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總書記在黨的十五大報告中深刻指出：“在社會主義改革開放和現代化建設的新時期，在跨越世紀的新征途上，一定要高舉鄧小平理論的偉大旗幟，用鄧小平理論來指導我們整個事業(yè)和各項工作。”鄧小平理論建立在對社會主義本質科學認識的基礎上，思想博大精深，內容極其豐富，是一個完整的科學體系。在深入地學習、理解鄧小平理論的基礎上，我就如何從社會主義初級階段的實際出發(fā)，建立健全中國的社會保障制度問題，談一些自己的看法。

一、從改革發(fā)展穩(wěn)定大局的高度認識建立健全社會保障制度的必要性和緊迫性

鄧小平同志根據馬克思主義的基本原理和我國現階段的實際情況，明確地指出我國當前仍處在社會主義初級階段，就是不發(fā)達的階段。就生產力發(fā)展水平來說，還遠遠落后于發(fā)達國家。這就決定了我國必須在社會主義條件下經歷一個相當長的初級階段，去實現工業(yè)化和經濟的社會化、市場化、現代化。

社會主義的根本任務是發(fā)展社會生產力。在社會主義初級階段，尤其要把集中力量發(fā)展社會生產力擺在首要位置。圍繞初級階段發(fā)展社會生產力這個根本任務，以及我國目前正處在由傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌的關鍵時期，必須把改革作為推進建設有中國特色社會主義事業(yè)各項工作的動力。改革是全面的改革，加快社會保障制度改革，建立健全具有中國特色的社會保障制度，則是題中應有之義。回顧改革開放二十年的歷程，正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關系，則是我們取得偉大勝利的一條最為重要、最為寶貴的基本經驗。實踐充分證明，社會保障制度是維護社會安定，促進經濟發(fā)展，關系到全體社會成員切身利益的一項基本的經濟社會制度。

第一，建立和完善社會保障制度，是經濟社會持續(xù)、快速、健康發(fā)展的基本保證。社會保障制度是社會穩(wěn)定的“安全網”。老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，工傷有保險，災害有賠償，失業(yè)有救濟，殘疾有安置，貧困有支援，社會保障制度通過保障人民的基本生活，實現社會的安定。社會保障制度也是經濟發(fā)展的“穩(wěn)定器”。通過社會保障體系的建立．可以規(guī)范和均衡企業(yè)的社會負擔，有助于社會主義市場經濟微觀基礎的形成和完善，并由此克服不顧經濟效益的粗放增長方式，以及與之相關聯的由人為因素所導致的經濟的大起大落現象，促進經濟穩(wěn)定增長。社會保障制度作為一種再分配手段，還是社會不同群體收入分配的“調節(jié)器”，通過保障人們的基本生活需要，兼顧效率與公平，從而有助于實現先富促后富、最終達到共同富裕的目的。

第二，健全完備的社會保障制度，是社會主義市場經濟體制的重要支柱。我國改革的基本目標是建立有中國特色的社會支義市場經濟體制。健康運行的社會主義市場經濟體制，不但是一個以市場機制為基礎配置社會資源的經濟，不但需要合格的市場主體，即自主經營、自負盈虧的企業(yè)，需要統一開放的市場體系和以間接手段為主的宏觀調控機制，需要相對完備的法律體系，同時也需要有健全的多層次的社會保障體系。這幾者缺一不可，是相輔相成的有機整體。這在黨的十四屆三中全會（決定）中已經作了科學的闡述。因此，較為完善的、具有中國特色的社會保障制度，是社會主義市場經濟體制的基本內容和重要支柱，直接關系到我國能否建立社會主義市場經濟體制的大局。

第三，建立和完善社會保障制度。是深化國有企業(yè)改革的必要條件。加快社會保障制度改革，不斷完善社會保障制度，是國有企業(yè)轉換經營機制、建立現代企業(yè)制度和調整經濟結構的需要，也是國有企業(yè)平等參與市場競爭的需要。現在國有企業(yè)轉換經營機制所遇到的諸多矛盾和困難，如在企業(yè)的破產、兼并、資本重組、勞動力的合理流動、企業(yè)的競爭力提高、技術進步乃至經濟結構調整等過程中遇到的種種困難，同社會保障制度不健全有很大關系。有了完善的社會保障體系，企業(yè)改革的步伐就可以大大加快。正如有的職工所說的“養(yǎng)老、醫(yī)療有保障，哪里工作都一樣”。這樣，“鼓勵兼并、規(guī)范破產、下崗分流、減人增效、實施再就業(yè)工程”的企業(yè)改革方針就易于落實了。如果沒有完善的社會保障體系，國有企業(yè)改革將舉步維艱。因此，需要加快建立健全多層次的社會保障體系，把養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、住房等保障職能逐步從企業(yè)中分離出去，使國有企業(yè)乃至各類企業(yè)“輕裝上陣”、真正成為市場競爭的主體，真正成為具有充分活力的社會主義市場經濟的微觀基礎。

總之，社會保障制度是中國特色社會主義事業(yè)必要而且重要的組成部分，關系到我國改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，關系到國家的長治久安。要把改革不斷推向前進，實現黨的十五大提出的跨世紀宏偉目標，必須相應推進社會保障制度改革，探索建立一套適應社會主義初級階段基本國情的、符合社會主義市場經濟要求的社會保障制度。

二、正確認識和把握社會主義初級階段的基本國情是建立健全有中國特色社會保障制度的現實依據和基本前提

黨的十五大在總結了我們在建設社會主義過程中的正反兩方面的經驗后明確指出，面對改革攻堅和開創(chuàng)新局面的艱巨任務，“關鍵還在于對所處社會主義初級階段的基本國情要有統一認識和準確把握”，“只能從社會主義初級階段的實際出發(fā)，而不能從主觀愿望出發(fā)；不能從這樣那樣的外國模式出發(fā)，不能從馬克思主義著作中個別論斷的教條式理解和附加到馬克思主義名下的某些錯誤論點出發(fā)。”這就為深化改革、推進社會主義現代化建設的偉大事業(yè)指明了方向，也為社會保障制度改革指導思想和基本原則的確定指明了方向。因此，進行社會保障制度改革，首先要正確認識和準確把握我國社會主義初級階段經濟社會的基本特點和實際情況：

一是生產力水平低，經濟還處于不發(fā)達狀態(tài)。經過四十多年特別是近二十多年改革開放以來的發(fā)展，我國生產力和經濟社會發(fā)展水平有了很大的提高，各項事業(yè)有了很大進步。但就總體而言，人口多、底子薄，生產經營粗放，勞動生產率不高，生產力不發(fā)達的狀況還沒有根本改變，人均國民收入還比較低，綜合國力還不很強。

二是我國過去存在，現在依然存在，將來相當長的時期內還將繼續(xù)存在的城鄉(xiāng)二元經濟結構。我國正處于由農業(yè)社會向工業(yè)化國家轉變的過程之中，工業(yè)化及城市化程度不高，農業(yè)人口和農村經濟還在國民經濟中占有較大比重，農民以及一部分城鎮(zhèn)居民收入的貨幣化程度還很低。全國還有5000多萬人沒有解決溫飽問題，即使在城市也還有一個相當數量的低收入群體。

三是在經濟改革與發(fā)展過程中，存在著諸多不平衡現象。從經濟發(fā)展水平看，存在著東西部之間、沿海和內地之間以及不同行業(yè)之間的差距；從改革的進度看，不同地區(qū)之間有快慢之分；從不同所有制企業(yè)看，在歷史債務、社會事務負擔以及對改革的承受能力方面，也存在很大差異；從社會成員的實際社會保障水平看，不僅公務員與事業(yè)、企業(yè)單位職工存在較大的差異，就公務員內部、企業(yè)之間而言，差別也很大。就總體而言，收入分配關系尚未理順，工資、收入沒有完全貨幣化，還沒有一套靈活有效地調節(jié)收入分配的運行機制和再分配體制。

四是人口多，人口老齡化進程快。西方國家進入老齡社會的過渡期約為100年，我國僅25年左右。據預測，到2000年，我國60歲以上的老年人口將增加到3億，其中單是城鎮(zhèn)老年人口就達137億，步入老齡化國家之列。從2000年到2035年。老齡化進程還將進一步加快。而且，我國人口老齡化的進程與經濟發(fā)展的進程不同步，這樣就不得不在經濟起飛的初級階段，去解決西方國家在經濟發(fā)達階段才遇到的人口老齡化問題。

五是在計劃經濟體制下形成的傳統保障制度的束縛和影響。社會保障制度本身是一項十分復雜而浩繁的社會系統工程，需要有一個不斷探索實踐、不斷總結完善的過程。國際上，一些國家搞了幾十年甚至上百年，有些問題至今還沒有完全解決，還在不斷改革完善。我國社會保障制度建設既不能沿襲在計劃經濟體制下那一套保障辦法，又不能照搬別國的模式，必須進行制度創(chuàng)新和機制轉換。而體制改革和制度創(chuàng)新需要一個過程，對其深層次矛盾的解決和規(guī)律性的認識，更需要長期的探索和實踐。

因此，從社會主義初級階段的國情出發(fā)，社會保障制度改革必須堅持以鄧小平理論為指導，解放思想，實事求是，既不因循守舊，又不照搬西方國家的模式，一切從我國實際出發(fā)，建設有中國特色的社會保障制度在指導思想上要堅持如下一些原則：

（一）社會保障水平與生產力發(fā)展水平相適應的原則。從國內外的經驗教訓來看，社會保障中的“高福利”政策和“平均主義”原則都不可取。一些西方福利國家的財政負擔越來越重，由此引發(fā)了許多社會問題和政治問題。即使像我國計劃經濟條件下那種普遍福利政策現在也難以為繼。因此，在進行社會保障制度改革時，其保障水平必須與現階段的生產力水平相適應，使國家和單位的負擔能維持在一個適當的水平，保證企業(yè)乃至整個國民經濟的活力和競爭力。

（二）權利與義務相統一的原則。在傳統體制下，社會保障費用由個人負擔的部分很少，國家和企業(yè)包攬過多，不堪重負，這也使勞動者缺乏自我保障意識和責任。建立新體制，要適當減輕國家和單位代個人承擔的部分責任，強調個人參與；增強人們的自我保障意識和節(jié)約費用意識，在自我保障的基礎上發(fā)揮社會保險的互濟功能。

（三）效率與公平相結合的原則。社會保障的不同項目體現公平與效率的程度不同。社會救濟、優(yōu)撫安置和部分社會福利事業(yè)支出主要由國家財政負擔，凡符合條件者可以無償使用，體現公平原則，社會保險的主要項目，堅持“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，實行個人、單位。國家三方負擔，職工享受的保障水平，既要能保障職工的基本生活，體現社會公平，又要與個人繳費多少掛鉤，以激勵職工的勞動積極性，提高效率；商業(yè)保險則遵循效率原則。

（四）制度、政策統一的原則。社會保障作為一個國家基本的經濟社會制度，在制度模式和基本政策上一定要統一。如果政出多門，各行其是，不但不利于社會保障事業(yè)的健康發(fā)展，而且會給政府造成極大的麻煩，影響社會的穩(wěn)定。

（五）政事分開的原則。政府行政管理和保險基金營運管理應分開，執(zhí)行和監(jiān)督機構應分設。社會保險管理機構主要是行使行政管理職能，管規(guī)劃、管政策、管制度、管標準、管監(jiān)督，不直接管理基金的收繳和營運。社會保障基金的營運由社會保險基金管理機構依法經辦，受政府和社會監(jiān)督。

（六）城鄉(xiāng)有別原則。現階段我國城鄉(xiāng)之間在生產力水平、就業(yè)結構、收入水平和消費方式等方面差別很大，因而在保障形式、標準等方面，城鄉(xiāng)之間要有所區(qū)別。廣大農村在近期內尚不具備實行社會保險的條件，但在一些群眾溫飽有余。基層組織健全的地區(qū)，可采取農民自愿和政府組織引導相結合的辦法，積極穩(wěn)妥地發(fā)展農村養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療等項社會保障制度。

三、社會保障制度改革必須堅持“低水平、廣覆蓋、多層次”的基本方針

黨的十四屆三中全會（決定）根據社會主義初級階段的基本國情，在總結改革實踐的基礎上，確定了我國社會保障制度改革的目標，是要建立適應社會主義市場經濟體制要求的、適用于城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個體勞動者、資金來源多渠道、保障方式多層次、社會責任與個人責任相結合、權利與義務相對應、管理和服務社會化的社會保障體系，并且提出，我國社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障。特別是在社會保險方面，我們要逐步建立社會基本保險、補充保險和商業(yè)保險、個人儲蓄性保險分工明確、職能互補的完整的體系。

從我國社會主義初級階段的生產力水平、各方面的承受能力、特別是企業(yè)經營狀況的實際出發(fā)，要實現我國社會保障制度改革的目標，必須堅持“低水平、廣覆蓋、多層次”的基本方針。就是根據提供最基本的社會保障水平這個目標確定一個較低的、絕大多數單位和個人都能承受的繳費標準，盡可能把各類人員都“囊括”進來，在此基礎上，實現社會保險、補充保險（商業(yè)保險）、社會救助和個人責任相結合的多層次的社會保障體系。具體地說：

一是基本保障水平不能高，只能保證“基本”。應把一些“超基本”的部分剔除去；把真正該保未保的保起來。標準定高了，效益好的企業(yè)不愿參加，困難企業(yè)參加不了，社會保障的措施就落實不了。

二是社會保障水平不能攀比，只能從本地實際出發(fā)。由于歷史和現實的原因，我國各地區(qū)的經濟發(fā)展水平很不平衡，且非短期內可以改變，這是我國社會保障制度改革中必須尊重的客觀事實。經濟發(fā)展水平決定保障水平，這一點必須十分明確。本地區(qū)有什么樣的經濟發(fā)展水平，就只能提供什么樣的保障水平。俗話說“窮人不能辦富人的事”，攀比只能自食苦果。

三是社會保障基金的籌資水平不能根據需要，只能根據可能。就是說，只能根據當地財政和企業(yè)的實際支付能力來確定社會保障基金的籌資水平。只有這樣，才能被大多數企業(yè)接受，才能邁開步子，以后隨著經濟的發(fā)展、企業(yè)效益好轉，還可以逐步提高籌資水平和保障水平。

四是就全國而言，社會保障的水平只能就低，不能就高。全國情況復雜，地區(qū)差別很大，就社會保障的某一具體項目定一個統一的標準，只能是就低不就高。否則標準定高了，經濟落后地區(qū)落實不了，影響整個社會保障制度改革的進程。至于經濟實力較強，有條件的地方可以采取其他辦法（比如舉辦企業(yè)補充保險、購買商業(yè)保險等）提高社會保障水平。作為全國的標準，只能是取低限。

五是社會統籌必須具有較大的范圍，不能過窄。“低水平、廣覆蓋、多層次”是一個相輔相成的有機整體。廣覆蓋的目的是為了更好地互濟，互濟功能的發(fā)揮取決于社會統籌的層次，而社會統籌的層次又取決于現實的經濟發(fā)展水平和各方面的承受能力。作為社會保障重要項目的社會保險有一個“大數法則”，即參加保險的人數越多（覆蓋面越大），互濟功能就越大，抗御風險的能力就越強。所以，我國社會保障制度改革的目標是要覆蓋城鎮(zhèn)全體勞動者。社會保險是政府在承諾范圍內承擔最后責任的基本保險，必然是一種法定保險。作為法定保險應該是面向社會全體成員的，所有在統籌范圍內的社會成員和單位都要無一例外地參加社會保險。

六是社會保障必須實行多層次，不能“單打一”。我國正處在社會主義初級階段，基本保障的標準不可能高，只能保基本。但是為了體現效率優(yōu)先的原則，為了滿足不同企業(yè)、不同行業(yè)、不同人群多層次的社會保障需求，為了調動家庭及社會各界的力量，必須通過大力發(fā)展補充保險和商業(yè)保險、積極開展社會救助、鼓勵進行個人儲蓄性積累保障等多種形式，建立多層次的社會保障體系。如果不發(fā)展補充保險等多種保障形式、建立多層次的社會保障體系，基本保障也難以鞏固和發(fā)展。

、必須把社會保障制度改革的目標模式與現實步驟有機地結合起來

實現社會保障制度改革的目標，建立健全多層次的社會保障體系，是一個漸進的、長期的過程。這就要求我們必須正確處理改革目標與現實步驟之間的關系。只有堅持改革目標，改革才有正確的方向；只有把握現實步驟，才能把社會保障制度建設與解決現實經濟社會生活中的突出矛盾有機地結合起來，才能服務于改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，才能為實現改革目標奠定基礎、提供條件。

因此，在推進社會保障制度改革中，大的原則應該統一，具體辦法應該鼓勵各地去探索創(chuàng)新，也就是在堅持國家統一的改革目標和原則的前提下允許各地從自己的實際出發(fā)，采取現實步驟和有效途徑，逐步向改革目標模式過渡。

為了正確處理改革目標與現實步驟的關系，我們應當注意以下幾個問題：

1.在改革的方式上，應該是統籌謀劃、分步實施、循序漸進、滾動發(fā)展。社會保障體系的建立和完善，必須與整個經濟、社會的發(fā)展相協調，并有其自身的發(fā)展規(guī)律，是一個逐步成長、發(fā)展完善的復雜過程，不可能一滾而就、畢其功于一役，也不可能一步到位。進行社會保障的制度創(chuàng)新，既是建立社會主義市場經濟體制的迫切需要和重要組成部分，同時又需要深化經濟體制改革、為迅速發(fā)展中的社會保障事業(yè)創(chuàng)造適宜的制度條件。經濟體制改革是一個漸進的過程，與此相適應，調整利益關系的社會保障制度改革也不可能一蹴而就，同樣是一個漸進的過程。我國經濟體制改革的方式是有計劃、有步驟地對原有的經濟體制進行改革，在實踐中的顯著特色就是計劃經濟與市場經濟的運行機制在一段時間里并存，此消彼長，逐步并軌，最終實現建立市場經濟模式的目標。在這種條件下，原有的計劃經濟體制下的一些社會矛盾仍然需要采用原有的社會保障方式去解決，而市場經濟條件下的新的社會問題又需要采用新的社會保障方式去解決，傳統社會保障制度與新型社會保障制度在某些方面還會并存一個時期。隨著新制度的成長、完善，將逐步取代舊的保障制度。這種漸進式的改革，實踐證明社會震蕩小，易被人們接受，推進比較平穩(wěn)、扎實、有效。

2．在改革的著力點上，要注意制度創(chuàng)新和機制轉換，社會保障制度改革不能簡單理解為籌集點錢解決一部分人在某一方面的困難問題，也不能片面地看成是一種辦福利、辦好事，而要適應社會主義初級階段和社會主義市場經濟的客觀需要，在社會保障方面進行制度創(chuàng)新和機制轉換。所謂制度創(chuàng)新和機制轉換，最要緊的是要實現五個“轉變”、建立五個機制。

五個“轉變”是：（1）由“全部包攬”向“三方（國家、單位、個人）負擔”轉變；（2）由“企業(yè)自保”向“社會互濟”轉變；（3）由“平均主義”、“大鍋飯”向“效率優(yōu)先、兼顧公平”轉變；（4）由“福利包攬”向“基本保障”轉變；（5）由“現收現付”向“部分積累”轉變。五個機制是：（1）合理的籌資機制；（2）穩(wěn)定的保障機制；（3）必要的制約機制；（4）有效的運行機制；（5）有力的監(jiān)督機制。

3.在改革的具體項目上，既要實事求是、區(qū)別對待，又要協調一致、整體發(fā)展。社會保障包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障等項目，各項目的保障對象不同。保障內容有別、保障待遇也存在著差異，因此，必須從社會保障各具體項目的實際出發(fā)，在發(fā)展的數量、工作的進度、保障的水平、統籌的層次等方面區(qū)別對待。如有的保障項目必須有全國統一的方案，有的就只能是在各地多種辦法試驗、比較、鑒別中逐步規(guī)范和統一，而不可強行推廣一個模式，搞“一刀切”。與此同時，也要注意各項目的協調一致，在發(fā)展中不能顧此失彼、厚此薄彼、否則，很可能會因某些保障項目的漏缺造成一些社會問題日益突出，而使社會矛盾激化，或者會因各項目之間的不協調而影響整個社會保障體系的健康、有序和高效運行。

4.在改革的重點上，要按照黨的十五大提出的要求，切實搞好養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險和社會救濟（最低生活保洋制度）。

（1）抓緊做好基本養(yǎng)老保險新老制度的統一并軌工作。要按照國務院《關于建立統一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》的精神，根據統一企業(yè)繳費水平、統一個人帳戶規(guī)模、統一養(yǎng)老金發(fā)放辦法的要求和當地的實際情況搞好測算，制定切實可行的實施方案。要按照“統帳結合”的原則，適應建立統一的勞動力市場的客觀要求，探索機關事業(yè)單位職工與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的銜接問題，使兩類人員在基金保險方面制度相近、待遇相當。并根據企業(yè)、機關和事業(yè)單位各自的特點，通盤考慮基本制度模式、過渡性政策措施和補充保險辦法。適時提高基本養(yǎng)老保險的繳交水平、統籌層次和擴大覆蓋范圍，均衡地區(qū)與部門負擔，保證“統帳結合”制度的安全性。確保包括困難企業(yè)在內的離退休人員養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放。與此同時，還應當繼續(xù)研究解決制度運行機制與制度設計目標的一致性問題。由于歷史欠帳，基本養(yǎng)老保險制度在實際運行中，目前還基本上處于代際轉移的現收現付狀態(tài)，需要我們多渠道籌集養(yǎng)老保險基金，逐步“還清欠帳”，增加基金積累。同時，要加強基金的管理、監(jiān)督，確保基金安全和保值增殖。

（2）加快建立職工基本醫(yī)療保險制度。要在認真總結近幾年改革試點經驗的基礎上，本著基本醫(yī)療保險水平和方式要與社會主義初級階段生產力發(fā)展水平相適應，保障職工基本醫(yī)療，基本醫(yī)療保險費由國家、用人單位、職工三方面合理負擔，遏制醫(yī)療費用的不合理增長、減少浪費，實行屬地化管理的原則，從現在起，用三到五年的時間，初步建立適應社會主義市場經濟體制要求、覆蓋城鎮(zhèn)全體勞動者、社會統籌和個人帳戶相結合的基本醫(yī)療保障制度，逐步形成包括基本醫(yī)療保險、補充醫(yī)療保險、社會醫(yī)療救助以及商業(yè)保險等多層次的醫(yī)療保障體系。由于醫(yī)療保險是一項被稱為“世界性難題”的改革，同時又直接關系到每個職工的切身利益，必須采取既積極又穩(wěn)妥的態(tài)度和舉措。特別要注意把握好這么幾個要點：一是從基本醫(yī)療保險用藥、診療和醫(yī)療服務設施的范圍和給付標準等方面合理界定基本醫(yī)療；二是在籌資水平上只能根據可能，不能根據需要；也就是說，只能根據當地財政和企業(yè)的實際承受能力合理確定用人單位繳費率，不能相互攀比；三是大政方針必須統一，具體辦法應鼓勵各地從實際出發(fā)進行探索，條件不具備的允許逐步到位；四是要真正建立起控制醫(yī)療費用過快增長的制約機制；五是切實搞好醫(yī)療機構的配套改革，使醫(yī)療資源的配置逐步趨于合理并得到有效利用；六是掌握好對特殊人群（如離退休人員、下崗職工）的醫(yī)療保險政策。

（3）完善失業(yè)保險和推進再就業(yè)工程。把發(fā)展失業(yè)保險和下崗分流、實施“再就業(yè)工程”有機地結合起來。統籌考慮，協調推進，這是我國社會保障制度改革的一個創(chuàng)新，是現階段具有中國特色的失業(yè)保障制度。要進一步擴大失業(yè)保險覆蓋面，適當提高失業(yè)保險基金收繳比例，拓寬失業(yè)保險基金的使用范圍，促進“再就業(yè)工程”的順利實施。要進一步推動再就業(yè)服務中心體系建設，想方設法督促再就業(yè)服務中心資金到位，加強再就業(yè)培訓等工作。

（4）建立健全城市居民最低生活保障制度。在社會救濟制度方面，過去往往是“送溫暖式”的臨時性、隨時性的救濟方式。隨著改革的不斷深入，這種方式已經越來越不適應變化了的情況。今后要進一步面向不同的社會群體建立多元化的最低收入保障制度。對工薪勞動者，規(guī)定最低工資保障線，保障他們最基本的勞動報酬權益，促使工資制度法制化，促進勞動力市場健康發(fā)展。對城市居民，規(guī)定最低生活保障線，將城市中所有生活在保障線標準以下的居民全部納入救助范圍，尤其是將因企業(yè)虧損、半停產、停產和破產而生活困難的職工及其家庭納入保障范圍，這有利于保障困難企業(yè)職工、居民的基本生活，推動企業(yè)改革，穩(wěn)定社會。

五、認清形勢、抓住機遇、加大力度，務必在社會保障的幾個關鍵領域和環(huán)節(jié)取得突破性進展

黨的十五大報告指出，必須把改革的力度、發(fā)展的速度和社會可承受的程度統一起來。這是對改革二十年來，我們處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關系基本經驗的概括和升華，對推進社會保障制度改革具有重要的指導意義。

1.認真研究十五大后的我國改革與發(fā)展的新形勢、新特點，是正確把握社會保障制度改革的時機和力度的前提。黨的十五大后，我國改革與發(fā)展面臨著新形勢，呈現出新特點：一是國有經濟處于戰(zhàn)略性調整階段，各種混合所有制經濟以及個體、私營等非公有制經濟將得到進一步發(fā)展；二是分配結構和方式發(fā)生了巨大變化，實行按勞分配與按生產要素分配相結合，建立效率優(yōu)先、兼顧公平的收入分配體系；三是國有企業(yè)實施全面戰(zhàn)略性改組，股份制改造及兼并、破產、重組、聯合、租賃、承包、出售等改革的力度進一步加大；四是下崗人員增多，分流范圍和幅度增加，轉崗和再就業(yè)任務的緊迫性和艱巨性進一步加大；五是農村人口流動加劇，農民進城從業(yè)的數量繼續(xù)攀升。對此，我們必須有充分的認識，在社會保障制度改革，特別是在養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會保險項目的舉措重點、力度上要適應這種新形勢和新變化。

2.從本屆政府“一、三、五”的“施政綱領”的總體要求出發(fā)，抓好主要社會保障項目的實施。朱镕基總理在九屆人大一次會議答記者問時指出，本屆政府工作要點為“一個確保，三個到位，五項改革”。即確保今年經濟發(fā)展速度達到8％，通貨膨脹率小于3％，人民幣不貶值；國企三年脫困到位，金融改革三年到位，政府機構改革三年到位；深化糧食流通體制、投融資體制、住房制度、醫(yī)療制度、財政稅收制度五項改革。

根據這一整體部署，社會保障制度改革必須加快步伐、加大力度，以保證政府各項工作順利實施。當前社會保障工作的當務之急和重中之重，應該是全力以赴做好下崗職工分流安置和再就業(yè)工作。隨著企業(yè)改革的深化，歷史積累下來的深層次矛盾日益顯化，特別是企業(yè)下崗職工已達一千余萬人，預計到2000年，每年還將新增三、四百萬人。面對這一艱苦任務、嚴峻形勢，我們一定要按照黨中央、國務院的統一部署，以高度負責的精神把這件事關改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的事情做深、做細、做實、做好，千方百計保證下崗職工基本生活費和離退人員養(yǎng)老金的發(fā)放，確保社會穩(wěn)定和各項事業(yè)的健康發(fā)展。

3.抓住政府機構改革、建立統一的社會保障管理機構的有利時機，理順社會保障管理體制，提高管理水平和管理效率，加快社會保障服務社會化的步伐、在國務院機構大幅度精簡的情況下，中央仍下決心成立國家勞動和社會保障部，綜合管理全國勞動和社會保障工作，足見黨中央、國務院對社會保障工作的高度重視。我們必須認清形勢，抓住機遇，盡快解決長期以來社會保障工作中體制不順、職能交叉、政出多門、相互掣肘、政事不分、管理不善、效率低下等諸多矛盾和難點問題。

理順社會保障的管理體制，實行統一管理，需要做的工作很多，必然是一個逐步認識逐步完善的過程，當前應突出抓好三方面的工作：一是實現社會保障工作的統一規(guī)劃、統一制度、統一政策、統一部署、統一領導。二是實現社會保障事業(yè)的屬地化管理。所謂屬地化管理，實際上是要改變傳統計劃經濟體制下的條塊分割，在提高統籌層次的基礎上實現社會保障事業(yè)的社會化管理。三是實現社會保障基金的安全、高效管理。社會保障基金管理不善，出現濫用、挪用、浪費現象，是近年來各方面反映強烈的一個問題。新的社會保障行政管理機構要通過理順體制、轉換機制，切實加強對社會保障基金運營過程的監(jiān)管力度，確保基金安全。

4．加快社會保障的立法進程。黨的十五大提出“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”。社會保障制度是一個國家重要的經濟社會制度，必須納入法治軌道，并依靠法制來保證實施。同時，有無完備的法律法規(guī)，也是一個國家社會保障制度是否成熟的一個基本標志，只有體制、機制、法制“三制”健全完善，才能保證社會保障事業(yè)的順利發(fā)展。可惜，在我國社會保障方面各層次的立法幾近空口。為了加大社會保障制度改革的力度，加快社會保障制度改革的進程，確保社會保障事業(yè)健康有序地發(fā)展，在我國早日建立與社會主義初級階段基本國情和社會主義市場經濟體制相適應的。規(guī)范的社會保障體系，我們應當在積極進行改革實踐的同時，加快社會保障的立法進程。應該看到，經過這些年的改革與發(fā)展，社會保障立法的時機已逐步成熟。在步驟上，本著先易后難、急需先立的原則，可以先在條件相對成熟的社會保障項目（如養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、城市居民最低生活保障等）制定一些條例、法規(guī)，然后再制定《社會保險法》。

5.切實加強領導，加快推進社會保障制度改革步伐。正如中央領導同志指出的，社會保障是“關乎國運、惠及子孫”的偉大事業(yè)，是政府義不容辭的社會責任。因此，各級領導一定要把社會保障制度改革真正擺上重要工作日程，解放思想，加強領導，保證改革的順利進行和改革目標的實現。要抓緊人才的培養(yǎng)，提高干部素質。社會保障是一項技術性、專業(yè)性非常強的事業(yè)．需要大批熟悉政策、精通業(yè)務的高素質管理人才（如精算師、基金管理人和基金投資人等）和一支既有理論和政策水平、又有實際操作能力的干部隊伍，應當加強這類專業(yè)人才和干部隊伍的教育與培養(yǎng)，保證新的社會保障體制的有效運作。要加強宣傳教育和理論研究工作。實踐證明，任何改革離開了廣大人民群眾的理解。支持和參與都是寸步難行的，也是不可能取得成功的。社會保障是直接關系到每個社會成員切身利益的改革，更應通過富有針對性和說服力的宣傳教育，以期得到廣大人民群眾的理解和支持。同時要加強社會保障的理論研究和改革經驗的總結，使社會保障制度改革真正健康有序、扎實有效地順利推進。