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一、引言

全球近50多個國家正在推行并不斷改革農業保險政策，由于這些國家有著不同的背景或政府目標，因而也形成了各自不同的農業保險補貼規則，其中，美國最具有代表性，美國農業補貼主要以市場運作為主，輔以政府支持，美國對農業保險的補貼歷史從羅斯福新政開始，1933年政府頒布了《農業調整法》，聯邦作物保險公司（FCIC）用了70多年的時間進行農業保險的改革與創新，尤其是在多哈回合背景下，美國頒布了2007年新農業法案，并繼續其高額農業補貼，農業保險精算技術日臻完善，從1982年至2010年，農作物保險賠付率呈逐年遞減的趨勢。美國政府不僅通過多種方式對本國農作物保險直接補貼，保證農民收入、擴大銷售市場，而且還將高科技廣泛應用于農業，使美國農業成為一個資本、技術密集型的極具國際競爭力的產業。

二、美國農業保險的早期試驗

美國歷史上第一個嘗試的農業保險產品是FCIC根據1938年的《聯邦農作物保險法》開發的小麥保險。當時被保作物只有小麥一種，保障以往平均產量的50％～70％，保險責任范圍是“干旱、洪水、冰雹、病蟲害等其他諸如此類不可避免的災害損失”，保費和損失賠付可以用小麥或等值現金支付。由于精算師缺乏經驗，費率厘定是過分依賴縣級平均產量，鑒定保險合同太遲引發了逆選擇問題。結果第一年有1／3的投保農戶獲得賠款，賠付率高達152％。FCIC總結了失敗的經驗，在每個縣選擇50～100個產量數據比較完整的農場為代表樣本，建立了“重點農場系統”（keyfarmsystem）。但最初三年的經營情況還是一直令人失望，三年拿走了包括管理費補貼的財政補貼2800萬美元（Clendenin，1942）。1942年，FCIC增加了棉花保險，但碰到了類似于小麥保險項目相同的問題，賠款仍遠遠超過保費收入（Benedict，1953）。1943年，美國國會決定取消農業保險并停止有關的農業撥款。1944年經修訂的《農業調整法》獲國會通過，農業保險隨即恢復，并將保險標的擴大到亞麻。1945年又在15個縣開辦了玉米保險，在12各縣開辦了煙葉保險。玉米保險產品分兩種，一種是產量保險，另一種是玉米生產成本保險。煙葉保險產品也有兩種———生產成本保險和煙葉質量保險。1946年為了減少逆向選擇和銷售保單的費用，對農作物保險產品又進行了一些新的試驗，開始試驗3年期的小麥保險和棉花保險。自1946年起，可以按縣平均產量確定一縣的統一費率，并按縣費率承包所有農場的農作物。這一年也首次允許農民在最高保障水平限制內選擇保險金額，農民可以以較低保費購買較低保障。1947年（試驗第9年），FCIC的綜合保費收入第一次超過了賠款。1948年又試驗了兩個新的保險產品，一是在不相鄰的4個縣試辦不同耕作方式下的食用干豆保險，一個是綜合農作物保險（multiple－crop），其賠償是根據預定價格評估的保額（而不是產量）來確定的。1950年，美國遭受大規模嚴重旱災，因為有了這些農業保險產品，避免了許多農民破產，證實了它們對農業生產者的價值。1951年～1952年，這5年的平均賠付率是97％，累計保費收入減去賠款還有225萬美元的盈余。盡管準備金積累不如預期那么快，但這表明前期試驗的農業保險產品開始在健康的基礎上運行（FCICAnnualRe－port，1955）。

在50年代，美國試驗的農業保險產品數量沒有增多，承保的農作物也沒有變化，農作物保險開始穩定化，但在管理上有不少改進。例如，從1957年以后的5年間，停辦了科羅卡多州等14個災害風險很高的縣的農業保險、投保的終止日期的改進也減少了逆選擇，全國試辦的農業保險產品每年的賠付率都小于1。60年代，FCIC為了擴大保險業務，調高了保額、降低了費率，農民的參與率明顯增加，但相應賠付率也上去了。1970年，為了解決賠付率升高的問題，FCIC對許多產棉縣的棉花保險產品提高了保費并降低了保額，棉花價格選擇的上限也調低了（這個價格用來計算被保棉花損失的價格），同時，還停辦了一些賠付率高、參與者少的作物保險（例如土豆產量保險）。美國歷經40年的保險試驗有一定成效但影響不大，直到1980年，FCIC試驗的農作物保險產品僅用于不需要聯邦財政補貼的地區和農作物，這雖然有利于遏制經營虧損，但它在農業生產中的保障作用就顯得較小。例如，到1980年，這些保險產品也只提供給全美50％地區的26種作物（Chite，1988）。但就在這些地區，農民的參與率也是很低的，投保的作物面積不過10％，占總播種面積的7％。1980年，美國第12次修訂《農作物保險法》，決定在前40年試驗的基礎上，針對所有農業占主要地位的縣開發相應作物的農業保險產品，例如，農作物一切險，火險和雹災險。為了鼓勵農民參加農業保險，該法規定，以作物平均產量的50％和65％為其保障水平的投保農民，政府補貼保費的35％。保障水平為75％的投保農民，政府的保費補貼要少一些。該法也批準舉辦一些特殊風險的保障項目，例如，妨礙種植、野獸損毀、樹木毀壞和病害、蟲害保險產品。該法還決定依法研究和試驗一些新的保險產品：放牧區農畜中毒和疾病保險，由于使用農藥而對蜜蜂的損害保險和其他有關水果、堅果、蔬菜、水產養殖、林業（包括關上林木）生產中特殊風險的保險產品。根據該法，私人公司可以申請參與FCIC的農作物保險和保險產品的再保險，關系示意如圖1所示，大多數產品都有政府補貼支持，但其中冰雹險為純商業保險產品，完全由私人保險公司經營。據統計，在1981年，17家簽約的再保險公司的保費收入有1300萬美元，約占保費總收入的4％，這是一個重要的轉折。1980年～2000年，美國加入農作物保險的州由39個增加到50個，加入的縣由4632個增加到21354個，承保的作物種類由30種增加到51種。

三、作物保險產品的改革創新與補貼規則的完善

事實上，美國從1980年開始全面推行的農業保險并沒有發揮預期的作用，農民的參與率比預定的50％還有不小差距，保險產品的費率精算上存在不平衡的問題。本來，美國的農作物保險產品作為政策性保險的工具，其經營目標是求得保費收入（包括政府補貼）與其賠付額維持平衡，并能建立其10％巨災風險基金（類似于我國人保從80年代末提出的“不賠不賺，略有結余，以備大災之年”的方針。）但從1980年～1992年，累計賠付率是247％。造成這種嚴重虧損的原因：一是某些風險的風險單位巨大，對于高度區域化專業化生產的美國來說，根本無法分散風險，例如1988年的旱災。二是由于FCIC缺乏足夠的信息資料來區分農場風險，采用統一費率導致逆向選擇。三是道德風險嚴重又無有效手段加以防范。四是為提高參與率而設計的條款，增加了逆選擇和道德風險的發生。針對1980年以后存在的問題，經過連續幾年國會的辯論，終于通過了《1994年農作物保險改革法》。依據該法所確立的制度和原則，美國農作物產量保險產品進一步得到完善，新變化主要有以下幾方面：

1．考慮到“不交保費的保險”對農作物保險產品的替代作用，取消了“巨災救助計劃”。

2．考慮到旱澇等巨災的風險單位太大，推出一種新的保險產品———巨災風險保障（catastroph－icriskprotection，簡稱CAT）。CAT的保障水平比較低，價格也很低，只提供生產者4年以上平均產量50％的保險保障。發生災害損失后，其賠償按美國風險管理局（RMA）每年的糧食預測價格的55％計算賠款。農戶每年對于每種作物在每個縣內（有的農場會跨縣）只交60美元保費，每戶每種作物所交保費不超過200美元，總保費不超過600美元。

3．對原有的農作物一切險進行了改進，推出新的作物多種險保險產品（multipleperilcropin－surance，簡稱MPCI），該產品可保前四年個人歷史平均產量（APH，actualproductionhistory）的50％～75％，個別地區可保障產量的85％，賠償按RMA預測價格的60％～100％計算，包括前面提到的提供最低保障的CAT以及基于較高保障水平的產量保險（APHbuyup）。購買MPCI后可以不必另外購買CAT，其補貼標準從最低投保水平補貼保費的100％到投保最高標準補貼保費的23％。

4．為了有效防范逆向選擇的發生，HaroldHalcrow曾于1949年首次設想過用某一區域，通常為某縣的平均產量作為保險標的，后來經過肯塔基大學的教授Skees和Barnaby的重新論證，由美國農業部（RMA）新推出一種指數型保險產品———區域風險保險計劃（groupriskplan，簡稱GRP）。它是專為大麥、玉米、棉花、花生、小麥、飼料等8種作物設立的。該保險產品的保額不按個人農場的歷史產量（APH）確定，而是以一個縣的預期產量的一定比例來確定，可選擇的保障水平為70％～90％，只有在全縣平均產量低于保險產量時，才能得到保險賠償。也就是說如果縣平均產量在保險產量之上，即使被保險人的作物產量低于保險產量，也得不到賠償。可見，當農戶能夠獲得正常作物產量，而所在縣的作物平均產量下降時，購買GRP保險產品是最有利可圖的，因為此時農戶沒有遭受任何產量損失，但卻能得到保險公司的賠付；與之相比，若投保MPCI，當農戶生產正常產量時，則不會從保險公司那里得到任何賠付。由于GRP產品可以有效地保障系統性風險。

5．為了體現公平，專門為FCIC不可保農作物（主要有蘑菇、芹菜、胡蘿卜、土豆、草莓、哈密瓜、花菜等23種農作物）設計了非保險農作物（NAP）災害援助計劃。當某地區的不可保作物平均產量低于正常產量65％時，生產者個人的損失大于平均產量的50％時，FCIC即可按該作物市場價格的60％予以補償。1994年《農作物保險改革法》出臺后，由于低保障水平的各種產量保險產品的推出，同時實行了與福利政策相聯系的強制投保，以及保險費補貼的提高，使得農作物保險的參與率（投保面積占可保面積的比率）從前一年的38％一下子提高到創紀錄的85％（其中，單買巨災風險保險產品的占44％，購買作物一切險保險的占41％）。兩年后，由于農民反映CAT的保障水平太低，修訂的《1996年的農場法》取消CAT與各項福利政策掛鉤，于是CAT的購買率有所下降，不過隨著MPCI產品的保障水平的提高，2000年，MPCI的投保率上升到56％，包括CAT在內的總投保率也已達到76％。

值得一提的是美國農業保險的一個特例———冰雹險，也屬于產量保險的一種，是一個完全由私營公司開展的純商業性的保險產品，它是美國特定氣候災害環境下誕生的產物，已經有100多年的歷史。該產品只對由冰雹引發的產出損失提供產量保障。與MPCI不同的是，冰雹險采用的期望產量并非APH，正由于這個預期產量產量往往超過APH，因此，受到大多數農戶的歡迎。冰雹險的免賠額從零開始計算，比MPCI低，該產品也提供5％，10％以及20％的免賠額，并且許多冰雹險合同都存在免賠消失條款，一旦損失達到90％，大多數投保人將得到100％保額賠付。一旦冰雹引發損失，許多購買冰雹險的農民立即就能得到賠付，而大多數的MPCI產品需要產量損失達到APH的25％時，才開始賠付。因此，許多農戶經常同時購買冰雹險和MPCI產品。由于私營保險公司的參與，新的保險產品也不斷涌現，目前，各州還試驗了20多種針對不同作物的保險，如新苗圃保險、白菜種植收入保險等。作為美國農作物保險產品的一個創新，又可以同時應對農作物產量風險和農產品價格風險，1996年根據該法決定將所開發的收入保險產品投入試驗，盡管美國不是世界上第一個實行既保農作物產量風險又保農產品價格風險的國家，與以前所開發的保險產品主要區別是根據農場收入而非產量作為承保和賠償的依據。2001年上半年，引起農民很大興趣的收入保險大體有5大類（20多種）產品：包括團體收益保險（GRIP）、作物收益保險（croprevenuecoverage，簡稱CRC）。、收益保證保險（revenueassurance，簡稱RA）、收入保護保險（incomeprotection，簡稱IP）、農場總收入保險（grossfarmrevenue，簡稱GFR）。、按照2007年的《農業風險保障法》，進一步提高對以上農業保險產品的補貼比例（見表1），例如，選擇75％產量保障水平的MPCI保單，補貼由23．5％（1994年的保障法）提高到55％（2007年的保障法），近幾年GRP與GRIP等保險產品的保費價格的補貼率也日趨完善（見表2）。今后每年，政府給農業保險的財政支持將會超過30億美元，如此高昂的計劃成本，為政策性農業保險成功開展提供有力保障。

四、美國多保障水平下的作物保險賠付規則

綜上所述，目前，美國農業保險改革完善后的主要作物保險產品分別從產量保險或收入保險兩個方面進行多個保障水平的損失保險賠付。其中，產量保險可分為基于APH的MPCI和基于縣平均產量的GRP兩類保險產品（Skeesetal，1997），其中，MPCI又分為CAT和較高保障水平的產量保險（APHbuyup）；而收入保險（保障因減產或降價引起的收入損失）包括CRC、RA、IP、GFR和GRIP五類保險產品（RiskManagementAgency，1999）。其中，GRP與GRIP是基于縣平均產量和收益而非基于APH2來計算保費和賠付額。除CAT外，純保險保費一般都等于保額乘以相應的費率，通常所選擇的保額越高，保費則越高；保障水平越高，費率也相應越高，從純保費中減去補貼的金額，就是農戶實際應該交納的保費。

美國農業保險在經歷了無數次的探索之后，每種保險產品相應的保險純費率與保障水平厘定標準已逐步完善，災害損失率是作物保險費率確定的基礎，它的確定和計算方法不同于中國現行的基于受災級別及減產成數的方法和指標。美國現行的做法是利用保險統計精算原理，在生存分析基礎上，通過對作物產量的損失風險模型進行估計，從而確定出相應的保費成本、免賠及補貼比例。其賠付規則也基于相應的作物產量與價格水平之上，2010年，美國主要農作物保險產品賠付額計算方法如表3所示。五、美國未來農業保險的發展趨勢經過70多年的試驗與改革，美國的農作物保險積累了比較系統和先進的價格精算技術與經營管理經驗，也積累了較為完整的數據信息，使之能夠持續不斷地完善，這為許多發展中國家如我國農業保險的復興提供很好的經驗和參考。但按照美國決策者的意愿和某種目標，目前還不盡如人意，例如，他們一直想用高補貼的農作物保險計劃取代其他的福利性政策計劃，但是最終還是沒有實現。有人認為，如此高比例的補貼會干擾市場信號，從而影響生產者的種植決策和對投入品的使用。

也有人認為，通過補貼農作物保險會使產量增加，但增加產品產量所得到的好處會被低收益所抵消。未來10年內，美國政府打算耗資76億美元繼續完善農業保險產品的開發與創新，在關于農業保險改革的各種方案中，有一個方案是按照作物各年的某種指數來設計保險產品。這一種創新型保險產品起源于20世紀50年代的瑞典。加拿大一些區域也開始了這類產品的嘗試，目前，仍只在少數國家推行。這類保險不是基于農戶的產量損失進行賠付，而是根據某種“指數”是否實現來決定賠付與否，因此，在理論和實踐中該指數必須與農戶產量損失情況高度相關。實際上，美國從1992年～2010年間一直堅持開展一種指數保險，就是以區域平均產量作為指數的GRP保險產品。展望未來，美國還設想通過精算模型把高風險地區和一般風險地區區別開來，設立一個特別基金，把高風險的農業生產者集中在一起，由政府提供保障，而一般風險地區的農業保險業務則由私營公司去做。美國農戶以后購買農業保險產品就像買汽車保險一樣方便，其保險精算及補貼方案有待于進一步探究。