導(dǎo)語(yǔ)：養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收研究管理論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：政府是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳的當(dāng)然責(zé)任主體，但政府的這種主體責(zé)任井未完全發(fā)揮作用，存在著一定程度的政府失靈。現(xiàn)階段，政府失靈無(wú)疑是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收難的一個(gè)重要原因。在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收上，政府失靈主要表現(xiàn)在：政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收政策存在偏差；某些政府部門的“尋租”、“腐敗”行為抑制了民眾繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主動(dòng)性；政府各部門權(quán)力分配的不盡合理導(dǎo)致了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收的低效率。針對(duì)政府失靈所導(dǎo)致的養(yǎng)老基金征收難，最有效的解決辦法是引進(jìn)法律機(jī)制，改進(jìn)政府職能。

關(guān)鍵詞：主體責(zé)任，政府失靈，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，征收

隨著人口老齡化“銀色浪潮”的到來(lái)，中國(guó)的養(yǎng)老問(wèn)題日益重要和迫切。但由于各種原因，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征收仍然困難重重。對(duì)這些原因，學(xué)界各持己見(jiàn)。世界銀行中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的專家們認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老金制度“不能解決國(guó)有企業(yè)的養(yǎng)老金問(wèn)題，因?yàn)榻y(tǒng)籌范圍有限，拒繳和豁免率高，有活力的非國(guó)有企業(yè)部門沒(méi)有被包括進(jìn)來(lái)。”因而“特別要注意降低拒繳率。加強(qiáng)稅收管理可以減少逃繳行為，但非正式行業(yè)拒繳率增加將在整體上提高拒繳率。提高遵繳率的一個(gè)有效辦法是在體制制定階段建立適當(dāng)?shù)募?lì)措施和加強(qiáng)稅收機(jī)制。”而有的學(xué)者則認(rèn)為，現(xiàn)行繳費(fèi)方式所存在的諸多缺陷和社會(huì)保障稅至今仍未開(kāi)課是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收難的主要原因。“在現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)籌資方式下，稅務(wù)部門代征方式名不正，言不顧，而且只有代行權(quán)，沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，致使許多地方社會(huì)保障繳費(fèi)率較低”。還有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前養(yǎng)老基金征收難主要是因?yàn)椋骸氨ｋU(xiǎn)費(fèi)供款率過(guò)高，企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重”，“社會(huì)保險(xiǎn)體系的覆蓋面狹窄，擴(kuò)面難度日益加大”，“制度運(yùn)行在財(cái)務(wù)上面臨著不可持續(xù)的前景”。與以上學(xué)者的認(rèn)識(shí)不盡相同，本文認(rèn)為，政府是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收的當(dāng)然責(zé)任主體，而目前存在的一定程度的政府失靈是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收難的重要原因。

一、政府——養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收的當(dāng)然責(zé)任主體

首先，政府作為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收的當(dāng)然責(zé)任主體是由養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的性質(zhì)決定的。養(yǎng)老保險(xiǎn)是國(guó)家和社會(huì)為解決勞動(dòng)者年老退休后的社會(huì)保障問(wèn)題而依法強(qiáng)制建立的一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，因此，承擔(dān)具體責(zé)任的政府作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的當(dāng)然責(zé)任主體是與生俱來(lái)的。當(dāng)今，養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任主體雖有多元化的趨勢(shì)，但政府依然是最主要的責(zé)任主體，因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施要么依賴于行政機(jī)構(gòu)的直接組織，要么通過(guò)政府制定的法規(guī)政策，引導(dǎo)私人部門組織實(shí)施，這兩種方式都離不開(kāi)政府的責(zé)任主體作用。政府的責(zé)任主體作用在養(yǎng)老保險(xiǎn)法律不健全的國(guó)家更為突出，這里，政府的行政法規(guī)在規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)行為準(zhǔn)則、維護(hù)公民權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定、保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金按時(shí)足額征收等方面凸顯著作用。由此可知，在社會(huì)保障稅至今仍未開(kāi)課、養(yǎng)老保險(xiǎn)法律依然極不健全的中國(guó)，政府理所當(dāng)然是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收的責(zé)任主體。

其次，政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收責(zé)任主體地位是由憲法所賦予的。《中華人民共和國(guó)憲法》第二章第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”這一規(guī)定表明，政府作為國(guó)家責(zé)任的主要承擔(dān)者，在社會(huì)保險(xiǎn)等方面的主體責(zé)任是不可推卸的。為確保社會(huì)保險(xiǎn)基金，特別是作為社會(huì)保險(xiǎn)基金核心部分的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)與政策目標(biāo)，政府不得不采取強(qiáng)制征收手段，這也就決定著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征收主要地應(yīng)由政府來(lái)承擔(dān)。

最后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也要求政府主動(dòng)承擔(dān)起養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收的主體責(zé)任。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，效率優(yōu)先是其鐵定信條，它總是在社會(huì)許可的范圍內(nèi)追求利潤(rùn)的最大化。因而，從本質(zhì)上講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身并不能產(chǎn)生社會(huì)福利，且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律及優(yōu)勝劣汰還不可避免地要產(chǎn)生并加劇兩極分化，從而激化社會(huì)矛盾。為解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)，政府必須主動(dòng)承擔(dān)起建立、發(fā)展和完善社會(huì)保障制度的主體責(zé)任。中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)雖還不發(fā)達(dá)，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)卻已非常明顯。“1998年，在大量體制外收入無(wú)法在基尼系數(shù)中得到反映的情況下，中國(guó)城鄉(xiāng)合計(jì)的基尼系數(shù)已達(dá)到0.456，超過(guò)了國(guó)際公認(rèn)的0.4的警戒線，分配不公的現(xiàn)象相當(dāng)明顯。”之后，基尼系數(shù)進(jìn)一步增長(zhǎng)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的測(cè)算，2004年的基尼系數(shù)為0.459，2005年逼近0.47。這表明：中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更需要政府的介入，并在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所不能及的社會(huì)福利制度建設(shè)方面，特別是養(yǎng)老金的征收方面主動(dòng)承擔(dān)起主體責(zé)任。

二、政府失靈——養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收難的重要原因

在現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所不能及的領(lǐng)域，人們總期望政府能夠辦好市場(chǎng)辦不好的事情，但結(jié)果卻發(fā)現(xiàn)，政府有時(shí)不僅不能補(bǔ)救市場(chǎng)的失靈，反而降低了社會(huì)效益，這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)界常常提到的“政府失靈”。

關(guān)于政府失靈，西方學(xué)界不同學(xué)派的學(xué)者從不同維度對(duì)之進(jìn)行闡釋，最具有代表性的是保羅.A.薩繆爾森和J.M.布坎南。新古典綜合派的最主要代表人物保羅.A.薩繆爾森指出：“當(dāng)政府政策或集體行動(dòng)所采取的手段不能改善經(jīng)濟(jì)效率或道德上可接受的收入分配時(shí)，政府失靈便產(chǎn)生了。”他認(rèn)為最重要的政府失靈是：沒(méi)有代表的政府，即“一個(gè)錢能買到的最好的政府”；官員的必然性，即政府官員很少能夠“抵御增加他們自己的影響或權(quán)力的誘惑”；眼光短淺，即政治領(lǐng)袖們必須經(jīng)常面臨的壓力“會(huì)導(dǎo)致政治決策上的近視眼或眼光短淺。”公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人J.M.布坎南是最早系統(tǒng)研究政府失靈的學(xué)者，他指出，擔(dān)任政府公職的是有理性的、自私自利的人，其行為可以通過(guò)分析其任期內(nèi)面臨的各種誘因而得到理解。因此，政府不一定能糾正問(wèn)題，事實(shí)上反倒可能使之惡化。

當(dāng)然兩派對(duì)政府作用的認(rèn)識(shí)截然不同。新古典綜合派贊同政府調(diào)節(jié)，“薩繆爾森和其他經(jīng)濟(jì)學(xué)家把政府在試圖彌補(bǔ)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的缺陷時(shí)使情況惡化的可能性壓至最低限度”。而公共選擇學(xué)派反對(duì)政府調(diào)節(jié)，他們爭(zhēng)辯說(shuō)：“在民主社會(huì)中政府的許多決定并不真正反映公民的意愿，而政府的缺陷至少和市場(chǎng)一樣嚴(yán)重。”不管兩派爭(zhēng)論的前提到底有何不同之處，有一點(diǎn)是確定無(wú)疑的，即他們對(duì)政府失靈的分析有利于我們對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解構(gòu)。具體到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收問(wèn)題，政府失靈主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

首先，政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收政策存在偏差。現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收政策的對(duì)象主要是國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)，三資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)很少納入征收范圍，征收面狹窄，從而導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來(lái)源匱乏。2004年末，“全國(guó)城鄉(xiāng)就業(yè)人口共75200萬(wàn)人，……，其中，第二產(chǎn)業(yè)16920萬(wàn)人，占22.5%；第三產(chǎn)業(yè)23011萬(wàn)人，占30.6%。”而“參保職工”卻只有“12250萬(wàn)人”。

政府的征收政策之所以發(fā)生偏差，主要原因有兩個(gè)。一是現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收政策的改變或征收手段的強(qiáng)化所帶來(lái)的長(zhǎng)期效果雖比較好，但政府因其短期效果不大且代價(jià)很高而不欲改變或強(qiáng)化。各級(jí)地方政府部門和絕大多數(shù)政府官員都深知：以養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障制度是具有穩(wěn)定社會(huì)作用的“安全閥”、“穩(wěn)定器”，是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“蓄水池”，“沒(méi)有社會(huì)的安定，就沒(méi)有社會(huì)的發(fā)展；沒(méi)有社會(huì)保障，就沒(méi)有社會(huì)的安定。”也就是說(shuō)，他們對(duì)改變或強(qiáng)化現(xiàn)行養(yǎng)老基金征收政策的良好長(zhǎng)期效果清楚無(wú)誤，但另一方面，良好長(zhǎng)期效果的取得卻要付出較大的代價(jià)，而且較大的代價(jià)付出還不能產(chǎn)生顯著的短期效果。原因顯而易見(jiàn)：加強(qiáng)或者改變現(xiàn)行的養(yǎng)老基金征收政策，意味著企業(yè)，特別是無(wú)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的企業(yè)，要向社會(huì)讓渡一部分利潤(rùn)，這勢(shì)必會(huì)加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)，阻礙地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；而地方政府目前格外關(guān)注的是：對(duì)一些企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠政策，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，改善各類企業(yè)的投資環(huán)境，以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，因而對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征收漠然視之，甚至多有阻礙。這就導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收機(jī)構(gòu)難以按規(guī)定執(zhí)行基金的征收任務(wù)。二是目前政策的偏差有利于某些特殊利益集團(tuán)或特殊個(gè)人。政府部門中存在著一些與企業(yè)有特殊關(guān)系的特殊利益集團(tuán)和特殊個(gè)人，他們往往與某一個(gè)和某幾個(gè)企業(yè)有著密切的關(guān)系，二者之間除隱性交易外，企業(yè)利潤(rùn)的增長(zhǎng)和規(guī)模的擴(kuò)張往往還是特殊利益集團(tuán)或特殊個(gè)人撈取政治升遷的資本，因而，他們作為有理性的、自私的“經(jīng)濟(jì)人”，自然反對(duì)或抑制對(duì)企業(yè)發(fā)展有短期阻礙作用的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征收。

其次，某些政府部門的“哥租”、“腐敗”行為抑制了民眾繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主動(dòng)性。既然政府官員是有理性的、自私的并追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)人，那么，作為經(jīng)濟(jì)人集合體的政府部門也極有可能追求本集團(tuán)利益的最大化，這就導(dǎo)致了政府對(duì)公共利益的偏離，“設(shè)租”、“收租”、“尋租”、“分租”和“腐敗”行為盛行。具體到社會(huì)保障基金上，便是資金的被擠占和挪用，甚至是被貪污。結(jié)果，空帳日趨嚴(yán)重。“據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，2000年我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶空帳已達(dá)1990億元。而到2002年底，該數(shù)字超過(guò)了4000億。”2004年時(shí)，“養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶空帳近7200億元。”嚴(yán)重的空帳問(wèn)題勢(shì)必影響到民眾繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主動(dòng)性，從而加劇了基金的征收困難。

最后，政府各部門權(quán)力分配的不盡合理導(dǎo)致了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收的低效率。中國(guó)的政府部門可以籠統(tǒng)地劃分為兩大類：核心權(quán)力部門和非核心權(quán)力部門。前者如工商、稅務(wù)、公安部門，后者如養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征收管理機(jī)構(gòu)。之所以把養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收機(jī)構(gòu)歸為非核心權(quán)力部門，最主要的原因是它的獨(dú)立處罰權(quán)非常有限，且沒(méi)有自己的處罰執(zhí)行部門。1999年的國(guó)務(wù)院第259號(hào)令雖然規(guī)定：社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)“延遲繳納的，由勞動(dòng)保障行政部門或者稅務(wù)機(jī)關(guān)依照第十三條的規(guī)定決定加收滯納金，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處5000元以上20000元以下的罰款”，但對(duì)于拒不繳納的，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收機(jī)構(gòu)因?yàn)闆](méi)有獨(dú)立的處罰執(zhí)行部門，只有依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，如此，征收效率必然降低。同時(shí)，格外值得注意的是，征收的低效率有時(shí)還主要由于于核心權(quán)力部門對(duì)基金征收的冷淡態(tài)度。通常情況下，因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)政策沒(méi)有經(jīng)過(guò)立法，征收?qǐng)?zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)施政策缺少法律的合法性強(qiáng)制力作支持，所以，征收機(jī)構(gòu)常常向核心權(quán)力部門尋找支持。后者的支持主要表現(xiàn)為：以核心權(quán)力部門的名義下發(fā)的各類政策規(guī)定；核心權(quán)力部門主要領(lǐng)導(dǎo)人召開(kāi)宣傳動(dòng)員工作會(huì)議，或通過(guò)各類媒體表態(tài)，形成一種支持氛圍。當(dāng)權(quán)力核心部門對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收有強(qiáng)力的支持行為時(shí)，征收效率可能會(huì)得以提高，但問(wèn)題是，這些核心權(quán)力部門常常對(duì)基金征收采取一般性態(tài)度，支持力度不大，這自然會(huì)削弱基金征收?qǐng)?zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)繳費(fèi)單位的控制強(qiáng)度，拒繳率增高，繳費(fèi)基數(shù)不斷下降。據(jù)估計(jì)，當(dāng)前企業(yè)的繳費(fèi)工資大約只有實(shí)際工資的67%。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收的低效率由此可見(jiàn)一斑。

三、引進(jìn)法律機(jī)制，改進(jìn)政府職能——養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收難的解決之策

政府失靈之所以會(huì)成為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收難的一個(gè)重要原因，最為關(guān)鍵的是政府行為缺乏法律約束，基金征收機(jī)構(gòu)的征收和處罰舉措無(wú)法可依。因此，目前最為迫切的是在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收領(lǐng)域引進(jìn)法律機(jī)制，以改進(jìn)政府職能，充分發(fā)揮政府的主體責(zé)任，最終提高基金的征收率。

首先，制定社會(huì)保險(xiǎn)法，規(guī)范政府職能，規(guī)避核心權(quán)力部門對(duì)基金征收的干預(yù)。世界銀行中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的專家們?cè)缇椭赋觯骸耙垢母铽@得成功，必須謹(jǐn)慎地建立共識(shí)，同時(shí)為改革的實(shí)施籌集資金。迫切需要通過(guò)一部社會(huì)保險(xiǎn)法，以使養(yǎng)老金條款的基本框架標(biāo)準(zhǔn)化，并為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立起體制基礎(chǔ)和法規(guī)框架。”然而，到目前為止，國(guó)家有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)方面的立法仍未出臺(tái)，這就導(dǎo)致了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收機(jī)構(gòu)在基金征收和處罰上缺乏合法性強(qiáng)制力的有效支持，因而征收低效。同時(shí)，這也為其他政府權(quán)力核心部門對(duì)基金征收機(jī)構(gòu)工作的干預(yù)提供了便利，妨礙了基金征收工作的有效進(jìn)行。所有這一切，只有通過(guò)立法規(guī)范政府職能，才能最終規(guī)避政府核心權(quán)力部門對(duì)基金征收工作的干預(yù)。

其次，開(kāi)征社會(huì)保障稅，提高基金征收效率。與“費(fèi)”相比，“稅”的優(yōu)越性異常明顯。因?yàn)榧{稅依據(jù)的是嚴(yán)密的稅法，稅法的強(qiáng)制性、權(quán)威性和統(tǒng)一性更容易被民眾所接受，所以開(kāi)征社會(huì)保障稅能提高遵繳率，從整體上提高基金的征收效率。最后，依法加強(qiáng)行政監(jiān)察，建立公開(kāi)行政制度，清除基金征收上的“尋租”行為。之所以存在某些政府部門和政府官員的“尋租”行為，關(guān)鍵的原因是沒(méi)有依法建立起一套系統(tǒng)的、科學(xué)的評(píng)估政府績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，政府的管理行為透明度不高，暗箱操作時(shí)有發(fā)生。只有依法加強(qiáng)行政監(jiān)察，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)制度，才能避免在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收上的“尋租”行為的發(fā)生。