刑罰執(zhí)行權(quán)與檢察執(zhí)行監(jiān)督權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力,刑罰執(zhí)行權(quán)是對生效司法裁判的執(zhí)行,更多體現(xiàn)為行政性質(zhì)的權(quán)力,具有主動性、單一強制性與管理性的特點;就被執(zhí)行人而言,被執(zhí)行人對刑罰執(zhí)行權(quán)具有服從性的特點。執(zhí)行監(jiān)督權(quán)是檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)在刑罰執(zhí)行階段的體現(xiàn),是一種超然的第三者權(quán)力對執(zhí)行體系和執(zhí)行權(quán)進行監(jiān)督的權(quán)力。兩權(quán)實際上具有不同的權(quán)屬性質(zhì),各有不同的目的和功能。根據(jù)憲法和刑事訴訟法的規(guī)定,我國的法律監(jiān)督權(quán)和刑事訴訟起訴職權(quán)同屬于一個機關(guān)——檢察機關(guān)來行使。現(xiàn)在檢察實務(wù)與理論部門的一些學者在研究檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)時,往往下意識地將檢察機關(guān)依據(jù)訴訟規(guī)律所應(yīng)具有的訴訟職權(quán)與法律監(jiān)督性質(zhì)的監(jiān)督權(quán)等量齊觀,不作區(qū)分,這就造成對訴訟職權(quán)與監(jiān)督權(quán)相互的認識混淆、功能混同,同一職能部門既完成訴訟職能也完成監(jiān)督職能,訴訟職權(quán)的行使就體現(xiàn)為監(jiān)督職權(quán)的運用,監(jiān)督職權(quán)的實現(xiàn)依托訴訟職能的展開。這樣,勢必使遵循訴訟規(guī)律的訴訟職權(quán)被異化為具有監(jiān)督性質(zhì)的權(quán)力,出現(xiàn)訴訟職權(quán)的位階升高,破壞了訴訟規(guī)律的平衡與對抗特點;同時,監(jiān)督權(quán)通過訴訟職權(quán)的行使,也使得高位階的監(jiān)督權(quán),訴訟體系外的第三者監(jiān)督的權(quán)屬特質(zhì)被異化為訴訟內(nèi)的各項訴訟權(quán)力之間的制約與制衡,無形地降低了監(jiān)督權(quán)所應(yīng)具有的外在性、中立性、超然性的特點。為更好地研究訴訟規(guī)律與我國監(jiān)督權(quán)的特點,有必要將兩者的權(quán)屬關(guān)系進行恰當?shù)姆治雠c比較,以便于尊重司法訴訟規(guī)律以及我國憲政特點,對我國的權(quán)屬機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力功能定位、權(quán)力行使等進行恰當?shù)慕缍?實現(xiàn)司法訴訟活動與法律監(jiān)督的內(nèi)在協(xié)調(diào)。

一、刑罰執(zhí)行權(quán)

(一)刑罰執(zhí)行權(quán)的概念與特點

1.刑罰執(zhí)行權(quán)的概念

刑罰執(zhí)行權(quán),是執(zhí)行法院生效司法裁判的權(quán)力,借以實現(xiàn)刑事司法懲罰犯罪與改造罪犯的目的。在刑事司法領(lǐng)域,就刑罰執(zhí)行權(quán)而言,應(yīng)包括申請執(zhí)行權(quán),交付執(zhí)行權(quán),執(zhí)行權(quán)、變更執(zhí)行權(quán)和執(zhí)行終結(jié)權(quán)。此外,在刑罰執(zhí)行過程中因為重大疾病、立功等特殊情形,會發(fā)生刑罰執(zhí)行變更的情形,如,刑罰執(zhí)行方式的改變、刑期的減少等,因而會產(chǎn)生執(zhí)行變更權(quán)。狹義的刑罰執(zhí)行權(quán),僅指代執(zhí)行具體刑罰的權(quán)力。而廣義的刑罰執(zhí)行權(quán),實際上是涵蓋上述各項權(quán)力的一個集合權(quán)力。廣義的刑罰執(zhí)行權(quán),展現(xiàn)了刑罰執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)的權(quán)力活動。本文所指刑罰執(zhí)行權(quán)是廣義的刑罰執(zhí)行權(quán)。

2.依據(jù)我國刑訴法等相關(guān)法律規(guī)定,我國刑罰執(zhí)行權(quán)體現(xiàn)出如下特點:

摘要：執(zhí)行職能是行政機關(guān)的主要職能之一,隨著政府機構(gòu)的改革,我國行政機關(guān)的執(zhí)行能力已有了大幅度的提高,但是,我們也應(yīng)該看到,我國行政機關(guān)的執(zhí)行力仍有待于進一步提升。如何進一步提高我國行政機關(guān)的執(zhí)行力是現(xiàn)階段行政管理學研究的熱點。本文就行政執(zhí)行中存在的問題,提出:為進一步提升行政執(zhí)行力,加強公眾監(jiān)督是必不可少的。公眾的監(jiān)督可以使監(jiān)督體系更為完善,同時還有利于消除行政機關(guān)內(nèi)部的弊端,發(fā)揮其他監(jiān)督無法起到的作用。

關(guān)鍵詞：執(zhí)行力行政機關(guān)公眾監(jiān)督

“執(zhí)行力”這一概念起源于行政法學,是指對具體行政行為予以強制執(zhí)行的強制力或法律效力。然而現(xiàn)在,其被廣泛接受的含義是作為一種能夠達到預(yù)定目標的能力,從這層含義上講提高執(zhí)行力對加強機關(guān)行政管理,提高行政效能具有十分重要的意義。早在17世紀西方古典自由主義之父洛克提出,執(zhí)行法律是行政機關(guān)的最高職責。20世紀初,著名的行政學家威爾遜、古德諾、懷特等也指出了執(zhí)行對于政府公共行政的重要性。普雷斯曼和韋達夫斯基更是發(fā)起了政策執(zhí)行研究運動,他們指出重視政府的政策執(zhí)行問題,不僅要重視政策執(zhí)行本身,而且應(yīng)當在政策執(zhí)行與政策制定之間建立起密切聯(lián)系。

近幾年來,我國也有學者將“執(zhí)行力”這一概念引進行政管理領(lǐng)域,于鳳榮、王殿春發(fā)表了《提高我國公眾政策執(zhí)行力的對策研究》一文,史耀疆發(fā)表了《科學組織中執(zhí)行力弱化的原因及其強化政策》一文,胡昌升發(fā)表了《執(zhí)行力是一個組織的生命力》一文。在這里我們認為,作為行政管理學意義上的行政執(zhí)行力,可理解為是為達致既定的行政管理目標,通過對各種組織資源進行使用、調(diào)度和控制,從而有效進行組織內(nèi)日常事物、履行行政機關(guān)責任和義務(wù)的能力。由此可見,行政行為是行政機關(guān)必不可少的一種能力。

行政機關(guān),其主要工作就是從事各種執(zhí)行性活動,其主要職能就是公正和中立地執(zhí)行國家意志。長期以來,我國的行政效率低下,執(zhí)行不力的情況較為嚴重。我國進行改革,其中一個主要的內(nèi)容就是行政機關(guān)的改革,以通過改革來提高行政效率,加強行政執(zhí)行力。雖然改革取得了很大的成效,但是我們也應(yīng)看到不少部門和單位還存在這樣的現(xiàn)象:

現(xiàn)象一:長期以來,人們往往習慣于“人多力量大”、“韓信點兵,多多益善”這種思維模式,反映到組織結(jié)構(gòu)上便是追求部門齊全,人員充足,形成一種規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)嚴密、分工細致、上下貫通的行政管理體系。而這種管理和思維方式往往導致人浮于事,交叉重疊,多頭管理,職責不清,使得行政機構(gòu)的辦事效率低下。

摘要：執(zhí)行職能是行政機關(guān)的主要職能之一，隨著政府機構(gòu)的改革，我國行政機關(guān)的執(zhí)行能力已有了大幅度的提高，但是，我們也應(yīng)該看到，我國行政機關(guān)的執(zhí)行力仍有待于進一步提升。如何進一步提高我國行政機關(guān)的執(zhí)行力是現(xiàn)階段行政管理學研究的熱點。本文就行政執(zhí)行中存在的問題，提出：為進一步提升行政執(zhí)行力，加強公眾監(jiān)督是必不可少的。公眾的監(jiān)督可以使監(jiān)督體系更為完善，同時還有利于消除行政機關(guān)內(nèi)部的弊端，發(fā)揮其他監(jiān)督無法起到的作用。

關(guān)鍵詞：執(zhí)行力行政機關(guān)公眾監(jiān)督

一、“執(zhí)行力”這一概念起源于行政法學，是指對具體行政行為予以強制執(zhí)行的強制力或法律效力。

然而現(xiàn)在，其被廣泛接受的含義是作為一種能夠達到預(yù)定目標的能力，從這層含義上講提高執(zhí)行力對加強機關(guān)行政管理，提高行政效能具有十分重要的意義。早在17世紀西方古典自由主義之父洛克提出，執(zhí)行法律是行政機關(guān)的最高職責。20世紀初，著名的行政學家威爾遜、古德諾、懷特等也指出了執(zhí)行對于政府公共行政的重要性。普雷斯曼和韋達夫斯基更是發(fā)起了政策執(zhí)行研究運動，他們指出重視政府的政策執(zhí)行問題，不僅要重視政策執(zhí)行本身，而且應(yīng)當在政策執(zhí)行與政策制定之間建立起密切聯(lián)系。

近幾年來，我國也有學者將“執(zhí)行力”這一概念引進行政管理領(lǐng)域，于鳳榮、王殿春發(fā)表了《提高我國公眾政策執(zhí)行力的對策研究》一文，史耀疆發(fā)表了《科學組織中執(zhí)行力弱化的原因及其強化政策》一文，胡昌升發(fā)表了《執(zhí)行力是一個組織的生命力》一文。在這里我們認為，作為行政管理學意義上的行政執(zhí)行力，可理解為是為達致既定的行政管理目標，通過對各種組織資源進行使用、調(diào)度和控制，從而有效進行組織內(nèi)日常事物、履行行政機關(guān)責任和義務(wù)的能力。由此可見，行政行為是行政機關(guān)必不可少的一種能力。

二、行政機關(guān)，其主要工作就是從事各種執(zhí)行性活動，其主要職能就是公正和中立地執(zhí)行國家意志。

摘要：從整個訴訟過程來看，法律對審判的監(jiān)督程序和監(jiān)督措施的規(guī)定比較健全，有二審、再審、提審、抗訴等，但是，對執(zhí)行工作的監(jiān)督長期以來缺乏法律和司法解釋規(guī)定的程序和措施，雖然許多地方法院作了一些規(guī)定，但在全國法院系統(tǒng)內(nèi)沒有形成一套完整的制度，致使一些不當和錯誤的執(zhí)行行為難以糾正，當事人的合法權(quán)益不能依法有效地得到保護。為了解決這個問題，最高人民法院在《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《執(zhí)行規(guī)定》）中作出了八條的規(guī)定，從而確立了上級法院對下級法院的執(zhí)行監(jiān)督制度，一種上級對下級的糾錯制度，使得執(zhí)行監(jiān)督權(quán)在執(zhí)行程序中的適用有了完善的法律依據(jù)。

關(guān)鍵詞：執(zhí)行程序監(jiān)督權(quán)

一、執(zhí)行監(jiān)督的范圍

從廣義上看，執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)當是監(jiān)督執(zhí)行，也就是說，法院內(nèi)外上下各個監(jiān)督主體對人民法院執(zhí)行工作實施的監(jiān)督。在監(jiān)督主體上，被監(jiān)督者是執(zhí)行法院及其從事執(zhí)行工作的工作人員，而監(jiān)督者的主體比較廣泛，有人大監(jiān)督、檢察監(jiān)督、黨政機關(guān)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、當事人監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督等。但是，在眾多的監(jiān)督主體中，上級法院對下級法院的執(zhí)行監(jiān)督，具有職權(quán)性和權(quán)威性，最直接，最有效，因此，《執(zhí)行規(guī)定》只規(guī)定上級法院對下級法院的執(zhí)行監(jiān)督。而執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)容，從廣義上看，應(yīng)當說執(zhí)行法院的所有執(zhí)行工作都屬于監(jiān)督范圍，上級法院對下級法院的執(zhí)行工作實行全面監(jiān)督，包括宏觀和個案、合法和違法，但筆者認為，既然執(zhí)行監(jiān)督作為一種上級法院針對下級法院的糾錯制度，那么上級法院對下級法院執(zhí)行監(jiān)督的重點應(yīng)僅是對執(zhí)行個案中發(fā)生的不當或錯誤的執(zhí)行措施和具體執(zhí)行行為，包括執(zhí)行中作出的不當或錯誤的裁定、決定和通知等進行監(jiān)督。

二、執(zhí)行監(jiān)督的原則

從執(zhí)行監(jiān)督的性質(zhì)及其在實踐中的適用來看，上級法院對下級法院實施執(zhí)行監(jiān)督，應(yīng)當堅持以下幾項原則：

摘要：在民事執(zhí)行階段，民事檢察監(jiān)督立法的缺位導致民事執(zhí)行案件在執(zhí)行程序上和適用實體法上產(chǎn)生諸多暇疵，基于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的立論基礎(chǔ)，提出了民事執(zhí)行程序檢察監(jiān)督體制的重構(gòu)。

關(guān)鍵詞：民事執(zhí)行；檢察監(jiān)督

“民事訴訟是私法訴訟，強調(diào)私法自治。”[1]但民事訴訟領(lǐng)域缺乏第三方力量的監(jiān)督，同樣會產(chǎn)生嚴重的后果，遂以民事檢察監(jiān)督的司法機制融入民事訴訟領(lǐng)域。總體看來，民事訴訟各階段在民事檢察監(jiān)督的有效參與下，均能得到良好的開展。但是，作為民事訴訟的末端——民事執(zhí)行階段，民事檢察監(jiān)督的參與性不甚理想，公權(quán)力介入的不暢在一定程度上導致了執(zhí)行不力、執(zhí)行不公的司法困境。

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的立法分析

2007年修訂的《民事訴訟法》第十四條規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督，該條明確規(guī)定了國家監(jiān)督權(quán)對民事訴訟領(lǐng)域的監(jiān)督。那么，人民檢察院如何行使監(jiān)督職能，因為它不能參與到民事訴訟領(lǐng)域中成為一方當事人參與訴訟。根據(jù)《民事訴訟法》第一百八十七條的規(guī)定，人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，如果有法律規(guī)定的法定情形的可以按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。可見，作為民事檢察監(jiān)督的方式是民事抗訴，對象是已發(fā)生法律效力的民事判決、裁定。但是在審判實踐中，最高人民法院已經(jīng)作出了一些司法解釋，不斷限制各級人民檢察院對法院執(zhí)行裁定行為的法律監(jiān)督。如1995年最高人民法院《關(guān)于對執(zhí)行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復(fù)》規(guī)定：“人民法院為了保證已發(fā)生法律效力的判決、裁定或者其他法律文書的執(zhí)行而在執(zhí)行程序中作出的裁定，不屬于抗訴的范圍。因此，人民檢察院針對人民法院在執(zhí)行程序中作出的查封財產(chǎn)裁定提出抗訴，于法無據(jù)，人民法院不與受理。”再如，1996年最高人民法院《關(guān)于檢察機關(guān)對先予執(zhí)行的民事裁定提出抗訴人民法院應(yīng)當如何審理問題的批復(fù)》規(guī)定：“對于人民法院在案件審理過程中作出的先予執(zhí)行的裁定，因案件尚未審結(jié)，不涉及再審，人民檢察院提出抗訴，于法無據(jù)。如其堅持抗訴，人民法院以書面通知形式將抗訴書退回提出抗訴的人民檢察院。”可以明顯看出，最高人民法院的司法解釋幾乎排斥了民事檢察監(jiān)督在民事執(zhí)行程序中的適用，由此產(chǎn)生了一系列消極的司法影響。

二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督立法失衡所導致的司法困局

自*年機構(gòu)改革以來，我省在財政部的悉心指導和各級政府的正確領(lǐng)導下，已連續(xù)四年開展本級預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督檢查，共查出違法違規(guī)問題資金近7億元，已糾正問題資金近3億元，提出加強管理的建議或意見近百條，大部分被采納。不僅為全面提高財政管理水平做出了積極的貢獻，也為建立財政資金運行全過程監(jiān)督檢查機制逐步探索出一條新路。

一、主要做法及成效

1、樹立“一個理念”。自19*年全國稅收財務(wù)物價大檢查結(jié)束后，我省的財政監(jiān)督檢查工作逐步轉(zhuǎn)向日常監(jiān)督上來，并為加強財政管理做出了一定貢獻。但與此同時，我省的財政監(jiān)督檢查工作仍存在“缺位”問題。一是探索財政監(jiān)督有效途徑不到位。財政監(jiān)督作為財政運行過程中的一種“免疫”機制，必須參與財政收支運行全過程的監(jiān)督，但工作中我省注重事后監(jiān)督檢查多，事前參與和事中監(jiān)控探索少，造成財政監(jiān)督始終沒有從本質(zhì)上區(qū)別于審計監(jiān)督。二是促進財政管理水平提高不到位。盡管*年前，我省投入了大量人力、物力開展了大量檢查，但在財政管理中仍存在預(yù)算分配約束不嚴、資金管理分散、資金使用效益不高、制度建設(shè)不健全等問題，特別是每年同級審計部門在審計本級預(yù)算執(zhí)行時，審計出的問題更是“五花八門”，有些性質(zhì)還很嚴重，直接影響了財政的整體形象。三是強化財政內(nèi)部監(jiān)督不到位。盡管我省按照財政部的工作部署和要求，每年都開展財政內(nèi)部監(jiān)督工作，但大部分是對所屬事業(yè)單位的財務(wù)收支賬戶開展監(jiān)督檢查，很少對業(yè)務(wù)職能機構(gòu)的業(yè)務(wù)行為開展監(jiān)督，造成財政“燈下黑”現(xiàn)象比較突出。為解決財政監(jiān)督的上述“缺位”問題，使財政監(jiān)督真正融于財政管理、服務(wù)于財政管理，并為開展財政內(nèi)部監(jiān)督探索出一條新路，我省在反復(fù)研究、充分論證的基礎(chǔ)上，樹立了“構(gòu)建以科學的財政監(jiān)督檢查職能為基石，以加強和完善財政管理為中心，專項監(jiān)督檢查與日常管理并重，建立明顯區(qū)別于審計監(jiān)督，涵蓋財政收支全過程，體現(xiàn)財政管理特色的財政監(jiān)督檢查機制”的新理念，并將工作重心由財務(wù)收支監(jiān)督向預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督上轉(zhuǎn)變，即在同級審計部門審計本級預(yù)算執(zhí)行前，先對財政自身開展內(nèi)部監(jiān)督檢查，以充分發(fā)揮財政監(jiān)督的預(yù)警作用和自律作用。

2、突出“六個重點”。本級預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督是依據(jù)本級人大審查和批準的年度財政預(yù)算，對本級財政及各預(yù)算部門和單位，在預(yù)算執(zhí)行過程中籌集、分配和使用財政資金情況及組織政府預(yù)算收支任務(wù)完成情況和其他財政收支的真實、合法、效益性所進行的監(jiān)督。由于開展本級預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可借鑒，我省在大量調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，確定了本級預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查的六個重點：

（1）一般預(yù)算收支情況。一是監(jiān)督檢查收入是否依法、及時足額解繳入庫，有無隱瞞、截留、轉(zhuǎn)移財政收入的問題；預(yù)算單位有無應(yīng)收未收、應(yīng)繳未繳、坐支預(yù)算資金等問題。二是監(jiān)督檢查有無撥付不及時現(xiàn)象；預(yù)算支出是否嚴格按照預(yù)算執(zhí)行，有無隨意改變預(yù)算規(guī)定的資金使用方向；預(yù)算支出結(jié)構(gòu)是否合理，是否保證了教育、科技、農(nóng)業(yè)的法定支出。三是監(jiān)督檢查往來款項核算有無應(yīng)收未收，隱瞞轉(zhuǎn)移預(yù)算收入問題；有無虛列支出，隨意借款的現(xiàn)象發(fā)生；有無往來款項清理不及時，長期掛賬的問題。

（2）預(yù)算調(diào)整和結(jié)轉(zhuǎn)下年使用支出情況。一是監(jiān)督檢查調(diào)整預(yù)算是否合規(guī)，預(yù)算追加是否符合規(guī)定的程序，有無隨意追加預(yù)算，擴大收支規(guī)模的問題。二是監(jiān)督檢查結(jié)轉(zhuǎn)資金的真實性、合規(guī)性，是否存在無預(yù)算、無項目、無用款單位和無資金來源空頭結(jié)轉(zhuǎn)等問題。

以制約和監(jiān)督權(quán)力為核心。加強整體規(guī)劃。逐步建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，反腐倡廉建設(shè)要以建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系各項制度為重點。以提高制度執(zhí)行力為抓手。抓緊重點突破。切實提高制度執(zhí)行力、增強制度實效。通過制度建設(shè)制約和監(jiān)督權(quán)力，推進權(quán)力運行程序化和公開透明，黨對權(quán)力本質(zhì)認識的進一步深化，對加強反腐倡廉建設(shè)具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

一、為什么要加強對權(quán)力的制約與監(jiān)督

取得了一個又一個的勝利。黨是掌握政權(quán)并長期執(zhí)政的黨。就是手中掌握著國家權(quán)力。確保人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導全國人民從新民主主義革命、建立社會主義新中國、社會主義經(jīng)濟建設(shè)和改革開放。與其他非執(zhí)政黨派之間最根本的區(qū)別。并通過它來實現(xiàn)我黨的政治綱領(lǐng)。能否對權(quán)力加以有效的制約與監(jiān)督。直接關(guān)系黨的形象和威信，關(guān)系黨和國家事業(yè)的興衰成敗，關(guān)系黨的生死存亡。加強對權(quán)力的監(jiān)督，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的客觀需要。失去監(jiān)督的權(quán)力必然導致腐敗。腐敗的本質(zhì)是公權(quán)私用，解決腐敗問題就要健全權(quán)力運行的制約與監(jiān)督機制，防止權(quán)力崗位化、崗位形成的權(quán)力個人化、個人掌握的權(quán)力商品化，從源頭上鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，保證權(quán)力正確行使，不斷鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。加強對權(quán)力的制約與監(jiān)督，發(fā)展社會主義經(jīng)濟的客觀需要。改革開放以來，國成功實現(xiàn)了由高度集中的計劃經(jīng)濟體制到充滿活力的市場經(jīng)濟體制的歷史性轉(zhuǎn)變。一方面，要從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，減少對微觀經(jīng)濟的干預(yù)。另一方面，市場失靈等情況下，要及時穩(wěn)妥地采取宏觀調(diào)控手段，保持經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)健康運行。同時，還要特別防止一些政治權(quán)力非正常介入經(jīng)濟生活，造成市場機制扭曲和秩序混亂，侵蝕公共利益。加強對權(quán)力的制約與監(jiān)督，為國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展提供了有力的政治保證。加強對權(quán)力的制約與監(jiān)督，構(gòu)建和諧社會的客觀要求。國正處在經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的轉(zhuǎn)軌時期，還存在不少影響社會和諧穩(wěn)定的深層次問題。隨著改革的不斷深入，人民群眾的民主法治意識和權(quán)利保護意識不斷增強，對黨和政府執(zhí)政方式、領(lǐng)導水平的要求越來越高。當前損害群眾利益的問題還比較突出，群眾意見很大，必須進一步強化公共權(quán)力意識，推動管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，努力為人民群眾提供方便快捷、優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，加強對權(quán)力的制約與監(jiān)督，有效預(yù)防和化解社會矛盾。

二、應(yīng)對權(quán)力運行的哪些方面進行制約與監(jiān)督

黨在健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制方面進行了積極探索。通過完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度。建立健全巡視制度，近年來。取得了明顯成效。黨的十六大以來。有效地發(fā)揮黨代會和全委會對重大問題的決策作用。通過制定并頒布黨內(nèi)監(jiān)督條例、領(lǐng)導干部廉潔從政準則。制定并執(zhí)行報告?zhèn)€人有關(guān)事項制度，黨政干部選拔任用工作四項監(jiān)督制度等，進一步強化了對權(quán)力的監(jiān)督。政府機關(guān)把科學民主決策、堅持依法行政、加強行政監(jiān)督作為政府工作的三項基本準則，并以此來部署和開展行政工作。這些，為進一步加強對權(quán)力運行的制約與監(jiān)督打下了良好的工作基礎(chǔ)。當前要以加強領(lǐng)導干部特別是主要領(lǐng)導干部監(jiān)督為重點，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，推進權(quán)力運行程序化和公開透明。加強對權(quán)力授予過程的制約和監(jiān)督。干部的選拔、任用、調(diào)配等環(huán)節(jié)上，繼續(xù)實行“三推三考二調(diào)查一評估”制度，不斷完善干部選拔任用機制。合理確定參加民主推薦人員范圍，全面分析民主推薦結(jié)果，增強民主推薦的科學性和真實性。完善公開選拔、競爭上崗等競爭性選拔干部方式，推行差額推薦、考察、醞釀，健全票決制。擴大干部工作信息公開，健全干部選拔任用監(jiān)督機制和嚴重違規(guī)用人問題立項督促檢查制度。嚴格執(zhí)行黨政領(lǐng)導干部選拔任用責任追究等四項監(jiān)督制度，堅決糾正選人用人上的不正之風，加大對跑官要官、買官賣官、拉票賄選等問題的整治力度。加強對權(quán)力行使過程的制約和監(jiān)督。從加強權(quán)力運行制約和監(jiān)督入手，進一步健全組織體制和程序規(guī)則，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，防止權(quán)力濫用。緊緊抓住那些容易滋生腐敗的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，最大限度地減少以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的體制機制漏洞。加強工程建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、土地管理和礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域?qū)ｍ椫卫砗捅O(jiān)管。認真治理司法領(lǐng)域的突出問題，規(guī)范司法人員自由裁量權(quán)行使，加強司法活動的法律監(jiān)督。深化干部人事制度、財政體制、金融體制、投資體制等方面改革的同時，繼續(xù)推進行政管理體制改革，進一步減少和規(guī)范行政審批，防范權(quán)力行為對經(jīng)濟和社會生活的非正常干預(yù)。加強對權(quán)力運行結(jié)果的制約和監(jiān)督。嚴格執(zhí)行黨政干部選拔任用工作四項監(jiān)督制度，對干部從嚴要求、從嚴管理、從嚴監(jiān)督。強化組織手段，全面結(jié)合群眾評價、社會輿論、干部考核情況，及時調(diào)整工作懈怠、不負責任、不講原則的干部，使干部對職務(wù)、權(quán)力和責任心存敬畏。嚴肅黨紀政紀，嚴厲查處腐敗分子，堅持有案必查、一查到底、嚴肅處理，同時，充分發(fā)揮產(chǎn)辦案件的治本功能，使干部不敢腐敗、不能腐敗、不想腐敗。加強對《黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則》重大事項報告制度、黨政干部選拔任用工作四項監(jiān)督制度等貫徹執(zhí)行的監(jiān)督檢查，嚴格執(zhí)行離任檢查、離任審計和責任追究等制度。

三、怎樣對權(quán)力進行制約與監(jiān)督

一、從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境

公共政策執(zhí)行監(jiān)督受諸多因素的影響，比如政治文化、公共政策自身特點、經(jīng)濟發(fā)展水平、國際環(huán)境等等。本部分主要從政治文化和公共政策自身特點的角度來對公共政策執(zhí)行監(jiān)督的影響進行分析。

公共政策執(zhí)行監(jiān)督作為一種政治行為，必然受到一定的政治文化的影響。政治文化，是指通過政治社會化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治認知等。政治文化在很大程度上影響了公共政策執(zhí)行監(jiān)督的方式和程度。民主、現(xiàn)代的政治文化為有效的公共政策執(zhí)行監(jiān)督提供了文化背景，而封建社會專制的政治文化，則在很大程度上壓制了公共政策執(zhí)行監(jiān)督效率的提高，一般表現(xiàn)為官本位思想、臣民意識等。我國是一個具有幾千年歷史的文明古國，封建歷史相當?shù)挠凭茫m然我國改革開放已經(jīng)取得了很大的進展，但是不可否認的是，幾千年封建社會遺留下來的“官本位”思想、為民做主思想等傳統(tǒng)政治文化殘余還是不能徹底清除，它的影響有時還是相當?shù)纳羁蹋斐闪爽F(xiàn)代公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體之一的人民群眾往往沒有參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督的渠道，造成了參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督的冷漠，普遍認為“在其位謀其政”，國家大事是那些當權(quán)者的事，于己無關(guān)，長期以往，就逐漸地失去了參與政策執(zhí)行監(jiān)督地熱情。而民主社會要求社會公眾能意識到自己是國家地主人，參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督既是自己的一項權(quán)利，也是一項義務(wù)。所以這種封建社會政治文化殘余在一定程度上阻礙了社會公眾參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督。

公共政策是“政府依據(jù)特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是對全社會的利益調(diào)配，而不是針對個人的利益。正是因為公共政策影響的不是一個人的利益，因而公共政策執(zhí)行監(jiān)督也存在著較強的外部效應(yīng)。筆者認為人民群眾參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督是一種群體行為，而不是個人行為。如果一個農(nóng)民通過各種途徑游說政府，希望減輕他的農(nóng)業(yè)稅，或者提高他的福利水平，他會遵循一種什么樣的準則呢？首先，我們不說這個農(nóng)民是否具有這種游說的能力，即使有這種能力，他也不可能采取行動。奧爾森認為，在一個群體范圍內(nèi)，集體受益是公共性的，即集體中的每一個人都能夠分享而不需要付出成本。如果這個農(nóng)民去游說政府，那么得到利益的是整個農(nóng)民階層。集體受益的這種性質(zhì)促使每一個集體成員都想坐享其成，來“搭便車”。在現(xiàn)實的政治生活中，人民群眾可能都很想?yún)⑴c公共政策執(zhí)行監(jiān)督，因為公共政策與他們自身的利益息息相關(guān)，但是理性的個人選擇了不監(jiān)督，原因很簡單，是因為個人參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督并不是免費的，即使公共政策執(zhí)行監(jiān)督有效，受益者也不是他一個人，成本—受益不對稱，他人的“搭便車”心理導致了個人不會參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督。這種情況必然阻礙社會公眾特別是目標群體對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。

二、從公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體方面看我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境

狹義的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體是指行政機關(guān)內(nèi)部的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體。廣義的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體，不僅包含行政機關(guān)內(nèi)部的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體，還包括履行公共政策執(zhí)行監(jiān)督職能的政黨組織，立法機關(guān)，司法機關(guān)，社會輿論以及人民群眾等。公共政策執(zhí)行監(jiān)督作為公共政策監(jiān)督體系的一個分系統(tǒng)，與公共政策制定監(jiān)督相輔相成，相互促進。但是在我國現(xiàn)實的公共政策執(zhí)行監(jiān)督中，由于受行政管理體制、監(jiān)督體制的影響，公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體并沒有發(fā)揮出它應(yīng)有的作用和功能，導致在現(xiàn)實的監(jiān)督中，出現(xiàn)了“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”等現(xiàn)象，嚴重影響了監(jiān)督的效果。追其原因，主要有以下幾點：

一、從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境

公共政策執(zhí)行監(jiān)督受諸多因素的影響，比如政治文化、公共政策自身特點、經(jīng)濟發(fā)展水平、國際環(huán)境等等。本部分主要從政治文化和公共政策自身特點的角度來對公共政策執(zhí)行監(jiān)督的影響進行分析。

公共政策執(zhí)行監(jiān)督作為一種政治行為，必然受到一定的政治文化的影響。政治文化，是指通過政治社會化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治認知等。政治文化在很大程度上影響了公共政策執(zhí)行監(jiān)督的方式和程度。民主、現(xiàn)代的政治文化為有效的公共政策執(zhí)行監(jiān)督提供了文化背景，而封建社會專制的政治文化，則在很大程度上壓制了公共政策執(zhí)行監(jiān)督效率的提高，一般表現(xiàn)為官本位思想、臣民意識等。我國是一個具有幾千年歷史的文明古國，封建歷史相當?shù)挠凭茫m然我國改革開放已經(jīng)取得了很大的進展，但是不可否認的是，幾千年封建社會遺留下來的“官本位”思想、為民做主思想等傳統(tǒng)政治文化殘余還是不能徹底清除，它的影響有時還是相當?shù)纳羁蹋斐闪爽F(xiàn)代公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體之一的人民群眾往往沒有參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督的渠道，造成了參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督的冷漠，普遍認為“在其位謀其政”，國家大事是那些當權(quán)者的事，于己無關(guān)，長期以往，就逐漸地失去了參與政策執(zhí)行監(jiān)督地熱情。而民主社會要求社會公眾能意識到自己是國家地主人，參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督既是自己的一項權(quán)利，也是一項義務(wù)。所以這種封建社會政治文化殘余在一定程度上阻礙了社會公眾參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督。

公共政策是“政府依據(jù)特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是對全社會的利益調(diào)配，而不是針對個人的利益。正是因為公共政策影響的不是一個人的利益，因而公共政策執(zhí)行監(jiān)督也存在著較強的外部效應(yīng)。筆者認為人民群眾參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督是一種群體行為，而不是個人行為。如果一個農(nóng)民通過各種途徑游說政府，希望減輕他的農(nóng)業(yè)稅，或者提高他的福利水平，他會遵循一種什么樣的準則呢？首先，我們不說這個農(nóng)民是否具有這種游說的能力，即使有這種能力，他也不可能采取行動。奧爾森認為，在一個群體范圍內(nèi)，集體受益是公共性的，即集體中的每一個人都能夠分享而不需要付出成本。如果這個農(nóng)民去游說政府，那么得到利益的是整個農(nóng)民階層。集體受益的這種性質(zhì)促使每一個集體成員都想坐享其成，來“搭便車”。在現(xiàn)實的政治生活中，人民群眾可能都很想?yún)⑴c公共政策執(zhí)行監(jiān)督，因為公共政策與他們自身的利益息息相關(guān)，但是理性的個人選擇了不監(jiān)督，原因很簡單，是因為個人參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督并不是免費的，即使公共政策執(zhí)行監(jiān)督有效，受益者也不是他一個人，成本—受益不對稱，他人的“搭便車”心理導致了個人不會參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督。這種情況必然阻礙社會公眾特別是目標群體對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。

二、從公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體方面看我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境

狹義的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體是指行政機關(guān)內(nèi)部的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體。廣義的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體，不僅包含行政機關(guān)內(nèi)部的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體，還包括履行公共政策執(zhí)行監(jiān)督職能的政黨組織，立法機關(guān)，司法機關(guān)，社會輿論以及人民群眾等。公共政策執(zhí)行監(jiān)督作為公共政策監(jiān)督體系的一個分系統(tǒng)，與公共政策制定監(jiān)督相輔相成，相互促進。但是在我國現(xiàn)實的公共政策執(zhí)行監(jiān)督中，由于受行政管理體制、監(jiān)督體制的影響，公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體并沒有發(fā)揮出它應(yīng)有的作用和功能，導致在現(xiàn)實的監(jiān)督中，出現(xiàn)了“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”等現(xiàn)象，嚴重影響了監(jiān)督的效果。追其原因，主要有以下幾點：

[摘要]加強公共政策執(zhí)行監(jiān)督，形成公共政策執(zhí)行監(jiān)督理論體系，解決我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境問題，應(yīng)該主要從以下幾個方面分析這些這些困境：一從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境；二從公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體方面看我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境；三從監(jiān)督制度—“問責制”建設(shè)的缺失方面看我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境。

[關(guān)鍵詞]公共政策執(zhí)行監(jiān)督公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體困境問責制

[Abstract]Tosolvethepositionproblemofthepublicpolicyexecutionsupervision,weshouldstrengthenthepublicpolicyexecutionsupervision,andformatheorysystemofthepublicpolicyexecutionsupervision,weshouldmainlyanalyzethedifficultpositionsfromfollowingseveralaspects:thefirstfromthepoliticalculture,theadministrativesystemaspectwhichwatchesthedifficultpositionofthepublicpolicyexecutionsupervision;thesecondwatchesthemainbodyofthepublicpolicyexecutionsupervision;thethirdwatchesthepublicpolicyexecutionsupervisionfrom“Responsibility-asking”system.

[KeyWords]thePublicPolicyExecutionSupervisionMainBodyDifficultPosition“Responsibility-asking”System

公共政策執(zhí)行監(jiān)督，是公共政策正確貫徹執(zhí)行，達到預(yù)期公共政策目標的重要保障。許多制定十分周密、科學的方案，在執(zhí)行時偏離了既定的公共政策目標方向，最終導致政策失敗，一個非常重要的原因是公共政策執(zhí)行監(jiān)督不嚴格，不到位。為此，必須加強公共政策執(zhí)行監(jiān)督，形成公共政策執(zhí)行監(jiān)督理論體系，解決我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境問題。筆者認為應(yīng)該主要從以下幾個方面分析這些這些困境：一從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境；二從公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體方面看我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境；三從監(jiān)督制度—“問責制”建設(shè)的缺失方面看我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境。

一、從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境