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德國是世界上社會保險立法最早的國家，也是世界上立法體系最為完備、法律條文最為嚴謹的國家之一。1953年9月3日，德國頒布了《社會法院法》，在民事和刑事法院、行政法院、勞動法院和財政法院之外建立了第五大司法體制———社會法院。根據《社會法院法》的規定，社會法院對于法定的養老保險、醫療保險、護理保險、工傷事故保險、失業保險和促進就業、社會賠償以及死亡賠償（因刑事、戰爭和服兵役原因）等領域的糾紛行使管轄權。從2005年1月1日起，社會法院也開始對社會救濟糾紛享有司法審理權，但社會救濟糾紛案件不占主體。社會法院在德國的司法體系中形成一個獨立分支，也是一個頗具特色的針對社會保險爭議的司法審理體制。社會法院在過去50多年中所取得的司法工作的成功卻不容置疑。在全球社會保險擴展的今天，有必要來研究德國社會法院的結構、職能和審理程序等。

一、社會法院的淵源

19世紀80年代“保險三法”相繼在德國誕生，開了世界社會保險制度的先河。當時，針對社會保險領域的各種糾紛，有專門部門負責社會保險事務調解和仲裁，這些部門就是德國現代社會法院的先驅。不過，這些部門并不是獨立的法院，而是當地行政當局的下屬機構。這些行政當局不僅具有行政管理權，而且具有法律判決權，一定范圍內還具有法律法規的權。二戰結束后，隨著全球司法的改革與發展，德國社會保險領域也按照行政權與司法權分離的原則實行了行政當局與法律判決機構的各自獨立，這樣，最終導致了德國社會法院的新面孔問世。

二、社會法院的組織結構

社會法院的機構分為三級：地區社會法院、州社會法院和聯邦社會法院。各級法院均由若干“評議庭”組成。（1）地區社會法院。柏林、不萊梅、漢堡和薩爾州各有一個地區社會法院，其余12個州都有多個地區社會法院。全德共有地區社會法院86個，負責本轄區內社會保險方面糾紛案件的審理。但是，地區社會法院的規模差別很大，從鄉村地區社會法院約4個法官到柏林這種大城市法院約80個法官不等。目前，全德這一級法院總共有1222名男女法官。地區社會法院的審判庭由1名職業法官擔任審判長和2名非職業法官擔任審判員。通常情況下，職業法官由各州的法官遴選委員會選出，由各州主管的部長任命。非職業法官則由社會成員（雇主聯合會、工會和被保險人協會）提名。非職業法官組成的特別委員會在主席團做出社會保險案件的決議之前提出參考意見。（2）州社會法院。每個州都有一個州高等社會法院。對不服地區社會法院裁判的當事人，可以上訴至州社會法院。州社會法院的各個評議庭由3名職業法官（其中1名為審判長）和2名非職業法官組成。職業法官、非職業法官的選擇和任命與地區社會法院的規則相同。（3）聯邦社會法院。全德只設1個，地點在卡塞爾。它是德國處理社會保險方面的糾紛案件的最高審判機關。聯邦社會法院實際上只是一個復審法院，其工作范圍主要從法律角度對案件裁決進行復審，有職業法官40名，非職業法官110名，下屬專業法庭14個。各個專業法庭由3名職業法官和2名非職業法官組成。如遇特殊案件，可組成大法庭審理。大法庭由聯邦社會法院首席法官、6名職業法官、4名非職業法官組成。職業法官由法官遴選委員會選任，該委員會的成員來自各州主管社會法院的部長、聯邦議會議員以及主管的聯邦部長。非職業法官同樣由社會成員提名，主管的聯邦部長任命。在德國司法體系中，法官是獨立的，不受任何人指示的約束，這是憲法賦予的權力。全德各級社會法院的職業法官約有1300名，是德國第三大法院系統。職業法官實行終身任職制。非職業法官的任命需要候選人本人提出申請，任期通常為4年。三級社會法院最重要的原則是，審判庭的所有法官對最終判決要持相同的意見。

三、社會法院的審理程序

1．預審程序

社會法院是特殊的行政法院。《社會法院法》規定，社會保險案件在起訴到社會法院之前有一個按照行政法進行的預審程序。該程序包括行政審理程序和抗訴程序。行政審理程序表明社會保險案件在行政程序的范圍之內，從事實和法律兩方面經受復查，主要步驟有：官方介入調查，研究案卷，不利決定做出前的聽證，雇主參與，裁決依據等（《社會法典第十版》，第10條、第24條）。如果當事人對行政審理的裁決不服，可以提出抗訴，進入復議程序階段。復議（抗訴）申請必須在行政行為到達申請人之日起1個月內，以書面或者記錄的形式提交給做出行政行為的機關。根據復議申請，行政管理部門要重新審核自己做出的裁決：案例事實的調查是否有錯漏，法律的運用是否有偏差，判決過程是否符合程序。審核后，復議做出是要維持、變更還是撤銷原來的決定。預審的兩個程序保護了當事人的合法權利，也使行政管理部門進行了必要的自我監督。這樣，最終減輕了各級社會法院尤其是一審地區社會法院的負擔。

2．司法審理程序

如果社會保險當事人對預審程序行政管理部門的抗訴裁決結果仍不認可，可以在1個月內向地區社會法院提出訴訟請求。這意味著社會保險糾紛進入了司法審理程序。

（1）地區社會法院。地區社會法院接到訴訟案件后單獨調查事實真相，不只是審查是否符合法律程序。一般情況下，地區社會法院進行調查的步驟包括：①調閱社會保險部門、行政當局或法院的案卷；②多種形式征求案件當事人以及第三方的意見；③聽取證人陳訴；④索取原始證明和其他文字材料；⑤征求專家組的鑒定。重視并查找事實真相，這是德國法官不同于英美法官之處，英美法官著重判定哪一方的論據和理由更充分。在地區社會法院，當事人可以自己選擇是否由訴訟人案件。所有當事人參加審判庭的口頭庭審，對訴訟內容的真實性和合法性進行辯論。訴訟案件處理方式有：調解、認可預審的決定、撤訴及按相同案例處理等方式結案。

（2）州高等社會法院。敗訴的一方當事人如果對地區社會法院的判決不服，可以向州高等社會法院提起上訴。上訴條件是：上訴標的金額要超過500歐元；管理部門之間的費用糾紛的額度要超過5000歐元。或者①地區社會法院同意不服判決的當事人繼續上訴；②如果地區社會法院沒有批準上訴申請，州高等社會法院還可以通過決議批準上訴。時間限制是：上訴必須在地區社會法院的判決送達之日起1個月內以書面或者公證處出具的記錄形式提交給地區社會法院辦事機構（《社會法院法》，第151條）。另類情況是，經過允許也可以越級上訴。州高等社會法院也是社會保險案例糾紛的主審法院，與地區社會法院一樣，也要注重從事實和法律兩方面對整個案情進行全面、認真地調查與審核。不強迫請辯護人，訴訟免費。

（3）聯邦社會法院。對州高等社會法院的判決不服，原則上允許向聯邦社會法院提起再審。同樣地，上訴條件是：經過了州高等法院的許可；或者聯邦社會法院批準了當事人對判決不服的再審請求。與前兩級社會法院不同的是，聯邦社會法院不再進行案件的事實性方面的調查與取證工作，而只進行法律方面的復審工作。主要任務是：對法律依據進行解釋；對不同州的社會法院的分歧進行審理，保證法律的同一性；通過法官法促進法律的發展。另外，在聯邦社會法院復審期間，當事人必須委托人進行訴訟，但人不可以是機關、公法團體、公法機構或者私人保險公司（《社會法院法》，第166條）。如果聯邦社會法院經過復審認定，州高等社會法院對案件的事實判斷不夠全面或者存在程序缺陷，那么，聯邦社會法院就將此案發回州高等社會法院重審，以進一步明確案件的事實性和審判的合法性。

四、社會法院的司法實踐及成功的經驗

1．社會法院的司法實踐

社會法院審理的案件歸納起來，主要有以下四個方面：第一，參保人或其親屬（配偶、子女、遺屬）與社會保險管理部門之間的糾紛。這類案件占全部訴訟案大約為90％。如法定的養老保險中，原告是否參保、何時參保，繳費基數多少，是否具備勞動能力，以及是否符合領取養老金待遇的條件等方面的糾紛。第二，雇主與社會保險管理部門的糾紛，包括企業漏保、少保以及員工繳費情況等。第三，各類社會保險部門之間的糾紛。主要是社會保險部門之間費用轉付方面的糾紛。第四，醫療服務機構和醫療保險部門之間的糾紛。主要是醫院、藥房、醫生、護理療養機構等醫療服務機構與醫療保險部門之間在藥品定價、住院費用的支付比例以及醫療機構提供的過度時間與過度服務等方面產生的訴訟案件。位于德國明斯特的州保險機構是最大的雇員養老金保險人，2003年總共處理了15207個復議申請，其中，4758個案件經過復議變更了原審，做出了有利于當事人的裁決。這樣，就有1／3的復議申請因此沒有提起訴訟，大大減輕了一審地區社會法院的工作負擔。盡管如此，三級社會法院的壓力還是較大，每年仍然有10％左右的案件進入了二審、再審社會法院。2003年，聯邦社會法院處理了571個再審案件，并對1804個申請撤銷不許可再審的案件做出了判決。

2．社會法院的成功經驗

德國社會保險糾紛的司法審理體制的一些成功經驗，主要表現在：一是，保證司法和法官的獨立性不受侵犯，這也是司法公正的首要前提條件。二是，社會法院的非職業法官職位的設置，在很大程度上保證了審理過程更具專業化。在判決送達當事人之前必須先將擬定的判決交給非職業法官審閱，他們有權對此發表自己的見解。這些規定既保障了司法的權威，也保護了當事人的合法權益。三是，預審程序中行政干預有效地防止了糾紛。當事人的查閱案卷權和旁聽權，有利于防止“暗箱操作”行為，提高了司法的透明度和對判決的認可度，這使得相當比例的糾紛在進入司法程序之前得到了解決，起到了過濾的作用。四是，重視調查事實真相是德國法律的一大特點。預審程序和司法程序的一審、二審社會法院唯“事實至上”的遵旨提高了司法辦案的效率，避免了一些無端的推理和法庭詭辯。五是，尋求法律保護的門檻很低。當事人訴訟費是免費的，無需承擔法院和被告方的訴訟費用。如果案件敗訴，僅需支付個人聘請的律師費。對于貧困的申訴人，還可以申請訴訟補助費，律師費則由國家承擔。這種司法救助制度在更大的程度上彰顯了社會公平。這些成功經驗對我國社會保障制度建設與完善都具有很重要的積極意義。

五、對中國社會保險糾紛處理的啟示

1．中國社會保險糾紛的處理模式

依據2010年10月28日全國人大通過的《社會保險法》（2011年7月1日起施行），我國社會保險糾紛分為兩類：社會保險行政糾紛和社會保險勞動糾紛。社會保險行政糾紛是指社會保險行政部門、經辦機構等行政機關在依照法律、法規辦理社會保險事務過程中，與公民、法人或者其他組織之間發生的爭議，如社會保險費的征收、繳費、基金管理、待遇發放以及退休、失業人員的服務管理等，這是一種公法意義上的行政關系，適用行政糾紛處理制度。在處理過程中，遵循的法律條例有《行政復議法》（1999）、《社會保險費征繳暫行條例》（1999）以及《社會保險行政爭議處理辦法》（2001）等。具體處理方式：行政復議和行政訴訟。人民法院在審理社會保險行政糾紛案件時，依據《行政訴訟法》在行政審判庭開庭審理。社會保險勞動糾紛是指勞動者與用人單位之間基于勞動關系產生的社會保險權利與義務的糾紛。適用的法律是2007年《勞動爭議調解仲裁法》、2008年1月施行的《勞動合同法》以及同年9月頒布的《勞動合同法實施條例》等。具體處理方式：勞動爭議調解、仲裁和訴訟。人民法院在受理社會保險勞動爭議的糾紛時，則按照《民事訴訟法》的規定在民事審判庭處理。相比較而言，在我國，處于弱勢地位的勞動者與用人單位之間的社會保險勞動糾紛訴訟的數量要絕對超過社會保險行政糾紛的訴訟。

2．完善中國社會保險糾紛處理機制的建議

據統計，我國2008年有16．4萬戶用人單位補繳了社會保險費49億元，12．6萬戶用人單位辦理了社會保險登記、申報。2009年，14．1萬戶用人單位補繳社會保險費46．4億元，9．1萬戶用人單位辦理了社會保險登記、申報。可見，我國社會保險費的征繳行為有待進一步規范。為此，有必要針對我國現行社會保險糾紛的處理機制提出一些合理化的建議。

第一，在人民法院內設立社會保險專門法庭。雖然我國目前不一定需要類似于德國的社會法院體制，但在法院系統內建立社會保險法庭不是沒有道理。這是因為：其一，社會保險行政糾紛和社會保險勞動糾紛的案件有關聯之處。譬如，社會保險行政部門稽查到企業少繳、欠繳或拒繳社會保險費，這其中必然關系到該企業員工的社會保險權益受到侵害，設立社會保險法庭后就可以避免在法院的行政審判庭、民事審判庭分割開庭的情況出現。其二，由于各地法庭對社會保險糾紛的認識不同，如員工起訴企業不替自己繳納社會保險費的行為，有的以勞動糾紛案受理，有的則以不屬于勞動糾紛案件和人民法院受理民事案件范圍為由駁回。所以，社會保險法庭合二為一的機制就有利于整合資源、信息共享和提高辦案的效率。

第二，在社會保險糾紛案件的處理過程中，吸納社會保險機構代表、企業代表、工會代表以及專家學者參與。這是采納德國社會法院非職業法官崗位設置的做法。人民法院的職業法官對法理、法條的理解能力較高，但面對一些具體業務上的技術問題處理有可能難以得心應手，這時候，社會保險機構代表、企業代表、工會代表以及專家學者等人士參與案件的審理有助于了解事實真相，做出公平、公正的判決，以保護涉案各方的合法利益。

第三，在社會保險法庭沒有建立的情況下，社會保險糾紛的審理要妥善地處理好行政調解、仲裁和司法訴訟的兩種途徑。尤其在勞動力的買方市場和金融危機的環境下，用人單位不為勞動者繳納社會保險費的現象時有發生。至于勞動者采取哪一種途徑，只是不同的解決問題方式而已。如果行政解決的渠道公平、暢通，選擇調解、仲裁方式對降低勞動者的經濟成本和減輕人民法院的訴訟負擔（如同德國行政預審程序的過濾功能）都有益處；但在行政救濟不力或無法實現救濟的情況下，應當允許司法訴訟的介入。不能因為勞動糾紛案件數量居高不下，司法機關就在立案階段通過縮小受理范圍、使立案程序復雜化、強制調解等方式，減少勞動糾紛案件的受案數量。只要能更好地保護好勞動者的利益，兩種解決途徑不僅不相互沖突，而且可以互相補充。

第四，充分發揮司法救助的作用。法院是代表公理、正義的地方。公眾權益意識的覺醒和《勞動合同法》的施行，使得廣大農民工群體成為目前司法救助的主要對象。由于其中大多數經濟地位的低下和訴訟能力的限制，相當一部分人的社會保險權益正受到侵害，如一些企業漏保、少保以及降低社會保險的繳費基數，等等。為此，法院應該降低農民工申訴的門檻，并結合公益律師機構，對貧困農民工實行免費訴訟，讓他們也能共享經濟社會發展的成果。不能讓物質方面的貧困和程序方面的不公正成為人們獲得法律保護的障礙，這既是德國社會法院的一大原則，也應成為我國司法朝著公平、正義努力爭取的方向。

最后，務必保證司法的獨立性，這也是最重要的一點。在所有案件的司法程序中，法官辦案不受來自外界的任何干擾才能保證案件審理的公平、公正。這項原則說起來容易但真正做到則難度很大。我國一些地方法院在辦案過程中“行政大于法”的現象被媒體披露報端屢有發生。這就要求，不僅要加大司法內部監督與輿論監督的力度，而且法官自律的修養毫無疑問是重中之重。