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我國《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》明確指出：“國家在建立基本養老保險保障離退休人員基本生活的同時，鼓勵建立企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險。”這標志著中國養老保險體制即將告別單一國家養老保險模式，逐步走向由國家、企業和個人共同參與的多層次養老保險體制。但基本養老保險保障要發揮重要作用，必須要在原有國家單一全包的保險體制基礎上，通過改革和完善，使之適應社會保障新形勢的需要。在這方面，政府財政方面的作用是重要的。政府財政是實施基本養老保險財務會計管理、資金管理和基金擔保的重要部門。財政狀況的好壞，財政管理制度的健全與否和管理方式的合理與否，是養老保險體制的重要影響因素。

一、財政體制與養老保險體制的關系和存在的問題

1．“條塊分割”使基本養老保險基金的有效管理難以形成，基金安全受到威脅。

我國傳統的“條塊分割”管理體制在轉軌時期衍生而來的社保體制上帶有明顯弊病，社保相關部門各自管理和支配一種基金，不能形成社保基金總體的統籌協調。基金的分散管理，其收、支、余歸各部門，可以給部門帶來一定的利益，使得部門為了既得利益不愿將基金管理權上交實行統籌協調。社會保障資金管理上的“條塊分割”管理體制在實踐中帶來一系統列矛盾：①縣、市、省級的統籌和部門統籌，都是局部統籌，容易出現地區之間、行業之間社會保險和支付水平結余資金的懸殊差別，使客觀上因生產力差距產生的分配不公得不到有力的調節，難以有效地體現社會保險的互濟性。②多家分管，自成體系，規范性差并且機構重疊，造成人力、物力的很大浪費，增加管理成本費用開支。③監督制約薄弱，結余資金不同程度地存在挪用和浪費現象，出現了用養老保險金謀求部門利益和管理者個人利益的違紀違法行為，一些地方和部門擅自動用結余資金用于城市建設，甚至蓋辦公樓、宿舍和從事房地產與證券投資，造成一些投資難以收回的狀況，更談不上保值增值。④極不利于實現社會化管理。由于各部門實行的社會保險的制度、標準、政策不一樣，同一保險項目，繳費和待遇水平有較大差異，造成苦樂不均和相互攀比，無法形成統一的社會化管理制度和方式。

2．養老保險在一些地方已經出現了支付危機。

（1）部門分別管理下的社會保險繳費缺乏硬約束和法律保障，保險費欠交嚴重。現行社會保險籌資方式主要是采取部門的規章或政府的條例形式，缺乏應有的法律保障力量，約束性大打折扣。如有些企業單位采用各種手段逃避社會保險費的繳納，或隱瞞工資總額，或少報在職職工人數，或轉移銀行賬戶，少繳或拖欠不繳，甚至以新辦企業為理由拒繳，而行政法規往往對上述行為缺乏追究的力量。

（2）低統籌水平下的高替代率加大了養老保險基金的支出負擔。從世界各國來看，養老金的替代率水平通常不超過60％，也有的國家以繳費年限的長短來決定替代率水平。我國現行養老保障替代率大約平均在80％左右，1999年普調30％的基本工資，對離退休人員提高15％～30％的養老金標準，又把替代率提高到90％左右，這無疑加大了養老保險基金的支出負擔。

（3）轉制時期的“老人”和“中人”養老制度變化帶來的養老保險債務，加劇了養老保險支付困難。在新的養老保險制度建立過程中，一部分已到退休年齡的職工和一部分已參加一定時期工作的中年職工，他們在過去或長或短的時期內未能按新制度的繳費規定積累養老基金，其退休后的養老金，將全部或部分地依靠后人的繳費或政府的補助來承擔。但是在建立“個人賬戶”的養老保險制度下，“新人”繳納的養老保險費只有社會統籌部分可以充當彌補“老人”和“中人”養老金欠賬的財力，而“個人賬戶”部分如果也用來彌補養老金欠賬，只是矛盾后移，同樣會出現“個人賬戶”的“空賬”問題。

養老保險收不抵支基本上有兩種情況：一種是一些老工業城市，退休職工占在職職工人數的比例較高，老齡化的問題比較突出，所承擔的養老金支出任務較重，而近幾年一些企業的經濟效益滑坡，因需求不足導致企業破產倒閉，使企業養老金的收繳出現困難，從而造成養老保險的收不抵支。另一種情況是西部地區經濟發展水平相對落后，或者是一些市場不景氣的行業如煤炭、紡織行業，因企業的經濟效益普遍較差、虧損嚴重，使養老保險費的收繳發生困難，而支出負擔不能減下來，使養老保險支付困難提前到來。

3．政府財政尚未建立支持養老保險制度的常規渠道。

任何國家養老保險制度的建立都離不開政府財政的支持，通常有稅收優惠、預算管理、財政補助和財務會計制度管理手段。我國從20世紀80年代中期著手建立社會養老保險制度，至今已有十多年時間，雖然政府財政參與了養老保險財務會計制度管理和“收支兩條線”管理，但至今尚未出臺支持養老保險制度的稅收優惠辦法和財政補助辦法，也未編制社會保障預算，以致財政對包括養老保險收支在內的社會保障基金的管理職能嚴重缺位；養老保險、失業保險和醫療保險基金長期處于縣、市、省級地方政府的分散管理之中，上下互不通氣，各級收支的真實性如何，結余資金多少，結余資金怎樣使用的，沒有一家權威機構能說得清楚；出現了部分地區和行業養老保險基金收不抵支的狀況。面對這種過早出現的養老保險基金收不抵支問題，財政被迫充當“救火隊”，常規渠道尚未形成，應急職能已先啟動。中央財政及國家社會保障管理機構在無法詳細審查各地收不抵支的原因及真實性的情況下，1998年以來連續給予地方上百億元的養老保險補助。顯然這種缺乏審查程序的財政補助，客觀上助長了一些地方養老保險基金收支的虛假性。

二、幾點建議

1．社保體系中應強調政府財政的支持作用，完善政府管理體制。

國家是社會保障體系的主要參與和提供者，政府在社會保障體系的運行過程中起到了主導的作用。由于近年來世界很多國家的社會保障體系發生了危機，因此有不少學者對政府在社會保障中所起的作用表示質疑，甚至否定了政府的作用，而一味強調市場在社保體系中的作用。雖然市場在社會保險基金運作中的地位是不可忽視的，但從我國的現狀來看，現階段國家還是社保體系的最重要主體（特別是基本養老保險保障），純市場行為對于我國很難發揮作用，因此筆者認為在社會保障基金體系中應當強調政府的支持。西方市場經濟國家用于社會保障和社會福利的支出占到政府財政支出的20％～30％，它是以政府雄厚的財政實力（通常財政收入占GDP的比重達到35％～50％）為基礎的。我國盡管目前財政收入占GDP的比重還較低，但隨著國民經濟的發展和分配體制的理順，國家財政實力會逐步增強，用于支持社會保障的支出能力也應逐步增強。

在強調政府財政的支持作用的同時，還要明確政府需要管理的范圍，即主要指社會統籌的社會保障部分。而且統一管理本身也有如何完善管理體制的問題。如果只強調集中，不同時做好管理，不建立健全監督機制，也會出現問題甚至更嚴重的新問題。社會保障不可能完全由政府來承擔，也沒必要完全讓政府來承擔。在由社會解決的部分，在非基本養老保險部分，或者說在基本養老保險之外的其他養老保險部分，應實行多條腿走路，鼓勵開展競爭，并將競爭引向有序的制度化建設。只有政府和社會共同發揮作用，才能真正解決社會保險制度中的各種矛盾和問題。

2．建立養老保障財政補助制度，彌補養老保險隱性債務。

財政補助也是普遍運用的財政支持手段，幾乎所有建立養老保險制度的國家都離不開政府財政定期或不定期的補貼，以彌補養老保險收入的不足。之所以要建立養老保險財政補助制度，是基于兩個原因：一是由于養老保險隱性債務的存在；二是由于人口日益老齡化趨勢，對養老保險基金的需求不斷增大。如果沒有政府財政的支持，養老保險制度難以渡過支付危機，甚至可能導致社會保障體系的瓦解。

關于養老保險財政補助的資金來源，從國外的情況看，有的國家不論養老保險是否出現債務，總是從政府財政支出中安排固定比例的預算資金充實養老保險基金，有的國家則是在養老保險出現財政虧空時給予臨時性補助。我國養老保險制度尚處于轉制階段，存在巨額隱性債務，彌補這些債務要多渠道籌資：一是調整財政支出結構，從財政支出中拿出一定比例用于彌補養老保險隱性債務。據專家測算，如果連續20～25年每年從財政支出中拿出5％的資金用于養老保險補助，就能基本解決隱性債務的補償問題。二是與調整國有經濟戰略布局結合起來，變現部分國有資產充實養老保險基金。這可以通過產權市場出售、轉讓部分企業的國有資產，也可以通過國有股上市流通出讓部分股權或將部分股權收益劃出，充實養老保險基金。三是發行部分認可債券和彩票，充實養老保險基金。

3．建立基本養老保險資金規范的財政預算管理。

基本養老保險基金要保證未來我國人口老齡化日益提高對基本養老支出的需要，又不能超越現階段的生產力發展水平，選擇部分積累制養老保險模型是一種明智的選擇。將基本養老基金納入政府的預算管理是為了確保養老基金管理的效率和使用的安全。預算管理通常有以下幾種類型：一是基金預算，將包括養老保險在內的社會保障事業的財務狀況放在政府公共預算之外，以基金的形式反映；二是將社會保障資金納入預算內，同政府其他收支混為一體，政府擔負起全部社會保障事業的責任；三是一攬子社會保障預算，將一般稅收收入安排的社會保障支出和各項社會保險基金收支作為一個有機整體，編制內容全面的社會保障預算。其中一攬子社會保障預算是把來自社會保險基金收支和來自政府公共預算安排的收支合為一體，全面反映社會保障資金收支情況、結余資金投資及調劑基金的使用情況，體現國家社會保障的總水平，因而它優于其他形式的預算管理。

（1）養老基金的收支管理，包括養老基金籌集和支付的管理。管理內容包括：企業單位籌集的養老保險基金是否及時和足額入庫；政府安排的養老保險補助是否到位；養老金支付標準是否符合制度和政策規定。應定期編制養老保險基金收支的周轉計劃。

（2）結余基金的投資管理。主要是對養老保險結余基金投資方向和投資預期收益率和可能的風險進行控制，實現保值增值。具體的投資決策應交給基金投資管理機構。有關方面要監督投資運營的過程，防止違規的高風險操作，對結余基金的投向在預算上反映。

（3）養老保險基金的調劑管理。由于中國地區差別較大，富裕地區與貧困地區的差別以及人口老齡化地區與新發展地區的差別等等，必然出現一部分地區養老保險基金充實而另一部分地區養老保險基金薄弱的情況。這需要通過中央政府制訂統一的資金余缺調劑的政策和方法，并籌集一筆資金用于調劑。解決調劑資金的來源有兩個：一是從養老保險基金的結余部分劃出一定比例，二是從中央政府的公共預算中安排資金予以支持，其前提是由中央政府統一集中管理全國的養老保險基金。調劑基金要在預算上列明收支，以利于規范和監督調劑基金的籌集和使用。

（4）養老保險基金的財務監督管理。為了加強對養老保險基金的管理，必須完善相關的財務管理制度，對養老保險基金的收、支、管、用在財務會計制度上作出明確規定，確保養老保險基金基礎數據的真實性和規范性，為財政監督提供依據。必須建立有效的監督制度，使預算的編制、執行和監督部門相對獨立，各司其職，協調制衡。