導(dǎo)語(yǔ)：剖析養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理面臨的問(wèn)題解決方案論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀(guān)點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

摘要：統(tǒng)籌層次作為貫穿我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革全過(guò)程的難點(diǎn)問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是如何合理配置政府間的養(yǎng)老保障責(zé)權(quán)。我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制和單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)對(duì)中央政府和地方政府的行為選擇產(chǎn)生了很大影響，進(jìn)而影響到統(tǒng)籌層次的提高。為了從根本上解決統(tǒng)籌層次問(wèn)題，為最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌打下基礎(chǔ)，應(yīng)該在明確轉(zhuǎn)軌成本籌資渠道的基礎(chǔ)上，合理劃分中央和地方在財(cái)政補(bǔ)貼方面的責(zé)任，并建立有效妁養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金管理體制。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)；統(tǒng)籌層次；轉(zhuǎn)軌成本；財(cái)政補(bǔ)貼

一、文獻(xiàn)綜述

2008年3月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部設(shè)定了實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的時(shí)間表，即到2009年，全國(guó)各省、直轄市和自治區(qū)都應(yīng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，爭(zhēng)取到2012年實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。可以說(shuō)，統(tǒng)籌層次成為貫穿我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革全過(guò)程的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。

理論上，大多數(shù)學(xué)者都主張盡快提高統(tǒng)籌層次，近期目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。李珍認(rèn)為應(yīng)把省級(jí)社會(huì)統(tǒng)籌建成為社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)體機(jī)構(gòu)，而不是一個(gè)省級(jí)準(zhǔn)備金制度或再保險(xiǎn)制度，應(yīng)該把省級(jí)統(tǒng)籌做實(shí)。馮蘭瑞指出：社會(huì)化是社會(huì)保障的本質(zhì)特征，統(tǒng)籌層次提高就是社會(huì)化水平提高。”陸解芬、朱玉林指出省級(jí)統(tǒng)籌存在許多弊端，認(rèn)為應(yīng)建立全國(guó)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。萬(wàn)春、邱長(zhǎng)溶的研究明確指出建立全國(guó)統(tǒng)籌是健全我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要保障，并認(rèn)為我國(guó)具備實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的條件。

但在長(zhǎng)達(dá)十幾年之久的過(guò)程中，中央政府?dāng)?shù)次提出實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)，卻未能得到很好的執(zhí)行，其原因是多方面的。王曉軍認(rèn)為：由于不同地區(qū)在歷史債務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍、待遇水平等方面的差異，以及過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái)形成的中央、地方、企業(yè)、個(gè)人等不同的利益格局嚴(yán)重制約了統(tǒng)籌層次的提高。江春澤、李南雄認(rèn)為實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌會(huì)出現(xiàn)多方面利益的矛盾和摩擦。

二、統(tǒng)籌層次問(wèn)題的實(shí)質(zhì)

需要澄清的是，人們通常所講的“統(tǒng)籌”一詞有兩個(gè)隱含的意思：一是在一定范圍之內(nèi)統(tǒng)一籌集和調(diào)配使用資金，二是集中管理和運(yùn)營(yíng)資金。具體來(lái)講，統(tǒng)籌層次是指在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“四統(tǒng)一”，即統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑使用基金。“統(tǒng)籌層次”問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是各級(jí)政府怎樣配置養(yǎng)老保險(xiǎn)的事權(quán)和財(cái)權(quán)，以及構(gòu)建一個(gè)什么樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理運(yùn)營(yíng)體。各級(jí)政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中責(zé)權(quán)劃分，集中體現(xiàn)在統(tǒng)籌層次上，它是整個(gè)制度的“牛鼻子”。也就是說(shuō)，統(tǒng)籌層次并不是一個(gè)單純的問(wèn)題，它是養(yǎng)老保險(xiǎn)各項(xiàng)責(zé)權(quán)在政府間搭配結(jié)果的反映，統(tǒng)籌層次問(wèn)題的解決有賴(lài)于各項(xiàng)養(yǎng)老保障責(zé)權(quán)在各級(jí)政府間的合理劃分，是各方利益平衡的結(jié)果。單純的以提高統(tǒng)籌層次為目標(biāo)的政策，如果不以各項(xiàng)責(zé)權(quán)在政府間的合理配置為依托，最后只能是無(wú)疾而終或者無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。換句話(huà)說(shuō)，如果政府間各項(xiàng)責(zé)權(quán)得到合理、清晰的界定，統(tǒng)籌層次也就會(huì)迎刃而解。

當(dāng)前，我國(guó)政府間養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)權(quán)劃分的問(wèn)題突出表現(xiàn)在：第一，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次問(wèn)題懸而未決，沒(méi)有形成一個(gè)合理的目標(biāo)定位。第二，各級(jí)政府間的財(cái)務(wù)責(zé)任劃分模糊。實(shí)際上，這兩個(gè)問(wèn)題又是交織在一起的，而且互為影響，互為前提。統(tǒng)籌層次問(wèn)題的解決必須要以清晰界定各級(jí)政府財(cái)務(wù)責(zé)任為前提，否則容易形成對(duì)某級(jí)政府財(cái)政的過(guò)分依賴(lài)以及某級(jí)政府的“道德風(fēng)險(xiǎn)”行為。而各級(jí)政府財(cái)務(wù)責(zé)任的界定又離不開(kāi)統(tǒng)籌層次的合理定位。第三，養(yǎng)老保險(xiǎn)滾存結(jié)余資金管理體制不完善，巨額資金分散在各統(tǒng)籌單位，成為地方政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的既得利益，阻礙了統(tǒng)籌層次的提高。因此，無(wú)論是從當(dāng)前改革的推進(jìn)和完善，還是基于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長(zhǎng)期的可持續(xù)健康運(yùn)行，以統(tǒng)籌層次的調(diào)整為“牛鼻子”，在明確轉(zhuǎn)軌成本籌資渠道的基礎(chǔ)上，合理劃分中央和地方在財(cái)政補(bǔ)貼方面的責(zé)任，并建立有效的養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金的管理體制，將是我們必須解決的重大問(wèn)題。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次問(wèn)題的產(chǎn)生機(jī)理：基子政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的分析

養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次問(wèn)題的產(chǎn)生，是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，與其所處的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境密切相關(guān)。只有對(duì)制度所處的社會(huì)環(huán)境有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，才能找到符合現(xiàn)實(shí)需要的解決問(wèn)題之路。國(guó)外許多學(xué)者的研究證明了政策環(huán)境對(duì)于制度績(jī)效和制度選擇有著重要的影響。我國(guó)學(xué)者雷根強(qiáng)、蘇曉春的研究也指出：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)程離不開(kāi)既有的財(cái)政體制的影響，制度改革會(huì)直接或間接的觸及財(cái)政利益在各級(jí)政府間的分配。

從政治角度看，我國(guó)是單一制國(guó)家，中央政府是一切權(quán)力的擁有者和責(zé)任的承擔(dān)著，地方各級(jí)政府受中央的委托承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，二者之間是一種授權(quán)關(guān)系，遵循下級(jí)服從上級(jí)的政治傳統(tǒng)，并且上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府官員的任命擁有決定權(quán)。從經(jīng)濟(jì)角度看，我國(guó)采取的是分稅制的財(cái)政體制，地方政府和中央政府都有其獨(dú)立的財(cái)政收入來(lái)源和支出項(xiàng)目，具有聯(lián)邦主義特色，許多學(xué)者稱(chēng)之為“財(cái)政聯(lián)邦主義”或“準(zhǔn)財(cái)政聯(lián)邦主義”。雖然學(xué)者們對(duì)我國(guó)財(cái)政聯(lián)邦主義實(shí)現(xiàn)程度存在爭(zhēng)議，但是，不可否認(rèn)，通過(guò)財(cái)政體制改革，“大一統(tǒng)”的統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制已經(jīng)被財(cái)政分權(quán)制度取代，地方各級(jí)政府都有其相對(duì)穩(wěn)定的收入來(lái)源和支出責(zé)任，成為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益行為主體。這樣一種政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境格局，對(duì)中央政府和地方政府的行為選擇產(chǎn)生了很大影響。

(一)有些地方政府在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，不積極承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任

由于GDP導(dǎo)向的政績(jī)觀(guān)，使得有些地方政府更傾向于短期內(nèi)能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政支出項(xiàng)目，而對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)支出等純消費(fèi)性或無(wú)法產(chǎn)生即期經(jīng)濟(jì)利益的支出項(xiàng)目則缺乏激勵(lì)。此外，由于中國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)，使有些地方政府考慮，在與中央政府的博弈中，中央政府出于政治穩(wěn)定和政府合法性的需要，將在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中承擔(dān)財(cái)務(wù)“兜底”責(zé)任。

這樣導(dǎo)致了有些地方政府不積極分擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口的補(bǔ)貼責(zé)任，而是將責(zé)任層層上推至中央政府。自1997年建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以來(lái)，中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼逐年增加，尤其是自2001年以來(lái)，承擔(dān)了絕大部分的政府補(bǔ)貼責(zé)任，而地方政府的財(cái)務(wù)責(zé)任則相對(duì)降低。到2006年，中央政府累計(jì)用于彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口的資金高達(dá)3062.3億，其中2001年到2006年五年間就高達(dá)3049.9億元；而地方政府財(cái)政補(bǔ)貼為942.1億元，其中2001年到2006年支出451.7億元，僅占同期中央政府支出的14.8％。1997年以來(lái)的近10年，地方政府用于補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口的資金為中央此項(xiàng)支出的30.8％。而與此同時(shí)，掌握在地方政府社保部門(mén)手中的養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金逐漸增多，到2006年，滾存余額高達(dá)5489億元。

此外，在制度轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，由于沒(méi)有明確各級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)的轉(zhuǎn)軌成本責(zé)任以及資金籌措渠道，有些地方政府官員在GDP導(dǎo)向下，寧愿挪用個(gè)人賬戶(hù)基金用于當(dāng)期養(yǎng)老金的發(fā)放，也不愿意從財(cái)政預(yù)算中撥款補(bǔ)貼，償還歷史債務(wù)，造成個(gè)人賬戶(hù)空賬規(guī)模不斷擴(kuò)大，截止2006年底，已經(jīng)高達(dá)8400億。

(二)“分灶吃飯”的財(cái)政體制，影響了統(tǒng)籌層次的提高和各統(tǒng)籌地區(qū)結(jié)余資金的上解，容易產(chǎn)生“鞭打快牛”的逆向激勵(lì)

財(cái)政體制是我國(guó)中央和地方關(guān)系的重中之重。改革開(kāi)放后，經(jīng)過(guò)數(shù)次財(cái)政體制調(diào)整，尤其是1994年分稅制改革，已基本建立了分權(quán)制財(cái)政制度。財(cái)政制度調(diào)整的實(shí)質(zhì)是各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)利益的變革，而財(cái)政體制的變革又進(jìn)一步影響了政府的行為目標(biāo)和行為方式。分權(quán)制財(cái)政體制是導(dǎo)致統(tǒng)籌層次難以提高的根源所在，因?yàn)榻y(tǒng)籌層次意味著財(cái)政“兜底”責(zé)任，在哪一級(jí)統(tǒng)籌就要哪一級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)。對(duì)于省級(jí)政府而言，在沒(méi)有外力的強(qiáng)有力推動(dòng)下，其缺乏促成省級(jí)統(tǒng)籌的動(dòng)力。

此外，在這種分權(quán)制財(cái)政體制下，地方政府之間缺乏合作的基礎(chǔ)，不可能產(chǎn)生一個(gè)地方政府之間的直接轉(zhuǎn)移支付制度，這也是在分權(quán)制財(cái)政體制下統(tǒng)籌層次難以提高的又一表現(xiàn)，即年齡結(jié)構(gòu)輕、養(yǎng)老金支付壓力小的地區(qū)不希望將結(jié)余資金調(diào)劑用于老齡化程度高、養(yǎng)老金支付壓力大的地區(qū)。

(三)有些地方政府(官員)基于特殊利益驅(qū)動(dòng)，違規(guī)使用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部像008年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào))：截止2008年底，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)滾存余額達(dá)9931億元。而這些巨額資金被分散在全國(guó)2000多個(gè)地、縣的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。作為掌握在地方社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)手中的資源，給其帶來(lái)了很大的部門(mén)利益；同時(shí)，由于我國(guó)社保管理體制中客觀(guān)存在的“政資不分”、“執(zhí)監(jiān)不分”等問(wèn)題，即社會(huì)保障行政管理和資金管理職能分配不清，基金投資運(yùn)營(yíng)權(quán)和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管權(quán)分配不清，使得這部分資金又成為地方政府的“第二財(cái)政”，擠占挪用等違規(guī)使用養(yǎng)老基金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。根據(jù)審計(jì)報(bào)告，1996年全國(guó)發(fā)現(xiàn)被擠占挪用的社會(huì)保險(xiǎn)基金近60億元。2006年，上海社保案的披露則更將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全問(wèn)題提到了前所未有的高度。分散掌握在地、縣級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)手中的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，成為阻礙統(tǒng)籌層次提高的重要因素，也成為地方既得利益最直接的表現(xiàn)。

四、統(tǒng)籌層次問(wèn)題的解決思路

統(tǒng)籌層次的實(shí)質(zhì)是政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)的合理配置，它的解決有賴(lài)于諸如轉(zhuǎn)軌成本、財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任以及養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金管理體制等問(wèn)題的有效解決。

(一)關(guān)于轉(zhuǎn)軌成本的責(zé)任承擔(dān)

轉(zhuǎn)軌成本是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中的基礎(chǔ)性問(wèn)題，根據(jù)專(zhuān)家測(cè)算，我國(guó)轉(zhuǎn)軌成本的規(guī)模約3.7萬(wàn)億元。劃撥?chē)?guó)有資產(chǎn)充實(shí)社保基金，對(duì)于解決轉(zhuǎn)軌成本問(wèn)題有著重要意義，而且各方已基本達(dá)成共識(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年，全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額29萬(wàn)億元，如果按照10％的比例劃撥?chē)?guó)資，那么可以獲得大約3萬(wàn)億的所有者權(quán)益，這個(gè)數(shù)據(jù)與我國(guó)轉(zhuǎn)軌成本的測(cè)算規(guī)模大致相當(dāng)。但是，如果僅靠中央的力量，則相差甚遠(yuǎn)。截止2006年底，中央企業(yè)資產(chǎn)總額為12.2萬(wàn)億元，如果按照10％的比例劃撥?chē)?guó)資，也僅能獲得1.2萬(wàn)億的資產(chǎn)用于償還轉(zhuǎn)軌成本，仍有大約2.5萬(wàn)億的差額。因此，在推進(jìn)提高統(tǒng)籌層次的過(guò)程中，必須合理劃分各級(jí)政府在償還轉(zhuǎn)軌成本方面的責(zé)任，按照一定比例劃撥央企和地方國(guó)企資產(chǎn)充實(shí)社保基金。為了與現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)管理體制和養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌相匹配，因此建議：劃撥的中央企業(yè)資產(chǎn)交由全國(guó)社保基金理事會(huì)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)，而地方國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)則由省政府委托省社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)后，各省劃撥的國(guó)資也應(yīng)交由全國(guó)社保基金理事會(huì)統(tǒng)一管理。

劃撥?chē)?guó)有資產(chǎn)籌集社保基金，可以在很大程度上籌集轉(zhuǎn)軌成本，保證制度轉(zhuǎn)軌期養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)收支的大致平衡。但受多種因素制約，劃撥的國(guó)資不能迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)金流，用于當(dāng)期養(yǎng)老金收支缺口的彌補(bǔ)。為此，需要各級(jí)政府動(dòng)用財(cái)政資金來(lái)彌補(bǔ)當(dāng)期收支缺口，根據(jù)財(cái)政部預(yù)測(cè)，到2010年，統(tǒng)籌基金收支缺口將達(dá)4080億元，這就給政府當(dāng)期財(cái)政帶來(lái)了很大的壓力。但如果完全依靠財(cái)政補(bǔ)貼，這意味著制度中的“新人”和“中人”承擔(dān)了幾乎所有的轉(zhuǎn)軌成本，而制度轉(zhuǎn)軌結(jié)束后，下一代人的負(fù)擔(dān)則相對(duì)較輕。美國(guó)著名社會(huì)保障研究專(zhuān)家費(fèi)爾德斯坦的研究指出：由于制度轉(zhuǎn)軌的收益將由幾代人共同分享，因此，轉(zhuǎn)軌成本由幾代人來(lái)共同承擔(dān)是合理的。因此，基于代際公平的考慮，應(yīng)該合理確立轉(zhuǎn)軌成本的償還方式。

基于個(gè)人賬戶(hù)資金周期長(zhǎng)與償還轉(zhuǎn)軌成本的長(zhǎng)期性特點(diǎn)，借用部分個(gè)人賬戶(hù)資金來(lái)彌補(bǔ)當(dāng)期統(tǒng)籌賬戶(hù)的收支缺口，待勞動(dòng)者年老退出勞動(dòng)領(lǐng)域時(shí)，也是三四十年之后的事情，那時(shí)可以通過(guò)變現(xiàn)國(guó)資等方式來(lái)償還借用的個(gè)人賬戶(hù)資金，這樣可以在一定程度上降低當(dāng)期政府的財(cái)政壓力。由于通過(guò)此種方式形成的個(gè)人賬戶(hù)“空賬”責(zé)任明晰，而且有相應(yīng)的資產(chǎn)作為保證，不會(huì)影響人們對(duì)制度的信心，有利于提高人們的參保積極性。

(二)政府財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任

當(dāng)前，“做實(shí)”個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)的省份大多以5％為標(biāo)準(zhǔn)，因此，有關(guān)政府財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任的計(jì)算也以此為基礎(chǔ)。由于將各地、縣劃撥的國(guó)資由省政府統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，因此，財(cái)務(wù)補(bǔ)貼責(zé)任的測(cè)算僅集中于中央和省級(jí)層面。

以2006年全國(guó)各地養(yǎng)老保險(xiǎn)收支情況為基礎(chǔ)，可以得出各地需財(cái)政資金補(bǔ)貼的規(guī)模(見(jiàn)表1)。2006年養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際收支情況為，養(yǎng)老金收入6310億元，其中征繳收人為5215億元，各級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼資金為971億元，其他來(lái)源收入為124億元，因此，如果按照統(tǒng)籌賬戶(hù)比重23％計(jì)算，考慮到北京、廣東、浙江三省的統(tǒng)籌賬戶(hù)存在結(jié)余，而未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的情況下，這部分資金無(wú)法在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)劑使用，則需要政府財(cái)政補(bǔ)貼的資金為677.8億元，比當(dāng)年實(shí)際政府負(fù)擔(dān)降低近25％。如果可以實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的話(huà)，政府的財(cái)政補(bǔ)貼資金僅需要489.1億元。

從各省當(dāng)期養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口占財(cái)政收入的比重來(lái)看，負(fù)擔(dān)較重的省份依次為西藏、青海、黑龍江、遼寧、海南、湖北、湖南、新疆、重慶、吉林，需要政府財(cái)政資金補(bǔ)貼的規(guī)模占財(cái)政收入的比重超過(guò)8％，其中前八個(gè)省負(fù)擔(dān)率超過(guò)10％。而北京、廣東、浙江三省則存在資金盈余。此外，山西、江蘇、福建、山東、寧夏五省的財(cái)政壓力也較輕，都低于4％。其余13個(gè)省的負(fù)擔(dān)率集中在5％-8％。

對(duì)于這部分財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)如何在政府間劃分，應(yīng)該綜合考慮各省的負(fù)擔(dān)率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。總體來(lái)看，負(fù)擔(dān)較重的10個(gè)省份多為歷史負(fù)擔(dān)較重的重工業(yè)區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，對(duì)此，中央政府負(fù)擔(dān)的比重應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大。而負(fù)擔(dān)較輕的八個(gè)省，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，比如廣東、山東、浙江、江蘇等省為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)這些省份中央政府負(fù)擔(dān)的比重應(yīng)適當(dāng)降低。其他的13個(gè)省則應(yīng)該介于二者之間。從2001年開(kāi)始在遼寧、吉林、黑龍江試行的東北試點(diǎn)方案中，按照3％或5％的比例做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)后統(tǒng)籌賬戶(hù)的資金缺口采取75％：25％的比例劃分中央和地方的責(zé)任，這可以作為中央和地方責(zé)任劃分的基準(zhǔn)。對(duì)于負(fù)擔(dān)較輕的、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的6個(gè)省(山西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，而且屬于煤炭資源性地區(qū)，寧夏屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)，故將其作為負(fù)擔(dān)居中的省份考慮)，可以采取25％：75％的比例劃分。其他的15個(gè)省可以采取50％：50％的劃分比重。當(dāng)然，最終財(cái)政責(zé)任承擔(dān)比例的確定應(yīng)以協(xié)商為基礎(chǔ)，上述比例僅提供參考。

(三)各統(tǒng)籌地區(qū)結(jié)余資金問(wèn)題及其個(gè)人賬戶(hù)的投資運(yùn)營(yíng)體制

分散掌握在地、縣級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)手中的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，成為阻礙統(tǒng)籌層次提高的重要因素，也成為地方既得利益的最直接的表現(xiàn)。為了解決這一制約統(tǒng)籌層次提高的問(wèn)題，需要從根本上明確這筆資金的性質(zhì)，進(jìn)而確定合理的管理體制。

以2006年我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)收支為例，當(dāng)年養(yǎng)老保險(xiǎn)收入6310億元，其中征繳收入為5215億元，各級(jí)政府補(bǔ)貼971億，其他收入124億，當(dāng)年支出4897億元。根據(jù)2005年12月的《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》規(guī)定，個(gè)人賬戶(hù)的比重由原來(lái)的11％調(diào)整為8％，企業(yè)繳費(fèi)的20％全部進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶(hù)。依此比例計(jì)算，當(dāng)期征繳收人中可用于養(yǎng)老金發(fā)放的資金總額為3166.3億，而個(gè)人賬戶(hù)資金應(yīng)為2048.7億。實(shí)際情況是，通過(guò)政府的財(cái)政補(bǔ)貼及其他渠道資金支持，仍然挪用了615.7億元，當(dāng)年的結(jié)余資金為1433億元。因此，截止2006年底，我國(guó)累計(jì)結(jié)余的5489億元的養(yǎng)老基金的實(shí)質(zhì)是個(gè)人賬戶(hù)基金。對(duì)于這部分個(gè)人賬戶(hù)基金，在提高統(tǒng)籌層次后，地、縣級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繼續(xù)持有的合法性將不復(fù)存在，應(yīng)采取果斷措施，提高基金的管理層次，集中到省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。并且建立“個(gè)人——省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)——專(zhuān)業(yè)資產(chǎn)管理公司”的信托投資管理體制，努力實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。