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一、云南甘蔗政策性保險發展的重要性與緊迫性

云南省是我國第二大產糖大省，甘蔗種植面積和蔗糖產量穩居全國第二位，全省甘蔗種植和蔗糖生產主要分布在臨滄、德宏、保山、普洱、玉溪、紅河、版納、文山等州（市），常年甘蔗種植面積450余萬畝，蔗糖產量200萬噸以上。2010/2011榨季全省制糖行業實現工農業銷售收入161.63億元，其中：制糖工業銷售收入達到108.87億元，蔗農賣甘蔗的收入達到52.76億元。制糖企業共實現利潤20.75億元，上繳稅金15.25億元。甘蔗產業已成為主產區農業和農村經濟發展以及邊疆民族地區脫貧致富的支柱產業。云南是我國自然災害最頻繁的省份之一，云南農業生產素有“無災不成年”的說法，而云南甘蔗種植由于70%以上分布在依靠自然降雨的旱坡地，蔗區水利、道路等基本建設和基礎設施落后，加之雨量分布不均，干旱、霜凍、火災等災害使云南甘蔗生產成為受災最嚴重的產業，甘蔗大面積受災、減產，種植甘蔗的農戶必然遭受重大的經濟損失，對蔗農的生產生活危害極大，嚴重地影響了云南甘蔗生產的發展。例如，2009年以來云南蔗區遭受連續三年的嚴重旱災就是最好的例證，蔗區大面積受災、成災，僅2009/2010榨季全省有378萬畝甘蔗受災（約占全省當年種蔗面積的84％），其中成災面積超過300萬畝，絕收面積達60萬畝，甘蔗減產379萬噸，蔗農因旱災直接損失就高達12億多元。所以，在全省范圍發展甘蔗保險的要求十分迫切，這不僅可以給廣大農民群眾提供強有力的保險保障，也能夠促進云南省甘蔗種植和制糖業的健康快速發展。

二、云南甘蔗政策性保險發展狀況與機遇

（一）云南甘蔗政策性保險的發展概況

為認真貫徹落實《中共中央、國務院關于切實加強農業基礎建設，進一步促進農業發展農民增收的若干意見》（中發[2008]1號）精神，云南省在總結過去部分蔗區甘蔗種植商業性保險經驗的基礎上，積極開展了甘蔗保險試點工作。2008年12月，由財政、農業、制糖企業、人保財產公司等部門按照多方籌集、滾動發展、逐年積累、以豐補歉的原則，共同實施了甘蔗政策性保險試點工作，率先在勐海縣、云縣和鳳慶縣實施了48萬畝的甘蔗政策性保險。在前期試點的基礎上，不斷擴大甘蔗政策性保險的試點范圍和面積，截至2012年2月，全省甘蔗政策性保險面積達182萬畝，占全省甘蔗種植面積的36.5%，其中，版納18萬畝，臨滄102萬畝，德宏62萬畝。實踐證明，在試點地區甘蔗政策性保險對蔗農防災減損發揮了重要作用。一方面，政策性保險與商業種植險相比，變災后補貼為災前預防的措施發揮了積極作用，有效地減少了災害損失。例如，在2009-2010年歷史不遇的大旱中，勐海人保財險公司啟用25萬元用于抗災防旱（其中20萬元用于澆灌，5萬元用于人工降雨），使接近水源、種植相對集中的蔗區得到了普遍澆灌，有效地控制了旱災損失。另一方面，當災害發生時，通過保險理賠能減輕蔗農經濟損失，解決蔗農的生產生活困難。例如，2009年12月23-26日，盈江縣部分蔗區甘蔗遭遇了幾十年不遇的霜凍災害，受災面積2.8萬多畝，絕收面積達5232畝，災情發生后，保險公司的相關工作人員及時趕赴災區，查看受災現場，與其他工作人員一道，測定損失，保險公司及時將150多萬元的賠付款打入蔗農的賬戶中，有效幫助了蔗農克服生活的困難和恢復生產。

（二）云南甘蔗政策性保險的試行辦法

試點縣（市）按照“政府主導、財政支持、市場運作、自愿參保”的原則，對符合當地政府、農業部門和糖業企業的生產管理要求和種植規范標準的新植蔗及宿根蔗全部投保，保險期限為一年，期滿后可辦理續保手續。保險分為基本險和附加險兩大類，其中基本險范圍包括：火災和地震造成的損失，因洪水漬澇、山體滑坡、泥石流造成甘蔗中毀、掩埋的損失，暴風、龍卷風、造成的損失，新植蔗旱災損失；附加險包括：投保霜（冰）凍保險責任和旱災保險責任。保險金額及費率：每畝基本保險金額為300元，每畝附加霜（冰）凍保險金額300元，每畝附加旱災保險金額150元（勐海縣每畝基本保險金額為500元，每畝附加霜（冰）凍保險金額300元，每畝附加旱災保險金額200元）；基本險責任費率為2%，附加霜（冰）凍責任費率為4%，附加旱災責任費率為5%，每畝保險費25.5元（勐海縣每畝保險費32元）。甘蔗保險試點所需保費由省、州、縣（市）財政，制糖企業和農戶共同承擔。其中，省級財政承擔45%，州（市）級財政承擔5%（德宏州為4.5%），縣（市）財政承擔10%（德宏州為10.5%），制糖企業承擔20%，種植戶承擔20%。同時，建立“甘蔗巨災風險準備金”，用于補貼大災的巨災賠款，巨災風險準備金正常年份，只增加不使用，一旦出現非正常年景的特大自然災害，及時啟動巨災風險準備金，用于支付巨災賠款，巨災賠款不足部分由財政按照相關政策負責承擔。

（三）云南甘蔗政策性保險的重大發展機遇

國家財政部于2012年1月20日了《關于進一步加大支持力度做好農業保險保費補貼工作的通知》的政策文件，將糖料作物納入農業保險補貼的范圍，全國各地區的甘蔗種植將享受以下政策優惠：一是在保險費用方面，除按照現行的中央財政種植業保險保費補貼政策執行外，在省級財政至少補貼25%的基礎上，中央財政對東部地區補貼35%、對中西部地區補貼40%；二是甘蔗政策性補貼將覆蓋在生產過程中所花費的所有直接物化成本，包括種子成本、化肥成本、農藥成本、灌溉成本、機耕成本和地膜成本等，對于高于直接物化成本的保障部分，可由地方提供一定比例的保費補貼。這項政策的出臺對云南甘蔗政策性保險的發展將帶來重大機遇和變化。一方面，過去由于地方財政的困難難以實現的甘蔗政策性保險全覆蓋愿望即將變為現實，蔗區所有蔗農都將被納入保障范圍地。另一方面，蔗農在甘蔗種植過程中所產生的所有費用都將計入直接物化成本當中，蔗農受災損失的保險金額將顯著提高，意味著即使甘蔗絕收，蔗農也不賠錢，至少能夠回保本。

三、完善與發展云南甘蔗保險的對策建議

要落實好國家甘蔗政策性保險這項惠農政策，科學研究、設計云南省新甘蔗政策性保險實施方案成為了關鍵。總體來講，新方案在延續“滾動發展、逐年積累、以豐補歉”等原則和有效方法的基礎上，應突出方案既要充分體現國家對甘蔗政策性保險的規定和要求，又應考慮和結合云南省3年多來實施甘蔗政策性保險試點的經驗、問題和蔗區的現實條件；既要能保證受災蔗農獲得充分的保障，又能有效地調動蔗農防災抗災的積極性；既要調動地方政府、蔗農參保的積極性，又要充分調動制糖企業參保的積極性。具體建議如下：

（一）科學測算甘蔗種植的各項直接物化成本

在充分調研的基礎上，依據甘蔗生產的農藝技術特點和各項生產實物資料的市場價格水平，科學測算新植蔗的機耕（機種）、種子購買及運費、底肥、地膜、追肥、機械培土、除草劑、殺蟲劑等物化成本，宿根蔗的地膜、追肥、機械培土、除草劑、殺蟲劑等物化成本，科學計量出各生長期甘蔗種植的平均物化成本水平，科學合理制定甘蔗基本保險和附加險的保險金額和不同生長期的最高保險理賠額度。

（二）充分調動和發揮制糖企業參與保險的積極性

扶持蔗農甘蔗保險，是蔗糖產業化發展的現實要求，也是促進蔗農與制糖企業構筑“風險共擔、利益共享”緊密的利益共同體的有效方式，甘蔗生產的穩定和健康發展，制糖企業也是最直接的受益者。在云南前期甘蔗政策性保險試點中，制糖企業對甘蔗保險有較強的積極性，表現出了高度的社會責任感，與蔗農一起各承擔了20%的保險費用，保障了甘蔗保險的順利實施，并在防災抗災中發揮了重大作用。制定新的云南甘蔗保險政策時，在充分考慮制糖企業承受能力的基礎上，應充分調動和發揮企業參保的積極性，合理分擔部分保險費用，減輕蔗農和地方財政的保費負擔，促進甘蔗政策性保險的健康發展。

（三）合理確定各參與主體的保費負擔

新保險方案因覆蓋了甘蔗種植的所有物化成本，在保障水平提高的同時，保險費用也必然上升。按照國家對中西部地區的甘蔗保險的政策規定，在省級財政至少補貼25%的基礎上，國家將對以覆蓋甘蔗種植所有物化成本的保險保費提供40%的補貼，這也就意味云南各參保主體一共要承擔保費的60%。在對比云南現行其他作物國家農業政策性保險的實施方案的基礎上（保費由國家負擔40%、省級財政負擔32%、州市財政負擔8%、縣市財政負擔10%、農戶負擔10%），結合云南甘蔗保險的試點經驗，建議在新保險方案中：由制糖企業和蔗農各承擔10%的保費；在省級財政負擔25%以上保費的條件下，由省、州（市）、縣（市）共同負擔40%的保費，并在確定三者負擔比例時，應充分考慮屬于國家及省級扶貧開發工作重點縣的實際，給予適當傾斜照顧。

（四）完善保險內容的設計

云南甘蔗種植的產地條件和災害的特點，決定了旱災是蔗區最普遍的自然災害，是蔗農生產最大威脅的實際，建議：將旱災保險由原試點方案的附加險改列為基本險，同時將宿根蔗也納入到旱災保險范疇，切實有效地加強保險保障作用；針對試點方案中存在的保費結余相對過多的問題，在調整和完善基本險和附加險保險責任的基礎上，更科學合理地確定保險費率，更好地協調好保費收入、理賠成本支出、經營費用、經營利潤及巨災風險準備金比例關系。

（五）完善保險管理與服務

一是要建設和完善保險公司與甘蔗政策性保險要求相吻合的核算機制和體制，有效設立“巨災風險準備金”專門賬戶，切實保證甘蔗政策性保險保費的專戶管理、專賬核算；二是要進一步完善政策性保險中保險公司防災抗災的措施和辦法，健全事前預防機制，有效降低災害的發生與損失；三是完善保險查勘、定損的協作與管理機制和辦法，提高理賠服務質量和效率。.