認(rèn)真學(xué)習(xí)憲法增強(qiáng)憲政意識(shí)

憲法是國(guó)家的根本法是治國(guó)安邦的總章程，是保持國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和長(zhǎng)治久安的法律基礎(chǔ)，是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政興國(guó)、團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)人民建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的法制保證。

一、現(xiàn)行憲法是新的歷史時(shí)期黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民治國(guó)安邦的總章程

中華人民共和國(guó)成立年來(lái)，先后制定了四部憲法，即年憲法、年憲法、年憲法和年憲法。現(xiàn)行憲法是年月日由五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)的。從形式上看，這部憲法是對(duì)一九七八年憲法的修改，實(shí)際上則不然，它不是以一九七八年憲法為基礎(chǔ)的，而是以一九五四年憲法為基礎(chǔ)，重新制定的新憲法。二十多年來(lái)，先后四次對(duì)部分內(nèi)容作了修改，通過(guò)了四個(gè)憲法修正案，共條。總的來(lái)看，現(xiàn)行憲法既反映了我國(guó)社會(huì)主義政治制度和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的自我完善和發(fā)展，又反映了全黨全國(guó)人民對(duì)什么是社會(huì)主義、怎樣建設(shè)社會(huì)主義這個(gè)根本問(wèn)題認(rèn)識(shí)的深化，從而使憲法更加完善，成為體現(xiàn)時(shí)代特征、符合國(guó)情、與時(shí)俱進(jìn)的憲法，對(duì)于保證改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程，發(fā)揮了并將繼續(xù)發(fā)揮巨大作用。

（一）四項(xiàng)基本原則是立國(guó)之本（立國(guó)基石），也是現(xiàn)行憲法體現(xiàn)的原則性。

堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，既是我們黨的主張，又是全國(guó)人民的共同意愿，也是現(xiàn)行憲法包括四個(gè)憲法修正案能夠立得好、站得住的四根支柱。四項(xiàng)基本原則是全黨全國(guó)人民團(tuán)結(jié)前進(jìn)的共同的政治基礎(chǔ)，又是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行的根本保證。特別是通過(guò)第三次和第四次對(duì)憲法部分內(nèi)容進(jìn)行修改或者補(bǔ)充，先后確定鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想在國(guó)家政治和社會(huì)生活中的指導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)國(guó)家指導(dǎo)思想的兩次與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)于推進(jìn)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

國(guó)家機(jī)構(gòu)是憲法的核心內(nèi)容之一。國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法對(duì)于加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)、鞏固機(jī)構(gòu)改革成果，保證國(guó)家機(jī)構(gòu)依法行使權(quán)力、履行職責(zé)，具有重要作用。

健全和完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法，也有利于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和完善。

一、國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法的地位和淵源形式

（一）國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法在法律體系中的地位

一般認(rèn)為，國(guó)家機(jī)構(gòu)是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能而建立起來(lái)的各類國(guó)家機(jī)關(guān)的總稱。國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法是關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)組織活動(dòng)原則、各類國(guó)家機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、組織、職權(quán)等憲法和法律規(guī)范的總和。

國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法在一國(guó)法律體系中具有重要地位。從各國(guó)立法看，多實(shí)行嚴(yán)格的“組織法定主義”，國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法屬于憲法性法律。如德國(guó)《聯(lián)邦憲法法院法》》、俄羅斯《聯(lián)邦政府組織法》、日本的《內(nèi)閣法》和《國(guó)家行政組織法》、韓國(guó)的《政府組織法》等。

從各種意義和角度進(jìn)行分析，世界貿(mào)易組織(WTO)與歐洲聯(lián)盟(EU)是本質(zhì)上有極大差異的組織，但二者在涉及經(jīng)濟(jì)利益的處理方面，又似乎有著許多共同之處。例如，它們最初都是為促進(jìn)成員國(guó)間擴(kuò)大貿(mào)易而建立起來(lái)的組織，為了做到這一點(diǎn)，它們都建立并不斷完善了一系列的游戲規(guī)則，但二者之間的差異卻又是顯而易見(jiàn)的。目前，研究世貿(mào)組織與歐盟關(guān)于世貿(mào)組織法、歐盟法之間（事實(shí)上還有歐盟與成員國(guó)法律之間的關(guān)系，盡管從1993年起，歐盟的282條法規(guī)已經(jīng)完全轉(zhuǎn)為歐盟成員國(guó)的國(guó)內(nèi)法了）的關(guān)系是非常有意義的。探討二者在處理經(jīng)濟(jì)利益方面的異同點(diǎn)，分析在世貿(mào)組織游戲規(guī)則大框架下一個(gè)經(jīng)濟(jì)一體化組織的經(jīng)濟(jì)行為的趨同性、獨(dú)立性和沖突性，對(duì)于中國(guó)在未來(lái)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作，以及在世貿(mào)組織中處理雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系，有著重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。本文將就這方面的情況進(jìn)行考察和分析。

一、世界貿(mào)易組織與歐洲聯(lián)盟的組織、立法及司法比較

（一）世界貿(mào)易組織與歐洲聯(lián)盟的組織框架

世貿(mào)組織成立于1995年1月1日，它為多邊貿(mào)易體制提供了組織基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)，堅(jiān)持貿(mào)易自由化和非歧視等基本原則，并具有召開(kāi)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議、制定游戲規(guī)則、解決成員國(guó)貿(mào)易爭(zhēng)端的功能，希望能夠?yàn)槭澜缳Q(mào)易提供一個(gè)自由（公平）交易的環(huán)境。我們知道，世貿(mào)組織的前身是關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定(GATT)，它的組織和法律基礎(chǔ)比世貿(mào)組織要弱得多，它所涉及的有關(guān)貨物貿(mào)易的規(guī)定包含在《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》的法律文本中，貫徹自由貿(mào)易的力量與今天的世貿(mào)組織不可同日而語(yǔ)。在烏拉圭回合多邊談判之后，《世貿(mào)組織協(xié)議》作為回合的結(jié)果，有四個(gè)附件，包含了涉及貨物、服務(wù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的更全面的法律文本，并建立了與關(guān)貿(mào)總協(xié)定不同的相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)制，即世貿(mào)組織并不是1947年關(guān)貿(mào)總協(xié)定的簡(jiǎn)單擴(kuò)大，它完全替代了后者，二者在組織、立法、行政方面的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下方面：

1.關(guān)貿(mào)總協(xié)定是一套規(guī)則，一個(gè)多邊協(xié)議，沒(méi)有自己的組織基礎(chǔ)，而世貿(mào)組織是一個(gè)具有法人資格的永久性的國(guó)際組織，擁有自己的秘書(shū)處。

2.盡管四十多年來(lái)，各國(guó)都把關(guān)貿(mào)總協(xié)定當(dāng)作一種永久性的承諾，然而它是建立在“臨時(shí)性基幢上的，而世貿(mào)組織的承諾則是完整的、永久性的。

在國(guó)家──社會(huì)關(guān)系正處于轉(zhuǎn)型中的當(dāng)代中國(guó)，公共行政面臨一系列需要解決的問(wèn)題：政府部門熱衷通過(guò)各種政策性手段對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行直接干預(yù)；對(duì)于需要公共行政予以解決的某些社會(huì)問(wèn)題，一些行政機(jī)關(guān)卻互相扯皮、互相推諉；利益驅(qū)動(dòng)下的本位主義致使某些行政機(jī)關(guān)間爭(zhēng)權(quán)奪利；各級(jí)政府普遍機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事；行政機(jī)關(guān)濫收費(fèi)、亂罰款的現(xiàn)象屢禁不止；行政官員以權(quán)謀私、貪污腐敗……。如何盡可能有效地解決這些涉及公民權(quán)益、涉及公民對(duì)政府信任的問(wèn)題，已成為社會(huì)共同關(guān)心的話題。由于此類問(wèn)題在相當(dāng)程度上與公共行政組織的合法性、合理性相關(guān)聯(lián)，與我國(guó)當(dāng)前行政組織法不健全、不完善相關(guān)聯(lián)，因而，本文試圖就法治與公共行政組織的關(guān)系，以及如何加強(qiáng)和完善我國(guó)行政組織法展開(kāi)討論，以期為行政領(lǐng)域出現(xiàn)的上述問(wèn)題提供一個(gè)可供有關(guān)方面選擇和考慮的解決方案。

一個(gè)國(guó)家的公共行政在順應(yīng)社會(huì)需要的基礎(chǔ)上應(yīng)包括哪些職能，這些職能在各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)中應(yīng)當(dāng)怎樣進(jìn)行分配，國(guó)家應(yīng)如何設(shè)置、變更或撤銷行政機(jī)關(guān)，各級(jí)、各類行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、任務(wù)是什么，它們分別擁有哪些職權(quán)、承擔(dān)哪些職責(zé)、其活動(dòng)遵循哪些基本規(guī)則，它們?nèi)绾谓M成，編制怎樣確定，其屬下公務(wù)人員的任用、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲、晉升、流動(dòng)等如何進(jìn)行，凡此種種，都可容納于“公共行政組織”這一研究課題。①概而言之，公共行政組織包括行政機(jī)關(guān)的組織、編制和公務(wù)員等三個(gè)方面的內(nèi)容，這是廣義的指稱。在狹義層面上，公共行政組織通常僅指向行政機(jī)關(guān)的組成、性質(zhì)、地位、職能和建立、變更、撤銷的程序，而不包括同編制和公務(wù)員相關(guān)的一系列問(wèn)題。出于研究旨趣和集中探討的需要，本文取其狹義內(nèi)涵。

一、公共行政組織受制于法治原則的意義

公共行政組織與國(guó)家的存在是并行的，而且，在古代絕對(duì)君主制的國(guó)家形態(tài)下，它就已經(jīng)受到法律的規(guī)范。例如，我國(guó)唐朝的法典《唐六典》曾經(jīng)對(duì)行政中樞機(jī)構(gòu)中書(shū)省、門下省和尚書(shū)省以及六部等的組織均設(shè)有專門的規(guī)定。②然而，立基于專制主義的規(guī)范國(guó)家組織結(jié)構(gòu)或活動(dòng)（包括行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、變更和撤銷，組織與職權(quán)等）的法律，其實(shí)質(zhì)是君主的旨意，其目的主要在于維護(hù)君主的有效統(tǒng)治，盡管君主在一定程度上也把人民的福祉納入對(duì)其統(tǒng)治的長(zhǎng)久意義的考慮之中。這即為法律與公共行政組織之間的舊的關(guān)系架構(gòu)：國(guó)家行政系統(tǒng)的最高首長(zhǎng)有權(quán)決定本體系的建制，法律只是一種推行君主旨令制度化的工具，而無(wú)法在終極意義上對(duì)抗或束縛行政的自行組織。這個(gè)曾在世界范圍內(nèi)較為普遍存在的舊的關(guān)系架構(gòu)，受到近代置根于民主主義的法治理念的沖擊而終被顛覆。但是，在某些君主制基礎(chǔ)深厚的國(guó)家，一個(gè)時(shí)期內(nèi)它仍然得以延續(xù)和維系。如在日本明治時(shí)期的“天皇制法治主義”之下，“‘依法行政’的原理本來(lái)被認(rèn)為是有關(guān)行政作用的理念，因此有關(guān)行政組織的規(guī)范被認(rèn)為在日本也是屬于天皇=行政府固有的權(quán)限與大權(quán)”。[3]

公共行政的組織必須受制于法治原則的理念及相關(guān)制度，生成于旨在破除專制主義的西方近代資產(chǎn)階級(jí)革命，并且，因同人類進(jìn)步的要求相契合，而為現(xiàn)代多數(shù)國(guó)家所沿循。雖然這一理念或制度的具體內(nèi)容在不同國(guó)家的體現(xiàn)存在差異，甚至在同一國(guó)家也隨著歷史的變遷而發(fā)生轉(zhuǎn)換，但是，堅(jiān)持人民主權(quán)（民主主義）、促進(jìn)和保障人權(quán)、政府對(duì)公眾負(fù)責(zé)等一直是其內(nèi)蘊(yùn)的精神。

公共行政組織受制于法治原則首先是人民主權(quán)的要求和體現(xiàn)。現(xiàn)代國(guó)家多采取民主的政體形式，即由自由公民的整體（thewholebodyoffreecitizens）掌握主權(quán)，直接或間接地通過(guò)一種代表制度行使主權(quán)。[4]就制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作而言，由于代表制度對(duì)民意的真正體現(xiàn)與維護(hù)總是存在這樣那樣的問(wèn)題，因而，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家有資格宣稱民主已經(jīng)徹底實(shí)行。不過(guò)，在理念層面上，人民主權(quán)（民主主義）至今仍是人類可以選擇奉行的治理國(guó)家的最佳方式。根據(jù)這一理念的邏輯，一切國(guó)家機(jī)關(guān)的組織或活動(dòng)必須建立在人民授權(quán)的基礎(chǔ)上，否則，就會(huì)喪失合法存在的理由。人民授權(quán)通常是由人民代表機(jī)關(guān)（制憲會(huì)議、議會(huì)、人民代表大會(huì)等）以制定憲法或法律的方式進(jìn)行。籍此，公共行政組織受法律的規(guī)范與約束，而不是由行政機(jī)關(guān)自行決定。我國(guó)自1949年建國(guó)以來(lái)，始終堅(jiān)持人民民主的基本立國(guó)原則。當(dāng)然，人民民主的各種具體制度尚未健全，其中包括公共行政組織尚沒(méi)有完全受制于法治原則。行政機(jī)關(guān)組織法體系目前很不完善，行政部門未經(jīng)法律授權(quán)即以規(guī)章、命令、決定等形式自行設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置權(quán)力。顯然這在某種程度上損害了人民民主的原則。

一、行政組織法概說(shuō)

（一）組織的構(gòu)成

組織是人類社會(huì)最廣泛的現(xiàn)象之一。在人類社會(huì)漫長(zhǎng)的進(jìn)化過(guò)程中，組織始終是人類賴以生存和發(fā)展的主要形式。離開(kāi)了組織，就沒(méi)有人類社會(huì)的過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)。所謂組織，簡(jiǎn)單而言，就是對(duì)人和事物按照一定的任務(wù)和形式進(jìn)行有效的組合。

組織可以劃分為自然組織和社會(huì)組織兩大類。但就社會(huì)組織而言，不同國(guó)家有著不同的分類方式。一些西方國(guó)家基本上把社會(huì)組織分為三類：即政府及其他權(quán)力制衡機(jī)構(gòu)、企業(yè)公司和社會(huì)團(tuán)體。[1]而在中國(guó)，一般把社會(huì)組織分為四類：即黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)公司、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體。近年來(lái)，還出現(xiàn)了一種新的社會(huì)組織類別-民辦非企業(yè)單位（民辦事業(yè)單位）。

由于各國(guó)國(guó)情不同，社會(huì)組織的構(gòu)成也不同。西方國(guó)家一般沒(méi)有我國(guó)稱之為“事業(yè)單位”的概念，而是將類似于我國(guó)事業(yè)單位的組織歸于政府機(jī)構(gòu)或半政府機(jī)構(gòu)；有的西方國(guó)家將政黨組織也納入社會(huì)團(tuán)體的范疇，但在我國(guó)，一般不將政黨組織視為社會(huì)團(tuán)體。[2]

（二）行政組織的含義

一、行政組織法概說(shuō)

（一）組織的構(gòu)成

組織是人類社會(huì)最廣泛的現(xiàn)象之一。在人類社會(huì)漫長(zhǎng)的進(jìn)化過(guò)程中，組織始終是人類賴以生存和發(fā)展的主要形式。離開(kāi)了組織，就沒(méi)有人類社會(huì)的過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)。所謂組織，簡(jiǎn)單而言，就是對(duì)人和事物按照一定的任務(wù)和形式進(jìn)行有效的組合。

組織可以劃分為自然組織和社會(huì)組織兩大類。但就社會(huì)組織而言，不同國(guó)家有著不同的分類方式。一些西方國(guó)家基本上把社會(huì)組織分為三類：即政府及其他權(quán)力制衡機(jī)構(gòu)、企業(yè)公司和社會(huì)團(tuán)體。[1]而在中國(guó)，一般把社會(huì)組織分為四類：即黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)公司、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體。近年來(lái)，還出現(xiàn)了一種新的社會(huì)組織類別-民辦非企業(yè)單位（民辦事業(yè)單位）。

由于各國(guó)國(guó)情不同，社會(huì)組織的構(gòu)成也不同。西方國(guó)家一般沒(méi)有我國(guó)稱之為“事業(yè)單位”的概念，而是將類似于我國(guó)事業(yè)單位的組織歸于政府機(jī)構(gòu)或半政府機(jī)構(gòu)；有的西方國(guó)家將政黨組織也納入社會(huì)團(tuán)體的范疇，但在我國(guó)，一般不將政黨組織視為社會(huì)團(tuán)體。[2]

（二）行政組織的含義

一、行政組織法概說(shuō)

（一）組織的構(gòu)成

組織是人類社會(huì)最廣泛的現(xiàn)象之一。在人類社會(huì)漫長(zhǎng)的進(jìn)化過(guò)程中，組織始終是人類賴以生存和發(fā)展的主要形式。離開(kāi)了組織，就沒(méi)有人類社會(huì)的過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)。所謂組織，簡(jiǎn)單而言，就是對(duì)人和事物按照一定的任務(wù)和形式進(jìn)行有效的組合。

組織可以劃分為自然組織和社會(huì)組織兩大類。但就社會(huì)組織而言，不同國(guó)家有著不同的分類方式。一些西方國(guó)家基本上把社會(huì)組織分為三類：即政府及其他權(quán)力制衡機(jī)構(gòu)、企業(yè)公司和社會(huì)團(tuán)體。[1]而在中國(guó)，一般把社會(huì)組織分為四類：即黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)公司、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體。近年來(lái)，還出現(xiàn)了一種新的社會(huì)組織類別-民辦非企業(yè)單位（民辦事業(yè)單位）。

由于各國(guó)國(guó)情不同，社會(huì)組織的構(gòu)成也不同。西方國(guó)家一般沒(méi)有我國(guó)稱之為“事業(yè)單位”的概念，而是將類似于我國(guó)事業(yè)單位的組織歸于政府機(jī)構(gòu)或半政府機(jī)構(gòu)；有的西方國(guó)家將政黨組織也納入社會(huì)團(tuán)體的范疇，但在我國(guó)，一般不將政黨組織視為社會(huì)團(tuán)體。[2]

（二）行政組織的含義

在我國(guó)目前的行政法學(xué)研究中，行政主體理論占有相當(dāng)?shù)匚弧ＴS多學(xué)者將其作為行政法學(xué)體系的重要組成部分。2我國(guó)的行政主體理論最早出現(xiàn)于八十年代末，到九十年代中期已成為行政法學(xué)研究行政組織的主流。對(duì)行政主體的探討在很大程度上取代了對(duì)行政組織法的全面研究。然而，筆者認(rèn)為我國(guó)的行政主體理論存在重大缺陷，并產(chǎn)生了許多負(fù)面作用。法學(xué)界應(yīng)當(dāng)重新審視我國(guó)的行政主體理論，并重新開(kāi)展對(duì)行政組織法的全面研究，唯此，才能真正推進(jìn)行政組織的法治化，推進(jìn)我國(guó)的行政法治進(jìn)程。

一、我國(guó)行政主體理論的形成及基本內(nèi)容

對(duì)行政主體理論的檢討，自然離不開(kāi)對(duì)該理論的形成與現(xiàn)狀的考察。

（一）行政主體理論的形成

行政主體理論是一舶來(lái)品，而非我國(guó)的發(fā)明。最早使用行政主體概念的是《行政法學(xué)原理》、3《中國(guó)行政法學(xué)》。4九十年代后，絕大多數(shù)行政法教科書(shū)都采用了行政主體概念，并用較大篇幅闡述行政主體的定義、種類和資格要件等，形成了獨(dú)特的行政主體理論。5但不知為何很少有專門研究行政主體的論文問(wèn)世。

八十年代末，行政主體理論在我國(guó)的出現(xiàn)主要有三方面的原因：

按照市人大常委會(huì)工作計(jì)劃安排，11月中旬，市人大常委會(huì)對(duì)全市村民委員會(huì)組織法貫徹實(shí)施情況進(jìn)行了執(zhí)法調(diào)查。期間聽(tīng)取了市民政局的情況匯報(bào)，現(xiàn)場(chǎng)察看了有關(guān)工作場(chǎng)所，查閱了有關(guān)案卷資料，召開(kāi)了由部分人大代表、職能部門分管負(fù)責(zé)人參加的座談會(huì)，到鎮(zhèn)聽(tīng)取了情況匯報(bào)并座談，實(shí)地到莊村調(diào)研了有關(guān)情況。現(xiàn)將有關(guān)執(zhí)法檢查情況報(bào)告如下：

一、主要工作

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》于1998年11月頒布，2010年10月修訂。2011年，我市第十屆村委會(huì)換屆選舉，嚴(yán)格按照新的《村民委員會(huì)組織法》和省《村民委員會(huì)選舉辦法》的規(guī)定，精心組織，周密安排，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)換屆工作依法有序進(jìn)行。目前，全市870個(gè)行政村，換屆率達(dá)到99.5%，村“兩委”成員交叉任職比例達(dá)到61%。

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，搞好指導(dǎo)包靠。市政府把村委會(huì)換屆選舉工作擺上重要議事日程，多次召開(kāi)專題會(huì)議進(jìn)行研究部署，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保換屆選舉工作順利推進(jìn)。一是成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。市里成立了由市委副書(shū)記任組長(zhǎng)，常務(wù)副市長(zhǎng)、組織部長(zhǎng)和市人大分管副主任等市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，組織、民政、紀(jì)委、信訪、婦聯(lián)等部門負(fù)責(zé)同志為成員的村“兩委”換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建專門辦公室，充實(shí)工作力量，安排專人抓好換屆工作。二是制定工作方案。按照上級(jí)工作部署，結(jié)合我市實(shí)際，制定了《村“兩委”換屆選舉實(shí)施意見(jiàn)》和《第十屆村民委員會(huì)換屆選舉實(shí)施方案》等有關(guān)文件，明確村委會(huì)換屆選舉的目的意義、方法步驟和選舉程序，有力的指導(dǎo)了全市換屆選舉工作。三是加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)。充分利用廣播、電視、政務(wù)公開(kāi)欄等載體，深入宣傳新的《村民委員會(huì)組織法》，形成正確輿論導(dǎo)向和良好氛圍。舉辦換屆選舉骨干培訓(xùn)班2期，使他們熟悉掌握換屆選舉的組織程序和方法步驟，適應(yīng)換屆選舉的工作要求。四是落實(shí)包靠責(zé)任。建立市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包片、換屆領(lǐng)導(dǎo)小組成員包鎮(zhèn)（街道）、鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)干部包村責(zé)任制，建立市鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系點(diǎn)150多個(gè)，對(duì)所有村實(shí)行專人包靠、專門指導(dǎo)。

（二）深入調(diào)查摸底，爭(zhēng)取工作主動(dòng)。堅(jiān)持把摸清村情民意、排查矛盾糾紛、解決突出問(wèn)題作為抓好村委會(huì)換屆選舉的基礎(chǔ)和前提。深入開(kāi)展了“村情民意大調(diào)研”、“包村聯(lián)戶，促和諧、謀發(fā)展”和“三村”治理活動(dòng)，采取座談了解、個(gè)別走訪、發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷等方式，深入調(diào)查社情民意，排查矛盾糾紛，做到干部在一線服務(wù)、問(wèn)題在一線解決、政策在一線落實(shí)。通過(guò)開(kāi)展大調(diào)研，重點(diǎn)摸清了村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子軟弱渙散、駕馭局勢(shì)能力差的村，遺留問(wèn)題多、歷史包袱重的村，干群關(guān)系緊張、矛盾突出的村，宗族派性嚴(yán)重、派系斗爭(zhēng)激烈的村，村風(fēng)民風(fēng)差、歪風(fēng)邪氣重的村這“五類村”的底子，并逐一建立臺(tái)帳，深入剖析存在問(wèn)題的原因，研究制定解決問(wèn)題的措施和應(yīng)對(duì)預(yù)案，做到早治理、早防控，牢牢把握工作主動(dòng)權(quán)。

（三）積極穩(wěn)妥推進(jìn)，務(wù)求工作實(shí)效。一是搞好換屆試點(diǎn)。堅(jiān)持“先行試點(diǎn)、逐步推開(kāi)”的思路，在輝渠鎮(zhèn)開(kāi)展了村委會(huì)換屆選舉試點(diǎn)工作。市政府及民政部門積極協(xié)調(diào)整合組織、婦聯(lián)等部門的力量，成立了換屆選舉試點(diǎn)工作指導(dǎo)組，加強(qiáng)調(diào)度、靠前指導(dǎo)，及時(shí)研究解決實(shí)際問(wèn)題，認(rèn)真總結(jié)提煉工作經(jīng)驗(yàn)，為全市的換屆選舉工作提供了有益借鑒。二是穩(wěn)妥推進(jìn)面上工作。在總結(jié)試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面啟動(dòng)換屆選舉工作。嚴(yán)格落實(shí)市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包靠鎮(zhèn)（街道）、聯(lián)系重點(diǎn)難點(diǎn)村制度，并從市直機(jī)關(guān)抽調(diào)30名基層工作經(jīng)驗(yàn)豐富的干部，成立4個(gè)指導(dǎo)組，指導(dǎo)各鎮(zhèn)（街道）嚴(yán)格程序、依法操作，確保成熟一個(gè)、選舉一個(gè)，選舉一個(gè)、成功一個(gè)。三是深化管理體制改革。本著有利于加強(qiáng)基層組織建設(shè)、有利于鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有利于深化管理和公共服務(wù)的原則，結(jié)合我市第十屆村委會(huì)換屆選舉，扎實(shí)開(kāi)展合村并點(diǎn)，將我市原1231個(gè)行政村（居）精簡(jiǎn)調(diào)整為870個(gè)，實(shí)現(xiàn)了干群思想、資產(chǎn)資源的有機(jī)融合。

摘要：能源監(jiān)管體制改革的制度化推進(jìn)是保障和鞏固改革成果的關(guān)鍵。然而，由于我國(guó)能源監(jiān)管體制改革通過(guò)政策推動(dòng)，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，程序機(jī)制不健全，導(dǎo)致能源監(jiān)管體制職能定位“政監(jiān)不分”、權(quán)力配置“同質(zhì)化”、能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置“分散化”。其根因在于改革缺乏行政組織法依據(jù)。因此，制度化推進(jìn)能源監(jiān)管體制改革，應(yīng)使改革于法有據(jù)，在組織法定、政監(jiān)分離、合作監(jiān)管的原則下，建立統(tǒng)一、權(quán)威、高效的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。具體而言，以優(yōu)化政府職能為目標(biāo)，通過(guò)行政組織法明確能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能；以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)，運(yùn)用行政組織法差異化配置能源監(jiān)管權(quán)力；以“政監(jiān)分離”為前提，給統(tǒng)一的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供行政組織法依據(jù)。

關(guān)鍵詞：能源監(jiān)管；體制改革；組織法;職能定位；權(quán)力配置；機(jī)構(gòu)設(shè)置能源

作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，對(duì)一國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、國(guó)家安全、社會(huì)生活等起著至關(guān)重要的作用。由于能源在勘探、開(kāi)采、運(yùn)輸、交易等環(huán)節(jié)會(huì)產(chǎn)生一系列安全、環(huán)境、壟斷等問(wèn)題，因此，能源行業(yè)亟需政府監(jiān)管來(lái)化解這些難題。這里所謂的能源監(jiān)管通常是指能源監(jiān)管主體對(duì)能源市場(chǎng)活動(dòng)及其行為進(jìn)行限制、約束等直接干預(yù)活動(dòng)的總和。其中，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能定位、權(quán)力配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置是實(shí)現(xiàn)能源監(jiān)管目標(biāo)的體制保障。在規(guī)范層面，《煤炭法》《電力法》《石油天然氣管道保護(hù)法》，以及正在制定的《能源法》與列入立法計(jì)劃的《能源監(jiān)管條例》等法律法規(guī)Œ中關(guān)于能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能、權(quán)力的規(guī)定，初步構(gòu)成我國(guó)的能源監(jiān)管體制。我國(guó)能源監(jiān)管體制的歷史發(fā)展經(jīng)歷了這樣幾個(gè)階段：19491978年是政府對(duì)能源行業(yè)進(jìn)行計(jì)劃管理時(shí)期，19781993年是政企初步分開(kāi)時(shí)期，19932014年是專業(yè)監(jiān)管起步時(shí)期，2014年到現(xiàn)在的能源體制革命，是全面深化改革時(shí)期。考察我國(guó)能源監(jiān)管體制的歷史發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)能源監(jiān)管體制改革是政策推動(dòng)型改革，這導(dǎo)致我國(guó)能源監(jiān)管體制改革變動(dòng)性較大，穩(wěn)定性不足。針對(duì)這些問(wèn)題，國(guó)家能源局于2013年1月7日在全國(guó)能源工作會(huì)議上提出了“深化能源體制改革”的要求；2014年6月13日中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議召開(kāi)，推動(dòng)能源革命的戰(zhàn)略構(gòu)想被明確提出[1]。另外，黨的三中全會(huì)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》指出，推進(jìn)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革需要從政府職能轉(zhuǎn)變、政府與市場(chǎng)機(jī)制的作用角度出發(fā)，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的政府治理體系。上述會(huì)議、政策、方案精神實(shí)質(zhì)上為能源監(jiān)管體制改革指明了方向。毋容置疑，若要改革制度化推進(jìn)，則改革應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)，需要有組織法保障。

1我國(guó)能源監(jiān)管體制的歷史與現(xiàn)狀

能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立、合并、撤銷，以及能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)與大型能源企業(yè)之間關(guān)系的發(fā)展演變，基本構(gòu)成了我國(guó)能源監(jiān)管體制的現(xiàn)實(shí)圖景。1.1我國(guó)能源監(jiān)管體制的發(fā)展脈絡(luò)。1.1.119491978年：計(jì)劃管理時(shí)期該階段由于我國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，與其他行業(yè)一樣，能源行業(yè)由政府設(shè)立工業(yè)主管部門管理，主要根據(jù)國(guó)家計(jì)劃進(jìn)行能源生產(chǎn)和供應(yīng)，政企不分，基本是政府主管燃料工業(yè)的人、財(cái)、物和產(chǎn)、供、銷。盡管在不同時(shí)期政府主管部門進(jìn)行了合并和分拆，但計(jì)劃管理的主導(dǎo)模式始終沒(méi)有變。可見(jiàn)，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下沒(méi)有存在的空間。1.1.219781993年：政企初步分開(kāi)時(shí)期1978年，在改革開(kāi)放的推動(dòng)下，能源行業(yè)政企分開(kāi)逐步推進(jìn)，采取的措施有：第一，建立能源政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。為了增強(qiáng)不同能源種類之間的政策協(xié)調(diào)性，1980年國(guó)家能源委員會(huì)成立，煤炭、電力、石油三個(gè)部門由其統(tǒng)籌，但國(guó)家能源委員會(huì)在1982年即被撤銷。第二，啟動(dòng)政企分開(kāi)。依據(jù)我國(guó)對(duì)外開(kāi)放政策戰(zhàn)略部署，能源行業(yè)的政企分開(kāi)，最初在利用外資的領(lǐng)域展開(kāi)（如利用外資辦電，1982年成立華能國(guó)際電力開(kāi)發(fā)公司），同時(shí)組建中國(guó)海洋石油總公司，負(fù)責(zé)海洋石油對(duì)外合作事務(wù)。第三，成立統(tǒng)一的能源機(jī)構(gòu)管理能源。順應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，依據(jù)1988年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，同年成立了由石油、煤炭、核工業(yè)部的全部和水利電力部的部分政府職能組成的能源部，對(duì)能源進(jìn)行統(tǒng)一管理；積極推進(jìn)政企分開(kāi)，成立中國(guó)石油化學(xué)工業(yè)總公司、中國(guó)電力聯(lián)合會(huì)、中國(guó)核工業(yè)總公司。但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制尚未打破，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式仍然發(fā)揮著重要作用，致使能源部于1993年被撤銷，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)的目標(biāo)。1.1.319932014年：專業(yè)監(jiān)管起步時(shí)期1992年，黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)下，能源監(jiān)管體制改革的主要內(nèi)容有：第一，轉(zhuǎn)變政府行業(yè)管理職能，推進(jìn)能源市場(chǎng)化改革。1998年依據(jù)國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革方案，撤銷煤炭、電力、石油等工業(yè)部門，成立石油和化學(xué)工業(yè)局，同時(shí)成立國(guó)家煤炭工業(yè)局，并進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移，由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委主管。撤銷核工業(yè)部，成立中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)公司，其政府職能劃歸國(guó)防科工委。除神華集團(tuán)公司、中煤能源集團(tuán)公司外，全部下放地方管理。第二，推進(jìn)政企分開(kāi)，建立現(xiàn)代能源企業(yè)。1998年，油氣行業(yè)重組成中石油、中石化、中海油三大集團(tuán)公司，“三桶油”由中央直管。另外，2002年，將1996年成立的國(guó)家電力公司拆分為中央直管的兩個(gè)電網(wǎng)公司、五個(gè)發(fā)電公司等企業(yè)。第三，成立專業(yè)的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)《煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實(shí)施方案》的要求，2000年1月，成立國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局。在電力行業(yè)，2001年3月，統(tǒng)一履行電力監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)（簡(jiǎn)稱電監(jiān)委）宣告成立。2013年3月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出撤銷電監(jiān)委，將國(guó)家能源局、電監(jiān)委的職責(zé)整合到國(guó)家能源局，由國(guó)家發(fā)改委管理[2]。第四，建立統(tǒng)一的能源管理機(jī)構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。2005年成立國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)“國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”[3]。2008年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案要求設(shè)立國(guó)家能源委員會(huì)，組建國(guó)家能源局。2008年8月整合國(guó)家發(fā)改委能源行業(yè)管理職責(zé)、國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)、國(guó)防科工委的核電管理職責(zé)，成立國(guó)家能源局，由國(guó)家發(fā)改委管理，主要負(fù)責(zé)履行能源領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé)[4]。2010年1月，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國(guó)家能源委員會(huì)的通知》精神設(shè)立國(guó)家能源委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究擬訂、審議、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)能源開(kāi)發(fā)、國(guó)際合作、安全、發(fā)展中的重大問(wèn)題[5]。1.1.42014年至今：推進(jìn)能源體制革命，全面深化改革時(shí)期2014年6月13日，在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上提出“能源革命”戰(zhàn)略構(gòu)想。其中體制革命強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變能源監(jiān)管方式，健全能源法治體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制[6]。2017年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了石油天然氣體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)。另外，依據(jù)黨的三中全會(huì)通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，國(guó)家能源局部管局的地位沒(méi)有變化，只是將儲(chǔ)備相關(guān)職能劃歸新組建的國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局。同時(shí)，決定將國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局劃歸應(yīng)急管理部。在上述政策文件精神指引下，能源監(jiān)管體制進(jìn)入全面深化改革時(shí)期。1.2我國(guó)能源監(jiān)管體制的現(xiàn)實(shí)圖景。能源監(jiān)管體制經(jīng)過(guò)上述發(fā)展演變，煤炭、電力、油氣、可再生能源等種類能源形成如下監(jiān)管格局：第一，煤炭監(jiān)管體制。在中央設(shè)置煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)安全監(jiān)管和行業(yè)管理的統(tǒng)一；在地方設(shè)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，行業(yè)管理任務(wù)重的地方依舊保留行業(yè)管理部門。第二，油氣監(jiān)管體制。我國(guó)油氣行業(yè)的監(jiān)管體制形成于1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，然而，迄今沒(méi)有設(shè)立專門的油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)。依據(jù)2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的規(guī)定，油氣行業(yè)管理職能劃歸國(guó)家能源局，但仍有相當(dāng)多的監(jiān)管職能分散在其他相關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)Œ。第三，電力監(jiān)管體制。2013年3月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》撤銷電監(jiān)委，重新組建國(guó)家能源局。另外，我國(guó)的核電安全監(jiān)管交由生態(tài)環(huán)境部國(guó)家核安全局負(fù)責(zé)。第四，可再生能源監(jiān)管體制。當(dāng)前我國(guó)可再生能源根據(jù)法律規(guī)范初步形成由國(guó)家能源局統(tǒng)一行使監(jiān)管職能、其他部門對(duì)其開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行監(jiān)管的監(jiān)管體制Ž。可見(jiàn)，我國(guó)能源監(jiān)管形成了以能源主管部門、能源協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及地方能源派出機(jī)構(gòu)為主而構(gòu)成的監(jiān)管體制。

2我國(guó)能源監(jiān)管體制改革面臨的困境及原因