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一、構建大學生就業導向型失業保險制度的必要性

(一)解決大學生就業問題的現實需要

實現充分就業是世界各國政府宏觀調控的四大目標之一。就業是民生之本，在我國《國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要》中提出實施就業優先戰略，要堅持把促進就業放在經濟社會發展的優先位置，實施更加積極的就業政策，促進高校畢業生等群體的就業。當前我國高等教育進入大眾化階段，大學生就業問題不可避免。1999年我國高等教育實行“擴招”政策，全國各大高校紛紛開始擴大招生規模，導致在校大學生數量不斷攀升。與此同時，高校輸出的大學生所具備的知識技能與人才市場需求脫節，導致大學生結構性失業突出。2003～2010年期間，我國大學畢業生每年約有20%～30%找不到工作，出現較嚴重的失業現象(如表1所示)。建立大學生就業導向型失業保險制度，是促進大學生就業的長效機制。

(二)我國社會保障制度持續發展的需要

失業保險制度是社會保障制度體系的重要組成部分。在我國《社會保障“十二五”規劃綱要》中提出，“十二五”時期社會保障制度要堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的基本方針。我國失業保險制度覆蓋面狹窄、參保率低制約著制度的可持續發展。1999年國務院頒布的《失業保險條例》第二條規定:失業保險參保對象為城鎮企業事業單位職工，在依法繳納失業保險費后，可享受失業保險待遇。在制度設計上沒有把鄉鎮企業從業人員和完成職業培訓或學業等的青年人(新增勞動力)覆蓋進來，所以我國失業保險參保率一直較低。以2011年為例，全國2011年年末參加失業保險人數為14317萬，僅占全國當年經濟活動人口數78579萬的18.2%①。大學生已成為我國人口組成的一個重要而且龐大的群體，以2013年為例，當年應屆大學畢業生達699萬。在市場經濟體制下，每一位大學畢業生與勞動力市場的其他勞動力供給者一樣，都會面臨失業的潛在風險，通過建立失業保險制度來轉嫁失業者的失業風險成本，因此大學生對失業保險具有較大的市場需求。所以，對大學生提供失業保險制度既是迎合市場經濟發展的需求，也是我國社會保障制度“廣覆蓋”的需要。

(三)促進失業保險制度就業功能的需要

失業保險制度在微觀層面具有保障生活和促進就業的功能。1999年頒布的《失業保險條例》是我國調整失業保險關系最主要的法律依據。在我國失業保險制度運行的實踐中，各地主要以發放失業人員基本生活補貼的方式踐行保障生活的功能，雖然《失業保險條例》也規定了失業者可以領取“職業培訓補貼”和“職業介紹補貼”，但由于缺乏具體操作性規定，再加上失業保險基金在就業促進方面的支出比例也沒有制度保證(現行人保部發［1999］28號《關于調整失業保險基金支出項目有關問題的通知》中規定:“職業培訓補貼和職業介紹補貼要列入失業保險基金預算，按照實際發生額，從基金中直接列支，不能按比例預先提取，不得在基金外設立專項基金”)，所以絕大多數地方失業保險基金主要用于保障失業者的生活，在就業保障方面的支出非常有限，這導致了我國目前失業保險制度促進就業的功能缺失。建立大學生就業導向型失業保險制度，不僅為初次就業失敗的大學生提供生活補貼，更重要的是提供就業(創業)幫助和求職補助等。

二、建立大學生就業導向型失業保險制度的可行性

(一)政府政策意向的可行性

從2006年起，我國政府針對失業大學生就制定了相關的保障措施。例如在2006年，中組部、財政部等部委聯合下發了《關于切實做好2006年普通高等學校畢業生就業工作的通知》。《通知》要求2006年9月1日后有就業愿望但仍未就業的應屆畢業生可到入學前戶籍所在地勞動保障部門辦理失業登記，勞動保障部門應免費提供專門的就業服務。對登記失業畢業生中家庭困難的學生，列入當地低保救助對象(但在各地實踐中，由于領取低保的程序繁雜、條件苛刻，大多數學生又害怕“公示”丟面子，所以許多人不愿意去領“低保”)。在最難就業年的2013年，國務院發出了《關于做好2013年全國普通高等學校畢業生就業工作的通知》。《通知》提出，在全國范圍內組織實施“離校未就業高校畢業生就業促進計劃”，將每一名有就業意愿的離校未就業高校畢業生都納入公共就業服務綜合措施，力爭使每一名有就業意愿的離校未就業高校畢業生在年底前實現就業或參加到就業準備活動中。在就業幫扶方面，從2013年起，對享受城鄉居民最低生活保障家庭的畢業年度內高校畢業生，給予一次性求職補貼，具體補貼標準由各省結合實際確定。從以上政策文件中可以看出，當前我國政府非常重視大學畢業生的就業問題，已經將大學生就業納入到當前勞動力市場體系的宏觀管理。

(二)資金供給的可行性

為大學生建立就業導向型失業保險制度，主要宗旨是促進大學生就業，具體措施包括發放異地求職補貼、生活補貼、培訓補貼等，實施這些就業扶持政策，需要大量的資金支撐。如果大學生群體被我國目前的失業保險制度所覆蓋，就可以利用各地巨額的失業保險結余基金。在我國失業保險實踐中，參加失業保險的主要對象是城鎮事業單位的職工和國企職工，而非正規就業群體(他們最容易遭受失業風險)卻由于各種原因很少能享受到失業保險待遇，而且目前失業保險基金支出范圍狹窄，制度運行出現了怪圈:大部分參加者很少遭遇失業，而面臨失業風險高的人群由于資格和門檻的限制往往又享受不到失業保險待遇，導致我國失業保險基金出現巨額結余現象。以2011年為例，年末領取失業保險人數占年末參加失業保險人數的1.4%;當年全國失業保險基金累計結余2240.2億元，全國31個省市自治區都存在不同程度的失業保險基金結余現象，其中上海、江蘇、浙江、山東、廣東、四川六個省市2011年底失業保險基金結余超過100億，失業保險基金結余額最少的是西藏自治區，2011年為5.8億②。巨額的失業保險結余基金，為大學生就業導向型失業保險制度的建立提供了經濟可行性。

三、大學生就業導向型失業保險制度的設計

建立大學生就業導向型失業保險制度，主要宗旨就是要把失業保險待遇與促進就業措施有機結合起來，在注重失業保險作為收入保障功能的同時，強化失業保險促進就業的功能。

(一)責任主體

大學生是一個特殊群體，他們能否順利就業不僅關系到自身人力資本投資回報問題，還會嚴重影響到完成初等教育的學生是否接受高等教育的選擇，更會影響到社會的穩定。失業風險具有外部性，而且這種風險不是個人能完全控制的，因此，政府理應成為大學生失業保險制度的責任主體之一。政府的責任主體表現在以下方面，首先，為大學生提供失業保險制度，通過完善現行失業保險制度把大學生群體覆蓋進去。其次，地方政府應該成為大學生失業保險的管理主體，為失業大學生提供登記、發放相關補貼、以及職業培訓等服務。責任主體之二是學校，因為大學生在就業之前沒有雇主，所以學校需要承擔學生失業保險費的代收代繳業務。責任主體之三便是學生個人，學生本人需要繳納失業保險費，作為享受失業保險待遇的必備條件，因為任何社會保險都實行權利與義務對等的原則，這也能在一定程度上強化學生為自己就業負責的意識。

(二)待遇條件

根據現行《失業保險條例》以及國際通行做法，筆者認為我國大學生畢業后享受失業保險待遇需要實行登記制和繳費制，即需要同時滿足以下三個條件:已經按規定繳納了失業保險費;非自愿失業;畢業后三個月內沒有找到工作，并在當地勞動保障部門進行了失業登記，并有求職要求的大學生。

(三)待遇項目

凡是具備了大學生失業保險待遇條件的，均可以享受以下待遇:失業期間的生活補貼、異地求職補貼、職業培訓補貼、見習補貼。前兩項直接發放給個人，后兩項發放給培訓學校和見習單位。在我國目前的人才市場，大學生失業屬于結構性失業，他們的人力資本與用人單位的要求不匹配，如絕大多數用人單位招聘大學生要求具有一定的工作經歷，這也是導致一部分大學生失業的主要原因。通過培訓和見習，大學生就可以增強實踐能力和工作經驗，提升就業能力，符合人才市場的需求，從而在很大程度上減少大學生的失業。

(四)與現有制度的銜接

建立大學生就業導向型失業保險制度，并非設立單獨的制度，而是在現行失業保險制度的基礎上把覆蓋范圍擴大到大學生群體，而且以強化就業功能為主。大學生是特殊的群體，他們沒有雇主，也沒有收入，所以在繳納失業保險費方面不能按照現行《失業保險條例》規定的繳費率繳納。建議以年為繳費周期，按固定繳費額計征。具體繳費數額由各省市自治區確定。對于困難家庭的大學生，應該實行豁免繳費。領取失業生活補貼期限與現行制度一致。對于已經繳納了失業保險費但畢業后順利就業的大學生，或者在領取失業保險金期間找到工作的大學生，其失業保險關系應該接續到新工作單位，可以將其繳費年限累加到以后失業保險的繳費年限中，使他們不必擔心因為順利就業(或早日就業)而使自己的權利受到損失。當然，為了進一步促進勞動力的合理流動，大學生失業保險需要逐步實現城鄉之間、跨地區之間的統籌轉移接續。

作者：段美枝工作單位：內蒙古財經大學財政稅務學院