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一、產業升級導致的社會風險

任何社會結構的變動都會帶來不同程度的社會風險，產業升級是改變資源配置的結構性、系統性變動，是用先進技術對物質資本和勞動力資源進行重新組合的過程。其風險主要表現在以下幾方面。

1、就業風險。產業升級必然要引起勞動力資源配置的變動，實現勞動力資源的更優配置，其風險則是造成失業。從理論上說，產業升級過程中資本有機構成的提高會對勞動力資源產生擠出效應，產業結構中的資本、技術密集度會代替一部分勞動力；同時產業升級也會帶動相關產業發展，產生擴散效應，形成區域的產業鏈或產業集群，從而擴大就業。產業體系對勞動力的擠出到再吸收會有一個時間差，這個產業交替期間勞動力流動頻繁，就業風險就在這個期間產生。此外，城市工業擴張和較高的工資水平會吸引大量農村人口流入城市，加大城市的就業壓力。我國產業結構和就業結構的深層次矛盾在產業升級過程中會進一步加劇，不利于促進就業的產業結構會在較長時間后才能得到改觀。

2、失地農民的風險。產業升級會促使農村工業化、市場化進程不斷加快和小城鎮建設的擴張，造成大量耕地被圈占、征用，從而產生大量的失地農民。失去土地的農民便成為一個特殊的“無產階級”，比城市工人更加缺乏保障，是社會上生存風險最大的階層。其生存風險主要表現在：（1）缺乏進入其他產業的基本技能，只能從事對技術要求不高的體力勞動。但失地農民普遍年紀偏大，這也使得他們成為特殊的失業群體；（2）耕地占用的補償標準較低且給付方式不合理，難以保障失地農民的基本生活。目前農村土地占用補償與城市有很大差距，補償標準過低；還存在縣、鄉、村層層克扣的現象，財政較困難的地方更是將屬于農民的耕地補償款作為政府經費；征地補償款一次給付，而沒有將失地農民納入社會保障體系，導致失地農民的家庭在預期的生命周期內缺乏基本的生活保障。在產業升級導致失地農民增多的情況下，這一人群流入城市將對城市產生較大影響。

二、社會保障體系防風險能力的缺乏

社會保障制度是工業社會的防風險機制，發達國家均在工業化過程中形成了比較完善的社會保障制度，而我國不完善的社會保障制度卻不能有效化解產業升級造成的風險。這表現在：保障模式與社會風險結構不一致，保障的覆蓋面狹窄；總體保障水平較低且配置不合理，對真正具有較大生存風險的家庭補償較低，對正規就業且收入穩定的人群保障標準卻相對較高，產生了再分配過程中的不公平；社會保障體制脆弱，管理效率低，缺乏立法保障，沒有真正形成機制，動態地適應社會風險結構的變化。社會保障體系防風險能力的缺乏具體表現在以下方面。

1、“統賬結合”模式的危機。我國目前實行的是現收現付的社會統籌和部分積累的個人賬戶相結合的社會保障模式。統籌部分針對老職工的養老，個人賬戶部分針對能夠在工作期間充實個人賬戶的“中人”、“新人”。在產業升級帶來的風險結構變化的條件下，現有模式受到挑戰。產業升級中形成的新的社會風險，會導致一部分職工不能足額繳費，使其個人賬戶名存實亡，只有將其納入統籌項目方能保障風險，使本來支付負擔較重的統籌項目產生危機。個人賬戶不完善表現在：覆蓋狹窄，只將正規就業人員納入其中，而忽略了包括農民工在內的許多靈活就業人員，影響勞動力市場的完善；個人賬戶的空賬運行反映了社會保障體制中的財務風險和管理漏洞。2、就業保障機制的缺乏。一方面，作為就業保障最主要的項目，失業保險沒有充分發揮作用。這主要是因為就業保障覆蓋范圍狹窄，失業風險較大的人沒有失業保險；體制僵化、管理低效，部分地區大量的失業保險結余存而不用，沒有真正發揮作用。另一方面，失業救濟制度缺乏，暫時沒有納入失業保險體系的人群將處于較大風險之中。此外，目前社會保障體制的主要方向是保障失業者的基本生活，而促進就業和失業人員就業技能培訓功能較弱。

3、對失地農民保障的缺乏。和城市正規就業人口甚至其他農民相比，失地農民是最缺乏保障的。在現有社會保障體制下，他們最多享受到農村標準的最低生活保障。目前還沒有針對這一群體的起點較高的社會保障政策，有的只是理論界的探討。

三、完善社會保障制度的基本策略

從產業結構長期發展趨勢來看，完善的社會保障制度促進勞動力再生產，為產業升級提供了社會基礎。產業升級帶來的風險可以看作經濟發展的社會成本，最大限度地降低這種風險才能成功、有效地完成產業升級，而建立完善的社會保障制度是減少這種成本的有效措施。社會保障在產業升級過程中的積極影響是多方面的：能夠縮小收入差距，減輕失業等遭受生存風險人員的社會抵觸情緒；擴大消費需求，刺激經濟增長，推動產業升級；促進勞動力資源的合理配置和有效利用。產業升級也將提升我國的產業競爭力和勞動者的生活水平。應從以下方面來健全社會保障制度。

1、穩定社會統籌部分，推廣建立繳費確定性個人賬戶，以優化資源配置，形成規模較大的基金投入到輔助產業升級的經濟體系中。現收現付的社會統籌部分體現的是社會保障基金的代際轉移，有較強的促進社會公平的功能，是應對制度轉型中特殊風險的必要措施，是產業升級中前期的主要保障手段。要加大籌集資金力度，多渠道籌集資金，使保險金能夠按時支付，杜絕對個人賬戶資金的占用，并逐漸補充、做實個人賬戶。此外，高效管理的個人賬戶會勞動者形成一種穩定和激勵的效果。

2、完善失業保險運行機制，加大就業援助力度。目前失業保險的需求遠遠大于供給，失業保險的覆蓋范圍比較狹窄。其原因不是企業擔心增加成本而抵制，而是缺乏政策上的規定。從推動產業升級的角度來說，失業保險擴面產生的擠出就業的效應很小。應建立一種效率機制，既能保證化解大規模失業的風險，又能充分利用已經形成的保險基金促進就業。地方政府可在政策范圍內靈活使用結余的失業保險金，并結合政府財政支持，加大對遭受失業風險人員的援助力度；逐步擴大建立失業保險的范圍，在就業培訓和就業服務上有所作為。

3、完善對失地農民的社會保障。一是增加對失地農民的征地補償標準，一律按城市土地使用標準補償；嚴禁地方政府和基層行政單位的克扣、占用。二是對征地補償金進行政策安排，將失地農民納入社會保障范圍。可用補償金的一部分為失地農民繳納社會保險，保障其將來的生活；采取多種措施，積極引導失地農民再就業。

4、創新社會保障的管理體制。產業升級造成的社會風險是多樣的、結構性的、動態的，社會保障管理部門要適應這種風險結構的變化，創新管理體制。首先，完善立法，將社會保障制度化，明確管理部門的職能；其次，提高社會保障管理人員的專業素質，包括業務素質和道德素質，以提高社會保障管理水平，保障社會保險金的安全和有效使用。