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本文作者：吳振鵬邵志強聞亮王春梅作者單位：新疆生產建設兵團財務局

新疆生產建設兵團（以下簡稱兵團）總人口257.3萬人，下轄14個生產建設師，其中農業生產建設師13個，177個農牧團場，分布在新疆14個地、州、市境內。農作物播種面積1119.2千公頃（1678.8萬畝），年末牲畜存欄624.06萬頭（只）。農業產值占兵團GDP的比重為36.2％。由于自然災害發生頻繁，存在著干旱、干熱風頻繁，土壤鹽漬化嚴重，風沙大、早晚霜凍害等不利因素，伴隨著地震、風災、旱災、雹災、洪災、堿害、霜凍、農業病蟲害等種種災害，對農業生產、職工生活和團場穩定造成嚴重影響。因此,加快制定農業保險引導措施，健全完善農業風險防范體系，推動農業保險科學化管理是促進兵團屯墾戍邊新型團場建設的必然要求,是穩定農牧團場職工收入、穩定祖國邊疆的必然要求。

一、農業保險發展的現狀

兵團農業保險工作于1986年開始啟動。24年來，農業保險在保障農牧團場生產，防范和化解農業經營風險，幫助廣大農牧職工群眾災后恢復生產、安定生活等方面，發揮了積極有效的作用，為兵團的經濟和社會事業的發展作出了重要貢獻。至2010年累計承保兵團農牧團場作物面積22417.76萬畝，保費收入48.97億元；承保畜禽數量1351.93萬頭（只），保費收入3.36億元。累計支付理賠資金32.5億元，理賠率達62.11%。

（一）農業保險管理工作機制體制不斷完善。

1.兵團高度重視農業保險工作。農業保險在兵團起步較早，兵團將農業保險作為市場經濟條件下現代化農業可持續發展的三大支柱(農業科技、銀行、保險)之一，作為現代農業保護保障機制必不可少的一項重要工作來抓。2002年，兵團黨委就結合農牧團場經營模式變化，適時以新兵辦發[2002]19號《關于進一步做好兵團農業保險工作的通知》，明確兵團開展農業保險兵師團三級各自的職責，規范繳費管理及理賠程序。2007年，中央財政保險保費補貼試點工作推行，兵團領導高度重視，召開座談會研究兵團農業保險模式、新舊制度的銜接及農業保險發展方向，要求相關部門密切配合，切實用好中央財政補貼政策，管好保費補貼資金，切實把這項惠及廣大農牧職工，推進兵團經濟又好又快發展的工作做好。各團場成立由主要領導參加的農業保險協調領導小組，負責研究和落實農業保險的發展規劃，協調與農業保險相關各方面的關系，保障工作落實

2.管理方式實現三大轉變。

一是實現兵團引導、保險公司商業化運作的轉變。兵團充分貫徹落實中央財政保費補貼工作政策，統一制定種植業、養殖業保險保費補貼工作方案，要求以團為單位統一組織，整體推進，從機制上確保了農業保險政策層層落實，有利于把農業保險同農業發展規劃、農業產業調整緊密結合。結合各師經濟發展水平、職工收入水平、農業生產成本及保險觀念的不同，允許各師與保險公司洽談，制定符合本地農業保險情況的方案，并履行報備制，避免了“一刀切”帶來的保額過高、職工交不起；保額過低，無法保障災后基本生產經營活動的恢復等負面影響，充分將政府引導與保險公司市場化運作結合起來。

二是實現各級財務部門參與保險工作的轉變。保費補貼試點工作的推進要求各級財務部門參與保險工作，以保障保費補貼資金安全、高效使用。各級財務部門通過保費補貼等調控手段，協同農業、水利、氣象、宣傳等部門，引導和鼓勵廣大農牧職工、龍頭企業、專業合作經濟組織參加保險，積極推動種植業、養殖業保險業務的開展，調動多方力量共同投入，增強農業抗風險能力。

三是實現多家保險公司競爭展業的轉變。兵團自1986年成立第一家政策性農業保險公司——“新疆生產建設兵團農牧業生產保險公司”（2002年9月更名為“中華聯合財產保險公司”，以下簡稱中華聯合）以來，兵團農業保險一直由該公司承保。中華聯合在展業的24年里，為促進新疆兵團經濟和農牧業生產的可持續發展做出了貢獻，也為我國開展農業保險，特別是為集約化、規?；r業的“種、養”兩業保險積累了寶貴的經驗和啟示，但是“一家獨大”的發展模式不符合市場經濟要求，缺乏激勵機制。因此，兵團于2009年引進中國太平洋財產保險新疆分公司及中國人民財產保險新疆分公司，三家共同經營兵團農業保險保費補貼工作。通過三家保險公司不同的展業模式，探尋更符合兵團實際、更符合國家政策要求的農業保險發展途徑，同時為兵團完善農業保險工作方案，約束、規范農業保險運作程序，完善保險配套措施提供實踐依據。

（二）農業保險規模逐年擴大，保障程度逐年提高。

1.實施保費補貼政策后保費規模大幅度增加。2010年,兵團承保了49個險種的農業保險，較2007年39個農業保險品種增加10個，基本涵蓋了兵團主要種植作物及畜種，為兵團農業生產提供了8.4億元的農業保險,保費較2006年增加6億元，其中承保農作物面積1203.72萬畝，占兵團當年播種面積的72.4％;承保各類牲畜33.5萬頭(只)，占兵團年末存欄數的5.7％。

2.實施保費補貼政策后保障水平逐年提高，基本符合作物直接物化成本，確保災后恢復生產。兵團2007年之前的種植業保險是部分的成本保險，如每畝棉花的直接物化成本平均為900元（兵團大多為滴灌棉），而保額一直維持在每畝250元左右，只占到物化成本的28%左右，如發生全損災害，保險公司的賠付無法補償職工的物化成本損失，對職工恢復簡單再生產的支持力度十分有限。中央財政保費補貼之后，兵團平均每畝棉花保險金額在600元左右，占到了直接物化成本的67%，基本保證了災后農牧生產維持簡單再生產，再加上國家及兵團的災害救助資金，可保障農牧職工的生產、生活穩定。

（三）探索性開展特色林果業保險。

自2007年兵團納入中央財政保險保費補貼試點以來，種植業棉花、小麥、玉米、水稻及油料作物納入補貼范圍；養殖業能繁母豬及奶牛納入補貼范圍。隨著兵團農業產業結構調整戰略的部署及實施，特色林果業規模逐年擴大，并且其所占經濟總量比重逐年提高，特色林果生產風險管理的重要性越發凸顯。兵團意識到如果不能通過合理的制度安排對因自然災害導致的林果生產損失及時有效補償，當地經濟的發展，特別是農業經濟的后續發展將受到嚴重的負面影響，因此逐步開展了部分特色林果業保險。2009年，兵團工業用番茄保險16.35萬畝，實現保費收入1042.74萬元，理賠面積7.2萬畝，理賠金額663萬元；紅棗保險4.7萬畝，實現保費收入296.6萬元，理賠面積0.35萬畝，理賠金額181.5萬元。

二、農業保險存在的問題及成因

（一）保險責任范圍與職工要求有一定差距。

新疆地域遼闊，南疆、北疆氣候條件差異較大，多發災害種類不一，職工要求的保險責任范圍也不盡相同。如南疆多發風災、旱災，北疆多發低溫凍害、洪澇、冰雹，職工要求承保以上保險責任意愿強烈。但是受保險人與被保險人的利益驅使，均存在逆選擇問題。保險公司作為保險人趨利避害的本性決定其在保險責任范圍的選擇上，有意避免承保多發性或不便于定損的災害。如不愿承保旱災及病蟲鼠害，或承保旱災及病蟲鼠害時，在提高費率的同時，提出達到70%的損失率作為起賠點，極大地挫傷了職工參與保險的積極性，也造成“保而無險，有險無?！钡膶擂尉置?。職工作為被保險人，根據多年的農業生產經驗判斷災害發生的概率，在生產條件優良，災害發生幾率較小的地區，會選擇性投保，雖然符合“自主自愿”的保險原則，但不符合保險公司“大數法則”的承保要求，造成保險供給不足。

（二）保險費率高于預期損失概率，影響職工投保積極性。

一是農業屬于高風險的行業，大部分職工對自己的農作物或牲畜比較了解，根據地理、氣候的歷史變化情況一般能夠預知其面臨的風險，也就是預期損失概率。這個損失概率通常低于保險費率。部分農作物險種的費率高達9%～10%，即使有中央財政補貼，對于收入不高的農牧職工來說，仍然是一個沉重的包袱。以2009年棉花保險為例，每畝平均保額676元，費率10.6%（包括旱災及病蟲害險），每畝應繳納保費72元，中央財政補貼65%，職工每畝繳納保費25元，按每個職工承保定額30畝計算，當年應繳納保費750元，占家庭人均純收入7668元的10%。較高的農業險費率使相當一部分損失率較低者抵觸農業保險。二是保險公司在保障農業生產穩定、保護職工收入穩定的同時，也要考慮自身的生存和發展，在設計農業保險產品時，除了考慮風險產生的機率、保險標的的損失率及相應的管理費用之外，公司所期望從這部分業務中得到部分利潤也是條款費率制定過程中的重要參考因素之一。保險公司所能提供的一般都是高保障高保費或低保障低保費的保險產品，而農民在參加農業生產保險的同時，還要投入巨額資本用于農業生產，保險公司的經營利益和農民預期保險利益之間的矛盾嚴重制約著農業保險的發展。三是由于災害發生有較為系統的應急機制，國家、兵團均會采取積極措施抗險救災，職工能夠得到救災物資，因此在思想上存在依賴心理，不愿付出保險成本。

（三)信息不對稱，導致三大技術因素受制約。

一是費率厘定難。由于農業受自然災害的影響較大，而每年的自然災害情況又不一樣，年際間差異大，存在著不確定性，很難對保險費率作出精確的厘定，只能按照保險公司制定的保險費率實施農業保險。二是理賠定損難。首先，農業保險的標的都是有生命的動植物，標的價值在不斷變化，賠付應根據災害發生的價值計算，但要正確估測損失程度，預測未來的產量、產品質量以及產品未來的市場價格，并制定出一個公平合理的、讓職工滿意的理賠標準就較為困難。其次，農業保險的保險利益是一件難以事先確定的預期收益，其標的農作物、畜牧產品的生長、飼養的好壞在很大程度上取決于人的管理、照料，因此農業災害損失中的道德風險因素難以分辨。再次，農作物保險的專業性很強，要求保險公司和人員既要掌握嫻熟的保險經營技術，又要掌握廣泛的農業技術(包括育種、土壤、耕作、植保、畜牧、畜禽疾病防治等)知識，目前具備條件的專業技術人才極度匱乏，影響了保險業務的順利開展。三是保險條款制定難。由于目前適宜農業生產和農民生活需要的險種條款太少，且相關法制建設滯后，農業保險法律保障體系薄弱，現行的《保險法》與農業保險方面的問題不相適應，制定適宜的保險條款比較困難。

（四）缺乏法律法規支持。

保險是一項制度性很強的工作，中國現行的《保險法》，僅第150條提出“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定”，至今尚未有完善的農業保險相關法律、法規。由于農業保險的法律法規不健全，農業保險目標不明確，范圍涉及面窄，沒能覆蓋所有的農業領域，不能為職工、農業生產提供全方位的保險保障;沒有建立再保險機構，缺乏風險分散機制，嚴重挫傷商業性保險公司經營農業保險的積極性;同時，沒有制定一部專門的《農業保險法》，缺乏完善的管理機制及政策保障。

三、完善農業保險的工作措施及政策建議

（一）加大農業保險宣傳力度，進一步提高職工的投保意識。

目前，兵團發展以優質、高產、高效、生態、安全為核心的農業，努力實現“全國節水灌溉示范基地、農業機械化推廣基地、現代農業示范基地”的建設要求，農業保險是農業安全生產不可缺少的一部分，能夠有效降低職工在災害中經濟利益損失。因此，大力發展農業保險，建立政策性和商業性相結合的農業保險制度，以完善農業保護體系，提高農業的生產經營水平和國際競爭實力，必須進一步提高農民的投保意識，充分發揮保險的“經濟助推器”和“社會穩定器”作用。各級相關管理部門人員及保險公司應深入基層，通過開展形象生動的宣傳活動，增強職工的保險意識，提高農險的有效需求；并進行細致的調查，了解職工的需求，探索供需適路的農險險種，完善農業保險制度體系。通過調動社會各界支持農業保險的積極性和主動性，提高團場干部職工參加農業保險的熱情，形成全社會重視、理解和支持農業保險的社會氛圍，促進農業保險事業持續健康發展。

（二）提高農業保險中央財政補貼比例，進一步擴大保險補貼范圍。

2007年，中央財政開展農業保險保費補貼工作，充分考慮兵團特殊體制帶來的資金籌措困難問題，將省級財政應安排的保費補貼部分全額納入中央財政補貼范圍，補貼比例由25%提高到50%，對兵團健康有序開展農業保險保費補貼工作起了巨大作用。隨著保費補貼工作的開展，中央財政逐步加大保費補貼力度，2008年提高至60%，2009年提高至65%，有效擴大投保比例，促進職工投保積極性，減輕職工負擔。但是，由于兵團自有財力有限，同時175個農牧團場有77個屬于邊境及困難團場，兵團、師、團三級均無力配套補貼資金，除了中央財政給予補貼外，均由團場廣大農牧職工自行承擔其余35%的保費，相較其他省市在省、市、縣三級共同負擔、共同籌措下，農民保費繳納僅為10%—20%,職工負擔仍然較重，建議中央財政進一步提高兵團保費補貼比例。

隨著兵團經濟社會的發展，調整產業結構，延長產業鏈，推升產業化提上日程，兵團提出“減棉、增糧、增果、增畜”的戰略發展方針，特色林果業以其經濟價值高，便于延長產業鏈逐步成為職工增收的重要手段，職工農業保險需求逐步發生變化。目前，國家尚未開展特色林果業保險保費補貼，兵團自行開展的林果業保費補貼主要為醬用番茄，保險面積16.4萬畝，僅占兵團65.3萬畝種植面積的25%，在范圍及力度上均顯薄弱。同時，兵團目前紅棗產業逐步發展，已具備一定的規模，種植面積由2008年51.1萬畝，增加到2009年91.6萬畝，增長79%，職工對此保險愿望強烈。建議中央財政支持兵團開展特色林果業保險工作，同時，兵團將積極總結特色林果業保險的經驗，并在條件成熟時向國家匯報，探索特色林果業保險合理模式。

（三）加快農業保險法制建設，保障農業保險規范化運行。

要完善農業保險法律體系，保障農業保險有法可依、有章可循。一是國家盡快總結各地農業保險試點工作經驗，制定和頒布全國性的《農業保險法》及其配套的法律法規，將農業保險納入到法制化軌道，從法律層面明確政府職能機構、保險公司、農民、農業協會、中介機構等參與主體的職責和義務，及農業保險的目的、性質、經營原則、組織形式、承保范圍、費率厘定、保險責任、國家對農險的監督管理等重要環節作出規定，推動各地的農業保險工作從試點階段轉入到制度化推廣階段。二是財政部《中央財政種植業保險保費補貼資金管理辦法》（財金[2008]26號）第六條在明確“補貼險種的保險責任為因人力無法抗拒的自然災害，包括暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、內澇、風災、雹災、凍災、旱災、病蟲草鼠害等，對投保農作物造成的損失”的同時，又規定“根據本地氣象特點，補貼地區可從上述選擇幾種對本地種植業生產影響較大的自然災害，列入本地補貼險種的保險責任”，存在補貼地區與保險公司從自身利益出發，對保險責任的認同存在較大差異，難以達成一致，致使保險工作難以推進。建議辦法應明確屬于中央財政保費補貼規定的保險范圍，在條件許可的補貼地區，均應納入補貼責任范圍，作為主險承保，對于保險責任的勘定由保險管理部門制定可操作的實施細則。三是在全國性農業保險法出臺之前，兵團將根據多年開展農業保險工作的經驗，結合近年農業保險工作內容及范圍的變化，修訂新兵辦發[2002]19號，完善兵團農業保險工作指導思想和工作方針、操作辦法、資金使用等各項要求，同時制定農業保險3—5年規劃，對各師開展農業保險工作有關保險標的、費率、保險范圍、理賠原則等細化指導性意見，扭轉歷年沿襲但不符合現行農業保險政策要求的做法，用制度規范兵團農業保險工作的開展。

（四）探索多元化保險模式，擴展保險補貼方式。

兵團特有的行政體制使農業保險歷年的“統?！闭叩靡詫嵤?。兵團范圍糧、棉、油、糖等主要農作物生長期多種責任內實行“統?！闭?，充分利用行政的支持和配合來推動農業保險的發展。實踐證明，兵團相對集中的行政體制下的“統?！闭吆瓦m當的“行政干預”手段，有力推動農業保險發展，對促進農業保險有計劃、有組織地進行互濟、救災、抗災，確保較高的投保率，盡可能大的分散風險，降低業務費用，減輕工作量，統一標準、統一手續，實行規范化管理發揮了重要的作用。因此，建議中央財政農業保險保費補貼政策制定多元化保險模式，采取強制投保與自愿投保相結合的保險形式，使農業保險真正成為職工和農業的“定心丸”和“穩壓器”。如對一些關系到國計民生及戰略物資儲備的農作物和主要飼養的牲畜，實行強制投保，制定較低的費率，使每個農業生產經營者都有足夠的經濟承受能力；其他農產品采取自愿的原則投保，保費可以稍高一些，作為一種較高水平的保險手段，但對其最高承保金額作統一規定。同時，減少農產品收購價格補貼和出口補貼，轉用于農業保險保費補貼和費用補貼，逐步實行以支持農業保險為主的農業保護政策；減少財政用于災害補償和救濟的支出，可將節省的部分投入到支持農業保險發展中，建立以支持農業保險為主的農業保險支持體系。

（五）加快建立農業再保險和巨災風險分散機制。

兵團農業保險在沒有國家及各級行政補貼的情況下，采取“以農養農，以商補農”的經營方針，扶持農業保險，即農業保險的結余分級留作當地農業風險基金，理賠時先用當年農業保險費支付，若不足，由分級建立的農業風險基金補貼，仍不足或無風險基金積累，從當年商業保險的結余中提取一定比例的資金予以支付，再不足，可用有償拆借資金支付。對于結余的農業風險基金積累到一定程度后，可以提取一部分改善投保單位的農業生產條件，修建防災防損設施，這一系列的措施在幫助職工災后實現生產和生活基本保障的同時，較好地統一了保險公司與農牧職工的共同利益，為農業保險健康發展發揮了良好的帶動作用，也提供了建立巨災風險分散機制的參考經驗。目前，隨著農業保險覆蓋面不斷擴大，無法分散的巨災風險將隨之積累，嚴重威脅金融市場穩定。因此，一方面要隨農業保險業務的迅速擴大，加快建立健全農業再保險體系；另一方面要盡快建立巨災風險基金，對因重大自然災害形成的大額賠付，由風險基金給予一定比例的補償，逐步形成農業巨災風險轉移分擔機制。

（六）堅持防賠結合、防重于賠的宗旨。

每年固定從保費收入中提取一定比例的費用用于人工防雹、人工增雨、降雪、防霜、防風沙、打井抗旱、牲畜防病、防疫等方面。保險公司與各地區的人工影響天氣隊伍配合,協助建立高炮防雹增水網點指揮系統,維持各防雹點的日常運作。養殖業重在防止疫病的爆發，嚴格管理流程，嚴格免疫防疫制度，定期現場檢查，落實防治方案。保險公司在充分利用經濟手段進行風險管理的同時，應積極參與、配合、組織、協調災前、災中、災后的各種防災減損工作。