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社會保障制度本質上是一種保障其本國公民的基本生活和維護社會穩定，并且要集中體現公正原則的社會制度。所以，社會保障的受益對象包括全體公民，應該一視同仁，不應該對不同的公民采取不同的社會保障政策。但在我國，目前卻存在著城鄉二元社會保障體系，城鎮的社會保障體系基本上覆蓋了全體城鎮居民，而農村的社會保障體系只覆蓋了比較有限的農村人口。除此之外，我國農村的社會保障水平與城鎮的社會保障水平也是差距較大，不可同日而語，同時我國的農村社會保障還存在著管理體制不健全的問題，社保基金被挪用，甚至貪污的事件時有發生，損害了政府在廣大農民心目中的形象，使農村社會保障工作出現了信任危機，完善我國農村社會保障體系的工作刻不容緩。

總的來說，當前我國農村社會保障體系主要存在著覆蓋面小、保障水平低、管理體制不健全等一系列問題。相對于城鎮來說，我國農村社會保障的發展嚴重滯后，需要改進和完善的地方太多，導致目前這一局面的原因很多，比如管理制度不夠健全、財政投人不足、法規建設滯后等等，而根本原因只有一個，那就是我國現存的二元經濟結構。二元經濟結構導致了我國社會保障體系的二元性，使得無論是保障水平、受重視程度還是資金投人等方面，農村的社會保障都落后于城市。所以，要完善我國的農村社會保障體系，就必須有針對性、有側重點地采取應對措施，而不是一擁而上地全面出擊。

一、完善農村社會保障管理體制、增加農村社保財政投入是重要前提

一般來說，健全的管理體制是社會保障制度高效運行的重要保證。在我國城鄉社會保障管理體制的建設方面，城鎮早已經從多頭管理走向了高效率的統一管理，而目前廣大農村社會保障的管理體制仍然是典型的多頭管理。由于管理彼此相對獨立，加上我國目前還沒有成立專門的農村社會保障基金監管機構，社保基金的安全性較差，從而導致農村社會保障基金被挪用、擠占乃至貪污的情況時有發生，給我國的農村社會保障事業帶來了嚴重的負面影響。因此，農村社會保障管理體制的不完善，已經成為我國農村社會保障事業發展的一大制度障礙。所以，要完善我國的農村社會保障體系，必要的前提之一就是完善我國的農村社會保障管理體制，改變多頭管理的現狀。而要完善我國的農村社會保障管理體制，重點又在于加強農村社會保障基金的監管力度，確保每一分錢都用在農村社會保障工作上。要實現這一目標，最好的辦法就是建立完善的基金管理制度，并設立專門的農村社會保障基金監管機構，堅決執行收支兩條線，嚴格實行專款專用，嚴禁擠占挪用，隨時接受繳費人、受益人和新聞媒體的監督，最大限度確保農村社保基金的安全。同時，為最大限度確保農村社保基金的保值增值，要盡量爭取農村社保基金也能像城市社保基金那樣進行多元化投資，進人資本市場，以提高投資的回報率。

要完善農村社會保障體系，增加財政投人顯然是另一個重要前提。但是，長期以來，我國城鄉社會保障所獲取的財政投入有著天壤之別，這可以從每年的城鄉人均社會保障支出的數額上清晰地反映出來。有資料顯示，從1990年至1998年，我國農村人均社會保障支出從5.1元增長到11.2元，而同期城市的人均社會保障支出則從554元增長到1462元。農村社會保障支出占GDP的比重每年保持在0.1%的水平上，而城市社會保障支出占GDP的比重卻一直穩定在7.3%的水平上，城市人均享受的社會保障費約是農村人均的100倍之多，兩者差距之大已超過世界上任何一個國家。很顯然，我國目前對于農村社會保障的資金投人與城市相比是嚴重偏少的，顯得很不公平。缺乏來自政府財政的大力投人，以我國目前農村經濟的總體發展水平，是很難建立起一個完善的、高水平的農村社會保障體系的。所以，要真正完善農村社會保障體系，相應的財政投人就必須增加。

其實，我國目前對于農村社會保障的財政投人之所以相對明顯偏少，有一個關鍵的原因，那就是地方政府將社會保障的重心放在了城市而非農村。目前，我國開展農村社會保障工作的任務實際上是落在了縣、鄉兩級政府的頭上。從我國基層干部的考核制度來看，經濟發展、財政收人、招商引資等經濟指標一直是對地方領導考核的主要內容，而農村社會保障工作并未被納人考核的范圍。因此，地方政府對農村社會保障工作相對不夠重視也就成為一種必然的現實，而這又直接導致了農村社會保障財政投人的相對不足。所以，要解決農村社會保障的財政投人偏少的問題，關鍵在于地方政府要轉變只重視城市社會保障工作而不重視農村社會保障工作的態度。

二、加快農村居民最低生活保障制度建設是突破口

農村最低生活保障制度，是指政府對家庭年人均收人低于最低生活保障標準的農村貧困家庭，以戶為單位，實行差額救助的制度。該制度是針對收人難以維持基本生活的農村貧困人口而建立的一種新型社會救助制度，其目的是為農村貧困人口的生存和發展提供“安全網”，設立一道“最后的防線”。從操作層面上來講，農村最低生活保障即是按照國家有關法律及政策規定，對家庭人均收入低于最低生活保障標準的農村貧困人口實行差額補助，以滿足其最低生活需要。建立農村最低生活保障制度是對農村貧困人口基本生活的一項根本保證措施，其實質是保障貧困農民的基本生存權。與原有的農村社會救助制度相比，農村最低生活保障制度承擔了保障農村困難群眾生存所需基本條件的責任，但其保障面更寬，保障效率更高。社會救助是人類歷史上最早出現的福利制度安排，也是社會保障最基礎的組成部分。世界各個國家自己經濟社會發展的過程大都發展出適合自己的社會救助措施，這些措施有的是個人提供的，有的是團體組織實施的，還有的是政府組織實施的，可以說社會救助承擔著保障全體公民維持基本生存的重要職責。所以，要完善農村社會保障體系，加快農村居民最低生活保障制度這種新型的農村社會救助制度的建設步伐是重要的突破口。

最低生活保障制度是普遍化的社會救助制度，也是發揮社會保障再分配功能的重要手段。目前，我國城鎮地區已經建立起以最低生活保障為主要內容的救助制度，它基本上取代了傳統的城市社會救助、城市“五保”供養、20世紀60年代精減退老職工救助以及其他特殊對象的救助。絕大多數農村地區有必要也有能力盡快建立這項與城鎮接軌的社會保障制度。只有建立最低生活保障制度，才能有效地擴大農村社會救助的覆蓋面，嚴格規范各種形式的社會救助項目，不斷提高社會救助的整體水平，把社會救助工作引向法制化、規范化和制度化的軌道。現在我國農村的社會救助只有“五保”制度、救災制度以及近幾年剛剛在一些較發達地區開始的農村最低生活保障制度，救助種類較少，象衛生救助、教育扶貧等項目還沒有完全建立起來，這直接導致了農村社會救助的覆蓋面窄、救助水平低的現狀。

在現階段，中國農村社會保障制度尚處在救助型的發展階段，以保障基本生活為宗旨的社會救助、“五保”供養和撫恤補助等制度是農村社會保障制度的基礎和主干。在整個農村社會保障制度中，其他各項制度都不能直接、及時、最大限度地解決廣大農民的生活困難問題，只有農村最低生活保障制度才能做到這一點。它是農村社會保障中涉及面最廣、也是最后的一道安全網，可以把其他社會保障項目無法保障的各類對象盡收其中，缺少這張網，部分貧困農民的基本生活就無法得到保證，農村社會保障制度也難以健全。因此，盡管農村社會保障的各項制度都很重要，都需要建立起來，但相比較而言，建立農村居民最低生活保障制度是重中之重，是農村社會保障制度的一項基礎工程。這項基礎工程能否建設好，在很大程度上事關我國農村社會保障事業的成敗，地方政府應該把加快農村居民最低生活保障制度的建設作為當前開展各項農村社會保障工作的重要突破口。

三、破除二元經濟結構、建立城鄉統籌的社會保障體系是根本途徑

歸根結底，我國現存的城鄉二元經濟結構是導致現階段農村社會保障體系存在種種問題、發展滯后的根本原因。二元經濟理論最早由美國經濟學家劉易斯于1954年在其論文《勞動力無限供給條件下的經濟發展》中提出，該理論認為發展中國家通常存在兩大經濟部門:一是生產方式落后、生產效率低下的農業經濟部門;二是生產工藝先進、勞動效率較高的工業部門。農業分布在鄉村，工業主要分布在城市，工農業差距和城鄉差距明顯，由此就產生了二元經濟結構，它實際上是發展中國家由農業社會向工業社會過渡進程中的產物。新中國成立后，出于為工業發展積累資金的需要，以及受蘇聯模式及當時國際形勢的影響，在我國逐漸形成了城鄉二元經濟結構。因為二元經濟結構的存在，長期以來，我國地方政府重城市、輕農村，對農村社會保障工作投人較少，財政支持力度不夠，由此造成的直接后果就是:相比較城市而言，我國農村社會保障無論是在制度建設方面還是立法工作方面，都是嚴重滯后的，至于社會保障的覆蓋面和保障水平，農村更是遠遠無法與城市相提并論。

在向工業傾斜的發展戰略下，農民享受不到我國工業化和城市化發展的成果，“三農”問題日益突出，嚴重影響到農村和整個社會經濟的進步、安全與穩定。農民不富，就不能實現共同富裕，農村沒有小康，全國就不會有小康。因此，“三農”問題的解決被確立為我黨、我國政府工作的重中之重。而“三農”問題從根本上來說由建國以來所實施的優先發展重工業的工業化戰略及因其而形成的城鄉“二元”結構所造成的，這就從反面證明了國家政策對農業發展的決定性意義。在我國西部地區，工業與農業、城市與農村之間的發展差距表現得尤為明顯，很多問題的產生都是因為農村發展的嚴重滯后造成的。很顯然，二元經濟結構的存在不僅導致了農村社會保障的嚴重滯后，也是我國農村經濟發展水平長期滯后的根源。所以，破除二元經濟結構，建立城鄉統籌的社會保障體系是解決當前農村社會保障嚴重滯后問題的根本途徑。長期以來，農業是工業發展的主要源泉，工業和城市的進步在一定程度上是以農業和農村的落后為代價，這造成了中國非均衡發展的城鄉關系，形成了鮮明的城鄉二元社會結構，這種二元性也存在于社會保障中，通過戶籍制度把社會保障與農民嚴格分開，使農民難以享受城市居民享受的各種福利。同時，越來越多的城市福利需要由財政支付，這對農民而言，一方面無法享受社會保障，另一方面為城市的福利買單，存在窮人對富人進行轉移支付，拉大了城鄉差距。享受社會保障是農民的基本權力，為廣大農民提供社會保障是政府的基本職責，應該從制度上消除社會保障的二元性，在城鄉間合理配置社會保障資源。這是實現社會保障制度公平性的必然要求，也是我國社會保障制度建設的長期奮斗目標。所以，要真正建立起一個完善的、可以確保我國全體城鄉居民基本生活的社會保障體系，無論是從現實的角度，還是從歷史發展的角度來看，破除二元經濟結構，建立城鄉統籌的社會保障體系是最好的出路，也只有這樣，我國農村社會保障體系嚴重滯后的問題才能從根本上解決。

要真正實現破除二元經濟結構這一目的，需要做的事情非常多，但就目前來說，重點需要做好以下幾個方面的事情:首先，通過改革戶籍制度，打破城鄉壁壘，推動我國勞動力在城鄉之間的自由流動，從根本上消除因為現存戶籍的不同而導致享受的社會保障待遇有天壤之別的局面。其次，加大地方政府對農村經濟的資金投人和政策扶持力度，壯大農村經濟，徹底改變重城市、輕農村的局面，因為農村經濟壯大了，農村的社會保障水平自然也就會水漲船高。再次，加快小城鎮建設，就地消化農村富余勞動力，促進我國的城市化進程，因為隨著城市化水平的提高，就意味著會有越來越多現在的農村人口在不久的將來也能享受到目前只有城鎮常住居民才能享受到的相對較高的社會保障待遇。

建立城鄉統籌的社會保障體系是改變農村社會保障滯后局面，完善農村社會保障體系的根本手段，但在當前總體社會經濟發展水平在世界范圍內仍屬較低水平的我國，這一目標在短時間內不大可能成為現實。事實上，由于城鄉差異的客觀存在，也很難使農村建立與城鎮完全一樣的社會保障制度，這是因為:(1)農村人口分布松散，且流動性較強，而城鎮人口居住相對集中，且因為擁有較為固定的職業而易于管理，因此農村的制度實施成本高于城鎮;(2)農民非貨幣收人占了很大的比重，而且統計與計算都較為困難，而城鎮就業者的收人大部分貨幣化，計算更容易，并且收人信息更容易掌握，因此城鎮就業者繳費更容易，而農村很難實施繳費制;(3)農民大部分是自雇者，沒有工作單位為其進行繳費，而在城鎮，雇主一般都對雇員承擔繳費義務，這使得在農村很難實行與就業相關聯的社會保險制度。

由于長期的二元社會結構和由此造成的城鄉社會保障差別，不可能在短時期內用城鄉一體化的社會保障體系與管理體制代替，目前的二元社會保障現狀只能采取漸進式的改革。就全國城市來講，雖然實行屬地管理原則，但是隨著城市經濟的發展和勞動工資改革等，各城市間的社會保障水平會趨于一致，由此城市的社會保障體系、管理制度和體制也會趨于一體化。但是全國農村經濟社會發展差異卻很難在短期內消除，特別是西部農村經濟社會發展滯后，保障水平低、覆蓋面窄。因此，有必要建立區域性農村社會保障體制，即建立與東、中、西部農村經濟社會發展相適應的區域性農村社會保障體系與管理體制。要實現全國農村一體化的社會保障，首先是實現區域性農村社會保障體系、保障水平、管理體制的統籌，然后在各區域農村經濟社會發展差距逐步縮小的基礎上，統籌全國農村社會保障水平、體系與管理體制。在城鄉經濟社會發展差距縮小的基礎上，建立城鄉一體化的社會保障制度和管理體制。除此之外，在當前，隨著我國經濟的發展和城鎮化的快速推進，城郊結合部的不少農民失去了土地，但他們又未被城鎮社會保障體系所覆蓋，妥善解決這個特殊群體的社會保障問題，無疑是完善我國農村社會保障體系的當務之急。

四、結語

和諧社會的核心價值理念是公平與公正，構建和諧社會不能以犧牲弱勢群體的利益為代價來維護強勢群體的利益，否則的話必然會導致社會的不穩定。社會保障作為公共產品，它對所有保障對象來講要體現公平原則，不能厚此薄彼。但是，由于我國現行經濟結構的二元性，導致了社會保障體系的二元性，并最終導致了我國農村社會保障體系相對于城鎮的嚴重滯后。正是由于農村社會保障體系的嚴重滯后，完善農村社會保障體系的工作才顯得不但重要而且非常急迫，刻不容緩，因為它直接影響到黨和政府在人民尤其是廣大農民群眾中的威信和形象，關系到我國社會主義事業的前途和命運。

既然二元經濟結構在一段時期內不可能得到徹底的改變，所以，我國社會保障的二元性也必將在一定時期內存在下去。但是，我國的二元社會保障體系的終結只是一個時間問題，因為二元社會保障體系的存在是嚴重違背社會保障的公平原則的。所以，要完善我國的農村社會保障體系，可以采取的措施很多，諸如增加財政投人、擴大社會保障覆蓋范圍、完善農村社會保障立法等等，但最能從根本上解決問題的方法還是破除二元經濟結構、打破城鄉壁壘、由城市帶動農村。唯有如此，才能從根本上扭轉我國農村社會保障嚴重滯后的局面，建設社會主義新農村、構建城鄉和諧社會才有可能實現，總書記在十七大報告里所提出的“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活”的方針政策也才能真正落到實處。