農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的模式比較及啟發(fā)
時(shí)間:2022-11-07 10:59:05
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1我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中存在的主要矛盾
1.1自然災(zāi)害頻發(fā),但農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)淡薄
伴隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)速度的加快,生態(tài)環(huán)境的破壞所造成的自然災(zāi)害近年來(lái)呈上升趨勢(shì)。近20年來(lái),我國(guó)自然災(zāi)害所造成的年直接經(jīng)濟(jì)損失金額高達(dá)1747億元,占GDP的比重平均超過(guò)3%,受災(zāi)面積占播種面積的比例超過(guò)50%。與世界其他國(guó)家相比,我國(guó)自然災(zāi)害發(fā)生的頻率高出世界平均水平18%,保護(hù)成本高出世界平均水平27%,生態(tài)恢復(fù)成本高出世界平均水平36%。與我國(guó)自然災(zāi)害嚴(yán)重相對(duì)應(yīng)的是,農(nóng)民受“靠天吃飯”的傳統(tǒng)思想影響,認(rèn)為經(jīng)營(yíng)的損失就該由自己承擔(dān),聽(tīng)天由命、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的觀念根深蒂固。面對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)巨形風(fēng)險(xiǎn),農(nóng)民“等、靠、要”依賴性思想嚴(yán)重,自主管理風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)淡漠,這與政府在大災(zāi)后所采用的救濟(jì)模式存在一定關(guān)系。由于政府巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助實(shí)施手段簡(jiǎn)單劃一,導(dǎo)致農(nóng)民認(rèn)為投保與否并不重要,遇到災(zāi)害后都會(huì)得到政府的救濟(jì),并且投保所得到的賠款不一定比政府的救濟(jì)金多,反而使自己損失了保險(xiǎn)費(fèi),得不償失。
1.2政府大力推行,市場(chǎng)卻出現(xiàn)供需雙冷
2004~2012年,中央連續(xù)9年把“積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”納入一號(hào)文件,我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展迎來(lái)了“歷史上的春天”。應(yīng)該說(shuō)伴隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,自然風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)日益增加,農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求也應(yīng)該更加迫切,我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)潛在市場(chǎng)巨大。然而從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)現(xiàn)狀上來(lái)看,自1982年我國(guó)開(kāi)始恢復(fù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以來(lái),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)一直處于“供需雙冷”的狀態(tài)。從市場(chǎng)需求主體來(lái)看,農(nóng)戶自愿參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意識(shí)始終沒(méi)能有效調(diào)動(dòng)起來(lái)。從市場(chǎng)供給主體來(lái)看,伴隨著我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)向市場(chǎng)化體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程的加快,由于國(guó)家相關(guān)支持政策日漸削弱,造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)逐漸萎縮。首先中國(guó)人保收縮了虧損嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù),緊接著其他商業(yè)性的保險(xiǎn)公司也紛紛退出了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展舉步維艱。
1.3發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁,但缺乏長(zhǎng)效機(jī)制
目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模僅次于美國(guó),居全球第二。2010年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入是1980年的3158倍,年均增長(zhǎng)30.8%,然而這種繁榮卻無(wú)法掩蓋長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)缺乏農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制的現(xiàn)實(shí)。從我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的歷程來(lái)看,我國(guó)自1982年恢復(fù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以來(lái),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)表現(xiàn)出快速發(fā)展→日漸低迷→日漸繁榮3個(gè)階段,究其原因是宏觀政策的起伏和搖擺導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以為繼。特別是在1999~2003年,伴隨著政府取消對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持,使得我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在2004年實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入3177億元,僅占產(chǎn)險(xiǎn)業(yè)務(wù)保費(fèi)收入的0.135%,占總保費(fèi)收入的0.1087%。
2國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主流模式及其特點(diǎn)
國(guó)內(nèi)學(xué)者一般將國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式歸納為5種,這5種模式分別是以美國(guó)、加拿大為代表的政府主導(dǎo)參與模式;以日本為代表的政府支持下的相互會(huì)社模式;以法國(guó)等西歐國(guó)家為代表的公助民辦模式;以前蘇聯(lián)為代表的政府壟斷模式;以亞洲發(fā)展中國(guó)家為代表的政府重點(diǎn)扶持模式。
2.1政府主導(dǎo)參與型模式
美國(guó)、加拿大是實(shí)行政府主導(dǎo)參與型模式的代表性國(guó)家。該模式的主要特點(diǎn)是:①經(jīng)營(yíng)主體多元。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開(kāi)展以國(guó)家為主導(dǎo),聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司、具有經(jīng)營(yíng)資格的私營(yíng)保險(xiǎn)公司以及保險(xiǎn)人共同參與經(jīng)營(yíng)。②法律保障完善。以美國(guó)為例,《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》、《農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》和《農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障法》3部法律為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供了必要的法律支持,法律中明確地規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)、性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)主體,這些條例為政府全面推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供了法律依據(jù)和保障。③經(jīng)濟(jì)支持。政府不僅免除了經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的所有賦稅,并對(duì)其經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用提供1/4左右的業(yè)務(wù)補(bǔ)貼。④農(nóng)民自愿投保。
2.2政府支持下的相互會(huì)社模式
實(shí)行政府支持下的相互會(huì)社模式的國(guó)家以日本為代表。該模式的主要特點(diǎn)是:①政府直接參與經(jīng)營(yíng)。不論參加強(qiáng)制性保險(xiǎn)或自愿保險(xiǎn)的農(nóng)戶,都可以享受政府補(bǔ)貼。政府接受共濟(jì)聯(lián)合會(huì)的再保險(xiǎn),一旦發(fā)生災(zāi)害,政府按照一定比例承擔(dān)保險(xiǎn)賠款,保證了保險(xiǎn)體系的穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)。②多層嚴(yán)密的組織機(jī)構(gòu)。日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系主要由基層農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)、(都、道、府、縣)農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)、全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)3部分組成了一個(gè)有機(jī)整體。③強(qiáng)制性保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合。日本保險(xiǎn)法律對(duì)關(guān)乎民生的作物和動(dòng)物實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn),其他作物和動(dòng)物則實(shí)行自愿投保。
2.3公助民辦的商業(yè)保險(xiǎn)模式
實(shí)施公助民辦的商業(yè)保險(xiǎn)模式以法國(guó)為代表。該模式的主要特點(diǎn)是:①政府指導(dǎo)下的商業(yè)運(yùn)作。法國(guó)在《農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)法》明確地界定了農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)范圍及其承擔(dān)者,法律明確規(guī)定由政府和社會(huì)來(lái)承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn),一般風(fēng)險(xiǎn)由互助保險(xiǎn)社承擔(dān)。商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司除了經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)外,還可以為農(nóng)民提供財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和壽險(xiǎn)。②保險(xiǎn)組織體系完善。法國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系由制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)方針和提供再保險(xiǎn)的中央保險(xiǎn)公司、開(kāi)展獨(dú)立經(jīng)營(yíng)活動(dòng)地區(qū)保險(xiǎn)公司以及基層互助保險(xiǎn)社3個(gè)層次組成。③政府補(bǔ)貼下農(nóng)戶投保自愿。政府為了減輕參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶負(fù)擔(dān),實(shí)施低費(fèi)率和高補(bǔ)貼的政策,同時(shí)政府還建立了農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金,最終承擔(dān)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)。
2.4政府壟斷模式
政府壟斷模式的代表國(guó)家主要包括前蘇聯(lián)、保加利亞等東歐國(guó)家,這些國(guó)家過(guò)去由于所有制相同,其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展?fàn)顩r也有相似之處。其主要特點(diǎn)是:①國(guó)家高度壟斷。保險(xiǎn)組織形式主要是由國(guó)有保險(xiǎn)公司經(jīng)辦,但經(jīng)營(yíng)單位都不是企業(yè),而是國(guó)家機(jī)構(gòu)。②強(qiáng)制保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)相結(jié)合。保險(xiǎn)按農(nóng)作物價(jià)值量的份額實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合的方式,作物及牲畜按不同價(jià)值比例實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn),對(duì)保障不足部分可投保自愿保險(xiǎn)。③政府支持。實(shí)行農(nóng)村保險(xiǎn)基金獨(dú)立核算制,免交一切稅收,保證了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展與穩(wěn)定。
2.5政府重點(diǎn)選擇扶持模式
政府重點(diǎn)選擇性扶持模式以亞洲的發(fā)展中國(guó)家,如泰國(guó)、印度、孟加拉國(guó)等為代表。其特點(diǎn)表現(xiàn)為:①共同經(jīng)營(yíng)。保險(xiǎn)組織形式主要由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專門(mén)機(jī)構(gòu)或國(guó)家保險(xiǎn)公司共同經(jīng)營(yíng)。②強(qiáng)制性參加。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施都與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款相聯(lián)系,政府要求所有獲得小額貸款的農(nóng)戶必須參加保險(xiǎn),所獲賠款往往也直接支付給放貸機(jī)構(gòu)。③組織形式單一。主要是政府參與或聯(lián)合共保。④保險(xiǎn)險(xiǎn)種少,涉及范圍小。保險(xiǎn)標(biāo)的主要是本國(guó)的主要農(nóng)作物,目的是保證農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式由于金融開(kāi)放程度、農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的不同表現(xiàn)出各自特點(diǎn),但綜合各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在政府的法律保障、經(jīng)濟(jì)支持,組織方式和運(yùn)營(yíng)機(jī)制等方面,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具備以下共性:從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總體經(jīng)營(yíng)思路來(lái)看,各國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式都是在政府指導(dǎo)下多種經(jīng)營(yíng)主體參與的商業(yè)化運(yùn)作模式。首先,政府主導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要體現(xiàn)以下兩方面:①法律保障。從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷史來(lái)看,各國(guó)政府都制訂了專門(mén)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī),并且隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展不斷地修訂和完善。②經(jīng)濟(jì)支持。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高風(fēng)險(xiǎn)、高賠付的特點(diǎn),各國(guó)政府都給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)極大地經(jīng)濟(jì)支持。如免除涉及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)公司的稅費(fèi);給予農(nóng)戶或商業(yè)保險(xiǎn)公司一定比例的補(bǔ)貼;由政府最終承擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的再保險(xiǎn)等。其次,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的商業(yè)化模式主要表現(xiàn)為:①多種經(jīng)營(yíng)主體共同參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng);②強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合;③農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金建立必須借助金融市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行。
3國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式對(duì)我國(guó)的啟示
3.1加快適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律建設(shè)
由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公共性,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的完全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)會(huì)使涉及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的公司產(chǎn)生大量虧損。從世界各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主流模式來(lái)看,各國(guó)都建立了體系完善、內(nèi)容全面的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法,法律對(duì)政府確保為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所必需的責(zé)任范圍以及支持方式等作出了明確的規(guī)定。雖然我國(guó)在《保險(xiǎn)法》和《農(nóng)業(yè)法》中都提及了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的內(nèi)容,但是獨(dú)立的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)和制度尚未形成,缺少獨(dú)立的法律法規(guī)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)廣泛推進(jìn)的“軟肋”。法律的缺失導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)主體身份模糊、制度規(guī)則缺失、支持措施不足等問(wèn)題,各級(jí)地方政府也沒(méi)有制定相應(yīng)的管理實(shí)施條例,所以我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)存在明顯的“法律真空”,業(yè)務(wù)開(kāi)展的依據(jù)只能是各級(jí)部門(mén)的“紅頭文件”,這些因素的存在已經(jīng)嚴(yán)重限制了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。
3.2健全完善經(jīng)營(yíng)管理體系,重點(diǎn)建設(shè)基層互助性保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)
根據(jù)我國(guó)目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的現(xiàn)狀,必須以政府為主導(dǎo),形成宏觀、中觀、微觀層次鮮明的經(jīng)營(yíng)管理體系,充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性功能。首先,政府應(yīng)大力推進(jìn)基層農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)互助組織建立,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)互助組織由于經(jīng)營(yíng)成本低,保費(fèi)低,符合收入水平低而又需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶的需求。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)互助組織中,農(nóng)民既是保險(xiǎn)人,又是被保險(xiǎn)人,從而達(dá)到了互助、共濟(jì)的目的。此外,基層農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)互助組織還可以向上一級(jí)組織和國(guó)營(yíng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn),從而分散風(fēng)險(xiǎn),獲得補(bǔ)貼。其次,在面對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)時(shí),政府必須承擔(dān)起支配和導(dǎo)向角色。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)由于災(zāi)種多、災(zāi)害后果嚴(yán)重,需要政府創(chuàng)新巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理手段,革新巨災(zāi)管理工具,構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理體系,通過(guò)再保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)證券化等金融手段與工具的運(yùn)用達(dá)到分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的目的。
3.3補(bǔ)貼方式多樣化,自愿與強(qiáng)制性保險(xiǎn)結(jié)合
我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼方式簡(jiǎn)單直接,導(dǎo)致投保率低,無(wú)法保證投保農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)實(shí)體的經(jīng)濟(jì)效益實(shí)現(xiàn)。我國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持項(xiàng)目具體包括以下內(nèi)容:一是保費(fèi)補(bǔ)貼;二是保險(xiǎn)責(zé)任分?jǐn)?三是財(cái)政兜底。目前只有保費(fèi)補(bǔ)貼在全國(guó)范圍開(kāi)展。國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的實(shí)踐表明,保費(fèi)補(bǔ)貼對(duì)提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與率作用有限。由于農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)差、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益低的影響,即使國(guó)家為農(nóng)民提供保費(fèi)補(bǔ)貼的情況下,我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與率一直維持在一個(gè)較低的水平。然而根據(jù)保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”,只有大量風(fēng)險(xiǎn)單位投保,才能分散風(fēng)險(xiǎn)。因此要從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、作物品種上最大范圍覆蓋推行強(qiáng)制保險(xiǎn)制度,才能有效降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn),降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)成本,提高經(jīng)營(yíng)主體的支付能力。因此政府應(yīng)該在適當(dāng)進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼的同時(shí),采取強(qiáng)制性保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合的保險(xiǎn)方式,保證必要的保險(xiǎn)參與率。
3.4加速農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)技術(shù)和品種的創(chuàng)新
我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)大多銷售以成本為基礎(chǔ)的產(chǎn)量保險(xiǎn)。單一的產(chǎn)量保險(xiǎn)不能有效解決投保過(guò)程中的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。在我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具備一定規(guī)模的情況下,保險(xiǎn)產(chǎn)品的創(chuàng)新勢(shì)在必行。一是中國(guó)應(yīng)在實(shí)行農(nóng)戶個(gè)體產(chǎn)量保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上,積極探索區(qū)域產(chǎn)量農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品,按照縣域甚至細(xì)分到風(fēng)險(xiǎn)單元進(jìn)行投保,能有效減少農(nóng)戶的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。二是試點(diǎn)指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品。指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品是目前各國(guó)積極試驗(yàn)的新型保險(xiǎn)產(chǎn)品,與傳統(tǒng)的補(bǔ)償類產(chǎn)品相比,在避免逆向選擇、降低經(jīng)營(yíng)成本、迅速理賠等方面具備優(yōu)勢(shì)。隨著我國(guó)地區(qū)氣象數(shù)據(jù)和資源數(shù)據(jù)逐漸積累和不斷完善,國(guó)家應(yīng)支持保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)在具備技術(shù)條件的地區(qū)推行指數(shù)保險(xiǎn)。
作者:何苗單位:楊凌職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易分院
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