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政策性保險與商業性保險之間資源配置嚴重失衡的直接后果是：一方面，政策性保險資金嚴重短缺，出現了大量的政策性保險空白，在一定程度上影響了我國農業、對外，貿易和房地產業的發展；另一方面，有限的國有資產沉淀在商業性的保險公司中，占據了商業保險公司幾乎全部的資本份額，在產權層面上造成丁商業保險公司政企不分、所有者缺位、委托關系鈕曲、效率低下等一系列國有企業的通病，同時，商業保險公司開展政策性業務時缺乏積極性，也不利于商業保險公司之間展開公平競爭。

在中國即將加入世界貿易組織，民族保險業最終將面對激烈國際競爭的關鍵時刻，我們應該對中國保險業資源配置的現狀有一個清醒的認識，理清思路，在產權層面進行更為徹底地改革。筆者認為，目前應從存量和增量兩個方面進行改革，在我國有限的保險資源存量上，應退出一定量的國有資本組建政策性的保險公司；而最重要的是增量改革，應允許商業保險公司在海內外上市、對國有獨資保險公司進行股份制改革、加大國有股份制保險公司增資擴股的規模，通過市場手段，大幅度增加商業保險資源的增量。因為，放開商業保險公司獲得增量資金的手段比讓國有資產沉淀于其中更利于它的發展。

一、組建專業的政策性保險公司

1、農業保險公司

我國保險資源配置失衡首先表現為農業保險發展受到嚴重的資金瓶頸的束縛。中國加入WTO后，對農業的保護將在很大程度上被限定于非價格保護，而農業保險則是國際上最重要的非價格農業保護工具之一。在世界貿易組織《農產品協議》的附件2《國內支持：免除削減承諾的基礎》中的第7條和第8條中就明確提出了政府可以在財政上參與農業保險以支持本國農業的具體規定，這些規定將非常有利于我國對農業的保護。

農業保險具有高風險、高費率、高費用、難以商品化和具有很強的外部正效益的特點，加之農業保險存在保險費率難以厘定、保險責任難以確定，道德風險和逆選擇難以防范以及定損理賠困難等特殊的技術障礙，使得農業保險在多數國家以準公共物品的形式由政府以政策性保險的形式提供給農民。

為保護本國農業，在國際貿易中占據主動地位，世界各國都積極開展政策性的農業保險業務。美國、加拿大和日本等發達國家早在30年代就開始試辦農險業務，至今已形成完善的政策性農險體系。70年代，發展中國家，如菲律賓、馬來西亞等國也都在大力發展農業保險事業，扶持和保護本國農業的發展。

我國由于政策性保險資金不足等原因，從80年代初國內保險業務恢復后到目前為止，經營農作物和牲畜保險的僅PICC一家。1993年以后，隨著保險市場競爭加劇和PICC的商業化改革，農業保險業務始終處于低落與徘徊狀態。1995年農業保險的保費收入僅為1993年的60％，一些社會效益巨大但賠付率過高的險種被迫停辦，農業保險應有的保障功能無法發揮，相對于我國幅員遼闊、農業風險單位眾多的優越的農業保險條件來說顯然是巨大的浪費。

面對加入WTO給農業帶來的較大壓力，把農業保險業務從商業保險公司分離出來，成立政策性的農業保險公司已是當務之急。組建農業保險公司所需資本可以從商業性的保險公司中退出一小部分，而更主要的是從原來世貿組織協議框架之外的用于扶持農業的資金中轉來，這樣既能保護和扶持農業的發展，又不與世貿組織的有關規定相抵觸。

2、出口信用保險公司

出口信用保險的發展受到資金短缺的嚴重束縛。出口信用保險是以出口貿易和海外投資中的買方信用風險為保險對象的信用保險，它是各國為爭奪出口市場、推動本國貿易發展而開展的一項重要的政策性保險業務。1926年，英國即在商務部下設輸出信用保證局開辦政策性的出口信用保險業務，德國、日本、歐洲諸國乃至中國臺灣無不以出口信用保險作為開拓國際市場、參與國際競爭的利器。

當前，我國企業未收賬款高達出口額的10%，而出口信用保險卻遠遠沒有跟上對外貿易的發展步伐，不能滿足出口企業對出口信用保險的迫切需求。80年代我國出口信用保險業務由PICC信用保險部經營，后轉由1994年成立的中國進出口銀行承辦。目前，我國已承保的出口企業僅占全國外貿企業總數的2．7％，我國企業獲得出口信用保障的出口額僅占出口總額的1．1％；而承保額占出口總額的比例英國是45％，日本是50％，韓國也達到了14％。

中國加入WTO后，對外貿易將獲得更快速的增長，與此同時，出口信用風險也將成倍增大。中國如果欲在國際競爭和貿易順差上保持優勢，扶持民族產業，出口信用保險的發展無疑是必不可少的一環。

出口信用保險在分散出口企業信用風險方面的作用已為相關企業所熟知，并成為一些企業經營戰略的一個重要組成部分，但出口信用保險和農業保險一樣，在中國加入世貿組織后可以形成對民族產業強有力保護的作用卻未能得到人們足夠的認識。因此，加大對出口信用保險的投入，甚至把出口信用保險業務從中國進出口銀行分離出來，組建出口信用保險公司，專營政策性的出口保險業務，自然是符合國際潮流、促進對外貿易發展的明智選擇。

3、房地產抵押貸款保險公司

房地產抵押貸款保險在發展初期也應列為政策性保險業務，從而得到國家的大力扶持，等其發展起來之后，再由商業性保險公司逐漸介入。由于抵押貸款制度的高風險性和房地產抵押貸款保險具有較高的社會效益，房地產抵押貸款保險在許多國家和在一些國家抵押貸款保險發展的初級階段都被定義為政策性保險業務，一般需要專門的政府機構主辦或得到政府的大力扶持。

隨著我國住房制度改革的進一步深化，一些城市由于集團購買所推起的高房價正在逐步回落，同時失業和流動使個人收入的不穩定性急劇增大，社會風險、經濟風險乃至自然風險都在增加，道德風險和逆選擇等因素使房地產抵押貸款保險的風險對普通純商業性保險公司來說是難以承受的。那么，政府則應該因為房地產抵押貸款保險的外部效應而以國家信用大力推動它的發展，而不是完全寄希望于商業性的保險公司，而政府辦理此類業務首先要突破的當然也是資金瓶頸。

房地產抵押貸款保險公司的組建則可能是一個比較漫長的過程，因為這關系到我國個人消費信貸制度的發展、個人信用體系的完善。目前成立政策性房地產抵押貸款保險公司的理論和現實條件也許還不成熟，但在北京、上海這樣的大城市進行初步的試點似乎是可以邁出的第一步。

二、國有商業性保險公司所有權結構的優化

從經營績效來看，四家國有獨資公司和其他領域的國有獨資企業一樣，也需要明晰產權，建立有效的法人治理結構，從而徹底改變政企合一、經營低效的現狀。同時，在國家財政無力向這些企業注入資本而導致其增長乏力、償付能力不足、承保能力受限，與國際上依靠兼并重組而日益壯大的保險集團差距越來越大的情況下，不對這些國有獨資保險公司進行股份制改造，通過市場手段注人更多的增量資本，這些公司就難以發展乃至生存下去。

當然，因為國有保險公司在社會穩定和社會保障體系中占有重要的地位，因此在股份制改造中還應保持其國家絕對控股的地位，也就是說，應以國家控股的形式改造國有獨資保險公司的股權結構。允許國有獨資保險公司通過上市或者向銀行、信托投資公司、證券公司、經營績效良好的大型國有、集體或私營企業、乃至外資保險公司或其他外資企業定向募股，在充實保險公司資本金、形成多元化的股權結構的同時，也可以促進保險業與銀行業、證券業、信托業的橫向融合，逐步跟上國際金融一體化發展的步伐。

對于九家國有股份制保險公司來說，為保證其獲得更多的資本增量，則應允許和積極促成它們在海、內外證券市場上市。國際上大型的保險集團在發展到一定階段，都有過從資產經營到資本運營，從而順利突破公司發展瓶頸的經歷，而上市則幾乎是一個必不缺少的環節。國內九家股份制保險公司都有著良好的產權基礎、經營績效和發展潛力，因此有成為上市公司的基礎，而且，保險公司上市除了能夠獲得巨額的發展資金、提高償付能力、縮小與國外保險公司差距之外，還能夠提高保險公司經營的透明度，強化外部監管，促使其建立真正的現代企業制度，從而從根本上保證其運行效率和國際競爭力。