導語：中外公務員養廉制度的比較與思考一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：一些西方發達國家和地區的經驗證明，高工薪和優厚的福利、退休保障制度有助于激勵公務員忠于職守、勤政廉政。而當前我國公務員的工資水平偏低、待遇結構不合理等現狀，是引發公職人員職務犯罪的一個重要因素。因此，借鑒有關國家和地區的先進經驗，改革我國公務員收入結構，完善退休保障制度，制定廉政保證金等輔助措施是健全我國公務員廉政激勵機制的重要方面。

關鍵詞：公務員，高薪，退休金，廉政保證金，激勵機制

法國啟蒙思想家孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經驗。”①他一語道破了權力與職務犯罪的關系。權力的異化源于人性的不完善，人類追求自身利益的天性，決定了權力持有人總是難以排除以權謀私的可能性。公務員作為政府的象征和代表，受國家的委托行使公共權力。為了保證公務員在行使公共權力的過程中不濫用權力，保持廉潔性，許多國家都在積極探索防止公務員腐敗的方法和機制。除了建立嚴密的選拔、任用、監督、約束機制外，一些國家和地區也采取了種種措施如制定優厚的薪俸制度、養老金制度等來激勵公務員忠于職守、勤政廉政。他山之石，可以攻玉。這些國家和地區的有效措施和成功經驗，對于完善我國公務員的廉政激勵機制具有一定的借鑒意義和啟示作用。

一、發達國家和地區公務員養廉措施例

（一）以俸養廉

世界銀行在一份報告中指出：官吏制度就和幾乎其他所有東西一樣，你付出什么就得到什么。①工資是公務員生活的主要來源，是滿足公務員生活需要的必要保障。合理的薪酬制度對于吸引優秀人才，提高公務員素質，調動工作積極性，實現公務員隊伍的優化與穩定起到一定的保障作用，對于保持國家公務員的廉潔性也有一定的促進作用。一些國家認為通過提高公務員的工資待遇使他們過上較為體面的生活，減少腐敗動機，自覺約束自己的行為，廉潔從政，從而達到養廉的目的。有人把這種觀點概括為“以俸養廉”或“高薪養廉”。高薪養廉制度目前主要是在一些經濟實力較為發達的國家和地區實施，他們以物質上的實力為后盾，制定出相應的制度和法律實行高薪養廉，使公職人員能夠在優厚的薪酬、大量的福利、穩定的職業下，安心工作，不敢輕易涉貪而冒喪失職位和優厚報酬的危險。在現代世界各國和地區中，實行高薪養廉制度并取得較大成績的有加拿大、新加坡、瑞典、奧地利、香港等。這可以從瑞士洛桑管理學院公布的《1998年世界主要國家競爭力報告》中的有關指標可以看出，該報告中第3.34指標，不適當行為（例如受賄或腐敗）的指標如下（該指標越高，則表明該國家和地區腐敗程度越低，反之亦然）：加拿大8.25，新加坡7.84，英國7.11，中國香港6.45，美國6.15，德國5.81，法國4.71.②

有資料表明，新加坡的廉潔度位居亞洲各國之首，新加坡之所以成為亞洲最廉潔的國家，原因是多方面的，其中實行公務員高工薪制是維持政府高度廉潔的一個重要因素。為了確保公務員有高收入，使政府機構能夠吸引和留住優秀人才，激勵公務員廉政勤政。新加坡政府每年通過咨詢機構調查私營企業工資水平，對公務員的工資和私營企業人員的工資進行調查比較，一旦公務員的工資低于私營企業人員時，即采取措施予以平衡。70年代至80年代，新加坡政府就曾經連續四次給公務員加薪20％。1989年后新加坡公務員工資達到世界各國的最高數。1997年的資料顯示，“政府官員在減薪2％－7％的情況下，平均年薪仍達到8.84萬美元，而同期新加坡人均年收入僅為1.8萬美元。”①公務員除了工資以外，還有全年獎金和一定津貼。

我國香港特別行政區也是高薪養廉制度的積極推行者，據香港年報資料顯示，80年代每年用于公務員薪俸的支出占政府總支出的35％－39％，②并且逐年上升。香港政府用于支付公務員薪酬的開支1997－1998年度40114百萬港元、1998－1999年度44092百萬港元、1999－2000年度46488百萬港元、2000－2001年度50497百萬港元、2001－2002年度51909百萬港元。③香港公務員除了享有較高的薪俸，還可以獲得各種津貼，如額外職務津貼、逾時工作津貼等等。

除新加坡、香港外，西方一些發達國家也給予公務員以較高的薪酬待遇。如美國《聯邦工資比照法》規定，聯邦公職人員的工資要和私營企業職工的工資相當；而英國法律規定一般公務員的實收工資不得少于最低生活費用的120%，且必須高于勞動者保障工資額。除工資外，這些國家的公務員享受的津貼、補貼收入也很可觀，如英國公務員可以享受的各類津貼占其收入的25%；法國公務員的補貼工資要占本人基本工資的10%—30%；聯邦德國、日本等國則高達30－40%，①這是一般民間企業職工不能比的。

付給公務員較高的薪金，從表面上看增加了政府的開支，但是其創造的巨大效益是無法估量的。一方面高薪能吸引優秀的人才從事公共事務管理，為國家的發展和繁榮提供最基本的保障；另一方面，高薪也能確保大多數公職人員不致因生活太清苦或有后顧之憂，而冒喪失公職的風險去謀取不義之財。

（二）其他保障制度

除了實行高額的薪金制度，一些國家和地區還根據本國本地區經濟、社會發展水平和政治體制的特點建立了符合本國國情的公務員社會保障制度，使公職人員免除后顧之憂，安心工作，減少他們的腐敗動機。

如新加坡的中央公積金制度。這是一項為新加坡受薪人員設立的養老儲蓄基金。中央公積金實際上是一種強制儲蓄，是薪金的一種演化形式，與薪金額直接成正比。政府設立專門的中央公積金局，對所有公積金實行統一管理、長期儲蓄，并向存款人支付6％的年息。按照公積金制度的規定，雇員和雇主要按照雇員月薪的一定比例分別繳納一定數額的公積金，作為該雇員的公積金，并按比例存入用于養老的特別帳戶、保健儲蓄帳戶和用于多項支出的普通帳戶三個帳戶。公積金繳納的比例隨經濟發展情況的變化而定。如1984年雇主和雇員雙方的繳納率各為雇員月薪的25％。1985年，由于經濟不景氣，為減輕雇主的成本負擔，雇主的繳納率降至10％，而雇員仍保持在25％。而1992年，雇員的繳納率下降至22％，雇主則上升為18％。公積金的交納還因年齡不同而有所區別，年紀較大的雇員公積金繳納率相對較低。①新加坡的中央公積金并不像我國的公積金那樣只能用于購買住房，除了解決公務員、企業職工等在職人員購買住房問題外，中央公積金還可用于醫療保健、退休后生活保障、購買不動產、股票、政府公債、家屬保障保險和家庭保障保險、支付本人或子女的大學教育費用等等。

新加坡的中央公積金制度為公務員提供了優厚而全面的福利保障。由于中央公積金免交個人所得稅，而且利率高，所以存入年份越長，公積金的金額就越高。如果一個公務員廉潔奉公，其工作年限越長，該儲蓄就越多，到退休時就有一筆相當可觀的儲蓄，這足以保證全家安居樂業。但新加坡法律規定，凡是有貪污受賄等違法行為者，一律取消其全部的公積金。因此，公務員一般不敢冒失去公積金的危險而去違法貪污，尤其是任職時間已經很長的公務員更不敢輕易冒險。這對于促進政府公務員的廉潔起到了相當有效的作用。

美國、日本等一些發達國家也各有一套適合本國實際的公務員養老保障制度。如美國公務員的退休金有基本退休金、社會保險和公務員自愿按個人工資比例（最高不超過10％）提供的養老儲金三部分組成。美國規定，聯邦政府職員退休后，其每月享受的退休金不得超過最高連續三年年薪平均數的80％。

日本公務員退休后可領取：一筆一次性的退職金（數額為本人退休前月薪乘工齡再除以2）、按年發的退休津貼（數額按工齡分別為本人月薪的100％－137.5%）、按月發給的養老金（工齡滿20年以上才有資格領取，每月數額按工齡分別為本人退休前月薪的40％－80％）。將上述三筆數額相加折算為每月的退休金相當于本人在職時月薪的84％左右。①

瑞典公務員退休后可領取基本養老金和補充養老金。年滿65歲退休，不論工齡均可領取基本養老金，數額相當于平均工資的1／3.如果提前在60－64歲退休，則按其提前的時間每月減發基本養老金0.5％；若推遲至70歲退休，則按其推遲時間每月加發0.6％。補充養老金按公務員的工齡長短計發，工齡滿30年以上，養老金為退休者一生中最好的15年平均收入數的6％，工齡不滿30年，每少一年扣減1／30.按此規定計算，瑞典一個工齡30年的公務員，年滿65歲退休后，領取的基本養老金和補充養老金，相當于其原工資的93％。②

二、中國公務員工資、退休保障制度

建國以來，我國國家機關干部的工資曾經歷過三次大的改革調整，分別是1958年、1985年和1993年。由最初的軍事共產主義供給制轉到以級別定工資的職務等級工資制，到1993年8月，《國家公務員暫行條例》頒布后，昔日的國家干部變成了公務員，公務員的工資制度也隨之改變。當前我國實行的公務員工資制度是以職務和級別為主的職級工資制。主要是由基本工資、獎金和津貼組成。基本工資包括職務工資、級別工資、基礎工資和工齡工資四個部分。其中，以職務工資和級別工資為主體。職務工資是按公務員的職務高低、責任輕重和工作難易程度確定工資標準，每一職務檔次設若干工資檔次，工作人員按擔任的職務確定相應的職務工資，并隨職務及任職年限的變化而變化。級別工資則是按公務員的能力和資歷分成15個級別確定工資標準。1993年工資制度改革后，所有公務員的基礎工資都是90元，上至國家總理，下至普通科員，沒有差別。而工齡工資目前的標準是每年1元，工齡每增加一年，工齡工資增加一元。除了基本工資以外，我國公務員還可享受一定的獎金和地區津貼、崗位津貼。此外，公務員還享有各種福利如探親假、交通費補貼、年休假等等。

根據《國家公務員暫行條例》的規定，我國公務員退休工資標準為：基礎工資和工齡工資，按每個人的原標準全額計發，職務工資和級別工資兩項之和工齡滿35年的按88％、30－35年按82％、20－30年按75％、10－20％按60％、不滿10年按40％計發。①此外，公務員退休后，還可繼續享有一些按比例計發的地方津貼和補貼等等。

三、評析與思考

從上述發達國家和地區的公務員工資制度及退休保障制度來看，盡管各個國家的工資結構和退休后享受的待遇有所不同，但是大部分國家都給予公務員以較高的工資和優厚的福利、退休待遇。這些國家通常以社會平均工資和物價變動為參考依據，以社會同類人員在私營企業的收入情況作比較來確定公務員的工資標準。通常公職人員的薪酬一般要與私營企業同類人員的薪酬持平甚至高于，當然這個高薪的“高”的尺度也是相對的，與社會中諸如商界、律師界這些精英部門相比，公務員的工資絕對值還是比不過的。而從各國公務員退休待遇來看，大部分發達國家將退休金的標準定位于與公務員在職時相比較，既不能高出在職時的薪金標準，又不能過于低于在職時的薪金標準，通常西方公務員退休金標準核定在公務員在職薪金的65％至85％之間，有些則高達90％以上。如瑞典和北歐國家較高，一般都在85％至90％之間。大多數發達國家在65％至85％左右。少數國家由于實行多種退休金制度，表面上看雖然退休金所占比例不高，如日本占45％，德國約占40％，但加上退休保險費和其他補貼，日本可占到85％左右，德國可占到75％至80％左右。①而且各國普遍有退休金隨物價上漲和定期提高的制度，以保證退休公務員生活水平不降低和共享社會發展進步的成果。

這些國家和地區主張通過實行高工薪、高待遇制度，確保公職人員在職時生活豐衣足食，退休后老有所依，使公職人員安心工作，減少腐敗動機，從而達到吸引優秀人才和保障公務員廉潔從政的目的。這種主張的深層次理論依據是，人都有避苦求樂的私本性，人追求自身利益的天性，決定了權力持有人總是難以排除以權謀私的可能性。當一個人擁有一定的公權力，假如運用這種權力可以滿足自己的某種需要時，是難以抵御公權私用的誘惑的。高工薪、高待遇在某種程度上也能提高公職人員的腐敗成本。一個公職人員是否會貪污受賄取決于他貪污受賄的所得與貪污受賄付出的代價（指被發現后所遭受的處罰和損失）及風險因子（指是否被發現具有或然性）之間的關系。當貪污受賄的收益遠遠大于其風險代價時，任何道德或者法制的約束都難以遏制貪污受賄的發生，公職人員的廉潔性就難以得到保障。如果提高公職人員的薪金待遇，則相應地提高了貪污受賄行為的代價，可以使大部分的公職人員安分守己，從而控制貪污受賄行為的發生。

從我國公務員工資、保障制度來看，我國的公務員工資制度存在以下幾個問題：

1、公務員工資水平偏低。多年來，我國公務員實行的是低工薪制度，公務員的工資一直處于相對較低的水平。以1999年為例，根據有關方面的統計資料顯示，1999年全國國家機關、政黨機關和社會團體職工平均工資8978元，企業人均工資8346元，但是企業中的國有企業人均8543元，其它企業9829元。①這表明國家機關工資雖略高于國有企業，但明顯低于私營、外資、個體等其他企業。由于工資待遇低而導致政府機關人才流失的情況時有發生。根據人事部一份名為《中央國家行政機關公務員流失問題不容忽視》的調研報告統計，從1998年到2002年，在人事部抽查的21個中央部委共流失本科學歷以上公務員1039人，占同等學歷公務員總數的8.8%.②中央國家機關公務員流失的主要去向是外企、待遇較高的國企或出國，人才流失最直接、最主要的原因是待遇偏低。長期以來，我國公務員的工資水平和企業職工的工資水平基本不相上下，這種比價實際上是不合理的。一般來講，公務員與企業平均工資之比應維持在1.5~2：1的水平，才算基本合理。我國也在朝這個方向發展，從1989年至2001年，我國公務員雖經歷了五次加薪，但與世界其他國家以及國內其他階層相比，中國公務員的工資收入仍屬于中等偏下水平，還達不到基本合理的水平。

總體來說，我國公務員的工資水平仍處在偏低的水平。但是多年來，我國實行的是以“低薪制、高福利、多補助”為特點的公務員工資政策，雖然工資水平比較低，但公務員在職時可以享受的各類福利、和補助相對較多，如過去的福利分房、公費醫療等等，這些一定程度上彌補了工資的不足。然而，在逐步實行社保改革和取消福利分房等改革以后，一些福利待遇的取消使得公務員工資水平偏低的問題顯得愈發突出。目前的改革使教育、醫療、養老、住房等都要由個人來承擔，而公務員目前的工資收入水平無法應付這一系列支出。這將產生某些不利的后果：工資過低導致公務員得不到激勵，直接影響工作效率；導致部分公職人員濫用公權以權謀私。

2、在職與退休后的待遇落差過大。根據規定，我國公務員在職時除了獲得基本工資以外，還可享受各類獎金和津貼。而退休以后可以享受全額計發的基礎工資、工齡工資和按比例計發的職務工資和級別工資、部分津貼和補貼（其中職務工資和級別工資按照工作年限分別可以獲得在職時的40％到88％），不能享受各類獎金和大部分的津貼、補助。而當前我國公務員工資水平較低，獎金和津貼作為工資的補充占了公務員在職總收入的很大比例，尤其是在一些經濟較為發達地區，獎金在公務員總收入中所占的比例要遠遠高于國家法定的基本工資，而且在職時還能享受一些其他待遇如公務配車、公務消費等，這些使得公職人員的實際生活水準并不太低。而公務員退休以后對于這部分一般都不能享受。兩相比較，公務員在職和退休所能享受的待遇落差就很大，往往是獎金比例越高，退休后的落差就越大。這也是社會上“59歲現象”（指一些公職人員在臨近退休之前走上貪污受賄違法犯罪道路）產生的一個重要誘因。對于這些人來說，在職時除了獲得基本工資以外，各類獎金、津貼、補貼及在職消費等待遇的總和使得自己的生活過得相對比較優越。而退休以后占據總收入很大比例的獎金、津貼及一些隱性收入的消失，使過慣了較為安逸生活的公職人員很難接受生活水平下降的現實，往往就產生失衡心里。因為貨幣工資偏低，僅僅靠基本工資收入，公職人員很難通過儲蓄和為數不多的退休金，使自己退休以后的生活水準與在職時相差不大。這可以從一些被查處的腐敗貪官的自白中印證這一點。如原江蘇省揚州市副市長戎文鳳因受賄罪被判刑后懺悔到：“自己長期在政府工作，節奏快，負荷重，很辛苦，而付出的勞動與得到的報酬不成正比，分配不公。隨著生活地位的提高需要錢，孩子大了需要錢，將來老了需要錢，而錢從哪里來？于是，不該伸手的伸手了，不該接受的接受了……”①戎文鳳的自白道出了其產生犯罪動機的原因之一在于擔心老了以后沒錢。這從側面說明了在職收入與退休收入之間的差距過大，會激發公職人員為防止退休以后的生活水準下降而利用手中的權力去謀私利的腐敗動機的產生。

西方發達國家和地區的經驗證明，一支高效、廉潔的公務員隊伍必須有合理的收入和良好的退休保障制度作支撐。高薪養廉對于吸引優秀人才、促進公職人員勤政廉政有著積極作用，但高薪養廉制度受制于一個國家的財政經濟狀況和機構的精簡程度。就我國而言，當前的經濟發展狀況、公務員隊伍的素質等實際情況，決定了我國還不具備實行向西方發達國家那樣的高薪養廉制度的有利條件。但是隨著經濟的發展和機構改革、人員的精簡，提高公務員工薪和退休后的待遇保障是一個必然的趨勢。在這個過程中，筆者認為：應當結合我國的實際，借鑒發達國家和地區的經驗，通過各種改革和制度創新，逐步完善我國公務員激勵機制：

一是要改革現有的公務員待遇結構。應逐步提高公務員貨幣工資的比例，提高基本工資的數額和比例，降低獎金比例，消減在職消費支出，把各種補貼納入正式工資，實現實物福利貨幣化，這樣就可以緩解退休前后收入反差太大的矛盾。

二是完善公務員退休養老和住房、醫療保障制度。應適當提高公務員的退休養老待遇，減少公務員退休后的生活水準與在職時的差距。

三是建立促進公務員勤政廉政的輔助措施。當前正在我國一些地方政府實行的廉政保證金制度，廣受爭議。反對者認為，每年區區數千元的“廉政保證金”難以保證公務員的廉潔；贊同者認為“廉政保證金”客觀上增加了一些看得見、摸得著的“腐敗成本”，對反腐敗確有積極意義和作用。①筆者以為，廉政保證金制度的推行，實際上是公務員激勵機制的一個創新，在當前公務員工資水平還偏低，尚不具備實行高薪養廉條件的狀況下，根據財政實際狀況，通過設立廉政保證金制度，來激勵公務員勤政廉政。其作用體現在：一方面是作為公務員工資的補充，彌補公務員工資水平偏低的情況，一定程度上提高公務員退休后的收入，起到激勵公務員的作用；另一方面對于大部分公務員而言，這筆額外的廉政保證金雖然不多，但相對工資偏低的狀況，幾十萬元還是一個不小的數目，對公務員是有一定的吸引力的。因此，廉政保證金能增加公務員腐敗的即期成本和未來風險，對公務員能夠起到一定的約束和警戒作用。類似于廉政保證金的做法，其實在新加坡等一些國家早已實行，前文所列舉的新加坡中央公積金制度實際上就是發揮著激勵、約束和警戒公務員的作用，而且可以說對起到了較好的效果。但任何事物都有局限性，廉政保證制度是一個新生事物，其效用還有待于實踐的證明。

總而言之，優厚的薪酬制度、健全的退休保障制度，確實能在一定程度上起到激勵公務員奉公守法、廉潔自律的作用。但是，這僅僅是促進公職人員廉潔從政的一個方面，要使一個國家廉政建設取得實質性效果，還需要一整套嚴密的監督、約束、教育、獎懲等機制予以配合。