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摘要：進入21世紀，我國養老保險面臨嚴峻的挑戰。不斷出現的城鎮養老基金缺口大、籌資難等問題，已使現有的養老保險制度力不從心；而農村傳統的“家庭養老與土地保障”模式與現實要求相距甚遠。構建符合國情和深得人心的新的養老保險制度，是目前社會保障亟待解決的核心問題。城鎮企業亟需完善現有的養老保險制度，而農村則宜單獨立法，建立“家庭養老、土地保障與社會保險相結合”的新制度。

關鍵詞：養老保險；模式；制度

據有關資料顯示，預計我國老年人口的絕對數2003年將達到9000多萬，相當于目前歐洲老年人口之和；預計到2015年前后，老年人口將達到2億。在21世紀的20年代到40年代，我國老年人口將由占世界人口1／5逐步提高到1／4.人口老齡化是21世紀一個重大的社會問題，也是新世紀人類發展的主要特征。縱觀我國養老保險制度的發展歷史，正視市場經濟中養老保險的新需求，直面新舊養老保險制度的矛盾沖突及諸多現實問題，借鑒和研究國外先進養老保險制度的經驗，構筑有中國特色的養老保險制度，以適應我國市場經濟對養老保險的新要求，已是理論和實務界的當務之急。

一、我國養老保險制度的沿革及立法現狀評價

養老保險是國家為保障勞動者離休、退休后的基本生活而提供物質幫助的～種社會保險制度。養老保險由于適用人數多，基金數額龐大，因而構成了社會保險制度中的核心組成部分。養老保險適用于曾與用人單位建立過勞動法律關系，因年老而喪失勞動能力退出勞動崗位且達到退休年齡的勞動者。德國是最早建立養老保險制度的國家，于1889年頒布了《殘廢和老年保險法》，隨后養老保險制度被許多國家所效仿和采納，相繼頒布養老保險法規和建立養老保險制度，迄今已有160多個國家和地區頒布了養老保險立法。我國的養老保險制度建立于建國之初。1951年2月政務院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，該條例第3章第15條明確規定了企業職工的養老保險待遇，1955年又將養老保險范圍擴大到國家機關、事業單位之中。該條例是新中國第一部綜合性的社會保險法規，也是建國后40多年我國企業職工實行養老保險制度的基本法律依據。1978年以來，為適應經濟體制改革的需要，養老保險立法的步伐不斷加快，從20世紀80年代中期以來，我國進行了養老保險制度的改革。在模式的選擇、過渡期辦法與國際慣例接軌等方面都取得了一些成績和成功的經驗。進入90年代以后，隨著我國經濟體制改革的發展，國務院了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發［1995］6號）、《關于建立統一的企業職工基本養老保險的決定》（國發［1997」26號），原勞動部也了《關于印發＜職工基本養老保險個人帳戶管理暫行辦法＞的通知》（勞辦發［1997］116號）等法規政策。1999年1月22日，國務院頒布了《社會保險費征收暫行條例》。

進入20世紀90年代以來，我國養老保險立法取得了飛躍的進展，相對于1951年政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》而言，養老保險制度改革有顯著性進步：其一，擴大了養老保險的范圍，城鎮各類企事業單位和個體勞動者都必須建立基本養老保險制度；其二，拓寬了養老保險基金等資渠道，由國家、用人單位和勞動者三方共同承擔。

上述新的養老保險制度的建立，無疑是具有歷史進步意義。但隨著市場經濟體制的發展，我國養老保險立法的步伐仍然是滯后的，不能滿足其需要，時至今日，養老保險仍未單獨立法，對建立和完善我國養老保險制度是一大缺憾，并且帶來實踐中運用和操作的種種困難。我國現行的養老保險制度存在以下不足：養老保險制度尚未統一作出法律規定，且立法滯后；享受養老保險權利的勞動者范圍仍然狹窄；不能應對企業產權改革且成為沉重負擔；養老保險實施機制較弱，法律的強制作用不能很好發揮；養老保險基金的保值增值渠道單一；養老保險資金缺口較大，且基金管理不規范。

二、近年來國外養老保險制度改革主要趨勢及對我國的啟示

當今世界各國養老保險制度一般概括為4類：（1）福利型。以英國的庇古、凱恩斯和貝費里奇的經濟理論為基礎構建的一種以國家為主的全民保障模式。其特點是強調全民性和公平性原則，以及統一繳費、統一給付，基金主要由國家承擔。西歐和北歐的一些國家實行這一模式的社會保障制度。（2）社會共濟型。該模式由德國政府首創，美國、日本、荷蘭等國也實行此模式。“社會共濟型”模式強調“選擇性”和“個人責任”原則，主張支付標準與個人收入、交費相聯系，費用由國家、企業、個人三方負擔或其中兩方負擔。（3）國家保障型。該模式的理論根據是馬克思在《哥達綱領批判》中關于“必要勞動”和“剩余勞動”的劃分以及列寧提出的“最好的工人保險形式是國家保險……”，即國家責任主體說。其突出特點是社會保障資金完全由國家承擔，個人不交納任何保險費。前蘇聯和東歐社會主義國家，以及中國傳統的社會保障制度都實行這一模式。由于蘇聯的解體、東歐國家政治經濟體制的變化，以及中國等社會主義國家市場經濟體制的改革，該模式正處在劇烈的變革之中。（4）“個人儲蓄型”。以新加坡為代表的一些東南亞國家實行該模式。其特點是國家立法強制性地由雇主和雇員交費，以職工個人名義進行儲蓄。上述各種養老保險模式的運作都面臨著新的問題和挑戰，比如人口結構的變化及人口老齡化的加快，經濟發展速度減慢和通貨膨脹加劇；國民需求提高及政府開支增大，國家財政負擔過重；福利國家的高福利和高稅收政策削弱了市場對勞動力供求關系的調節等等。世界各國都在積極探索新世紀養老保險制度的新模式。在此簡述較為典型的英國、美國、新加坡養老保險制度改革的主要趨勢：

1.英國“福利型”養老保險制度改革的主要趨勢。號稱福利國家的英國自20世紀70年代以來，出現了對福利國家理論的信任危機，以及社會保障財政的危機，整個社會保障體系受到很大沖擊，體現在整體保障制度（含養老保險）和給付水準都大幅度降低。如把社會保障支柱之一的家庭津貼列入削減范圍，即把第一子女從家庭津貼中排除在外，同時把家庭津貼作為課稅對象；把原來作為“安全網”的“國民扶助”改為“補充給付”，形成“家庭所得補充制度”（FIS），并把扶助對象限定在周勞動時間30小時以上的勞動者范圍之內。上述措施對養老保障的沖擊也是較大的。近幾年來，英國為完善本國的養老保險制度，采用了許多改革舉措，其“福利型”養老保障模式變革的主要趨勢體現在以下幾個方面：（1）增收節支，提高社會保險稅率，增加養老保險基金財源；（2）徹底改革養老保險制度，確保公民過上更有保障的退休生活，恢復國民對養老金制度的信心；（3）養老保險項目實行私有化，強調雇主的責任，改變國家統一付費的體制；（4）規范養老保險在內的社會保障管理體制，打擊和防止福利欺詐。

2.美國養老保險制度的主要發展趨勢。美國型的社會保障，主要是通過自由競爭和經濟增長，擴大第一次所得分配，以此來確保國民生活的安定和社會的保障。美國型的養老保險制度經歷了兩個階段。第一階段是養老保險制度的建立階段（1935～1939年），國家以頒布《社會保障法》的形式建立了養老保險項目，實行“籌資對應主義”即給付與籌資對應。第二階段是1939年至今，它的標志是1939年修改的《社會保障法》，從而使社會保障的給付部門擴大，養老保險擴大到老人的健康保險也包含在內。此階段強調“需求對應主義”，即給付與需求對應，從而使給付水準有了逐年提高。美國型的養老保障有以下特點：（1）聯邦政府對養老保險基本不提供財政援助，它的意圖顯然是強調水平性（或時間性）的再分配。（2）迄今仍未建立一般通用的以全體老齡者為對象的老齡年金制度。

進入21世紀，美國的養老保險制度的變革主要有以下發展趨勢：（1）養老保障機制多重化。突破由政府履行保障職能的單一保障方式，以私營保險為主、政府保險為輔、自愿性保險為補充，組成多重保障機制。在管理體制上則采取以政府管理與私人管理相結合的強制性和競爭性相混合的管理模式。（2）養老保障私營化。政府通過立法，實施各項免稅優惠政策，加強對私營社會保障業的管理，促進私營社會保障市場的發展。（3）年金保險儲蓄化。強制性儲蓄和自愿性儲蓄相結合的職業年金保險將成為未來美國養老保險的主要模式。（4）彈性退休制度將取代強制退休制度，勞動者在70歲以前，仍有權繼續就業。

3.新世紀新加坡公積金制度面臨的挑戰。新加坡的公積金制度實施40多年來，已完全實現了規范化和法制化，參加這項制度的人口占總人口的2／3以上。新加坡的中央公積金制度在取得巨大成功的同時，也面臨諸多方面的挑戰。具體表現在以下幾個方面：（1）該制度只具有強制儲蓄性質，缺乏互助、互濟、分擔風險的功能，社會化程度低。（2）養老金種類單一，缺乏多層次的保障體系，在國家經濟不景氣時，養老金的支付面臨困難。（3）過度的儲蓄導致需求不足，經濟衰退。（4）雇主繳納高額保費，企業負擔重。新加坡公積金的繳費率隨著社會保障功能的擴展和工資水平的提高而不斷攀升。雇主將所繳納的公積金計入產品成本，成本升高，削弱了產品的國際競爭力。（5）中央公積金制度拉大了社會收入分配的差距。該制度在使一些人的福利變得更好的同時，也使另一些人的福利相對來說變壞。對此，新加坡政府正在制定面向ZI世紀的社會保障制度改革方案，如：擴大養老金來源，鼓勵國民參加商業人壽保險；增加新的公積金投資計劃，適當擴大投資范圍，拉動消費需求；在不影響中央公積金制度的實施情況下，適當降低總投保費率，減輕企業負擔，提高產品的國際競爭力等。

綜上所述，各國養老保險法制化都走過了一個相當長的歷史時期，各種養老保險模式在當代經濟發展的過程中，已經顯露出各自的利弊。為適應各國經濟發展的要求，各國都在進行養老保險制度的改革。改革的重點主要包括：（1）受世界性人口老齡化的影響，在養老保險上，進行著兩種不同的改革：一種是延長退休年限，以增加養老金供款數量；另一種是提前退休，以減輕就業壓力。（2）在養老保險資金籌集模式上，也在相互比較與吸收借鑒，完善適合自己國情的籌款和供款模式。（3）為正確處理經濟發展與社會保障的關系，各國在養老保險資金的籌集上，都在開始考慮減少國家責任，增加個人自我保障責任的辦法。

根據我國國情，我們可以從英、美及新加坡三個國家的養老保險制度改革中吸收經驗，得到如下啟示：（1）我國的財政支出方面早已有危機也應減負；（2）我國職工的退休年齡應適當延長，不同性質的勞動者不應“一刀切”規定退休工齡，性別也不應是退休年齡的考慮因素；（3）養老金的籌資模式必須拓寬渠道；（4）多層次養老保險結構中，勞動者個人的自我保障責任應適當增加等。

三、世紀初完善我國養老保險制度的新構思

進入21世紀，為適應歷史潮流和我國市場經濟發展的需要，筆者以為我國的養老保險制度及其立法應從以下幾個方面進行完善：

1.建立和完善養老保險法規體系，維護老年人的合法權益。我國現行養老保險制度的不完善是與國家養老保險立法不完善密切相關的。我國養老保險法律體系不完備，完善養老保險立法已是當務之急。迄今國家對養老保險尚未單獨立法，代而行之的是各種政策、暫行規定、通知、決定等低層次的行政法規模式，且經常變動的政策文件，缺乏整體性和權威性。導致養老保險制度的實施缺乏原則性的依據，不少退休勞動者的養老費用被拖欠，老年人的合法權益得不到法律維護，使《中華人民共和國老年人權益保障法》缺乏實施的物質基礎。人口老齡化是21世紀一個重大的社會問題，也是新世紀人類發展的主要特征，解決老齡問題，關鍵是完善養老保險立法、建立和完善養老保險法律制度。逐步建立符合中國國情的社會養老保障體系、老年照料服務體系，使老年人經濟供養、醫療保健、照料慰藉、文化娛樂等基本得到保障，生活質量普遍得到提高。維護老年人的合法權益離開法律規制無疑是空談。因此，建議新世紀初即將出臺的《社會保險法》應對養老保險問題作詳細明確規定。

2.農村養老保險可另行單獨立法，建立家庭養老、土地保障與社會保險相結合的新型農村養老保險制度。我國有9億農民，解決農民的養老保障問題是刻不容緩，也是國家推行計劃生育工作的重要保障。目前我國農村老人的主要生活來源是家庭贍養和土地收入。在農村實行農業經濟結構調整和推行計劃生育政策后，使得這兩種養老保障方式在保障能力和保障的可靠性都發生了較大變化。首先，從家庭結構方面看，實行計劃生育后，農村也形成了“4－2－1”的家庭結構，即一對夫婦要贍養4個老人，從目前農村的家庭收入和子女的贍養精力來看，都是難以滿足老年人的養老需求的。其次從農村土地保障方式的變化看，國家在農村實行土地家庭承包責任制后，土地既是農民的生產資料，也是其生活資料。隨著近年來農業生產資料價格上漲，使得土地的投入產出比例不斷下降，加上人均耕地面積少，形不成規模效應，在許多地方農民種地虧損現象普遍存在，以此作為生活來源已是十分有限，農民年老喪失勞動能力后，僅依靠土地收入養老風險較大。因此，傳統的家庭贍養和土地保障作為農民的養老保險模式顯然已不合時宜，不能滿足年老喪失勞動能力的農民養老需要。借鑒國外養老保險立法的成功經驗和我國城鎮養老保險的辦法，在上述傳統二結合的模式中，加入社會養老保險方式，實行家庭養老、土地保障與社會保險三種方式相結合作為農村農民養老保險制度立法模式，不失為一種較好的選擇。鑒于城鄉經濟發展水平的差別，在一定歷史階段，城鄉養老保險立法只能分別立法。農村養老保險立法模式的選擇不同于城鎮，在相當的歷史階段，選擇傳統土地保障、家庭養老與新建社會保險相結合的立法模式，是符合我國國情的。這個模式的建立，亟需養老保險立法加以規制。建議國家以單獨立法的形式，建立和完善農村的養老保險，將農村的養老保險納入整個社會保險法制體系統籌規劃。繼續完善儲蓄積累保險方式，為農民建立個人帳戶，個人交費為主，集體交費為輔，國家予以政策扶持，將個人和集體繳納的保險費記入個人名下為個人所有，到退休年齡后根據個人帳戶的積累額計發養老金。同時，農村養老保險要實行市場化運營，符合規定的市場法人，依法開拓市場，提供優質服務，引導農民投保，國家對開展農村養老保險業務的保險公司應給予政策扶持和優惠。另外，國家基本養老保險是城鎮養老保險的組成部分，根據國民待遇原則，農民也是有權利享受的，國家財政對農村養老保險的支持也應是列入立法考慮因素，國家財政如何支持農村養老保險仍是一個值得探討的問題。

3.重新設計退休年齡，以緩解老年高峰對養老保險制度的壓力。現行養老制度中的退休年齡過早就是造成養老負擔過重的重要問題之一。可以考慮將新制度的退休年齡規定為男65歲，女6O歲。基于中國目前就業壓力較大等問題，可實施一個推遲退休年肝的計劃過渡期，同時輔之以養老金調整機制，提前退休者按比例削減社會統籌體系的養老金；推遲退休者按比例增加養老金。過渡期結束后，只有達到法定年齡后才可以領取社會統籌體系的養老金。其他如養老金替代率設計、基金投資回報率確定等也需高度重視。

此外，退休年齡的規定也不宜采取“一刀切”方式，即不分職業、學歷，勞動者統一按到規定年齡實行退休。勞動者的學歷、職業應列于新體制制定退休年齡的考慮因素。采取“一刀切”規定退休年齡，將造成高素質勞動力的極大浪費，同時對高學歷的勞動者來說也是不公平的。因此，建議新的養老保險立法將勞動者的學歷作為參考因素來規定退休年齡，應比未接受高等教育者延長若干年。

4.養老基金的籌集途徑可多樣化。據有關部門預測，到2022年，我國基本養老金支出將達到在職人員工資總額的30％；2027年將超過35％；2033年將達到峰值39.2％。如果按照現在的籌資模式，屆時能不能滿足養老基金日益擴大的需求，企業還能不能承受日益加重的社會保險負擔，應當引起關注。雖然國家提出養老基金來源要多渠道，國家、企業和個人三方面要合理負擔，但是，職工個人繳費比例已經提高到了8％，企業負擔的比例普遍超過20％以上，而國家只承諾“財政兜底”或“最后出臺”。這表明，國家、企業、個人三方合理負擔的機制還沒有建立。國家提出要堅持個人賬戶與社會統籌相結合的基本養老保險制度，旨在通過設立個人賬戶實現部分積累，增強抗風險的能力。但由于退休職工根據個人賬戶計發的養老金要由企業和在職職工負擔，而且隨著經濟發展而提高的養老金也要通過企業和在職人員繳費來提供，保險機構籌集的養老保險費大部分甚至全部發放給現有離退休人員了，個人賬戶基金被統籌基金大量占用。這意味著個人賬戶與社會統籌相結合的制度難以堅持。實踐證明，單純依靠企業和職工繳費已無法滿足日益擴大的養老金需求。

針對上述困境，有學者主張“費”改“稅”，由社會保障部門籌集改為稅務機關征收社會保險稅。此舉或許能強化征繳力度，但無法消除運行風險。因為費改稅后仍是以工資總額作為計征對象，征繳難度仍沒有減輕，且費改稅并不等于建立了國家的投入機制，單一的籌資渠道僅能保發近期的養老金，做到部分積累是困難的。除上述因素外，用社會保障稅收入建立個人帳戶，與稅收的公共性質是相互矛盾的。費改稅后，國家財政變成養老保險的直接主體，財政與社會保險制度相合并，是否會增加社會保險支出膨脹的風險，以及導致企業和個人更加依賴于國家財政解決問題的結果，值得深思。因此，有學者主張“費”加“稅”。不斷擴大的養老金需求非單一計征對象就能解決問題，應當建立“費”加“稅”的籌資機制，即在現行的籌資機制的基礎上，通過立法強化養老保險費征繳力度，進一步擴大養老保險覆蓋面；與此同時，盡快形成穩定的財政投入機制，將離退休人員隨著經濟發展而提高的養老金納入財政預算。理由是“費”加“稅”的實行，能夠真正做到國家、企業、個人三方共同負擔養老金，還可以抑制養老金的盲目增長，保持養老保險制度的長期穩定運行，使更多的職工受益于養老保險。除上述費改稅、費加稅渠道外，建立多種籌資渠道來建立養老保險基金，還可以從下列方面入手：國有企業公司化改制過程中的售股變現收入；中小企業拍賣、租賃的所得收入；國有房地產的出售、租賃所得收入；新增稅收及調整財政支出結構的節余部分；政府發行特種債券的收入；其他收入手段，包括發行彩票等方法多方面籌集資金。

5.以法律手段解決保險金的支付風險問題及健全社會保障的司法機制。導致養老保險金支付風險的主要原因是保險基金收支不平衡，特別是保險費不能及時足額征繳。我國的保險基金已經出現了支付風險的前兆。近兩年來，國家為了保證養老金的發放，從中央財政拿出幾百億元借給地方政府，地方財政也相應拿出一定數額的資金，但這筆錢僅僅能支持當年的養老金發放。這種狀況長期下去，國家和地方財政是很難支撐的。保險基金的支付風險問題，其潛在的危險并不亞于金融風險。銀行對個人儲蓄的支付風險，所涉及的是百姓的閑錢；而保險基金的支付風險，所涉及的卻是百姓的保命錢，嚴重影響著社會的穩定。必須通過立法解決保險費的收繳問題，加大強制收繳保險費的力度，對欠繳、拒繳保險費的，追究相應的法律責任。這是強化保險費的收繳功能、達到保險基金收支平衡、防范保險基金支付風險的重要法律對策。

建議在人民法院設立勞動和社會保障法庭，專門從事審理勞動和社會保障爭議案件，使當事人在其社會保障權益受不法侵害時獲得有力的司法保護。在條件成熟后，可借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動和社會保障法院。在審判中充分體現出勞動和社會保障事務的特殊性。人民法院對社會保障領域里發生的違法、犯罪案件，應當依法及時審理；對拒不繳納法定的保險費、拒不履行支付保險金義務、不正當使用保險基金、貪污、挪用、侵占保險基金的行為人，應當依法分別追究其行政責任、民事責任和刑事責任。現在，有些地方在人民法院已設立了社會保障法庭，對欠繳保險費的企業采取強制的司法措施以追繳社會保險費，對侵害勞動者社會保障權益的違法行為進行制裁，充分運用司法機制在保證社會保障法律實施方面具有的強制性作用。

完善我國的養老保險制度，除上述思路外，我國還應適應WTO的規則調整社會保險業的相關制度。如中國加入WTO之后，有關社會保險業的市場開放應當按照循序漸進的策略進行，應開展企業補充養老保險經營業務，同時鼓勵中外保險公司擴大社會保險延伸服務等等。