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摘要：農業保險是農業發展的“穩定器”和“助推器”。三明市是福建省最早試點開辦農業保險的地區之一，中國人保財險三明市分公司（下稱“三明人保”）積極貫徹落實中央和福建省委、省政府關于加快新農村建設的有關政策，緊密結合山區實際，積極開展水稻種植保險等一系列農業險試點，增強農業抗風險能力，促進農業可持續增長。從2006年開展試點以來，三明市農業保險總體進展順利，但與實施鄉村振興戰略、加快推進農業農村現代化的要求相比仍存在一定差距。本文以福建省三明市為例，提出當前實施鄉村振興戰略背景下加快農業保險發展的對策建議。

關鍵詞：農業保險；發展路徑；鄉村振興

一、引言

黨的報告明確提出要堅持農業農村優先發展，實施鄉村振興戰略。實現鄉村振興關鍵之一是要解決農業風險保障問題，其中農業保險是推進鄉村振興戰略的“穩定器”和“安全閥”，能有效分散和轉移農業風險。2018年以來，中央多次有關鄉村振興戰略的文件，中共福建省委、福建省人民政府也印發了相關實施意見，對農業保險都提出了具體要求（詳見表1）。其中，《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（下稱“中發〔2018〕1號文”）、《中共中央、國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》（下稱“中發〔2019〕1號文”）、《鄉村振興戰略規劃（2018~2022年）》（下稱“《2018~2022戰略規劃》”）把農業保險列入“農業支持保護制度”，明確了農業保險的制度屬性，提升了農業保險的政策地位。為貫徹落實中央精神，2019年2月，中國人民銀行、農業農村部等五部委聯合印發《關于金融服務鄉村振興的指導意見》（下稱“《指導意見》”），提出要持續提高農業保險的保障水平。2018年我國農業保險保費收入為572.65億元，同比增長19.54%；農險保額3.46萬億元，同比增長24.23%。雖然我國農業保險市場取得了長足的發展，一定程度上較好地發揮了農業風險保障作用，但也存在政策協調機制不健全、財政補貼制度不夠完善、產品結構失衡等諸多問題，一定程度上制約了農業保險功效的有效發揮。

二、三明市發展農業保險的必要性及農業保險發展現狀

（一）三明市發展農業保險的必要性。1.重要農業產區。三明位于福建中西北部，農村人口占全市總人口75%以上，有8個國家級和9個省級商品糧基地，是福建省主要的農業產區、重要的糧經作物生產基地和最大的雜交水稻制種基地。寧化、清流兩縣是福建省四大烤煙生產縣之一。2.重要林區。三明森林資源豐富，林木種類繁多，全市森林面積2641萬畝，森林覆蓋率76.8%，活立木蓄積量1.15億立方米（為全省的三分之一），毛竹儲量3.8億株，是全國集體林權制度改革試驗區、全國集體林區林業產權制度改革試點市。3.特色農業發展迅速。截至2019年末，全市農民專業合作社總數超過6000家，土地流轉面積81.5萬畝，占承包耕地面積的34.3%。近年來，全市農業產業化持續推進，先后創建了建寧縣蓮子、永安市萵苣等12個省級特色農產品優勢區，持續推進五大產業、20條產業鏈發展。其中，建寧縣通心白蓮、清流縣鮮切花入選2018年度福建十大農產品區域公用品牌。4.轄內自然災害頻繁。三明市屬亞熱帶海洋性季風氣候，年均降水量1565~1795毫米，降雨集中且多為暴雨，容易引發山洪、泥石流和洪澇等自然災害，是全省自然災害多發且較為頻繁的地區。此外，三明地處閩江流域上游，許多村莊和城鎮坐落在河谷地帶或山坡，一旦發生自然災害，損失往往較為嚴重。（二）農業保險發展現狀。1.從農險承保機構看，人保財險公司始終發揮著主力軍作用。三明人保從20世紀90年代起就開始嘗試農業保險工作，當時主要經營森林、煙葉、水稻等農業保險業務，由于農業保險風險大，賠付率長期居高不下，導致保險規模逐年下降。進入21世紀特別是2006年以來，在中央和福建省地方政府的大力支持下，三明人保農業保險業務開展進入快速發展階段。雖然目前全市保險公司有30余家，但因農業保險風險高，大部分保險機構開展農業保險業務的意愿較低，僅中華聯合保險三明分公司2016年嘗試開辦煙葉種植保險、肉羊養殖保險等少數農險險種。2.從農險品種看，保障范圍不斷擴大。2006年以來，人保財險福建分公司在三明市先后試點開展森林火災、水稻種植、農村住房、能繁母豬、煙葉種植等農險險種。2013年《農業保險條例》正式實施后，三明人保又推出育肥豬、設施花卉、設施蛋雞養殖、肉兔養殖等一系列特色農險品種，逐步構筑了支持“三農”發展的風險保障體系。3.從農險擴面看，保險覆蓋率不斷提高。近年來，全市農業保險覆蓋率不斷擴大，農業保險的功能作用日益凸顯。其中，水稻、森林、煙葉、能繁母豬等主要農業險種實現轄區投保全覆蓋；農村住房保險由省政府為全省農房統一實施基礎保險；蔬菜種植保險、水稻制種保險、設施花卉保險等特色品種在主要產區展業規模也不斷擴大。截至2019年末，全市實現農險保費總規模1.08億元，為農民提供了較好的風險保障。4.從政府支持看，農業保險補貼力度不斷加大。一是財政補貼比例增加，2006～2019年財政補貼占農業保險保費比例由50%左右提升至70%左右，有效促進了農業保險業務規模的拓展和參保率的提高；二是財政補貼覆蓋范圍從水稻、森林等主要品種逐步擴大至對特色農產品農業保險的補貼，有效促進了本地特色農業的發展；三是保費補貼結構逐步優化，從表2可看出，2016～2019年保費補貼結構中，中央和省兩級財政補貼占比分別達40.98%、42.49%，市、縣財政補貼僅占2%、14.54%。

三、農業保險推進過程中的難點闡析

（一）政府層面。1.基層財力不足，農業保險補貼力度有限。三明地處山區，屬福建經濟欠發達地區和農業大市，地方財政收入在福建省內相對靠后，在當前推進鄉村振興背景下要加大政策性農業保險支持力度顯得力不從心。特別對轄區一些靠中央財政轉移支付維持政府運轉的縣（市）而言，縣（市）財政根本無力配套貼補保費。如，經濟發展相對較好的永安市，目前對開辦時間較長的水稻保險、森林保險和能繁母豬及育肥豬保險給予支持，對于尚未開辦的蔬菜保險、設施養羊保險等新業務不予補貼，2017年還停辦了萵苣價格指數保險業務，導致農戶急需的政策性農業保險新業務一時難以拓展。2.政策性農業保險工作量大，基層政府的積極性不高。農業保險的推廣和理賠過程都離不開縣、鄉政府和村委會的協助支持。而且農業保險承保面越廣，農業風險就越分散，農業保險業務工作量就越多。總體而言，全市政策性農業保險的賠付率處于高位，有的年份個別險種賠付率超過100%，很容易發生基層政府和有關人員推諉、扯皮等現象，在一定程度上制約了政策性農業保險新險種的推進。3.農業風險分散長效機制尚未建立，分保機制欠缺。我國尚未建立農業保險再保險制度，也未設立相應的再保險機構，農業風險分散機制缺位，在農業保險經營風險加劇的情況下，不利于保險公司的穩定經營。（二）保險公司層面。1.農業保險市場缺乏競爭機制。人保財險公司是我國最早從事農業保險的機構，目前在國內農業保險市場仍處于“一家獨大”的絕對優勢。雖然近年來我國先后成立了安信農險、國元農險、中原農險、安華農險、陽光農業相互保險等5家專業性農險公司，但農險保費收入均未超過50億元。農險市場體系不健全，難以實現農險市場的良性發展。2.農業保險品種較少。以三明為例，近年來全市水稻種植面積總體呈下降趨勢，但鮮食玉米、小薯、萵苣和大棚蔬菜以及花卉、水果等特色產業種植面積逐年上升，地方土特產和小品種農作物成為帶動農民增收的大產業。由于當地開辦特色農業保險險種不多，難以滿足農民專業合作社、種養大戶、家庭農場等新型農業經營主體的需求，不利于發揮農業保險在保障農業生產、促進農民增收、維護農村社會穩定方面的作用。此外，農戶在農產品流通和市場經營中所面臨的農業風險也較大，但價格保險、天氣指數保險、巨災風險等多樣化的農業保險產品欠缺。3.農業保險保額偏低。政策性農業保險是以保成本來計算保額的，但隨著農資價格和人工成本逐年走高，目前的經營成本已經普遍高于保額的30%~50%，發生大災時農業保險賠款占農業災害損失和經營風險損失的比例微乎其微，風險補償作用有限。如，永安市開辦的萵苣價格指數保險、建寧縣開辦的水稻制種險均屬于政策性險種，保費相對低廉、保額相應也較低，與實際的農產品價值有較大差距，一旦發生重大自然災害，所賠付的保額無法覆蓋農戶所遭受的損失，對農業生產難以起到有效的風險保障作用。4.農業保險賠付率高。農業保險風險大，賠付率總體偏高，且目前國家巨災風險準備金制度尚未健全，風險全部由保險公司承擔，因此保險公司承受著巨大的保險保障責任壓力。加之農業保險責任繁重，人員工資及津貼、培訓費用等投入大，開辦農業保險成本居高不下，農險盈利水平始終不容樂觀。從表3可看出，近四年來全市能繁母豬等養殖險、水稻種植保險、森林綜合保險等政策性涉農保險賠付率分別為67.06%、86.3%、46.27%，但因開辦費用占30%左右，實際盈利空間有限。個別特色農業保險賠付率超過100%，仍處于虧損狀態，如建寧縣水稻制種保險開辦后的3年賠付率分別為103.96%、123.8%、133.54%，永安市試點開辦萵苣價格指數保險的當年賠付率達190.74%。5.缺乏專業人才隊伍。農業保險專業性強，要求農險經營機構和從事人員既要通曉保險經營技術，又要掌握農業技術知識，還要擁有一支具備相當規模的隊伍。而目前經營農險的保險公司在組織架構、專業隊伍建設和業務技術水平上仍處于較低階段，服務能力也相對有限，一定程度上抑制了農業保險的發展。（三）農戶層面。2006年以來，雖然全市農業保險推廣力度不斷增強，但農戶保險意識總體上仍偏弱，在一定程度上加大了承保工作的難度。究其原因：一是部分農戶心存僥幸心理，影響保險業務開展。二是農業生產效益低，加之部分農戶并不富裕，不愿承擔參保費用，因此除了由省級財政全額承擔的個別險種，以及各級地方財政部分扶持、需農戶個人承擔部分保費的險種外，大部分險種往往因受農戶觀念、當地經濟條件等因素的羈絆，展業難度相對較大。三是農民對政府救濟依賴度高，一定程度上抑制了農民投保的積極性。

四、鄉村振興背景下農業保險發展路徑：金融供給側結構性改革和需求管理側視角

（一）圍繞金融供給側結構性改革，增強保險服務鄉村振興的能力。1.機制供給：建立全方位的農業保險支持體系。為貫徹落實“中發〔2018〕1號文”及《戰略規劃（2018~2022年）》要求，國務院有關部門及地方政府應加強組織領導，積極穩妥推進農業保險，建立與農業保險相適應的支持體系。一要建立和完善農業保險組織體系。首先，要借助商業保險公司的優勢，發揮農業保險的政策性功能。在繼續發揮人保財險公司的農險主力軍作用的基礎上，推動部分實力雄厚的保險公司經營農業保險業務；其次，要在全國加快設立專業性農險公司分支機構，引導農業保險專業機構下沉服務重心，到農村地區設立基層網點；再次，要盡快建立農業保險大災風險準備金制度，設立中國農業再保險公司，進一步完善巨災風險分散機制。二要加大中央和省級財政保費補貼力度。目前，我國開辦的政策性農業保險品種已有十多種，但受限于大部分地方財力，地方政府對介入政策性農業保險普遍不積極，建議進一步提高中央、省級財政補貼力度，免除經濟欠發達地區地方政府的財政補貼責任，使地方政府專注于組織、協作和監督工作。同時，盡可能降低農戶保費自繳比例，可考慮將一部分直補資金作為對農民的保費補貼，既減輕農民經濟負擔，又可放大補貼功效。按照2019年中央“一號文件”要求，探索對地方優勢特色農產品保險實施以獎代補試點等政策。此外，在財力允許范圍內，給予經營農業保險的險企一定的費用補貼和稅收優惠，進一步提高保險機構經辦農業保險的積極性。三要建立基層政府農險組織保障體系明確鄉（鎮）村農村干部的職責，建立完善的農業保險組織保障體系。農業保險特別是水稻保險、森林保險等涉及農戶多，工作點多面廣，加之農業保險季節性強，保險公司要在短時間內順利完成年度承保任務和理賠工作，亟需鄉（鎮）村干部的協助和協調。故建議地方政府對參與協助承保理賠的鄉（鎮）村干部給予一定補貼，或由保險公司在農業保險工作經費中直接支付，從而最大限度地激發基層政府、農村干部和廣大工作人員的積極性。2.產品供給：加快建立與現代農業發展相適應的保險品種結構體系。《指導意見》明確提出要持續提高農業保險的保障水平，建立完善金融服務鄉村振興的市場體系、組織體系、產品體系，把更多的金融資源配置到農村重點領域和薄弱環節，更好地滿足鄉村振興多樣化、多層次的金融需求，推動城鄉融合發展。為此，保險公司必須按照“擴面、增品、提標”的要求，更好地發揮鄉村振興風險保障作用。（1）完善保險公司內部組織體系。商業保險公司可考慮在內部組建專業的農業保險部門，專司農業保險的研發、推廣、承保和理賠等各項工作，同時對該部門實行差異化考核機制，單設指標、單獨考核，淡化利潤考核，更多地關注社會效益，推動形成對“三農”“敢保、能賠、愿賠”的保險文化。同時，進一步完善農村基層服務網絡，努力提高基層農險人員專業素質，積極組織一線查勘人員加強培訓學習，積極探索運用衛星遙感技術和無人機等新興科技手段，來化解傳統作業方式下面積厘定以及大面積下的精準查勘、定損理賠等難題，減少查堪定損和理賠的糾紛。（2）擴大農業保險覆蓋面。一要“以點帶面”不斷擴展農業險種。保險公司要根據各地農業發展實際，把試點較為成熟、對農民增收具有重要意義的經濟作物和畜禽的農險品種“以點帶面”不斷擴展。如設施花卉保險等特色品種在三明試點較為成熟，可從主要產區向其他非主要產區進一步推廣。二要進一步拓寬保險責任范圍，根據經濟發展水平適當提高保險賠償額度，從而有效起到轉移風險的作用，促使農戶盡快恢復農業生產。（3）開發與現代農業發展相適應的農險品種。一要積極開發與特色農業相適應的農險品種，探索“新型經營主體+直銷”模式，進一步滿足農民專業合作社等各類新型農業經營主體不同層次的保險需求，同時針對新型農業經營主體大額貸款需求，要積極開展涉農信用保證保險創新業務。二要積極探索開發價格指數保險、天氣指數保險、“保險+期貨”等創新型業務，除種養風險，農戶還承擔了巨大的市場風險，可能發生“豐收不增收”的現象，故農戶急需通過價格指數保險來化解市場風險，同時探索開展天氣指數保險試點，擴大“保險+期貨”試點，探索“訂單農業+保險+期貨（權）”試點。三要加快普及涉農普惠保險業務，實現小額人身保險、農民養老保險、健康保險等保險產品在農村地區的全覆蓋。通過探索“扶貧+農業保險”模式，穩步推進扶貧攻堅戰略的有效開展。（4）進一步優化農業保險產品設計。“提標”就是要提高農業保險的保險金額水平。近年來，由于農業生產成本不斷提高，原有保額明顯低于生產成本，賠款不足，不利于災后迅速恢復農業生產，且部分災害因素未納入保險責任范圍。因此保險公司可根據當前國內經濟發展情況，把當地危害農業生產的主要因素納入農險責任范圍，同時適當提高保險金額，力求實現基層政府、保險公司和農戶三方共贏。（二）加強需求側管理，全面激發農業保險發展的內生動力。1.大力發展現代農業，進一步提升現代農業對農業保險的多樣化需求。黨的十八大以來，我國農業供給側結構性改革取得重要進展，農業綜合生產能力明顯增強，農業結構不斷優化，農村新產業新業態新模式蓬勃發展，農業生產經營方式發生重大變化，農村發展新動能加快成長，但也存在農業農村基礎薄弱、發展滯后等狀況，從而抑制了對農業保險的需求。因此，有必要加快現代農業的發展，持續推進農業提質增效，而現代農業的發展也必然催生對農業保險的多樣化需求，反過來又將促進農業保險的發展。2.持續提高農民收入，進一步刺激農業經營主體對農業保險的購買需求。目前我國農民人均收入總體偏低，除政策性農業保險，對于費用較高的商業性農業保險品種的參保積極性也不高，一定程度上影響了農險業務的發展。從三明市看，當地人均可支配收入低于全省平均值之下的縣（市），其農業保險需求也相對偏低。可見，農民收入水平的提高將增強農業經營主體的生產積極性，進一步擴大農業生產的規模，也有利于擴大農民對農業保險的購買需求。3.不斷增強保險意識，進一步提升農民參保意愿。目前農民對農業保險的認知程度還不高，對政府救濟存在不同程度的依賴性。因此，地方政府要積極發揮農業保險宣傳的主體作用，提高農民風險和保險意識；監管部門及保險公司應主動與地方政府密切配合，加強保險知識宣傳，讓廣大農戶了解辦理農業保險的意義，知曉參保程序、理賠方式等，提高廣大農戶的參保意識，變“要我辦”為“我要辦”，最大限度地降低農戶種植風險和經營風險，保障農民生產經營的穩定，促進“三農”可持續發展。

作者:雷貴優 單位:中國人民銀行三明市中心支行