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一、我國城鎮失業保險制度的特點及影響

(一)我國城鎮失業保險制度的特點

1、我國城鎮失業保險制度覆蓋范圍的有限性。一是失業保險制度在名義上包括所有的城鎮企事業單位和職工及各類城鎮居民，但目前參加失業保險的人員絕大部分是國有企業的職工，相當一部分非國有企業職工被排除在外。即使在國有企業內部．臨時工和計劃外用工等也不能完全享受失業保險。二是失業保險制度名義上已把國家公務員納入其覆蓋范圍，但是公務員失業保險工作還有待進一步落實。失業保險制度覆蓋范圍窄，一方面使得政府利用失業保險制度調節勞動者之間的收入分配差距和維護社會公平的目的難以實現：另一方面又人為地在勞動力市場上設置一道壁壘，阻礙了勞動力在不同企業和不同部門之間的合理流動和有效配置。

2、失業保險制度就業促進功能的缺失性。《失業保險條例》和新出臺的《社會保險法》把失業保險的目的定義為保障失業人員的基本生活和促進再就業。但是，兩者都沒有提及穩定經濟、促進就業的標準等問題．對于該項功能如何實施也沒有具體的規定。這樣，失業保險往往只有作為一種維持失業人員基本生活的失業救濟而存在。強調就業促進卻沒有提到就業促進的標準和具體措施，導致在實際運行過程中衡量就業促進的效果往往僅僅體現為失業率的上升或下降上。這樣不能有效的幫助失業人員在一個相對充足的時間內搜尋合適的工作．也不利于勞動力資源的合理有效配置。

3、失業保險基金支出結構的不合理性。一是失業保險基金支出項目繁多，包括支付給失業者的失業保險金。醫療補助金，各種喪葬補助金和撫恤金．以及各種職業培訓和職業介紹補助、農民合同工一次性補助和管理費用等等項目。項目繁多的基金支出容易造成失業保險制度在保障失業者基本生活或促進就業的根本目的上發生偏差。二是失業保險基金中用于就業服務的資金相當少。過低的失業保險金水平和再就業服務的專項基金不足，使得失業保險制度無法承擔促進再就業的責任，失業保險與再就業服務之間的聯系非常脆弱。

4、失業保險金領取金額的固定性。《失業保險條例》規定失業保險金發放標準為當地最低生活保障和最低工資水平之間．與勞動者之前的繳費工資基數和收入狀況無關．目的在于保障失業人口的基本生活．同時激勵工人接受一個高于失業保障的最低工資進行就業。新出臺的《社會保險法》對這一方面也沒有新規定。但是．勞動力市場是一個異質的市場．當失業者在一個非常低的失業保險金的激勵下．接受一個最低工資水平的工作，那么這種工作匹配的產出效率無疑是相當低下的，使社會勞動力資源不能實現一個較為有效的配置。另外，《失業保險條例》和新出臺的《社會保險法》規定個人失業保險費的繳費率為個人工資的百分之一，但是，失業保險金的領取金額卻是一個固定金額，與個人的丁資水平和繳費多少無關。這樣，工資較高的人員就沒有參加失業保險的動力，導致他們參保的積極性不高。

(二)我國城鎮失業保險制度的特點

對制度有效性評估的影響失業保險制度覆蓋范圍的有限性會使得失業保險制度在具體實施時也會面臨諸多難題．所以．設置跟制度覆蓋率相關的指標時．如何用一套科學的指標體系去全面囊括由此而產生的效果．這給評估指標體系的設計帶來了很大的難度，可能會使這一部分指標缺乏包容性，不能全面的反映失業保險制度的真實狀況。

失業保險制度就業促進功能的缺失性和失業保險基金支出結構的不合理性，會導致對這一部分指標的設置和數據的獲取面臨一定的困難．到底應該選取一個高標準的指標還是參照現狀設置一個能反映現實狀況卻相對不完備的指標體系?如何衡量保障生活和促進就業各自的比重?如何在部分功能缺失的情況下獲取相關的數據并能反映我國失業保險制度的運行現狀?這些都需要在后續的指標選取和實際評估過程中進行科學合理的權衡。失業保險金的領取金額的固定性也反映了當前失業保險制度設計的不完善性．這樣的規定一方面不利于發揮失業保險的激勵作用，影響職工的參保積極性．進而通過影響參保率、收入替代率、基金收支結余狀況等指標影響到整個制度的運行．同時也會通過勞動力資源的配置影響到整個經濟效率。所以．在設計評估體系和實際評估過程中，評估人員對這類指標的處理要相當審慎。

二、我國城鎮失業保險制度評估的可行性和評估模型的構建

(一)我國城鎮失業保險制度評估的可行性

首先，從評估對象來看，我國城鎮職工失業保險制度自從上世紀80年代初開始探索建立到現在已經2O年多了，各地都已經實行了失業保險制度．新出臺的《社會保險法》使制度框架趨于穩定，也就是說評估對象較為穩定，并形成了各自的特色。其次，從評估主體來看，評估者多為社會保障部門或者大學研究機構，這些評估者獨立性較強，能保證評估的結果客觀公正。再次，在評估方法上，隨著各種評估T具和評估方法的不斷創新．針對城鎮職工失業保險制度的評估模型選擇性也越來越多，作為評估主體往往能用適宜的定性和定量相結合的評估方法進行評估。最后．在其他配套資源方面，相關部門越來越重視失業保險制度建設，有的地方已建立了相對完備的失業保險管理信息系統，愿意配合相關研究機構的評估，并將試評估結果作為相關部門績效評估和制度完善的參考．這些都是保證失業保險制度評估有效性的有利條件。

(二)我國城鎮失業保險制度評估模型的構建

依據我國失業保險制度的實際運行現狀和特殊性以及制度的可評估性．我們對該制度的評估主要從制度設計和制度實施層面，依據制度目標，從保障生活和就業促進兩大功能出發，從業績、財務、管理三方面運用定性和定量相結合的評估方式，綜合運用系統分析的方法，通過評估指標體系建構、模型建構、失業保險信息管理系統開發、制度運行的實時監控和事后控制．建立起一整套科學的評估系統。

首先，在失業保險制度有效性評估指標體系的建構方面。根據相關理論分析并通過德爾菲法征詢專家意見構造一個預選指標集，運用主成分分析法、隸屬度分析確立失業保險制度有效性評估的主要指標，運用層次分析法確定各指標的權重，從而建構一個邏輯結構合理、代表性較強、具有可操作性的指標體系。其次．在失業保險制度有效性評估的模型建構方面，運用模糊數學、層次分析法等進行研究．建立失業保險制度有效性評估的層次過程模型。再次，在失業保險制度有效性評估的信息管理系統建設方面．運用面向對象方法和模塊化技術進行研究。在失業保險制度有效性的測量和評估方面，運用社會調查研究、實地研究和文獻研究等方法．收集相關數據，運用SPSS軟件進行資料的統計分析，對有代表性的地區進行實證研究，從而保證了評估過程和結果的客觀公正和科學有效性，為我國城鎮失業保險制度的進一步優化提供科學前提。

三、當前我國城鎮失業保險制度存在的不足

當前我國的失業保險制度除了少部分地區在政策實施過程中略有調整外．大部分地區還是遵照《失業保險條例》和新出臺的《社會保險法》建立了相對完善的政策體系。通過對典型地區不同年份的失業保險制度試評估可以發現．我國失業保險制度依然存在很多不足．主要體現在以下方面：

(一)我國城鎮失業保險制度的績效不高

城鎮職工失業保險制度的績效主要體現在讓盡量多的單位和職工加入到失業保障體系中來，并能使他們在失業時享受應有的失業保障待遇，獲得相應的就業支持和援助。但是實際情況是，很多地方雖然根據實際情況設計了失業保險政策．但是失業保險制度的績效還是不理想．無論就參保人數還是參保率而言普遍偏低。

(二)政府的支持力度不夠

對于城鎮職工失業保險制度，政府都需要給予一定的財力支持．尤其是就業促進和再就業優惠以及困難群體的就業方面政府需要投入大量的資金。但在實際實施過程中，政府都不愿意給予任何補貼。因此，無論就失業保險總體支出水平。還是就業促進各項具體支出而言，都是得分最低的。

(三)我國城鎮失業保險制度本身尚未完善

首先，就制度功能方面，《失業保險條例》和新出臺的《社會保險法》指出，失業保險是為了保障失業人員失業期間的基本生活。促進其再就業，也就是應當包含保障生活和促進就業兩大功能，但在具體的條文方面，基本沒有涉及到促進就業功能以及如何實現這一功能。其次，我國現在的失業保險基金存在條塊分割，大部分在縣、市一級統籌，雖然新出臺的《社會保險法》規定失業保險關系可以跨統籌地區轉移，但各地都有自身相對獨立的地方利益及不統一的政策，使得職工在跨地區流動過程中無法避免的產生保險關系轉移接續難的問題．不能適應當前勞動力跨統籌區域流動的需要。最后。國家層面的立法缺乏失業保險參保的強制性政策措施，對于不按規定參保的單位職工，缺乏有效的約束和激勵機制。

(四)不同主體追求自身利益的局限

性阻礙了我國城鎮失業保險制度的發展首先，城鎮職工囿于自身條件的限制。再加上各方宣傳力度不夠，使得他們對失業保險制度了解不足，對現行失業保險制度缺乏信任，對自己以后能否享受失業保險待遇心存疑慮和擔心。其次，就用人單位而言，他們為了追求經濟利益．降低用工成本。主觀上不愿為職工投保失業保險。再次，地方政府的地方保護主義、短視思想嚴重。對于企業規避法律不與職工簽訂合同、不為他們繳納保險費等侵害職工合法權益的違法行為不能采取真正有效的措施予以處理．損害了勞動者的合法權益，影響了職工的參保積極性。

四、對優化我國城鎮失業保；險制度的構想

綜觀目前我國城鎮失業保險制度的現狀，失業保險制度模式框架已基本形成，但核心問題是現行制度是否是一個合理有效的，能被政府、單位和個人接受的失業保險制度模式?該制度能否既照顧到制度模式的可實踐性。又考慮到制度實施的可持續性：既能適應失業群體的特點．又能契合整個經濟體制乃至整個經濟發展模式轉軌的要求。結合當前失業保險制度的運行狀況及存在的問題．我國失業保險制度應朝以下幾個方向發展。

(一)我國城鎮失業保險制度的近期目標

結合完善現行城鎮職工失業保險制度的要求，失業保險制度建設的目標是：首先．通過強化征繳擴大覆蓋面，努力實現應保盡保。其次，完善失業保險關系轉移接續辦法，對此做出全國統一的規定。再次．提高統籌層次，逐步實現失業保險的全國統籌。避免由于各地政策不統一而造成的失業人員跨區域就業過程中，失業保險待遇不能享受或者標準不一致而造成的待遇差別問題。

(二)從法律上保證參保職工能享受到失業保障

可考慮制定面向全體公民的專門的《失業保險法》或針對失業保險方面的綜合或單項法律與法規，提高立法的級次和權威性。其次，加強執法力度，確保參保職工能享受到失業保障其權益。

(三)完善失業保險統計指標體系，建立失業保險預警機制

應逐步完善我國的失業統計制度，建立起綜合反映失業狀況的統計指標體系，做好失業統計的分析與預測。其次是要增加平均失業時間、長期失業者比重、部分就業者比重等反映失業嚴重情況的指標和自愿失業和非自愿失業人數等失業分類統計指標。加強對參加職業培訓、接受相關機構推薦就業情況以及失業人員總體再就業情況和失業人員對失業保險各方面的滿意度等后續指標的跟蹤反饋。

(四)適時提高統籌層次，加大省級調劑力度

我國失業保險基金在當前面臨的一個嚴峻問題是基金結余的地區分布不均衡。目前全國有近千個統籌單位。其中還有相當比例的縣級統籌單位。因此。應盡快提高統籌層次，改變這種非均衡的狀況，使有限的資金能充分發揮作用，避免短缺的資源形成閑置性浪費。

(五)增強失業保險的就業促進功能是制度發展的長遠目標

從中長期看。我國的失業保險不能只充當事后消極救助的角色。應強化其就業促進功能。首先優化現有的各項傳統就業服務活動，如職業介紹、就業指導、就業培訓等。可以借鑒福利國家改革的成功經驗，增強非政府組織在就業領域與政府的合作。其次是要進一步完善就業信息公開制度。建立就業信息和勞動力市場變化的動態跟蹤系統。并提供失業保險及相關的政策指導、法律咨詢等綜合信息服務．同時這些動態信息必須對全社會公開，逐步在統籌地區之間建立信息溝通的經常性渠道。

(六)努力做到增收節支。確保失業保險基金的安全運轉

首先是要強化失業保險金的征繳工作。提高征繳率。其次是在國有企業下崗職工逐步減少的情況下。將各級財政用于下崗職工基本生活保障的資金。轉撥給失業保險基金。第三．積極推動事業單位參加失業保險。