)政策真正的仲裁者是國際市場。對于這一總體性的危機，治理話語走向了積極的知識重建：在文化上返古希臘之本，在政治上重開自由主義之源，在實踐出路上擇定新制度經(jīng)濟學，在技術(shù)上親和于管理主義，從而推出具有建設(shè)意義的政治學理論和分析方法。

從知識論的角度來看，治理理論是人類在尋求解決社會一致和有效性問題上做出的一次深刻的認識轉(zhuǎn)折與制度突破，在一定意義上，包括近代以來在內(nèi)的一切政治學知識都在這一框架下實現(xiàn)了新的整合，無論是在事實上還是在判斷上，政治學知識體系都在悄悄地脫離統(tǒng)治這一核心而轉(zhuǎn)向個人對公共事物的關(guān)心這一主題，由此導(dǎo)致現(xiàn)代政治類型在三個維度上發(fā)生重大轉(zhuǎn)向：

第一，從高級政治向低級政治變遷。一般而言，高級政治首先是指那些在國際關(guān)系中意義重大、影響非凡的決策活動，如討論一國是戰(zhàn)爭還是結(jié)盟等等。其次高級政治是指在共同體層次上、有關(guān)民族國家問題的重大決定和政策制定，如號召種族或集團一體化，或是與產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)的政治關(guān)系的變革，如私人產(chǎn)業(yè)國有化，或者對政府的體制和形式進行根本性變革等等。所謂低級政治也是一種政治類型，這類決策不涉及對國家或國際社會中社會、政治和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變革，它涉及次要性的決策，如將大型社會系統(tǒng)保持在某種均衡狀態(tài)。低級政治通常由官員和管理者們在公共行政領(lǐng)域中實行，一般屬于官僚政治行為，功能是在不干擾社會政治經(jīng)濟現(xiàn)狀的條件下為貫徹高級政治決策所進行的活動。在國內(nèi)層次上，低級政治包括通過有關(guān)防止環(huán)境污染的法規(guī)；決定提高最低工資和社會福利標準；對外貿(mào)易、旅游和投資往來的促進等等。現(xiàn)在應(yīng)當已經(jīng)到了把上述思維方式顛倒過來的時候了。

雖然一個社會的外部局限性在于它的經(jīng)濟增長率，但經(jīng)濟增長的正當性已成為壓倒一切的價值理念，成為現(xiàn)代各國的共同追求，并成為現(xiàn)代多元民主政治最重要的合法性來源。因此，及時地調(diào)整公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)與運行機制，從而滿足經(jīng)濟增長新形式的需要，避免政治合法性危機，這應(yīng)當是現(xiàn)代政治學的一個基本命題。

這一抽象命題在全球化、市場化和分權(quán)化背景下的展開，則是作為國際社會科學前沿話語的治理理論與實踐問題。前沿孕育著未來。本文立足于政治科學知識體系的變革，說明這樣一個觀點：作為公共管理的治理理論，她是民主政治的一份科學研究綱領(lǐng)，是現(xiàn)代政治學本來就應(yīng)該是的樣子。

一

從上述事實性知識或判斷性知識來審理治理理論，這一理論興起的直接原因來自于公共權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府管理的破碎、僵化并出現(xiàn)危機，反映在治理話語中，則集中體現(xiàn)在三個論點上。其一是面對越來越復(fù)雜的社會，國家已經(jīng)喪失應(yīng)有的行為能力，也難于預(yù)測自己的行為后果，甚至難于避免產(chǎn)生有害的決策；并受落后的思想束縛，不時頒布不適宜的或無必要的合法性迫使各種群體接受。其二是社會結(jié)構(gòu)急劇變化，地位危機、社會一致性分裂和文化分裂，公眾對公共權(quán)力的效能和未來越來越不抱幻想，公眾的心靈世界碎片化，行為邊緣化日趨嚴重。其三是作為社會一致性中樞的公共行政體系能力衰減，并進一步成為公眾的負擔，中央集權(quán)、分等論級的控制不再有效；科層系統(tǒng)陷入了官僚主義的怪圈，公共政策無力承受大量社會需求，無法對太多和太矛盾的公共問題做出裁決，超優(yōu)政策真正的仲裁者是國際市場。對于這一總體性的危機，治理話語走向了積極的知識重建：在文化上返古希臘之本，在政治上重開自由主義之源，在實踐出路上擇定新制度經(jīng)濟學，在技術(shù)上親和于管理主義，從而推出具有建設(shè)意義的政治學理論和分析方法。

從知識論的角度來看，治理理論是人類在尋求解決社會一致和有效性問題上做出的一次深刻的認識轉(zhuǎn)折與制度突破，在一定意義上，包括近代以來在內(nèi)的一切政治學知識都在這一框架下實現(xiàn)了新的整合，無論是在事實上還是在判斷上，政治學知識體系都在悄悄地脫離統(tǒng)治這一核心而轉(zhuǎn)向個人對公共事物的關(guān)心這一主題，由此導(dǎo)致現(xiàn)代政治類型在三個維度上發(fā)生重大轉(zhuǎn)向：

第一，從高級政治向低級政治變遷。一般而言，高級政治首先是指那些在國際關(guān)系中意義重大、影響非凡的決策活動，如討論一國是戰(zhàn)爭還是結(jié)盟等等。其次高級政治是指在共同體層次上、有關(guān)民族國家問題的重大決定和政策制定，如號召種族或集團一體化，或是與產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)的政治關(guān)系的變革，如私人產(chǎn)業(yè)國有化，或者對政府的體制和形式進行根本性變革等等。所謂低級政治也是一種政治類型，這類決策不涉及對國家或國際社會中社會、政治和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變革，它涉及次要性的決策，如將大型社會系統(tǒng)保持在某種均衡狀態(tài)。低級政治通常由官員和管理者們在公共行政領(lǐng)域中實行，一般屬于官僚政治行為，功能是在不干擾社會政治經(jīng)濟現(xiàn)狀的條件下為貫徹高級政治決策所進行的活動。在國內(nèi)層次上，低級政治包括通過有關(guān)防止環(huán)境污染的法規(guī)；決定提高最低工資和社會福利標準；對外貿(mào)易、旅游和投資往來的促進等等。現(xiàn)在應(yīng)當已經(jīng)到了把上述思維方式顛倒過來的時候了。

雖然一個社會的外部局限性在于它的經(jīng)濟增長率，但經(jīng)濟增長的正當性已成為壓倒一切的價值理念，成為現(xiàn)代各國的共同追求，并成為現(xiàn)代多元民主政治最重要的合法性來源。因此，及時地調(diào)整公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)與運行機制，從而滿足經(jīng)濟增長新形式的需要，避免政治合法性危機，這應(yīng)當是現(xiàn)代政治學的一個基本命題。

這一抽象命題在全球化、市場化和分權(quán)化背景下的展開，則是作為國際社會科學前沿話語的治理理論與實踐問題。前沿孕育著未來。本文立足于政治科學知識體系的變革，說明這樣一個觀點：作為公共管理的治理理論，她是民主政治的一份科學研究綱領(lǐng)，是現(xiàn)代政治學本來就應(yīng)該是的樣子。

一

從上述事實性知識或判斷性知識來審理治理理論，這一理論興起的直接原因來自于公共權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府管理的破碎、僵化并出現(xiàn)危機，反映在治理話語中，則集中體現(xiàn)在三個論點上。其一是面對越來越復(fù)雜的社會，國家已經(jīng)喪失應(yīng)有的行為能力，也難于預(yù)測自己的行為后果，甚至難于避免產(chǎn)生有害的決策；并受落后的思想束縛，不時頒布不適宜的或無必要的合法性迫使各種群體接受。其二是社會結(jié)構(gòu)急劇變化，地位危機、社會一致性分裂和文化分裂，公眾對公共權(quán)力的效能和未來越來越不抱幻想，公眾的心靈世界碎片化，行為邊緣化日趨嚴重。其三是作為社會一致性中樞的公共行政體系能力衰減，并進一步成為公眾的負擔，中央集權(quán)、分等論級的控制不再有效；科層系統(tǒng)陷入了官僚主義的怪圈，公共政策無力承受大量社會需求，無法對太多和太矛盾的公共問題做出裁決，超優(yōu)政策真正的仲裁者是國際市場。對于這一總體性的危機，治理話語走向了積極的知識重建：在文化上返古希臘之本，在政治上重開自由主義之源，在實踐出路上擇定新制度經(jīng)濟學，在技術(shù)上親和于管理主義，從而推出具有建設(shè)意義的政治學理論和分析方法。

從知識論的角度來看，治理理論是人類在尋求解決社會一致和有效性問題上做出的一次深刻的認識轉(zhuǎn)折與制度突破，在一定意義上，包括近代以來在內(nèi)的一切政治學知識都在這一框架下實現(xiàn)了新的整合，無論是在事實上還是在判斷上，政治學知識體系都在悄悄地脫離統(tǒng)治這一核心而轉(zhuǎn)向個人對公共事物的關(guān)心這一主題，由此導(dǎo)致現(xiàn)代政治類型在三個維度上發(fā)生重大轉(zhuǎn)向：

第一，從高級政治向低級政治變遷。一般而言，高級政治首先是指那些在國際關(guān)系中意義重大、影響非凡的決策活動，如討論一國是戰(zhàn)爭還是結(jié)盟等等。其次高級政治是指在共同體層次上、有關(guān)民族國家問題的重大決定和政策制定，如號召種族或集團一體化，或是與產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)的政治關(guān)系的變革，如私人產(chǎn)業(yè)國有化，或者對政府的體制和形式進行根本性變革等等。所謂低級政治也是一種政治類型，這類決策不涉及對國家或國際社會中社會、政治和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變革，它涉及次要性的決策，如將大型社會系統(tǒng)保持在某種均衡狀態(tài)。低級政治通常由官員和管理者們在公共行政領(lǐng)域中實行，一般屬于官僚政治行為，功能是在不干擾社會政治經(jīng)濟現(xiàn)狀的條件下為貫徹高級政治決策所進行的活動。在國內(nèi)層次上，低級政治包括通過有關(guān)防止環(huán)境污染的法規(guī)；決定提高最低工資和社會福利標準；對外貿(mào)易、旅游和投資往來的促進等等。現(xiàn)在應(yīng)當已經(jīng)到了把上述思維方式顛倒過來的時候了。

雖然一個社會的外部局限性在于它的經(jīng)濟增長率，但經(jīng)濟增長的正當性已成為壓倒一切的價值理念，成為現(xiàn)代各國的共同追求，并成為現(xiàn)代多元民主政治最重要的合法性來源。因此，及時地調(diào)整公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)與運行機制，從而滿足經(jīng)濟增長新形式的需要，避免政治合法性危機，這應(yīng)當是現(xiàn)代政治學的一個基本命題。

這一抽象命題在全球化、市場化和分權(quán)化背景下的展開，則是作為國際社會科學前沿話語的治理理論與實踐問題。前沿孕育著未來。本文立足于政治科學知識體系的變革，說明這樣一個觀點：作為公共管理的治理理論，她是民主政治的一份科學研究綱領(lǐng)，是現(xiàn)代政治學本來就應(yīng)該是的樣子。

一

從上述事實性知識或判斷性知識來審理治理理論，這一理論興起的直接原因來自于公共權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府管理的破碎、僵化并出現(xiàn)危機，反映在治理話語中，則集中體現(xiàn)在三個論點上。其一是面對越來越復(fù)雜的社會，國家已經(jīng)喪失應(yīng)有的行為能力，也難于預(yù)測自己的行為后果，甚至難于避免產(chǎn)生有害的決策；并受落后的思想束縛，不時頒布不適宜的或無必要的合法性迫使各種群體接受。其二是社會結(jié)構(gòu)急劇變化，地位危機、社會一致性分裂和文化分裂，公眾對公共權(quán)力的效能和未來越來越不抱幻想，公眾的心靈世界碎片化，行為邊緣化日趨嚴重。其三是作為社會一致性中樞的公共行政體系能力衰減，并進一步成為公眾的負擔，中央集權(quán)、分等論級的控制不再有效；科層系統(tǒng)陷入了官僚主義的怪圈，公共政策無力承受大量社會需求，無法對太多和太矛盾的公共問題做出裁決，超優(yōu)政策真正的仲裁者是國際市場。對于這一總體性的危機，治理話語走向了積極的知識重建：在文化上返古希臘之本，在政治上重開自由主義之源，在實踐出路上擇定新制度經(jīng)濟學，在技術(shù)上親和于管理主義，從而推出具有建設(shè)意義的政治學理論和分析方法。

從知識論的角度來看，治理理論是人類在尋求解決社會一致和有效性問題上做出的一次深刻的認識轉(zhuǎn)折與制度突破，在一定意義上，包括近代以來在內(nèi)的一切政治學知識都在這一框架下實現(xiàn)了新的整合，無論是在事實上還是在判斷上，政治學知識體系都在悄悄地脫離統(tǒng)治這一核心而轉(zhuǎn)向個人對公共事物的關(guān)心這一主題，由此導(dǎo)致現(xiàn)代政治類型在三個維度上發(fā)生重大轉(zhuǎn)向：

第一，從高級政治向低級政治變遷。一般而言，高級政治首先是指那些在國際關(guān)系中意義重大、影響非凡的決策活動，如討論一國是戰(zhàn)爭還是結(jié)盟等等。其次高級政治是指在共同體層次上、有關(guān)民族國家問題的重大決定和政策制定，如號召種族或集團一體化，或是與產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)的政治關(guān)系的變革，如私人產(chǎn)業(yè)國有化，或者對政府的體制和形式進行根本性變革等等。所謂低級政治也是一種政治類型，這類決策不涉及對國家或國際社會中社會、政治和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變革，它涉及次要性的決策，如將大型社會系統(tǒng)保持在某種均衡狀態(tài)。低級政治通常由官員和管理者們在公共行政領(lǐng)域中實行，一般屬于官僚政治行為，功能是在不干擾社會政治經(jīng)濟現(xiàn)狀的條件下為貫徹高級政治決策所進行的活動。在國內(nèi)層次上，低級政治包括通過有關(guān)防止環(huán)境污染的法規(guī)；決定提高最低工資和社會福利標準；對外貿(mào)易、旅游和投資往來的促進等等。現(xiàn)在應(yīng)當已經(jīng)到了把上述思維方式顛倒過來的時候了。

雖然一個社會的外部局限性在于它的經(jīng)濟增長率，但經(jīng)濟增長的正當性已成為壓倒一切的價值理念，成為現(xiàn)代各國的共同追求，并成為現(xiàn)代多元民主政治最重要的合法性來源。因此，及時地調(diào)整公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)與運行機制，從而滿足經(jīng)濟增長新形式的需要，避免政治合法性危機，這應(yīng)當是現(xiàn)代政治學的一個基本命題。

這一抽象命題在全球化、市場化和分權(quán)化背景下的展開，則是作為國際社會科學前沿話語的治理理論與實踐問題。前沿孕育著未來。本文立足于政治科學知識體系的變革，說明這樣一個觀點：作為公共管理的治理理論，她是民主政治的一份科學研究綱領(lǐng)，是現(xiàn)代政治學本來就應(yīng)該是的樣子。

一

從上述事實性知識或判斷性知識來審理治理理論，這一理論興起的直接原因來自于公共權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府管理的破碎、僵化并出現(xiàn)危機，反映在治理話語中，則集中體現(xiàn)在三個論點上。其一是面對越來越復(fù)雜的社會，國家已經(jīng)喪失應(yīng)有的行為能力，也難于預(yù)測自己的行為后果，甚至難于避免產(chǎn)生有害的決策；并受落后的思想束縛，不時頒布不適宜的或無必要的合法性迫使各種群體接受。其二是社會結(jié)構(gòu)急劇變化，地位危機、社會一致性分裂和文化分裂，公眾對公共權(quán)力的效能和未來越來越不抱幻想，公眾的心靈世界碎片化，行為邊緣化日趨嚴重。其三是作為社會一致性中樞的公共行政體系能力衰減，并進一步成為公眾的負擔，中央集權(quán)、分等論級的控制不再有效；科層系統(tǒng)陷入了官僚主義的怪圈，公共政策無力承受大量社會需求，無法對太多和太矛盾的公共問題做出裁決，超優(yōu)政策真正的仲裁者是國際市場。對于這一總體性的危機，治理話語走向了積極的知識重建：在文化上返古希臘之本，在政治上重開自由主義之源，在實踐出路上擇定新制度經(jīng)濟學，在技術(shù)上親和于管理主義，從而推出具有建設(shè)意義的政治學理論和分析方法。

從知識論的角度來看，治理理論是人類在尋求解決社會一致和有效性問題上做出的一次深刻的認識轉(zhuǎn)折與制度突破，在一定意義上，包括近代以來在內(nèi)的一切政治學知識都在這一框架下實現(xiàn)了新的整合，無論是在事實上還是在判斷上，政治學知識體系都在悄悄地脫離統(tǒng)治這一核心而轉(zhuǎn)向個人對公共事物的關(guān)心這一主題，由此導(dǎo)致現(xiàn)代政治類型在三個維度上發(fā)生重大轉(zhuǎn)向：

第一，從高級政治向低級政治變遷。一般而言，高級政治首先是指那些在國際關(guān)系中意義重大、影響非凡的決策活動，如討論一國是戰(zhàn)爭還是結(jié)盟等等。其次高級政治是指在共同體層次上、有關(guān)民族國家問題的重大決定和政策制定，如號召種族或集團一體化，或是與產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)的政治關(guān)系的變革，如私人產(chǎn)業(yè)國有化，或者對政府的體制和形式進行根本性變革等等。所謂低級政治也是一種政治類型，這類決策不涉及對國家或國際社會中社會、政治和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變革，它涉及次要性的決策，如將大型社會系統(tǒng)保持在某種均衡狀態(tài)。低級政治通常由官員和管理者們在公共行政領(lǐng)域中實行，一般屬于官僚政治行為，功能是在不干擾社會政治經(jīng)濟現(xiàn)狀的條件下為貫徹高級政治決策所進行的活動。在國內(nèi)層次上，低級政治包括通過有關(guān)防止環(huán)境污染的法規(guī)；決定提高最低工資和社會福利標準；對外貿(mào)易、旅游和投資往來的促進等等。現(xiàn)在應(yīng)當已經(jīng)到了把上述思維方式顛倒過來的時候了。

雖然一個社會的外部局限性在于它的經(jīng)濟增長率，但經(jīng)濟增長的正當性已成為壓倒一切的價值理念，成為現(xiàn)代各國的共同追求，并成為現(xiàn)代多元民主政治最重要的合法性來源。因此，及時地調(diào)整公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)與運行機制，從而滿足經(jīng)濟增長新形式的需要，避免政治合法性危機，這應(yīng)當是現(xiàn)代政治學的一個基本命題。 這一抽象命題在全球化、市場化和分權(quán)化背景下的展開，則是作為國際社會科學前沿話語的治理理論與實踐問題。前沿孕育著未來。本文立足于政治科學知識體系的變革，說明這樣一個觀點：作為公共管理的治理理論，她是民主政治的一份科學研究綱領(lǐng)，是現(xiàn)代政治學本來就應(yīng)該是的樣子。

一

從上述事實性知識或判斷性知識來審理治理理論，這一理論興起的直接原因來自于公共權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府管理的破碎、僵化并出現(xiàn)危機，反映在治理話語中，則集中體現(xiàn)在三個論點上。其一是面對越來越復(fù)雜的社會，國家已經(jīng)喪失應(yīng)有的行為能力，也難于預(yù)測自己的行為后果，甚至難于避免產(chǎn)生有害的決策；并受落后的思想束縛，不時頒布不適宜的或無必要的合法性迫使各種群體接受。其二是社會結(jié)構(gòu)急劇變化，地位危機、社會一致性分裂和文化分裂，公眾對公共權(quán)力的效能和未來越來越不抱幻想，公眾的心靈世界碎片化，行為邊緣化日趨嚴重。其三是作為社會一致性中樞的公共行政體系能力衰減，并進一步成為公眾的負擔，中央集權(quán)、分等論級的控制不再有效；科層系統(tǒng)陷入了官僚主義的怪圈，公共政策無力承受大量社會需求，無法對太多和太矛盾的公共問題做出裁決，超優(yōu)政策真正的仲裁者是國際市場。對于這一總體性的危機，治理話語走向了積極的知識重建：在文化上返古希臘之本，在政治上重開自由主義之源，在實踐出路上擇定新制度經(jīng)濟學，在技術(shù)上親和于管理主義，從而推出具有建設(shè)意義的政治學理論和分析方法。

從知識論的角度來看，治理理論是人類在尋求解決社會一致和有效性問題上做出的一次深刻的認識轉(zhuǎn)折與制度突破，在一定意義上，包括近代以來在內(nèi)的一切政治學知識都在這一框架下實現(xiàn)了新的整合，無論是在事實上還是在判斷上，政治學知識體系都在悄悄地脫離統(tǒng)治這一核心而轉(zhuǎn)向個人對公共事物的關(guān)心這一主題，由此導(dǎo)致現(xiàn)代政治類型在三個維度上發(fā)生重大轉(zhuǎn)向：

第一，從高級政治向低級政治變遷。一般而言，高級政治首先是指那些在國際關(guān)系中意義重大、影響非凡的決策活動，如討論一國是戰(zhàn)爭還是結(jié)盟等等。其次高級政治是指在共同體層次上、有關(guān)民族國家問題的重大決定和政策制定，如號召種族或集團一體化，或是與產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)的政治關(guān)系的變革，如私人產(chǎn)業(yè)國有化，或者對政府的體制和形式進行根本性變革等等。所謂低級政治也是一種政治類型，這類決策不涉及對國家或國際社會中社會、政治和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變革，它涉及次要性的決策，如將大型社會系統(tǒng)保持在某種均衡狀態(tài)。低級政治通常由官員和管理者們在公共行政領(lǐng)域中實行，一般屬于官僚政治行為，功能是在不干擾社會政治經(jīng)濟現(xiàn)狀的條件下為貫徹高級政治決策所進行的活動。在國內(nèi)層次上，低級政治包括通過有關(guān)防止環(huán)境污染的法規(guī)；決定提高最低工資和社會福利標準；對外貿(mào)易、旅游和投資往來的促進等等。現(xiàn)在應(yīng)當已經(jīng)到了把上述思維方式顛倒過來的時候了。

第二，從暴力政治向規(guī)勸政治變遷。戰(zhàn)爭或以戰(zhàn)爭相威脅，革命及各種規(guī)模的國內(nèi)騷亂等等是暴力政治形式。個體或國家之所以發(fā)動戰(zhàn)爭或以戰(zhàn)爭相威脅，其目的總是在于改變或控制對手的行為。雖然只要暴力或暴力威脅仍被人們用于實現(xiàn)政治目的，那么人們就不能否認暴力在政治中的地位，但是這種地位應(yīng)當是有限的。相反，規(guī)勸政治應(yīng)該是公共政治活動中的基本形式。規(guī)勸政治一般是指倫理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治，比如談判、協(xié)商、立法、集體討價還價，經(jīng)濟、社會、文化和科學合作或激烈的競爭。當然，前提是這種競爭是普遍接受的，并且在預(yù)先規(guī)定其法則的基礎(chǔ)上進行。

雖然一個社會的外部局限性在于它的經(jīng)濟增長率，但經(jīng)濟增長的正當性已成為壓倒一切的價值理念，成為現(xiàn)代各國的共同追求，并成為現(xiàn)代多元民主政治最重要的合法性來源。因此，及時地調(diào)整公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)與運行機制，從而滿足經(jīng)濟增長新形式的需要，避免政治合法性危機，這應(yīng)當是現(xiàn)代政治學的一個基本命題。

這一抽象命題在全球化、市場化和分權(quán)化背景下的展開，則是作為國際社會科學前沿話語的治理理論與實踐問題。前沿孕育著未來。本文立足于政治科學知識體系的變革，說明這樣一個觀點：作為公共管理的治理理論，她是民主政治的一份科學研究綱領(lǐng)，是現(xiàn)代政治學本來就應(yīng)該是的樣子。

一

從上述事實性知識或判斷性知識來審理治理理論，這一理論興起的直接原因來自于公共權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府管理的破碎、僵化并出現(xiàn)危機，反映在治理話語中，則集中體現(xiàn)在三個論點上。其一是面對越來越復(fù)雜的社會，國家已經(jīng)喪失應(yīng)有的行為能力，也難于預(yù)測自己的行為后果，甚至難于避免產(chǎn)生有害的決策；并受落后的思想束縛，不時頒布不適宜的或無必要的合法性迫使各種群體接受。其二是社會結(jié)構(gòu)急劇變化，地位危機、社會一致性分裂和文化分裂，公眾對公共權(quán)力的效能和未來越來越不抱幻想，公眾的心靈世界碎片化，行為邊緣化日趨嚴重。其三是作為社會一致性中樞的公共行政體系能力衰減，并進一步成為公眾的負擔，中央集權(quán)、分等論級的控制不再有效；科層系統(tǒng)陷入了官僚主義的怪圈，公共政策無力承受大量社會需求，無法對太多和太矛盾的公共問題做出裁決，超優(yōu)政策真正的仲裁者是國際市場。對于這一總體性的危機，治理話語走向了積極的知識重建：在文化上返古希臘之本，在政治上重開自由主義之源，在實踐出路上擇定新制度經(jīng)濟學，在技術(shù)上親和于管理主義，從而推出具有建設(shè)意義的政治學理論和分析方法。

從知識論的角度來看，治理理論是人類在尋求解決社會一致和有效性問題上做出的一次深刻的認識轉(zhuǎn)折與制度突破，在一定意義上，包括近代以來在內(nèi)的一切政治學知識都在這一框架下實現(xiàn)了新的整合，無論是在事實上還是在判斷上，政治學知識體系都在悄悄地脫離統(tǒng)治這一核心而轉(zhuǎn)向個人對公共事物的關(guān)心這一主題，由此導(dǎo)致現(xiàn)代政治類型在三個維度上發(fā)生重大轉(zhuǎn)向：

第一，從高級政治向低級政治變遷。一般而言，高級政治首先是指那些在國際關(guān)系中意義重大、影響非凡的決策活動，如討論一國是戰(zhàn)爭還是結(jié)盟等等。其次高級政治是指在共同體層次上、有關(guān)民族國家問題的重大決定和政策制定，如號召種族或集團一體化，或是與產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)的政治關(guān)系的變革，如私人產(chǎn)業(yè)國有化，或者對政府的體制和形式進行根本性變革等等。所謂低級政治也是一種政治類型，這類決策不涉及對國家或國際社會中社會、政治和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變革，它涉及次要性的決策，如將大型社會系統(tǒng)保持在某種均衡狀態(tài)。低級政治通常由官員和管理者們在公共行政領(lǐng)域中實行，一般屬于官僚政治行為，功能是在不干擾社會政治經(jīng)濟現(xiàn)狀的條件下為貫徹高級政治決策所進行的活動。在國內(nèi)層次上，低級政治包括通過有關(guān)防止環(huán)境污染的法規(guī)；決定提高最低工資和社會福利標準；對外貿(mào)易、旅游和投資往來的促進等等。現(xiàn)在應(yīng)當已經(jīng)到了把上述思維方式顛倒過來的時候了。

摘要：在公司治理結(jié)構(gòu)爭論上有傾向于以保護股東利益為重點和以保護相關(guān)者共同利益為重點兩種學派。兩種治理觀各有其優(yōu)缺點，股東治理觀是目前的主流觀點，但利益相關(guān)者治理觀代表一種趨勢，有著重大的理論和實踐意義。

關(guān)鍵詞：股東治理觀；利益相關(guān)者治理；公司治理

公司治理理論中核心問題是信息不對稱條件下的委托——關(guān)系問題。到目前為止，圍繞公司治理的目標、公司治理安排如何影響公司的業(yè)績及公司治理的規(guī)則應(yīng)如何變革等系列問題，學者們在公司治理領(lǐng)域形成了兩種主要派別：一種是偏重以股東利益為中心的治理理論；另一種是偏重利益相關(guān)者利益的共同治理理論。

一、股東治理理論

股東治理理論認為股東是企業(yè)的真正所有者，其他潛在的公司利益相關(guān)者的利益被嚴格限定了，“剩余”的權(quán)利——控制權(quán)和收益權(quán)兩方面都是股東的。據(jù)此，這個理論有一個顯然的推論：假定其他利益相關(guān)者的權(quán)利被很好的界定，則股東會使自身利益最大化，這樣一來，他們就使社會效率最大化了。這個“以股東為中心”的理論，當它明確指“剩余控制權(quán)和所有權(quán)的持有者”時，常常被稱作“股東至上”或“股東主權(quán)”理論。它把股東利益放在首位，追求股東財富最大化，把經(jīng)營者放在為股東打工服務(wù)的位置。

(一)股東治理理論的優(yōu)點。英、美國家主要采用股東治理理論。股東依靠龐大且發(fā)達的資本市場，根據(jù)公司股票的漲落，通過股票買賣方式或是“用腳投票”的機制，在實現(xiàn)其對公司影響的同時，掌握對公司的控制權(quán)，并以此對人形成間接約束。這種通過外部的控制權(quán)市場方式比較好的解決了股東與經(jīng)理人的委托問題。而且它通過建立健全的法律體系來保護投資者的利益和保障信息的披露。使投資者與經(jīng)營者由于信息不對稱而使經(jīng)營者產(chǎn)生的逆向選擇和道德風險得到遏制，從而進一步解決了股東與經(jīng)營者之間的委托關(guān)系。這樣，經(jīng)營者的激勵與約束通過外部控制權(quán)和外部法律體系得到了強化，保障了投資者的利益，刺激了投資。從另外一個角度來說，公司由股東所有，所以公司應(yīng)該按照股東的利益來管理。在有效市場理論下，公司的價值可在金融市場得到體現(xiàn)。根據(jù)這一理論，金融市場能夠比較有效地解決問題。

摘要：在公司治理結(jié)構(gòu)爭論上有傾向于以保護股東利益為重點和以保護相關(guān)者共同利益為重點兩種學派。兩種治理觀各有其優(yōu)缺點，股東治理觀是目前的主流觀點，但利益相關(guān)者治理觀代表一種趨勢，有著重大的理論和實踐意義。

關(guān)鍵詞：股東治理觀；利益相關(guān)者治理；公司治理

公司治理理論中核心問題是信息不對稱條件下的委托——關(guān)系問題。到目前為止，圍繞公司治理的目標、公司治理安排如何影響公司的業(yè)績及公司治理的規(guī)則應(yīng)如何變革等系列問題，學者們在公司治理領(lǐng)域形成了兩種主要派別：一種是偏重以股東利益為中心的治理理論；另一種是偏重利益相關(guān)者利益的共同治理理論。

一、股東治理理論

股東治理理論認為股東是企業(yè)的真正所有者，其他潛在的公司利益相關(guān)者的利益被嚴格限定了，“剩余”的權(quán)利——控制權(quán)和收益權(quán)兩方面都是股東的。據(jù)此，這個理論有一個顯然的推論：假定其他利益相關(guān)者的權(quán)利被很好的界定，則股東會使自身利益最大化，這樣一來，他們就使社會效率最大化了。這個“以股東為中心”的理論，當它明確指“剩余控制權(quán)和所有權(quán)的持有者”時，常常被稱作“股東至上”或“股東主權(quán)”理論。它把股東利益放在首位，追求股東財富最大化，把經(jīng)營者放在為股東打工服務(wù)的位置。

(一)股東治理理論的優(yōu)點。英、美國家主要采用股東治理理論。股東依靠龐大且發(fā)達的資本市場，根據(jù)公司股票的漲落，通過股票買賣方式或是“用腳投票”的機制，在實現(xiàn)其對公司影響的同時，掌握對公司的控制權(quán)，并以此對人形成間接約束。這種通過外部的控制權(quán)市場方式比較好的解決了股東與經(jīng)理人的委托問題。而且它通過建立健全的法律體系來保護投資者的利益和保障信息的披露。使投資者與經(jīng)營者由于信息不對稱而使經(jīng)營者產(chǎn)生的逆向選擇和道德風險得到遏制，從而進一步解決了股東與經(jīng)營者之間的委托關(guān)系。這樣，經(jīng)營者的激勵與約束通過外部控制權(quán)和外部法律體系得到了強化，保障了投資者的利益，刺激了投資。從另外一個角度來說，公司由股東所有，所以公司應(yīng)該按照股東的利益來管理。在有效市場理論下，公司的價值可在金融市場得到體現(xiàn)。根據(jù)這一理論，金融市場能夠比較有效地解決問題。