導(dǎo)語(yǔ)：地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、引言

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一直未有效建立起來(lái),廣大農(nóng)村居民的養(yǎng)老主要依賴土地保障和家庭保障等非正式制度安排。20世紀(jì)80年代中期,民政部開(kāi)始在部分富裕地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。民政部從1992年開(kāi)始推行"老農(nóng)保”政策,但由于政府責(zé)任缺位、集體補(bǔ)助不足等因素,“老農(nóng)保”制度很快陷人困境,廣大農(nóng)村居民繼續(xù)依靠土地和家庭等傳統(tǒng)的非正式制度安排進(jìn)行養(yǎng)老。2007年8月,勞動(dòng)保障部等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問(wèn)題的通知》,重新加強(qiáng)了對(duì)地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)。2009年年初,國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)保”)試點(diǎn)工作,對(duì)新農(nóng)保試點(diǎn)的基本原則和制度模式等方面作了具體要求。直到2009年年底,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)普遍建立起來(lái)。與此同時(shí),我國(guó)地方的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了從無(wú)到有,從初步探索、制度建立到逐步完善的過(guò)程。尤其是2007年中央開(kāi)始重新重視農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作以來(lái),各地紛紛進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度探索。從地方的制度探索實(shí)踐來(lái)看,從2007年至今,許多地方的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度均經(jīng)歷了幾次大的調(diào)整;然而,已有研究對(duì)這段時(shí)期地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的頻繁變遷的現(xiàn)象卻關(guān)注不夠,并且缺乏對(duì)這一現(xiàn)象的系統(tǒng)的理論解釋。本文內(nèi)容主要包括五個(gè)部分?.第一部分為引言,主要介紹研究背景;第二部分為文獻(xiàn)回顧,重點(diǎn)梳理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)文獻(xiàn)的研究發(fā)現(xiàn)并做簡(jiǎn)要評(píng)述?第三部分為案例情況介紹,通過(guò)對(duì)廣州市的個(gè)案研究,從一個(gè)側(cè)面揭示了2007年以來(lái)地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的演變過(guò)程以及制度變遷所帶來(lái)的影響?,在第四部分,本文嘗試對(duì)''''‘短期內(nèi)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的頻繁變遷”現(xiàn)象進(jìn)行理論解釋,并從中央與地方政府關(guān)系的角度探討地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的主要?jiǎng)恿?第五部分為研究結(jié)論與討論。

二、關(guān)于中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究綜述

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)農(nóng)村的養(yǎng)老保障問(wèn)題一直未能得到政府的足夠重視。20世紀(jì)80年代中期,民政部開(kāi)始在部分富裕地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。1992年,民政部頒發(fā)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》,要求有條件的地方逐步推廣農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在許多地方逐步建立,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)逐漸成為學(xué)者們研究的重要內(nèi)容。早期的研究主要關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展?fàn)顩r、存在問(wèn)題以及對(duì)策建議(于瀟、申斯迎,2000;王凱、雷麗,2001;尚長(zhǎng)風(fēng),2004;安增龍,2004;樂(lè)章,2004;楊玲、吳湘玲,2005;方越巒、黃富榮,2005;文莉等,2006)。與此同時(shí),許多學(xué)者圍繞“是否要在全國(guó)普遍建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”這一問(wèn)題,展開(kāi)了熱烈的討論,并形成了不同的觀點(diǎn)。對(duì)這一問(wèn)題,有些學(xué)者認(rèn)為在全國(guó)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件還不成熟,發(fā)達(dá)地區(qū)可以優(yōu)先推進(jìn),落后地區(qū)則應(yīng)暫緩?fù)菩?楊翠迎、庹國(guó)柱,1998;何文炯等,2001)。也有一些學(xué)者認(rèn)為,中國(guó)逐步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略條件已經(jīng)基本具備(盧海元,2003;范獻(xiàn)亮,2009),應(yīng)盡快在全國(guó)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,并從人口老齡化加速、農(nóng)村家庭和土地保障功能的弱化、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展滯后、政府責(zé)任缺失、消除城鄉(xiāng)二元分割等方面論證了建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性和緊迫性(王延中,2001;殷俊,2002)。此外,也有研究認(rèn)為,影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的決定性因素不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,而是政治因素,而且政治領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度對(duì)于養(yǎng)老金制度的建立具有重要影響(貢森、侯塞因,2004)。在農(nóng)村土地保障、家庭保障功能不斷弱化與“老農(nóng)保”制度實(shí)施陷人困境等背景下,對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革的呼聲日益強(qiáng)烈,在全國(guó)普遍建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸成為政府和學(xué)術(shù)界的共識(shí)。盡管如此,對(duì)于如何推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度改革這一問(wèn)題,學(xué)術(shù)界尚存有諸多分歧。其中,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的模式選擇成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。關(guān)于制度模式的選擇,許多學(xué)者認(rèn)為,農(nóng)村養(yǎng)老保障制度應(yīng)根據(jù)不同人群和不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分類設(shè)計(jì)、分步實(shí)施(鄭功成,2002;盧海元,2003;劉洪波,2005;李春根,2006;楊翠迎、米紅,2007)。有些學(xué)者認(rèn)為,養(yǎng)老保障模式的選擇應(yīng)該回歸傳統(tǒng),充分發(fā)揮家庭在養(yǎng)老保障中的主體作用。如陳銀娥、王亞柯(2002)提出,應(yīng)按照自下而上,經(jīng)由自我養(yǎng)老保障一家庭(宗族)養(yǎng)老保障一社會(huì)養(yǎng)老保障一政府養(yǎng)老保障的路徑,推行內(nèi)斂型養(yǎng)老保障模式;應(yīng)以家庭(家族)養(yǎng)老保障為主線,建立家庭(家族)養(yǎng)老資源的縱向風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制,構(gòu)建內(nèi)源式生長(zhǎng)的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系(楊復(fù)興,2005,馬紅鴿,2012)。同時(shí),也有學(xué)者主張強(qiáng)化農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)中的政府責(zé)任,如陳志國(guó)(2005)認(rèn)為,應(yīng)在中、低收入地區(qū)實(shí)施非納費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃,并逐漸由商業(yè)保險(xiǎn)取代個(gè)人賬戶養(yǎng)老金,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的整合統(tǒng)一;宮春子、王杰峰(2008)則建議采取繳稅、出售或出租集體資產(chǎn)、分享部分國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)收人或國(guó)企利潤(rùn)、政府財(cái)政“買單”等方式完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式。此外,部分學(xué)者提倡建立‘‘政府責(zé)任和個(gè)人責(zé)任相結(jié)合”的養(yǎng)老保障模式,如尚長(zhǎng)風(fēng)(2006)提出的公共部門和私人部門伙伴關(guān)系(即PPP模式);范獻(xiàn)亮(2009)提出,應(yīng)建立具有收人補(bǔ)充型、農(nóng)民繳費(fèi)與政府補(bǔ)貼相結(jié)合、普遍覆蓋、現(xiàn)收現(xiàn)付制、DBS、PPP型基金管理、市(省)級(jí)統(tǒng)籌等特點(diǎn)的養(yǎng)老保障模式。也有學(xué)者主張建立基金積累制(曾毅,2005;劉昌平、謝婷,2009)和普惠型(楊德清、董克用,2008)的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。在地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索實(shí)踐中,雖然形成了諸多具有地方特色的模式,如北京模式、蘇州模式、嘉興模式和寶雞模式等(黃慶杰,2009),但各地在養(yǎng)老保障制度模式選擇方面仍具有一些共同特點(diǎn):一是制度模式覆蓋范圍趨向于“全覆蓋”;二是建立多元化籌資機(jī)制;三是繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參照城鎮(zhèn),繳費(fèi)方式更加靈活;四是建立以基金積累的個(gè)人賬戶為主、社會(huì)統(tǒng)籌賬戶為輔的模式(劉昌平等,2008)。廣州市推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)較遲,因此針對(duì)廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究不多,但也有這方面的文獻(xiàn)論述。裴培(2009)認(rèn)為,廣州市當(dāng)前主要采取“分類分層保障”的模式,對(duì)不同類型的人群采取不同的保障措施,且廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)最迫切需要解決的是城鎮(zhèn)與農(nóng)村二元分化問(wèn)題。此外’也有學(xué)者對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度變遷進(jìn)行探討。已有研究大多從歷史演變的角度對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的變遷路徑及總體特征進(jìn)行梳理(王國(guó)軍,2004;劉荃玲,2007;黃佳豪,2009;張艷,2012)。關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度變遷的原因,有學(xué)者分析了制度變遷中出現(xiàn)的各種農(nóng)村社會(huì)保障制度形式存在和發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)根源,認(rèn)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革導(dǎo)致的集體經(jīng)濟(jì)力量削弱和家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的增加等一系列矛盾,催生了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在農(nóng)村的萌發(fā)(王國(guó)軍,2004);也有學(xué)者從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行分析,認(rèn)為新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)農(nóng)村老年社會(huì)保障制度基本處于誘致性變遷的過(guò)程中,強(qiáng)制性變遷則很少發(fā)生(劉荃玲,2007);張艷(2012)則認(rèn)為,由于受到工業(yè)化、城市化、人口結(jié)構(gòu)變化、家庭模式變化等因素的影響,導(dǎo)致家庭的養(yǎng)老照料以及經(jīng)濟(jì)保障功能的弱化,從而推動(dòng)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式向社會(huì)化養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)變。綜上所述,關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的已有研究在制度建立的必要性與可行性、制度模式選擇、籌資機(jī)制等方面做了一些理論探討,近年來(lái)關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)證研究方面有所加強(qiáng),對(duì)地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行情況及基本經(jīng)驗(yàn)的介紹有所增加。然而,巳有研究仍存在一些不足之處:如專門針對(duì)典型地區(qū)的實(shí)證研究較少;相關(guān)的專題研究較多但專題間的關(guān)聯(lián)研究不夠,相對(duì)缺乏對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)整體性和全局性的把握,且對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的階段性特征認(rèn)識(shí)和研究不夠深人(王曉琴、楊翠迎,2011)。此外,從地方的制度探索實(shí)踐來(lái)看,2007年以來(lái)許多地方的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度均經(jīng)歷了幾次變遷。然而,目前關(guān)于地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的研究仍然較少,已有研究對(duì)地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的頻繁變遷的現(xiàn)象卻關(guān)注不夠,并且缺乏對(duì)其制度變遷動(dòng)力的系統(tǒng)理論解釋。本文將重點(diǎn)關(guān)注2007年以來(lái)我國(guó)地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的頻繁變遷現(xiàn)象。通過(guò)對(duì)廣州市的個(gè)案研究,總結(jié)廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的基本經(jīng)驗(yàn),本文嘗試從中央與地方政府關(guān)系的視角,探討地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的主要?jiǎng)恿Α云趯?duì)上述‘‘頻繁制度變遷”現(xiàn)象進(jìn)行理論解釋。

三、廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度變遷

本研究擬采用個(gè)案研究方法。羅伯特?殷(2004)認(rèn)為,案例研究法最適合用于如下情況:研究的問(wèn)題類型是“怎么樣”和“為什么”,研究對(duì)象是目前正在發(fā)生的事件,研究者對(duì)于當(dāng)前正在發(fā)生的事件不能控制或極少能控制。由于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在我國(guó)還處于初步建立階段,而地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策頻繁變遷這一現(xiàn)象及其所帶來(lái)的諸多負(fù)面影響至今仍未受到人們的廣泛關(guān)注,已有研究對(duì)制度變遷的動(dòng)力討論也不深人。本文選擇廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為個(gè)案,主要基于以下幾方面考慮:首先,廣州作為省會(huì)城市,不僅具有一般地級(jí)市的所有屬性,而且在政策制定方面通常比普通地級(jí)市擁有更多的自主權(quán);其次,改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的許多制度創(chuàng)新或試點(diǎn)均發(fā)源于廣東省尤其是廣州市,然而,近些年來(lái)廣州在社會(huì)政策領(lǐng)域尤其是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老政策方面卻明顯缺乏政策探索的主動(dòng)性和政策創(chuàng)新的動(dòng)力;再次,自2007年以來(lái),許多地方的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策均伴隨著頻繁的政策調(diào)整’而廣州農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策變遷的頻繁程度卻明顯高于周邊其他大部分地級(jí)市。本文旨在通過(guò)對(duì)廣州這一典型案例的梳理,探討制度變遷過(guò)程中地方與中央政府之間的互動(dòng)機(jī)制,以及這些互動(dòng)是如何推動(dòng)地方制度變遷,從而為解釋國(guó)內(nèi)其他地方的農(nóng)村養(yǎng)老制度變遷提供參考。本文通過(guò)利用網(wǎng)上公開(kāi)資料(包括相關(guān)政策文件、政府工作報(bào)告、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等),開(kāi)展實(shí)地調(diào)研,以及對(duì)市人力資源和社會(huì)保障局(以下簡(jiǎn)稱“人社局”)主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行半結(jié)構(gòu)化訪談等方法,獲得了大量關(guān)于廣州農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的第一手或二手?jǐn)?shù)據(jù)資料。作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的城市之一’廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅制度建立時(shí)間較晚,而且伴隨著頻繁的制度變遷。截至2006年年末,廣州市登記農(nóng)村住戶人口為316.59萬(wàn)人,農(nóng)村居民參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為0.89萬(wàn)人①,僅占農(nóng)村人口的0.28%?,絕大多數(shù)農(nóng)民仍缺乏社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排。總體而言,廣州農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展經(jīng)歷了三次重大變遷(見(jiàn)表1)。

(一)第一次制度變遷:從被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)到農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

1.被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn):農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保除制度的初步探索2008年4月,廣州市頒布實(shí)施了《廣州市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》,建立了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,將“16周歲以上、未參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(含未享受基本養(yǎng)老金)的被征地農(nóng)民”納人制度覆蓋范圍。廣州被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行完全積累的個(gè)人賬戶模式A根據(jù)被征地農(nóng)民的年齡情況,對(duì)被征地農(nóng)民實(shí)行“分類保障”:即對(duì)于達(dá)到35歲但未達(dá)到60周歲的被征地農(nóng)民,采用參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法,實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障原則;對(duì)于60周歲以上的被征地農(nóng)民,其可以選擇用繳費(fèi)的方式參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn),或選擇不繳費(fèi)但直接領(lǐng)取老年生活津貼,實(shí)行福利保障;對(duì)年滿16周歲但不滿35周歲的被征地農(nóng)民,通過(guò)以培訓(xùn)后轉(zhuǎn)移就業(yè)、參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為主的方式,或者選擇參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的方式來(lái)保障其生活,主要實(shí)行就業(yè)保障。同時(shí),被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府扶持相結(jié)合”的籌資模式。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)主要由個(gè)人繳納,對(duì)個(gè)人繳費(fèi)設(shè)定了從每月50元到130元五個(gè)檔次標(biāo)準(zhǔn),每個(gè)檔次相差20元。對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)助規(guī)定了每月20?60元五個(gè)檔次標(biāo)準(zhǔn),每個(gè)檔次相差10元(見(jiàn)表2)。而根據(jù)《轉(zhuǎn)發(fā)省勞動(dòng)保障廳關(guān)于做好被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障工作意見(jiàn)的通知》(粵府辦[2007]91號(hào))規(guī)定,各地的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)堅(jiān)持“政府、集體、個(gè)人三方共擔(dān)籌資責(zé)任”的原則,但由于并未明確三方尤其是政府應(yīng)承擔(dān)的籌資責(zé)任及具體比重,導(dǎo)致廣州市在執(zhí)行上級(jí)政策時(shí)將主要籌資責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了“被征地農(nóng)民”。2.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn):制度全覆蓋的實(shí)現(xiàn)在2008年4月出臺(tái)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法后,于同年11月頒布并實(shí)施《廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》,標(biāo)志著廣州農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式建立,制度覆蓋范圍從原來(lái)的“被征地農(nóng)民”擴(kuò)展到“16周歲以上、未參加各類社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(含未領(lǐng)取基本養(yǎng)老金)的本市農(nóng)村戶籍人員”,基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度全覆蓋。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繼續(xù)沿用完全積累的個(gè)人賬戶模式、分類保障方式和籌資模式,并明確了政府的籌資責(zé)任,規(guī)定了對(duì)集體繳費(fèi)和個(gè)人繳費(fèi)的政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)(見(jiàn)表3)。

(二)第二次制度變遷:從農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)到新農(nóng)保

2010年11月1日,廣州市開(kāi)始施行《廣州市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》,對(duì)原來(lái)的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行整合,標(biāo)志著新農(nóng)保制度在廣州市正式建立。與原農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比,新農(nóng)保制度在以下方面做了調(diào)整:⑴改革制度模式。新農(nóng)保制度實(shí)行“統(tǒng)籌賬戶+個(gè)人賬戶”的模式,參保人每月養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成,基礎(chǔ)養(yǎng)老金全額由財(cái)政支付,個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額除平均余命系數(shù)。(2)強(qiáng)化政府的籌資責(zé)任。從表3和表4的對(duì)比可以看出,與原農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比,新農(nóng)保制度降低了個(gè)人的籌資比重,增加了政府的籌資比重,政府和集體承擔(dān)了新農(nóng)保的主要籌資責(zé)任。同時(shí),為了解決新征地項(xiàng)目社會(huì)保障工作中征地主體與失地農(nóng)村居民商定繳費(fèi)檔次耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)、征地主體承擔(dān)的社會(huì)保障費(fèi)用過(guò)重的問(wèn)題,新農(nóng)保制度重新規(guī)定新征地項(xiàng)目征地主體應(yīng)按第5檔標(biāo)準(zhǔn)(90元/月)預(yù)存15年的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)中的個(gè)人繳費(fèi)部分(共1.62萬(wàn)元),并規(guī)定征地主體所承擔(dān)的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金應(yīng)單列計(jì)提,并列入征地成本,從而明確了征地主體所承擔(dān)的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金的籌資來(lái)源。(3)激勵(lì)參保人長(zhǎng)期繳費(fèi)。為鼓勵(lì)45歲以下的參保人提高繳費(fèi)年限,新農(nóng)保制度對(duì)于參保人累計(jì)繳費(fèi)滿15年以上的,每超出1月增加0.1%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

(三)第三次制度變遷:從新農(nóng)保到城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

2012年8月,廣州市頒布了《印發(fā)廣州市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法的通知》,以新農(nóng)保制度為政策框架,在對(duì)原新農(nóng)保制度進(jìn)行局部調(diào)整的基礎(chǔ)上,將新農(nóng)保與原城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險(xiǎn)?合并實(shí)施,建立了城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民籌資標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老金待遇的城鄉(xiāng)一體化。盡管總體上依然遵循原新農(nóng)保的制度框架,廣州市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍在籌資和待遇給付兩方面強(qiáng)化了個(gè)人增加繳費(fèi)的激勵(lì):如城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定,“沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)組織或集體經(jīng)濟(jì)組織未給予補(bǔ)助的參保人,可參照集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)繳納集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)助費(fèi)用,同樣享受政府對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)助對(duì)應(yīng)的補(bǔ)貼”“繳費(fèi)年限超過(guò)15年的,每超1年,每月加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金6元”?,強(qiáng)化了參保人提高繳費(fèi)水平和延長(zhǎng)繳費(fèi)年限的激勵(lì)。

四、廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的動(dòng)力

廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷是我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度發(fā)展的一個(gè)縮影,其制度發(fā)展經(jīng)歷了從無(wú)到有,從初步探索、制度建立到進(jìn)一步完善的過(guò)程。從2008年4月至今,廣州市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度先后經(jīng)歷了3次較大的調(diào)整。我們不禁要問(wèn):為何在短時(shí)期內(nèi)地方農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷如此頻繁?制度變遷的主要?jiǎng)恿κ鞘裁?在推動(dòng)地方制度變遷過(guò)程中,是中央政府還是地方政府起著主導(dǎo)作用呢?圍繞上述問(wèn)題,本文嘗試從中央政府與地方政府的關(guān)系的角度,對(duì)地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的動(dòng)力進(jìn)行探討。

(一)分析視角:中央與地方政府關(guān)系

從中央政府與地方政府的關(guān)系來(lái)看,在過(guò)去高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制下,由于權(quán)力高度集中在中央政府,加之其壟斷了國(guó)家?guī)缀跛械闹匾∪辟Y源,中央政府制定政策的自主性程度很高,地方政府在政策執(zhí)行方面的自主性相對(duì)較小。20世紀(jì)80年代開(kāi)始的政府“放權(quán)”和經(jīng)濟(jì)體制改革,使得地方政府和企業(yè)的自主性逐漸增加①。在改革過(guò)程中,中央政府只是提出一些原則性的政策,缺乏具體的實(shí)施措施和立法規(guī)范,同時(shí)鼓勵(lì)地方積極進(jìn)行試驗(yàn)和探索,對(duì)下級(jí)的變通行為表示默許,而下級(jí)對(duì)政策變通的運(yùn)用完全出于地方的利益驅(qū)動(dòng)(孫立平,1996)。在這樣的背景下,一方面,中央政府政策就不是靠強(qiáng)行指令就能實(shí)現(xiàn)的,它需要依賴地方政府的積極合作和支持(金太軍,1999);另一方面,當(dāng)中央政府需要重新確立自己的權(quán)威時(shí),原先地方政府采取的變通措施(試驗(yàn)或探索),可能與中央政府的政策目標(biāo)發(fā)生沖突(孫立平,1999)。在社會(huì)保障政策制定和實(shí)施方面,盡管中央政府通常是政策的制定者,地方政府則負(fù)責(zé)政策的具體實(shí)施。然而,在社會(huì)保障政策實(shí)踐中,中央與地方政府之間的權(quán)責(zé)劃分依然模糊,“統(tǒng)放不分”的現(xiàn)象仍然存在(黃書亭、周宗順,2004)。在中國(guó)當(dāng)前行政體制下,盡管市級(jí)政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探索過(guò)程中擁有一定的自主性’但中央和省級(jí)政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷中仍起著主導(dǎo)作用,上級(jí)政府的政策安排對(duì)于市級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和調(diào)整具有重要影響。

(二)廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的動(dòng)力機(jī)制

隨著中央和省政府新農(nóng)保政策的出臺(tái),廣州市原農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度很快被新農(nóng)保制度所替代;隨后,廣州市又確立了城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。總體而言,廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷是上級(jí)政府政策推動(dòng)與市級(jí)政府自發(fā)探索相結(jié)合的產(chǎn)物;具體來(lái)看,廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)三次制度變遷的動(dòng)力仍存在一些差異。首先,廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)第一次制度變遷的實(shí)現(xiàn),在一定程度上體現(xiàn)了地方政府在議程設(shè)置上的政策自主性,但政策內(nèi)容上缺乏實(shí)質(zhì)創(chuàng)新。廣州市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立,體現(xiàn)了由中央到地方“自上而下”的政策執(zhí)行過(guò)程。近年來(lái),隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村大量土地被征用,被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題日益突出。針對(duì)這一問(wèn)題,2006年至2007年中央政府出臺(tái)了一系列被征地農(nóng)民社會(huì)保障的相關(guān)政策并設(shè)定政策目標(biāo);廣東省政府很快出臺(tái)實(shí)施辦法,對(duì)中央的指導(dǎo)意見(jiàn)和政策目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化;廣州市政府則根據(jù)中央和省級(jí)政府的政策要求,制定具體的、可操作化的政策。盡管廣州市在2006年提出要“探索失地人員養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法”并于同年出臺(tái)了“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法?,2007年又提出要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)‘農(nóng)轉(zhuǎn)居,人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)’研究被征地但未‘農(nóng)轉(zhuǎn)居,人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法?”,但卻一直未出臺(tái)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體政策。為貫徹中央和省政府政策文件,廣州市直到2008年4月才出臺(tái)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。由此可見(jiàn),廣州市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立,其主要的動(dòng)力還是來(lái)自上級(jí)政府尤其是中央政府的推動(dòng)。廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立,則更多地體現(xiàn)了地方政府的自主性。2007年5月,廣州市提出要“著力研究農(nóng)村農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法?”。2007年8月,勞動(dòng)保障部等聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問(wèn)題的通知》,要求各地加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理,東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地級(jí)市可選擇1?2個(gè)縣級(jí)單位開(kāi)展新農(nóng)保試點(diǎn)工作,廣州市名列其中。2007年11月,廣東省勞動(dòng)保障廳等部門轉(zhuǎn)發(fā)了上述通知,并在覆蓋人群、籌資原則、制度模式等方面對(duì)各市開(kāi)展新農(nóng)保試點(diǎn)做出要求。在此背景下,廣州市在對(duì)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上,于2008年11月在全市范圍內(nèi)探索建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,完成了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的第一次變遷。在本次制度變遷過(guò)程中,中央政府只要求廣州市等地級(jí)市選擇1?2個(gè)縣進(jìn)行新農(nóng)保試點(diǎn),廣東省政府主要負(fù)責(zé)向市級(jí)政府傳達(dá)中央的文件精神,而廣州市則在執(zhí)行上級(jí)政策要求的基礎(chǔ)上建立了覆蓋全市所有縣級(jí)行政區(qū)域的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。正如在訪談中廣州市人社局的一位官員所說(shuō):‘‘農(nóng)保政策不是說(shuō)2008年才有的,早在1998年的時(shí)候就有了農(nóng)保(老農(nóng)保),這是大勢(shì)所趨,是必須要做的一個(gè)事情,這跟‘有沒(méi)有試點(diǎn)’是沒(méi)有關(guān)聯(lián)的。直接實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋,是大勢(shì)所趨。這主要是國(guó)家(中央)的要求,是在建立制度全覆蓋大趨勢(shì)的前提下。”(GBOHRASSQ09Z01)由此可見(jiàn),廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)第一次制度變遷的發(fā)生,是中央政府行政推動(dòng)與地方政府自主探索相互作用的產(chǎn)物,盡管從一定程度上體現(xiàn)了地方政府的政策自主性,廣州市在被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策實(shí)施后不到半年的時(shí)間內(nèi)就出臺(tái)了新政策,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度全覆蓋,加速了制度變遷的到來(lái)(或加快了議程設(shè)置),但是在總體上還是自上而下的產(chǎn)物,中央政府仍是推動(dòng)制度變遷的主要力量。其次,廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的第二次制度變遷,主要是中央政府自上而下的行政推動(dòng)的產(chǎn)物。中央和省級(jí)政府的政策安排對(duì)于廣州市新農(nóng)保制度的加速確立起了關(guān)鍵作用。2009年年初,國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)開(kāi)展“新農(nóng)保”試點(diǎn)工作,印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,提出了新農(nóng)保的基本原則、基本制度、主要政策和有關(guān)要求,新農(nóng)保開(kāi)始正式列人中央政府的“議事日程”。為了回應(yīng)中央的政策要求,廣東省政府于同年11月印發(fā)了《廣東省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施辦法》,對(duì)新農(nóng)保試點(diǎn)的目標(biāo)、參保范圍、基金籌集、養(yǎng)老金待遇、待遇領(lǐng)取條件、相關(guān)制度銜接等做出了具體規(guī)定。在上述背景下,為執(zhí)行中央和省政府的政策,廣州市政府在對(duì)原來(lái)兩項(xiàng)制度進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上,于2010年11月確立廣州市新農(nóng)保制度,導(dǎo)致僅僅實(shí)施兩年的原農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度擱淺。關(guān)于此次制度變遷,廣州市人社局一位官員認(rèn)為:“跟省政府基本上沒(méi)有關(guān)系,這主要是跟國(guó)家大的政策環(huán)境的調(diào)整有關(guān)系。因?yàn)閺V州在制定相關(guān)政策的時(shí)候,主要是看國(guó)家大的政策環(huán)境背景的’這跟某些人為的或者某些省領(lǐng)導(dǎo)的重要講話是基本沒(méi)有關(guān)系的’還是主要根據(jù)中央政策的大方向來(lái)確定。”(GBOHRASSQ13ZOD可見(jiàn),第二次制度變遷主要是從中央到地方自上而下推動(dòng)的產(chǎn)物,省、市兩級(jí)地方政府主要負(fù)責(zé)執(zhí)行中央的政策,市政府在本次變遷過(guò)程中相對(duì)缺乏政策的自主性。再次,廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)第三次制度變遷的發(fā)生,很大程度上是中央政府自上而下推動(dòng)的產(chǎn)物,但市政府對(duì)于加速制度變遷的到來(lái)發(fā)揮著重要作用。盡管中央政府早已明確“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的發(fā)展方向,如國(guó)務(wù)院于2011年6月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定:“有條件的地方,城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)與新農(nóng)保合并實(shí)施。其他地方應(yīng)積極創(chuàng)造條件將兩項(xiàng)制度合并實(shí)施。”緊接著,2011年8月,廣東在全省城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作部署暨新農(nóng)保試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議上明確要求,“全省各級(jí)政府、各‘有關(guān)部門要……以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為方向,著力抓好兩項(xiàng)制度的政策銜接。各地在制定試點(diǎn)實(shí)施辦法時(shí),對(duì)城居保的各項(xiàng)具體規(guī)定要盡量與新農(nóng)保保持一致,以利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化……①,,但是中央與省級(jí)政府卻一直未出臺(tái)城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與新農(nóng)保制度并軌的具體實(shí)施辦法。在此背景下,廣州于2012年7月啟動(dòng)實(shí)施新農(nóng)保與城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度并軌,并于同年8月出臺(tái)具體實(shí)施辦法,在具體做法上基本遵循了中央與省政府所提倡的并軌模式。“廣州從上到下都是按照國(guó)家的模式來(lái)實(shí)行的。國(guó)家出臺(tái)政策都不是一時(shí)興起,也都是經(jīng)過(guò)實(shí)證調(diào)研,所以這個(gè)思維在運(yùn)用的時(shí)候它基本上是定型的。所以’我們很多思路基本上與國(guó)家模式是一致的。”CGBOHRASSQ17ZOD“就廣州的情況來(lái)講,在這兩項(xiàng)制度合并實(shí)施的時(shí)候之所以采取與其他個(gè)別城市不一樣的制度并軌模式,是由于各個(gè)地方的不同條件所造成的。之所以在2012年的時(shí)候?qū)身?xiàng)制度合并實(shí)施,是因?yàn)槲覀冋J(rèn)為條件已經(jīng)成熟了,跟省領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人講話或意志沒(méi)有關(guān)系。我們都是根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的要求來(lái)做的,因?yàn)槭±锩鎸?duì)于這兩項(xiàng)制度并軌的工作還沒(méi)有具體展開(kāi)。當(dāng)時(shí),廣州相對(duì)來(lái)講在全省是走在最前列的,在全省還沒(méi)有出臺(tái)具體的辦法。關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的辦法,全省其他城市多數(shù)是今年(2013年)出臺(tái)的。”CGBOHRASSQ16Z02)由此可以看出,在第三次制度變遷過(guò)程中,雖然廣州市(地方政府)在加速政策議程方面具有一定政策自主性,但中央政府在這一政策變遷過(guò)程(如政策模式的選擇)中仍起主導(dǎo)作用。

五、結(jié)語(yǔ)

從廣州市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的演變過(guò)程來(lái)看,2008年至2012年期間廣州市先后實(shí)行了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)保、城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)4個(gè)制度,僅僅4年時(shí)間就發(fā)生了3次重大的制度變遷。總體來(lái)看,盡管地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的實(shí)現(xiàn)是中央政府政策推動(dòng)與地方政府自主探索共同作用的結(jié)果,但是地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的動(dòng)力主要來(lái)自于中央政府,而地方政府尤其是市級(jí)政府對(duì)于加速制度變遷的到來(lái)(或在加快政策議程設(shè)置方面)具有重要作用。在中央政府主導(dǎo)下推動(dòng)實(shí)現(xiàn)的制度變遷,盡管在加快地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和完善方面發(fā)揮了積極作用,但由于未能處理好中央政策與地方實(shí)踐的關(guān)系,地方頻繁的制度變遷所帶來(lái)的消極影響同樣不容忽視。首先,在中央主導(dǎo)下完成的地方頻繁的制度變遷從一定程度上抑制了地方政府進(jìn)行制度探索的主動(dòng)性和制度創(chuàng)新的動(dòng)力。由于中央政府的政策隨意性較大,一方面鼓勵(lì)地方積極進(jìn)行政策探索和試點(diǎn);另一方面又通過(guò)“自上而下”的方式推行統(tǒng)一的政策,導(dǎo)致地方頻繁進(jìn)行政策調(diào)整,在一定程度上打擊了地方政府自主探索的積極性。其次,地方頻繁的制度變遷未能有效地回應(yīng)農(nóng)民的養(yǎng)老保障需求;一方面,由于對(duì)政府的責(zé)任定位不清晰以及未能明確各級(jí)政府在制度制定和實(shí)施中權(quán)責(zé)劃分,導(dǎo)致地方的制度變遷未能有效回應(yīng)農(nóng)民的養(yǎng)老保障需求。另一方面,由于地方政策頻繁調(diào)整,政策的不穩(wěn)定性導(dǎo)致部分農(nóng)民對(duì)政策不信任,從而影響了農(nóng)民參保的積極性。再次,地方頻繁的制度變遷導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)步伐與經(jīng)辦服務(wù)能力的提升不協(xié)調(diào)。由于部分市(區(qū)、縣)的基層新農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人力和經(jīng)費(fèi)配置薄弱,特別是街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))、居委會(huì)(村委會(huì))基層經(jīng)辦人員和經(jīng)費(fèi)投人不足,各地雖然出臺(tái)了臨時(shí)性的農(nóng)保工作經(jīng)費(fèi)保障措施,但尚未形成有效的工作機(jī)制’影響了新農(nóng)保《參保擴(kuò)面”工作的推進(jìn),也制約了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理和服務(wù)水平的提高。此外,雖然地方政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探索方面存在一定的自主性,但由于中央與地方政府在政策制定以及政策執(zhí)行等方面的權(quán)責(zé)劃分不清晰,地方的政策自主性的發(fā)揮仍缺乏明確的制度保障和具體的法律規(guī)范,導(dǎo)致部分地方政府缺乏足夠的動(dòng)力進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度創(chuàng)新。同時(shí),本研究并未觀察到地方政府之間存在明顯的福利競(jìng)爭(zhēng)行為,地方政府在制定政策時(shí)也并未充分地回應(yīng)農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障需求。這也從一個(gè)側(cè)面印證了:地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的動(dòng)力并非由本地民眾的養(yǎng)老保障需求或是地方政府之間的福利競(jìng)爭(zhēng)所驅(qū)動(dòng),而是主要來(lái)自中央政府。然而,本研究選取的個(gè)案盡管能夠從一定程度上反映地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的一些共性,但由于各地制度探索實(shí)踐差異較大,基于廣州市的個(gè)案研究很難完全代表地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的整體情況。為了更加全面地解釋2007年以來(lái)地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的動(dòng)力,一方面需要對(duì)更多典型案例進(jìn)行研究,另一方面則需要對(duì)解釋框架進(jìn)行補(bǔ)充和完善。本文只是拋磚引玉,希望大家對(duì)上述問(wèn)題予以更多關(guān)注和討論。

作者:岳經(jīng)綸萬(wàn)旋單位:中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院