摘要：基于統籌城鄉和制度一體化目標，回顧反思了我國基本養老保險的制度設計思路和實踐途徑。在制度設計思路上，以“人群分設”的傳統路徑依賴，存在制度體系的碎片化、參與機會不均等、財政分配不公平的三大弊端。新時期的城鄉統籌實踐路徑，是從二保“雙延”轉向城鄉一體。結合國外經驗，文章中提出新時期應以全體公民為對象，促成參保機會均等，保證起點公平；采用彈性籌資機制，秉持社會正義；統一計發辦法，促進結果公平。可以采取三步走實施策略：第一步，統一建立城鄉居民的社會養老保險（以下簡稱“居保”），使之與“城保”一起實現“統一國民資格”。第二步，通過建立“居保”與“城保”一體化的待遇計發辦法，完成“統一待遇比例”問題。第三步，提高統籌層次，實行養老保險全國統籌，徹底破除跨區域經濟懸殊的統籌地區關系轉移接續難題，真正實現養老保險制度一體化。

關鍵詞：社會保障；統籌城鄉；一體化；路徑

一、問題的提出

以擴面覆蓋的制度歷史路徑，重新審視我國社會保障60多余年來改革發展路線，尤其是改革開放以后的社會養老保險改革，可以發現其制度設計的典型特點：我們總是習慣將保障對象按單位類別、群體特征或社會身份類別進行劃分，針對其社會分層的特點進行制度分門別類設計，譬如分別建立城鎮職工、公務員或機關事業單位職工、軍人、城鎮個體工商戶及靈活就業人員、農民工、失地農民、計生兩戶等若干群體的制度安排。這里，借用抽象概念，可將這種按照保障對象的單位類別、群體特征或身份類別等社會屬性作為劃分依據、分門別類建制的制度設計路徑稱之為“人群分設”的思路。建國以來，無論是計劃經濟時代的“勞動保險”，還是改革開放后初期的“社會保險”改革，基本上都一直是按“人群分設”思路所主導。其中，城鎮職工基本養老保險制度擴面進程，先后經歷了從合同制工人到非合同制工人，從國有企業到私營企業，從就業職工到普通居民的漸進過程。這種傳統路徑的優點是，容易根據參保人的社會分層進行相應的制度設計，有利于識別目標群體的共性特征，相對集中地解決某一突出社會群體迫切的社會保障需求。在組織實施過程中，有利于參保擴面的組織發動，有利于區分輕重緩急、便于漸進推行和利于操作管理等優勢，也迎合了典型的中國特色式的“摸著石頭過河”的路徑依賴（鄭功成，2008）。但是，長期以來，這種設計思維和行動路線也為新時代社會保障制度遺留了城鄉統籌的難題。建立更加公平可持續的社會保障體系成為黨的十八大三中全會改革的重要內容。

二、當前我國基本養老保險制度的主要問題

1.制度體系碎片化。社會保險遵循大數法則的內在要求，天然地追求制度公平和統一。在盡可能大的范圍內公平的籌資機制、統一的基金管理以及待遇保障水平，才能更好地發揮制度的綜合保障效益，包括經濟效率和社會效益。但傳統的按“人群分設”的制度安排，往往因社會分層劃分過細、統籌層次設計過低局限，疊加地廣人多的特殊國情，城鄉差別大、區域差別大，難以避免地形成了多樣化的政策差異，導致制度體系多度碎片化，造成關系轉移難、資金調劑難和待遇攀比多等多重社會矛盾（鄭秉文，2009）。評估我國社保制度改革，“城鎮職工養老改革的經驗教訓之一就是集中不足而分散過度，呈現制度碎片化、管理分散化狀況，給制度統一、基金統籌、關系轉移帶來了阻力”（胡曉義，2009）。如今，我國社保制度碎片化困境及其矛盾日益凸顯，加快促進社保制度的總體性和統一性，努力縮小城鄉、區域差別、制度差別成為當前我國養老保險統籌城鄉重要任務。

[論文關鍵詞]土地失地農民社會保障

[論文摘要]失地農民社會保障問題是個經濟問題，更是我國城市化進程中的穩定問題。探索適合我國失地農民特點的社會保障制度，解決失地農民的社會保障問題，是影響農村繁榮與穩定的關鍵，也是促進城市化穩健發展的重要環節。

“三農”問題是社會主義現代化建設的根本問題，其核心是農民問題，農民問題的中心則是土地問題。在沒有建立起一套完善的保障農民就業、醫療、養老等保障體系之前，土地必將是“農民社會保障的載體”。然而在城市化進程中，政府部門征地權的濫用以及失地農民社會保障制度的缺失等，失地農民成為無地、無業、無保障的社會弱勢群體，如何解決失地農民保障已成為我國社會發展中一個不可忽視的問題。

一、失地農民的現狀

失地農民是一個國家城市化過程中必然出現的一種正常的社會現象。土地是農民一切生存的希望和資本，扮演著生產資料和社會保障的雙重功能。隨著我國工業化和城市化進程的加快，越來越多的耕地被征用，產生了數量眾多的失地農民。

有關資料表明（注：《2000多萬農民下崗誰來關心失地農民的命運？》）。上個世紀90年代至今，至少造成我國農村2000余萬農民“下崗”。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，2000年至2030年間占用耕地將超過5450萬畝，失地或半失地農民將超過7800萬，這意味著失地農民的隊伍將繼續擴大。

編者按：本論文主要從現階段我國農村養老保險法律制度存在問題；重構我國農村養老保險法津制度的設想等進行講述，包括了農村養老保險建設缺乏法律的有力支撐、農村養老保險資金來源結構錯位、管理體制不順，監管不力，流失嚴重、合理構建農村養老保險法律體系、建立以政府為主體的多渠道籌資機制、加強農村社會養老保險基金的管理等，具體資料請見：

論文關鍵詞：農村養老保險法律制度思考

論文摘要：建立健全與經濟發展水平相適應的多種形式的農村養老保險體制，已經成為構建和諧社會建設社會主義新農村的重要內容。建立農村社會養老保險法律制度的關鍵是要根據我國農村的現狀建立適合國情的農村社會養老保險法律體制。

農村社會養老保險是指農民為使年老不能再從事勞動時的生活有保障，在法律規定的勞動時間內繳納部分保險金，在他們達到一定年齡后，有權向國家或有關保險機構申請養老金的社會保障制度。建立健全與經濟發展水平相適應的多種形式的農村養老保險法律制度，已經成為構建和諧社會建設社會主義新農村的重要內容。

一、現階段我國農村養老保險法律制度存在問題

目前，農村社會養老保險適用的仍然是根據1992年由民政部頒布的((縣級農村社會養老保險基本方案(試行)。經過十多年的運行，現行農村養老保險方案在制度設計方面的缺陷也已逐漸顯露出來，具體而言，農村養老保險工作中的問題主要集中在以下幾個方面：

論文摘要：建立健全與經濟發展水平相適應的多種形式的農村養老保險體制，已經成為構建和諧社會建設社會主義新農村的重要內容。建立農村社會養老保險法律制度的關鍵是要根據我國農村的現狀建立適合國情的農村社會養老保險法律體制。

論文關鍵詞：農村養老保險法律制度思考

農村社會養老保險是指農民為使年老不能再從事勞動時的生活有保障，在法律規定的勞動時間內繳納部分保險金，在他們達到一定年齡后，有權向國家或有關保險機構申請養老金的社會保障制度。建立健全與經濟發展水平相適應的多種形式的農村養老保險法律制度，已經成為構建和諧社會建設社會主義新農村的重要內容。

一、現階段我國農村養老保險法律制度存在問題

目前，農村社會養老保險適用的仍然是根據1992年由民政部頒布的((縣級農村社會養老保險基本方案(試行)。經過十多年的運行，現行農村養老保險方案在制度設計方面的缺陷也已逐漸顯露出來，具體而言，農村養老保險工作中的問題主要集中在以下幾個方面：

1．農村養老保險建設缺乏法律的有力支撐

論文關鍵詞:社會保障法制化人權

論文摘要:社會保障法制化建設對保障基本人權和構建社會主義和諧社會等方面有著重要的意義。目前我國已經確立了社會保障法律體系的框架,但存在著立法滯后、結構二元、內容缺失等方面的問題,確立立法原則,選擇立法體例、完善救濟途徑是加快社會保障法制化建設的重要保證。

隨著社會經濟的發展,我國社會保障制度經歷了從傳統國家型向市場經濟型的轉變,也初步構建起了具有中國特色的社會保障法律體系,但也存在著諸多問題,而這些問題的解決必須依賴于法制化的推動。只有通過法制化,才能確保社會保障主體權利的獲得;只有通過法制化,才能使社會保障的各項制度更為公平合理;只有通過法制化,才能使社會保障制度有效地運作。

一、社會保障法制化建設的意義

1.現實基礎

從世界范圍來看現代意義上的社會保障是現代國家為解除或預防貧困以及某些經濟和社會災害對社會成員造成的威脅,維護人格尊嚴,通過立法和一系列措施,為社會成員基本生活的安全提供保護。社會保障對政府而言是社會的安全網、穩定器,是解決一定社會問題的一種手段。社會保障法制化建設是通過立法的行為把這種保障功能上升到法律地位,以法律的權威保障人與人之間相互幫助的穩定性和持續性,有利于維護和改善被保障對象的經濟生活條件,保護勞動力資源,維護和安定社會秩序和經濟秩序,從而維護和鞏固社會穩定和國家的長治久安。

一、社會保障法制化建設的意義

1.現實基礎

從世界范圍來看現代意義上的社會保障是現代國家為解除或預防貧困以及某些經濟和社會災害對社會成員造成的威脅,維護人格尊嚴,通過立法和一系列措施,為社會成員基本生活的安全提供保護。社會保障對政府而言是社會的安全網、穩定器,是解決一定社會問題的一種手段。社會保障法制化建設是通過立法的行為把這種保障功能上升到法律地位,以法律的權威保障人與人之間相互幫助的穩定性和持續性,有利于維護和改善被保障對象的經濟生活條件,保護勞動力資源,維護和安定社會秩序和經濟秩序,從而維護和鞏固社會穩定和國家的長治久安。

我國正處在轉型時期,面對著人口老齡化帶來的養老、醫療、社會服務等問題,以及就業方式日益多樣化、城鎮化進程加速給社會保障制度帶來的新問題。因此完善社會保障法律,是完善社會主義市場經濟體制、構建社會主義和諧社會和全面建設小康社會的必然要求。十六屆六中全會明確提出,到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。黨的十七大再次重申“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系,保障人民基本生活”。隨著這一目標的迫近,各種社會保障制度依次建立和鋪開,一些問題亦逐漸浮出水面,亟待從立法層面加以破解。

2.法理基礎

社會保障權是現代社會中的一項基本人權,已經得到國際社會的普遍認可。1948年《世界人權宣言》明確規定:“所有公民,作為社會成員之一,都享有社會保障權”,第25條第1款規定:“人人有權享受其本人及其家屬所需的生活水平,舉凡衣、食、住、醫療及必要的社會服務均包括在內,于失業、患病、殘疾、寡居、衰老或因不可抗力的事故使生活能力喪失時,有權享受保障。”1966年《經濟、社會和文化權利公約》第9條規定,本公約締約各國承認人人有權享受社會保障,包括社會保險。該公約第2條第1款規定,締約國應采取步驟以便用一切適當方法逐漸達到公約權利的充分實現。

論文關鍵詞:和諧社區政府財政多方籌措

論文摘要:構建和諧社區是全面建設和諧社會目標的一個重要載體和具體實現途徑。因而政府對構建和諧社區的主導作用不僅體現在領導重視、組織建設、責任機制和政策扶持上,更重要的是體現在資金、設施支持和財政預算上。但我國當前構建和諧社區普遍缺乏財政支持體系,必須通過明確財政支持的重點、多方籌措和諧社區建設資金、深化財稅改革、加強財政監督管理來完善之。

構建和諧社區是我國城市經濟和社會發展的必然產物,是實現和諧社會奮斗目標的一個重要載體和具體途徑。推進和諧社區建設,是改革開放和構建和諧社會的迫切要求;是繁榮基層文化生活,加強社會主義精神文明建設的有效措施;是鞏固基層政權和加強社會主義民主政治建設的重要途徑。政府對構建和諧社區的主導作用不僅體現在領導重視、組織建設、責任機制和政策扶持上,更重要的是體現在資金、設施支持和財政預算上。現以西安市雁塔區構建和諧社區為實證來分析論述深化和諧社區建設的財政支持體系。

1西安市雁塔區和諧社區建設財政支持的現狀及存在問題

1.1西安市雁塔區和諧社區建設財政支持的現狀

在和諧社區建設初期,西安市雁塔區按照"高起點、建精品、創特色"的思路,始終把硬件建設(社區基礎設施建設)作為社區建設的主攻目標。首先從機制上保證硬件建設的任務到位。區委、區政府每年與街道簽訂社區目標責任書,把社區硬件建設作為一項硬任務,要求每個街道建設一個社區服務中心,達到"一部三室三站"。區上還規定,每建成一個示范社區,區上補助社區2.5萬元;完成全年社區硬件任務的,獎勵街辦3萬元;每建成一個街辦社區中心的,補助10萬元,從而大大提高了街道、社區的工作積極性。其次,從資金上保證硬件建設的投入到位。在確保區財政投入力度逐年加大的基礎上,積極擴大福利彩票的發行銷售,發動社會力量支援社區建設,為硬件建設募集更多資金。同時結合"星光計劃",積極爭取省、市的支持,形成街道、社區、單位、物業四方聯建,社會廣泛參與的"星光計劃"建設格局。

論文關鍵詞:和諧社區政府財政多方籌措

論文摘要:構建和諧社區是全面建設和諧社會目標的一個重要載體和具體實現途徑。因而政府對構建和諧社區的主導作用不僅體現在領導重視、組織建設、責任機制和政策扶持上,更重要的是體現在資金、設施支持和財政預算上。但我國當前構建和諧社區普遍缺乏財政支持體系,必須通過明確財政支持的重點、多方籌措和諧社區建設資金、深化財稅改革、加強財政監督管理來完善之。

構建和諧社區是我國城市經濟和社會發展的必然產物,是實現和諧社會奮斗目標的一個重要載體和具體途徑。推進和諧社區建設,是改革開放和構建和諧社會的迫切要求;是繁榮基層文化生活,加強社會主義精神文明建設的有效措施;是鞏固基層政權和加強社會主義民主政治建設的重要途徑。政府對構建和諧社區的主導作用不僅體現在領導重視、組織建設、責任機制和政策扶持上,更重要的是體現在資金、設施支持和財政預算上。現以西安市雁塔區構建和諧社區為實證來分析論述深化和諧社區建設的財政支持體系。

1西安市雁塔區和諧社區建設財政支持的現狀及存在問題

1.1西安市雁塔區和諧社區建設財政支持的現狀

在和諧社區建設初期,西安市雁塔區按照"高起點、建精品、創特色"的思路,始終把硬件建設(社區基礎設施建設)作為社區建設的主攻目標。首先從機制上保證硬件建設的任務到位。區委、區政府每年與街道簽訂社區目標責任書,把社區硬件建設作為一項硬任務,要求每個街道建設一個社區服務中心,達到"一部三室三站"。區上還規定,每建成一個示范社區,區上補助社區2.5萬元;完成全年社區硬件任務的,獎勵街辦3萬元;每建成一個街辦社區中心的,補助10萬元,從而大大提高了街道、社區的工作積極性。其次,從資金上保證硬件建設的投入到位。在確保區財政投入力度逐年加大的基礎上,積極擴大福利彩票的發行銷售,發動社會力量支援社區建設,為硬件建設募集更多資金。同時結合"星光計劃",積極爭取省、市的支持,形成街道、社區、單位、物業四方聯建,社會廣泛參與的"星光計劃"建設格局。

論文摘要:構建和諧社區是全面建設和諧社會目標的一個重要載體和具體實現途徑。因而政府對構建和諧社區的主導作用不僅體現在領導重視、組織建設、責任機制和政策扶持上,更重要的是體現在資金、設施支持和財政預算上。但我國當前構建和諧社區普遍缺乏財政支持體系,必須通過明確財政支持的重點、多方籌措和諧社區建設資金、深化財稅改革、加強財政監督管理來完善之。

論文關鍵詞:和諧社區財政多方籌措

構建和諧社區是我國城市經濟和社會發展的必然產物,是實現和諧社會奮斗目標的一個重要載體和具體途徑。推進和諧社區建設,是改革開放和構建和諧社會的迫切要求;是繁榮基層文化生活,加強社會主義精神文明建設的有效措施;是鞏固基層政權和加強社會主義民主政治建設的重要途徑。政府對構建和諧社區的主導作用不僅體現在領導重視、組織建設、責任機制和政策扶持上,更重要的是體現在資金、設施支持和財政預算上。現以西安市雁塔區構建和諧社區為實證來分析論述深化和諧社區建設的財政支持體系。

1西安市雁塔區和諧社區建設財政支持的現狀及存在問題

1.1西安市雁塔區和諧社區建設財政支持的現狀

在和諧社區建設初期,西安市雁塔區按照"高起點、建精品、創特色"的思路,始終把硬件建設(社區基礎設施建設)作為社區建設的主攻目標。首先從機制上保證硬件建設的任務到位。區委、區政府每年與街道簽訂社區目標責任書,把社區硬件建設作為一項硬任務,要求每個街道建設一個社區服務中心,達到"一部三室三站"。區上還規定,每建成一個示范社區,區上補助社區2.5萬元;完成全年社區硬件任務的,獎勵街辦3萬元;每建成一個街辦社區中心的,補助10萬元,從而大大提高了街道、社區的工作積極性。其次,從資金上保證硬件建設的投入到位。在確保區財政投入力度逐年加大的基礎上,積極擴大福利彩票的發行銷售,發動社會力量支援社區建設,為硬件建設募集更多資金。同時結合"星光計劃",積極爭取省、市的支持,形成街道、社區、單位、物業四方聯建,社會廣泛參與的"星光計劃"建設格局。

一、失地農民現狀描述

最近的一些研究表明，失地農民數量相當龐大，相當比例的失地農民的勞動就業、社會保障問題沒有得到很好的解決，不同程度的面臨生活水平下降等問題。

（一）失地農民的規模估計

一般來講，除大中型基礎設施建設外，非農建設占用耕地主要集中在城郊和相對發達地區。據國土資源部統計,1987—2000年，國家建設占用耕地226.44萬公頃（3395萬畝），其中，征地160萬公頃（2400萬畝）。[1]從經驗數據看，每征用0.0667公頃（1畝）的土地，就伴隨著1.5個農民失地，這樣的話，估計建設占用耕地導致失地農民約5000萬人。按照目前城市化進程和基礎設施建設步伐,2006年后每年需征用農民土地至少500萬畝,若按照城郊農民人均0.7畝地計算,就意味著每年增加700多萬失地農民,10年后失地農民總數將達到1.3億左右。而根據《全國土地利用總體規劃綱要》,2000—2030年，國家控制的建設用地363.51萬公頃（5450萬畝），其中，征地253.46萬公頃（3800萬畝），預計仍可導致8000萬人以上的農民處于既失地又失業的狀態。這種情況在大中城市的城鄉結合部和人多地少的發達地區尤為突出。

（二）失地農民的勞動就業和社會保障狀況

在城鄉分割的二元體制下，土地不僅是農民重要的生產資料，而且還是農民重要的生活資料，是多數農民經濟收入的重要來源，具有國家所賦予農民的社會保障的性質。因此，土地一旦被征用，對農民來講就意味著失去了賴以生存的重要手段，甚至淪為“種田無地、就業無崗、低保無份”的三無游民。在計劃經濟時代，我國對失地農民一般采取“誰征地、誰安置”的原則，要求征地單位解決失地農民的就業問題。然而隨著改革的深化和企業改制的深入，這一安置方式已難以應付如此龐大的失地人口。國家對失地農民的安置也轉向一次性支付一定的貨幣補償的模式。按照有關政策，一般給予失地農民1.5萬到3萬元不等的一次性補償金，讓被征地的農民自謀職業。即便是那些被安排了就業的農民大多也是從事一些沒有多少勞動技能、勞動報酬低的行業，以綠化、環衛、治安等行業為多。事實上，多數農民由于受教育程度低，就業能力和社會生存競爭能力較差，很難順利實現再就業。這樣對于多數失地農民來說，失地就意味著失業。